AUTO CONSTITUCIONAL 0029/2020-RCA
Fecha: 07-Feb-2020
AUTO CONSTITUCIONAL 0029/2020-RCA
Sucre, 7 de febrero de 2020
Expediente: 32844-2020-66-ACU
Acción de cumplimiento
Departamento: Santa Cruz
En revisión la Resolución de 24 de diciembre de 2019, cursante de fs. 127 a 129, pronunciada dentro de la acción de cumplimiento interpuesta por Roberto Darío Leigue Chávez representante legal de INCORSALUD Sociedad Anónima (S.A.) contra Nelson Atilio Martinic Vázquez, Director Ejecutivo a.i. de la Autoridad de Fiscalización y Control de Pensiones y Seguros (APS).
I. ANTECEDENTES DE LA ACCIÓN
I.1. Síntesis de los hechos que la motivan
Por memorial presentado el 26 de octubre de 2018, cursante de fs. 119 a 127, la parte accionante manifiesta que la APS emitió las Resoluciones Administrativas (RRAA) APS/DJ/DS 1363/2018 de 9 de igual mes y APS/DJ/DS 1740/2018 de 17 de diciembre, que aprueba y modifica, respectivamente, el Reglamento para Entidades de Prepago de Salud, que fueron dictadas sin tener facultades legales para hacerlo; pese a ello, la citada entidad se niega a dejar sin efecto publicando en el Diario “El Deber” un aviso indicando que en cumplimiento de las mencionadas Resoluciones todas las empresas unipersonales y sociedades comerciales que prestan servicios de prepago de salud a la población deben adecuarse hasta el 31 de diciembre de 2019, ya que en caso de incumplimiento se asumirían determinaciones y acciones que faculta la Ley.
Refiere que mediante las Resoluciones Administrativas cuestionadas, la autoridad demandada pretende regular el servicio privado de salud que de acuerdo al art. 36.II de la Constitución Política del Estado (CPE) esto debe ser realizado mediante Ley, por lo que la reglamentación emitida vulnera dicha normativa constitucional. Aparte de ello, no consideró que la regulación contenida en la Ley de Seguros de la República de Bolivia -Ley 1883 de 25 de junio de 1998- en relación al servicio privado de salud, quedó sin efecto el 9 de febrero de 2009 con la promulgación de la nueva Constitución Política del Estado que es posterior a la citada Ley.
Asimismo, refiere que con las mencionadas Resoluciones Administrativas emitidas, también se conculcaron los arts. 145, 158.I.3 y 235.1 de la CPE; y, 27 y 57 de la indicada Ley de Seguros de la República de Bolivia, que establecen que los requisitos de constitución y funcionamiento de las entidades de prepago de salud serán establecidos en el reglamento a ser emitido por el Órgano Ejecutivo mediante Decreto Supremo. Por lo que la autoridad demandada pretende sustituir lo señalado con las Resoluciones Administrativas refutadas; lesionándose además los derechos a la seguridad jurídica y a la protección del Estado para no ser obligado a hacer lo que la Constitución Política del Estado y las Leyes no manden.
Es así que, cuando fue publicada la RA APS/DJ/DS 1363/2018 en el periódico “El Cambio”, el 14 de octubre de 2018, interpuso recurso de revocatoria que fue resuelto por la RA APS/DJ/DS 1740/2018 modificando parcialmente la Resolución Administrativa impugnada, pese a reconocer que se había actuado sin facultad que emane de la ley, por lo que sería evidente la negativa total a dejar sin efecto las referidas resoluciones incumpliendo el mandato de los arts. 36.II, 233 y 235 de la CPE; y, 27 y 57 de la Ley de Seguros de la República de Bolivia.
I.2. Disposiciones supuestamente incumplidas
Denuncia que la autoridad recurrida incumple los arts. 36.II, 233 y 235.1 de la CPE; y, 27 y 57 de la Ley de Seguros de la República de Bolivia.
I.3. Petitorio
Solicita se conceda la tutela y en consecuencia: a) Se ordene el cumplimiento inmediato del art. 36.II de la CPE, dejando sin efecto las RRAA APS/DJ/DS 1363/2018 de 9 octubre y APS/DJ/DS 1740/2018 de 17 de diciembre; y, b) Se proceda a tramitar la Ley nacional correspondiente conforme a lo previsto en los arts. 162 y 164 de la CPE.
I.4. Resolución de la Sala Constitucional
La Sala Constitucional Segunda del departamento de Santa Cruz, mediante Resolución de 24 de diciembre de 2019, cursante de fs. 127 a 129, declaró la improcedencia de la acción de cumplimiento, fundamentando que: 1) No se cuenta con la solicitud expresa de cumplimiento, por cuanto antes de activar la jurisdicción constitucional debe previamente solicitarse a la autoridad demandada el cumplimiento del deber omitido, lo cual no puede equipararse al principio de subsidiariedad aplicable en la acción de amparo constitucional, de esa manera la petición previa en materia administrativa debe ser realizada especificándose la no apertura de una causa concreta que resuelva la problemática, por lo que esta petición de cumplimiento de la norma omitida, se constituye en un requisito para interponer la acción de cumplimento, lo cual no puede ser reclamado a través de un recurso de revocatoria o jerárquico que no se constituye en dicha petición previa, y si en el caso de que la autoridad no se allane a la mencionada petición de cumplimiento, esta decisión acreditará su negativa, momento a partir del cual estará expedita la jurisdicción constitucional a través de esta acción tutelar, extremo que no se advierte en el presente caso, para tal efecto citó el entendimiento establecido en la SCP 1284/2016-S3 de 22 de noviembre; y, 2) Además, el accionante señala que se hubieran vulnerado su derecho al debido proceso en su elemento de seguridad jurídica, lo que hace previsible la improcedencia de la acción de cumplimiento presentada conforme el art. 134.I de la CPE.
I.5. Síntesis de la impugnación
El accionante manifiesta que: i) En la Resolución impugnada se afirma que por vía de acción de cumplimiento no puede demandarse el cumplimiento del art. 36.II de la CPE, lo que no se ajustaría a derecho; toda vez que, es un deber de todo servidor público cumplir la Constitución Política del Estado y la Ley por mandato expreso de los arts. 233 y 235.1 de la Norma Suprema; ii) La autoridad demandada al emitir las RRAA APS/DJ/DS 1363/2018 y APS/DJ/DS 1760/2018 pretende regular el servicio privado de salud en franca violación de los arts. 36.II, 145, 158.I.3 y 235.1 de la Ley Fundamental que establecen que dicha actividad únicamente puede ser regulada mediante Ley; además, se conculcarían los arts. 27 y 57 de la Ley de Seguros de la República de Bolivia que establece los requisitos de constitución y funcionamiento de las entidades de prepago de salud y que el reglamento será emitido por el Órgano Ejecutivo mediante Decreto Supremo; y, iii) La APS emitió sin facultades legales las resoluciones cuestionadas que “hasta la fecha” se niega a corregir.
II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA RESOLUCIÓN
II.1. Naturaleza jurídica de la acción de cumplimiento
El art. 134 de la CPE, establece que:
“I. La Acción de Cumplimiento procederá en caso de incumplimiento de disposiciones constitucionales o de la ley por parte de servidores públicos, con el objeto de garantizar la ejecución de la norma omitida.
II. (…) se interpondrá por la persona individual o colectiva afectada, o por otra a su nombre con poder suficiente, ante juez o tribunal competente, y se tramitará de la misma forma que la Acción de Amparo Constitucional”.
II.2. Causales de improcedencia de la acción de cumplimiento
“(…)
1. Cuando sea viable la interposición de las acciones de Libertad, Protección de Privacidad o Popular.
2. Cuando el accionante no haya reclamado previamente y de manera documentada a la autoridad accionada, el cumplimiento legal del deber omitido.
3. Para el cumplimiento de sentencias judiciales que tengan autoridad de cosa juzgada.
4. En procesos o procedimientos propios de la administración, en los cuales se vulneren derechos y garantías constitucionales, tutelados por la Acción de Amparo Constitucional.
5. Contra la Asamblea Legislativa Plurinacional con la intención de exigir la aprobación de una Ley” (las negrillas nos corresponden).
En ese sentido, el Tribunal Constitucional Plurinacional a través de la SCP 0548/2013 de 14 de mayo, estableció que: ‘“Respecto a las causales de improcedencia reglada el art. 66 del CPCo, determina: a) Cuando sea viable la interposición de las acciones de libertad, protección de privacidad o popular, o cuando concurra la procedencia de otra acción de defensa porque se presume que el legislador otorgó ámbitos de competencias diferente a cada acción constitucional incluyendo a la acción de amparo constitucional; b) Debe existir una solicitud expresa y clara en la cual el accionante recuerde al servidor público su deber de cumplimiento de la norma, y ante la renuencia (tácita o expresa) recién se activa la jurisdicción constitucional, aspecto diferente a la subsidiariedad; c) Para forzar el cumplimiento de resoluciones judiciales de cualquier índole (SCP 1876/2012 de 12 de octubre); d) Dentro de procesos o procedimientos administrativos en los cuales pueda demandarse la lesión de derechos fundamentales en cuyo caso por regla general procede la acción de amparo constitucional; y, e) Para exigir la aprobación de leyes ante las instancias Legislativas”’ (las negrillas son nuestras).
Asimismo, la SCP 0065/2014-S2 de 27 de octubre, citando a la SCP 0691/2013 de 3 de junio, en cuanto a las causales de improcedencia de esta acción de defensa, señaló que: «”Sobre el particular la jurisprudencia constitucional ha manifestado a través de la ya citada SCP 2242/2012, que: ‘…está claro que una de las causales de improcedencia conforme refiere el art. 66.4 del CPCo, es cuando se utiliza a esta acción ‘En procesos o procedimientos propios de la administración, en los cuales se vulneren derechos y garantías constitucionales, tutelados por la acción de amparo constitucional’.
Cuando la norma procesal contenida en el art. 66.4 del CPCo, expresa que la acción de cumplimiento no procede en ’procesos y procedimientos propios’, se refiere a que esta acción de defensa es improcedente cuando emerge del ejercicio de las competencias públicas propias de la administración del Estado o, en su caso, a la potestad administrativa sancionadora de la administración pública traducidas en procesos o procedimientos propios y, cuando refiere a la administración en general, incluye a la Administración Pública Central y la Administración Autonómica, acorde a la configuración del modelo de Estado asumido (art. 1 de la CPE).
De donde resulta que la acción de cumplimiento, conforme a la causal contenida en el art. 66.4 del CPCo, no procede para peticionar el cumplimiento de la omisión del deber omitido por una autoridad pública, de la Administración Pública o Autonómica, que en el ejercicio de sus competencias públicas asignadas por la Constitución y la ley conforme a ella, conoce y resuelve procesos o procedimientos propios de la administración o ejerce la potestad administrativa sancionadora, en los que se vulneren derechos y garantías que son objeto de protección de la acción de amparo constitucional”».
II.4. Análisis del caso concreto
En el presente caso, la Sala Constitucional Segunda del departamento de Santa Cruz, mediante Resolución de 24 de diciembre de 2019, cursante de fs. 127 a 129, declaró la improcedencia de la acción de cumplimiento, bajo los siguientes fundamentos: a) No existe en el caso concreto la solicitud expresa de cumplimiento del deber omitido, que pudiera activar la jurisdicción constitucional, ya que esta petición previa de cumplimiento de la norma constitucional o legal que se considera omitida se constituye en un requisito o condición esencial para interponer la acción de cumplimento, para que la autoridad demandada tenga la posibilidad cierta y real de poder cumplir o de rechazarla, decisión que acreditará su negativa momento a partir del cual estará expedita la jurisdicción constitucional a través de la acción de cumplimiento, extremo que no se advierte en el caso que nos ocupa, para tal efecto citó el entendimiento de la SCP 1284/2016-S3; y, b) El accionante señala que se hubieran vulnerado su derecho al debido proceso en su elemento de seguridad jurídica, lo que hace previsible la improcedencia de la acción de cumplimiento interpuesta conforme al art. 134.I de la CPE.
De la lectura de la demanda de esta acción de cumplimiento; así como, de los antecedentes arrimados, se advierte que INCORSALUD S.A. a través de su representante legal, cuestiona la validez de la RA APS/DJ/DS 1363/2018 emitida por la APS, por la cual se aprueba el Reglamento para entidades de prepago de salud, por cuanto la referida autoridad pretendería regular el servicio privado de salud que conforme al art. 36.II de la CPE correspondería ser regulado mediante Ley; por lo que planteó recurso de revocatoria contra la citada Resolución Administrativa mediante memorial de 4 de diciembre de 2018 (fs. 113 a 117) que fue resuelta mediante RA APS/DJ/DS 1740/2018 (fs. 64 a 95), modificándose parcialmente la Resolución Administrativa impugnada; además, pidió la suspensión de su ejecución por escrito de 12 de noviembre de ese año (fs. 96 a 97), que fue declarada improcedente por Auto de 14 de igual mes y año (fs. 98 a 101), finalmente solicitó complementación y aclaración (fs. 102 y vta.) siendo declarada parcialmente no ha lugar mediante Auto de 28 del citado mes y año (fs. 104 a 112); actuaciones que demostrarían la negativa de parte de la autoridad demandada de dejar sin efecto las RRAA APS/DJ/DS 1363/2018 y APS/DJ/DS 1740/2018.
Considera que con las actuaciones y decisiones descritas en líneas precedentes, la autoridad demandada se niega a cumplir el mandato del Al respecto, si bien el accionante planteó recurso de revocatoria cuestionando la falta de competencia de la autoridad demandada para emitir reglamentos; empero, no exigió ni reclamó de manera expresa el cumplimiento del deber omitido, contenido en los arts. 36.II de la CPE y 27 y 57 de la Ley de Seguros de la República de Bolivia, que hubiera permitido a la prenombrada autoridad pronunciarse en forma positiva o negativa, aceptando o rechazando la petición previa de cumplimiento, por cuanto de acuerdo al razonamiento expuesto en el Fundamento Jurídico II.2 del presente fallo constitucional, debe existir una solicitud expresa y clara en la cual el peticionante de tutela recuerde al servidor público su deber de cumplimiento de la norma, y ante la renuencia (tácita o expresa) recién activar la jurisdicción constitucional, aspecto que no se advierte en el presente caso, si bien impugnó el acto administrativo (RA APS/DJ/DS 1363/2018); sin embargo, esto no constituye petición previa de cumplimiento, ya que su finalidad solamente se orienta a revocar la Resolución impugnada, por lo que al no haber exigido en forma expresa el cumplimiento del deber constitucional o legal que consideraba omitido por el servidor público, determinó su improcedencia conforme al art. 66.2 del CPCo.
Asimismo, debe considerarse que la acción de cumplimiento garantiza el cumplimiento de un deber omitido, el cual tiene que estar expresado de forma clara, concreta, exigible y que de manera inequívoca obligue a un servidor público renuente a su cumplimiento; sin embargo, la demanda planteada desconoce el alcance de la acción de cumplimiento, puesto que la pretensión del accionante radica en que la autoridad demandada deje sin efecto las RRAA APS/DJ/DS 1363/2018 y APS/DJ/DS 1740/2018 y se tramite la Ley nacional, considerando que no tiene competencia para dictar dichas resoluciones; es decir, se pretende dejar sin efecto actos que fueron dictados dentro del procedimiento propio de la administración pública, además de denunciar que se hubiera vulnerado sus derechos a la seguridad jurídica y de no hacer lo que la Constitución Política del Estado y las Leyes no manden, cuya tutela corresponde a otro tipo de acción de defensa, de lo cual se advierte que la pretensión del impetrante de tutela no puede ser resuelta por la acción de cumplimiento conforme al art. 66.4 del CPCo, que determina su improcedencia cuando es planteada en procesos o procedimientos propios de la administración, en los cuales se denuncia vulneración de derechos y garantías constitucionales.
Consiguientemente, la mencionada Sala Constitucional, al declarar la improcedencia de la acción de cumplimiento, actuó correctamente.
POR TANTO
La Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional, en virtud a lo establecido por el art. 30.III del Código Procesal Constitucional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución de 24 de diciembre de 2019, cursante de fs. 127 a 129, pronunciada por la Sala Constitucional Segunda del departamento de Santa Cruz.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.
COMISIÓN DE ADMISIÓN
No interviene el Magistrado Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano, por encontrarse de viaje en misión oficial.
Dr. Petronilo Flores Condori
MAGISTRADO
MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo
MAGISTRADA
Por su parte, el art. 64 del Código Procesal Constitucional (CPCo), determina que: “La Acción de Cumplimiento tiene por objeto garantizar la ejecución de la norma constitucional o legal, cuando es omitida por parte de Servidoras o Servidores Públicos u Órganos del Estado”.
El art. 66 del CPCo, en relación con los requisitos de improcedencia establece, que esta acción no procederá:
art. 36.II de la CPE, que señala que los servicios públicos y privados de salud se regularán mediante ley, la cual de acuerdo a los arts. 145, 158.I.3 y 235.1 de la Norma Suprema dicha regulación correspondería a otro Órgano del Estado, además de negarse a cumplir con lo previsto en los arts. 27 y 57 de la Ley de Seguros de la República de Bolivia que establece que los requisitos de constitución y funcionamiento de las entidades de prepago de salud serán establecidos en el Reglamento a ser emitido por el Órgano Ejecutivo mediante Decreto Supremo. Por lo que la autoridad demandada pretendería sustituir a dicha norma con las Resoluciones Administrativas emitidas a sabiendas de no tener facultades legales para ello, vulnerándose así los derechos a la seguridad jurídica y a no ser obligado a hacer lo que la Constitución Política del Estado y las Leyes no manden.