SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0292/2020-S2

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0292/2020-S2

Sucre, 4 de agosto de 2020

SALA SEGUNDA

Magistrada Relatora:  MSc. Brigida Celia Vargas Barañado

Acción de amparo constitucional

Expediente:                  31301-2019-63-AAC

Departamento:            Cochabamba

En revisión la Resolución AAC-0073/2019 de 1 de octubre, cursante de fs. 77 a 80, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Luis Fernando Justiniano Suárez contra Cristian Javier Cuellar Paz, Gerente General de la Empresa Municipal de Servicios de Aseo (EMSA).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Mediante memorial presentado el 26 de septiembre de 2019, cursante de fs. 53 a 59 vta., el accionante expuso lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

El 19 de julio de 2016, fue contratado para desempeñar funciones como Asesor Legal a.i. de EMSA, labor que desarrolló con la mayor de las responsabilidades y compromiso; tras un cambio de Gerente General de dicha Empresa, comenzó una serie de actos de acoso laboral y amedrentamiento constante en su contra, hasta que, el 19 de marzo de 2019, de forma intempestiva y sin previo aviso le entregaron el Memorándum Gerencia General 82/2019 de destitución, sin antes instaurarle un proceso ni exista una causal válida alguna en relación al cargo que venía ejerciendo, ocasionando su desvinculación.

Ante ello, acudió a la Jefatura Departamental de Trabajo Cochabamba, denunciando despido injustificado por parte de EMSA, emitiéndose la Conminatoria MTEPS-JDT CO-109/19 de 15 de agosto de 2019, que instó a la mencionada Empresa, a su reincorporación laboral como Asesor Legal; asimismo, el pago de sus salarios devengados y demás derechos laborales que corresponda hasta el día de su efectivo reinicio de las últimas funciones que venía desempeñando.

La entidad demandada, fue notificada con la referida Conminatoria; empero, hasta la fecha no cumplió con lo determinado, como así se demuestra del acta notarial y del informe de verificación realizada por la Inspectora del Trabajo de dicho departamento, donde consta que la citada Empresa indicó que no dará cumplimiento a la misma.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

Denunció la vulneración de sus derechos al trabajo y a la estabilidad laboral, citando al efecto los arts. 46, 48.II y 49.III de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela, disponiendo la protección inmediata de su derecho al trabajo sin discriminación y la estabilidad laboral, asimismo, del cumplimiento de la Conminatoria MTEPS-JDT CO-109/19, más el pago de salarios devengados y costas.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública el 1 de octubre de 2019, según consta en acta cursante de fs. 75 a 76 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

El accionante por medio de su abogada, ratificó el contenido de la acción interpuesta.

I.2.2. Informe del demandado

Cristian Javier Cuéllar Paz, Gerente General de EMSA, a través de su representante, en audiencia señaló que: a) La Conminatoria MTEPS-JDT CO-109/19, simplemente hizo mención a derechos fundamentales del ahora accionante y de protección al derecho del trabajo, sin tener una motivación y fundamentación específica a la solicitud que se hizo, principalmente cuando se trata de la Ley 321 de 20 de diciembre de 2012, que señala de personeros de libre nombramiento, lo cual no fue considerado; b) Existe una incongruencia y contradicción con los hechos reales, con relación a la fecha de la denuncia que se hubiera efectuado ante la Jefatura Departamental de Trabajo Cochabamba; ya que, en ningún momento se notificó a la Empresa con la misma, dejándole en indefensión, denotando así varios vicios de nulidad; c) El impetrante de tutela solicitó enmienda y complementación a la fecha de denuncia de 25 de junio de 2019, que consta en el primer considerando de la mencionada Conminatoria, la cual fue declarada procedente, por lo tanto, cambiaron la fecha de la denuncia, por 14 de igual mes y año, si bien está dentro del ámbito normativo, tal situación implica una alteración sustancial, porque  modificar de 25 a 14 de junio del citado año, se estaría saliendo de los noventa días de plazo que tendría el accionante para realizar su denuncia, demostrando así una trasgresión al debido proceso; d) EMSA interpuso una denuncia ante la Contraloría General del Estado (CGE); puesto que, la documentación presentada por aquel entonces Asesor Legal    -hoy solicitante de tutela- según comunicación interna, cursan informes de Recursos Humanos (RR.HH.) de la Empresa, que advierten que el aludido empleado no cumpliría con los requisitos mínimos para asumir ese cargo; y, e) En caso que se ejecute la mencionada Conminatoria laboral se estaría lesionado la protección al Estado y generaría un daño económico, dado que el peticionante de tutela estaría siendo sujeto de delitos.

I.2.3. Intervención de la Jefatura Departamental de Trabajo

Adolfo Arispe Rojas, Jefe Departamental de Trabajo Cochabamba, mediante informe escrito presentado el 30 de septiembre de 2019, cursante de fs. 73 a 74, expresó que: 1) El 25 de junio de igual año, Luis Fernando Justiniano Suárez -hoy accionante- denunció despido injustificado de su fuente laboral contra EMSA, previo informe y valoración de los antecedentes, se emitió la Conminatoria MTEPS-JDT CO-109/19, en la que se determinó que dicha Empresa a través de su representante legal, proceda a la reincorporación laboral del aludido trabajador en el último cargo que venía desempeñando sus funciones; así como también, cancelarle el pago de los salarios devengados y demás derechos laborales que le corresponda hasta el día de su reincorporación efectiva, otorgándole el plazo de tres días hábiles improrrogables, computable a partir de su notificación con la citada Conminatoria, prohibiéndose toda clase de acoso laboral y discriminación en contra del mismo, una vez restablecido al cargo que ejercía; 2) El 29 de agosto de ese año, el aludido trabajador solicitó aclaración y complementación de la Conminatoria de referencia, pronunciándose el Auto de 5 de septiembre de igual año, declarándose la procedencia de dicha petición, siendo debidamente notificada al trabajador y empleador el 6 y 10 de septiembre del indicado año, respectivamente; 3) El 2 del citado mes y año, el Gerente General de EMSA, también solicitó complementación, enmienda y aclaración de la referida Conminatoria; empero, por memorial de 5 de idéntico mes y año, retiró dicho memorial, pronunciándose el Auto de 9 del mismo mes y año, aceptándose la mencionada solicitud, siendo notificadas las partes procesales el 10 y 12 de ese mes y año; 4) El 10 del mencionado mes y año, la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) de EMSA interpuso recurso de revocatoria contra la referida Conminatoria y Auto de 5 del señalado mes y año, lo cual, al presente se encuentra pendiente el pronunciamiento de la Resolución Administrativa, conforme al plazo establecido en la Ley de Procedimiento Administrativo -Ley 2341 de 23 de abril de 2002-; 5) El trámite administrativo de reincorporación laboral, desde la denuncia hasta el pronunciamiento de la aludida Conminatoria se adecuó a la normativa laboral en vigencia, de acuerdo al art. 10 del Decreto Supremo (DS) 28699 de 1 de mayo de 2006, modificado por el DS 0945 de 1 de mayo de 2010; 6) De acuerdo al art. 2 de la Resolución Ministerial (RM) 868/10 de 26 de octubre de 2010, la conminatoria de reincorporación es obligatoria en su cumplimiento a partir de su notificación y no admite recurso ulterior alguno, pudiendo ser impugnada únicamente en la vía judicial cuya interposición no implica la suspensión de la reincorporación; habiendo la palabra “únicamente” sido declarada inconstitucional mediante SCP 0591/2012 de 20 de julio; y, 7) El trabajador podrá interponer acciones de defensa que corresponda, tomando en cuenta la inmediatez en la protección del derecho de estabilidad laboral.

I.2.4. Resolución

La Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Cochabamba, mediante Resolución AAC-0073/2019 de 1 de octubre, cursante de fs. 77 a 80, concedió la tutela solicitada, disponiendo que el representante legal de EMSA, dé cumplimiento a la Conminatoria MTEPS-JDT CO-109/19 -de reincorporación laboral-, emitida en favor del Luis Fernando Justiniano Suárez; con los siguientes fundamentos: i) La Jefatura Departamental de Trabajo Cochabamba mediante dicha Conminatoria instó a EMSA proceder a la reincorporación laboral del accionante; empero, por informe de verificación de 17 de septiembre de igual año, emitido por la Inspectora del Trabajo de la citada Jefatura Departamental, constató que el antes nombrado no fue reincorporado; aspecto que, en audiencia fue corroborado por la parte demandada; ii) Ante el incumplimiento de la referida Conminatoria se afectó en esencia el derecho al trabajo y la estabilidad laboral del solicitante de tutela; y, iii) En cuanto a las observaciones efectuadas por la aludida Empresa, las mismas deben ser dilucidas y demostradas en la jurisdicción ordinaria; tomando en cuenta que, la concesión de la tutela es de carácter provisional, pues, esa determinación no define la situación laboral del trabajador; toda vez que, se encuentra abierta la posibilidad de que el empleador pueda acudir a la justicia laboral.

I.3. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

Por Acuerdo Jurisdiccional TCP-SP-003/2020 de 18 de marzo y en cumplimiento al DS 4196 de 17 de igual mes y año, que declaró emergencia sanitaria y cuarentena en todo el territorio del Estado Plurinacional de Bolivia, la Sala Plena de este Tribunal dispuso la suspensión de plazos procesales de las causas que se encontraban en trámite y pendientes de resolución; habiéndose dispuesto la reanudación de los mismos a través del Acuerdo Jurisdiccional TCP-SP-007/2020 de 15 de junio, a partir del 9 de julio del indicado año; por lo que, la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, es pronunciada dentro del término legal establecido por el Código Procesal Constitucional.

Asimismo, no habiendo encontrado consenso en la Sala, de conformidad al art. 30.I.6 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional (LTCP), se procedió a convocar al Presidente de este Tribunal, a fin de dirimir con su voto el caso en análisis.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1.  El 19 de julio de 2016, Raúl Gutiérrez Villarreal, Gerente General de EMSA, mediante Memorándum Gerencia General 387/2016, nombró de forma interina a Luis Fernando Justiniano Suárez -ahora accionante- como Asesor Legal a.i. de la mencionada Empresa (fs. 8).

II.2.  El 18 de marzo de 2019, Víctor Abel Rodríguez Medina Gerente General de EMSA, a través del Memorándum Gerencia General 82/2019, comunicó al peticionante de tutela, que al haber sido designado libremente, conforme los arts. 71, concordante con el 5 del Estatuto del Funcionario Público (EFP), el cese de funciones en el cargo que venía desempeñando como Asesor Legal, para que pueda contar con gente de su confianza, máxime si conforme a su comunicación interna, donde le hicieron conocer que su persona no cuenta con los requisitos completos exigidos por el manual de funciones de EMSA para el indicado cargo (fs. 9).

II.3.  El 15 de agosto de 2019, el Jefe Departamental de Trabajo Cochabamba, pronunció la Conminatoria MTEPS-JDT CO-109/19, previo informe evacuado por la Inspectora de Trabajo, instó a la EMSA a la reincorporación laboral del trabajador Luis Fernando Justiniano Suárez -hoy accionante-, en el último cargo que venía desempeñando sus funciones, así como cancelarle el pago de los salarios devengados y demás derechos laborales que le corresponda hasta el día de su reincorporación efectiva, otorgándosele el plazo de tres días hábiles improrrogables, computable a partir de su notificación, prohibiéndose toda clase de acoso laboral y discriminación contra dicho trabajador reincorporado; Conminatoria que fue complementada por Auto de 5 de septiembre de igual año por la misma Jefatura (fs. 2 a 3).

II.4.  Cursa en obrados, el Estatuto Orgánico de EMSA, que en su art. 50 de manera textual señala: “Todo el personal de la Empresa Municipal de Servicios de Aseo EMSA, estará sujeto a la Ley General del Trabajo, Ley 1178 y sus reglamentos, Régimen de Seguridad Social y el Reglamento Interno de EMSA” (fs. 23 a 39).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El accionante denuncia la lesión de sus derechos al trabajo y a la estabilidad laboral; toda vez que, fue retirado de su fuente laboral sin justificación alguna, hecho que denunció ante la Jefatura Departamental de Trabajo Cochabamba, en consecuencia, se emitió la Conminatoria MTEPS-JDT CO-109/19 de 15 de agosto de 2019, instando a EMSA a su reincorporación al último cargo que venía desempeñando sus funciones, salarios devengados y demás derechos laborales que le correspondan a la fecha de su reincorporación efectiva; sin embargo, la parte empleadora no cumplió con dicha determinación, pese a ser notificado.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela impetrada.

III.1.  Posibilidad de acudir a la jurisdicción constitucional en caso de resistencia del empleador a cumplir la conminatoria de reincorporación

La SCP 0853/2018-S4 de 13 de diciembre, en aplicación del estándar jurisprudencial más alto, sostuvo que: “La SCP 0015/2018-S4 de 23 de febrero, que efectuó un análisis de la normativa constitucional y convencional respecto a la protección del derecho al trabajo, realizando a partir de la cita de la SCP 0177/2012 de 14 de mayo, una sistematización de la jurisprudencia constitucional, emitida con relación al cumplimiento de las conminatorias de reincorporación laboral expedidas por las Jefaturas Departamentales del Trabajo, como emergencia de denuncias de despidos intempestivos e ilegales, en las que se denota las mutaciones y modulaciones que fueron introducidas a la línea jurisprudencial establecida en la mencionada SCP 0177/2012. Así, analizó la SCP 2355/2012 de 22 de noviembre, que estableció la imposibilidad de hacer cumplir una conminatoria carente de fundamentación por medio de la acción de amparo constitucional; luego, hizo referencia a la SCP 0900/2013 de 20 de junio, que cambió la línea señalando que el Tribunal de garantías antes de ordenar el inmediato cumplimiento de la conminatoria, debía realizar una valoración integral de los datos del proceso, los hechos y los supuestos derechos vulnerados a efectos de hacer prevalecer la verdad material sobre la formal, es decir, verificar si el pronunciamiento de la Jefatura Departamental del Trabajo, fue legal o ilegal; entendimiento que también sufrió una modulación mediante la SCP 1712/2013 de 10 de octubre, al determinar que si bien a la jurisdicción constitucional no le compete analizar el fondo de las problemáticas laborales, pero tampoco puede disponer la ejecución de las conminatorias emanadas de procesos administrativos desarrollados al margen de la razonabilidad de un debido proceso.

En ese contexto jurisprudencial, luego de efectuar un análisis integral y comparativo de los diferentes razonamientos que fueron expresados en las referidas sentencias constitucionales, la precitada SCP 0015/2018, aplicando el estándar más alto de protección, concluyó que: ʽConforme a ello y considerando el desarrollo jurisprudencial constitucional, sobre la protección del derecho al trabajo, a través del cumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral, emitida en área administrativa, es posible concluir que la efectiva materialización del derecho al trabajo, en observancia de los principios de estabilidad y continuidad laboral; y, de protección, constituye el entendimiento que, en observancia de la modificación introducida por el DS 0495 a su similar 28699, otorga la posibilidad al trabajador de acudir a la jurisdicción constitucional, antes de la activación de la vía jurisdiccional ordinaria y la culminación del procedimiento administrativo, con el objeto de lograr la tutela de su derecho al trabajo, ante el incumplimiento, de parte del empleador, de la conminatoria de reincorporación laboral emitida por la Jefatura Departamental del Trabajo, en el entendido de que el legislador, en mérito a la importancia del derecho fundamental citado, cuyo respeto implica no sólo un bienestar individual del trabajador, sino del de todo su entorno familiar, asumió que las acciones constitucionales -acción de amparo constitucional para este tipo de problemáticas- constituyen el medio eficaz e inmediato para materializar el cumplimiento de una conminatoria de reincorporación laboral.

Es así, que no es posible concebir que en la tarea de verificar una denuncia de incumplimiento de la conminatoria, lesivo del derecho al trabajo, se conciba al Tribunal Constitucional Plurinacional como una instancia de ejecución de decisiones administrativas o como un órgano de policía, encargado de hacer cumplir las mismas, sino como un garante del ejercicio del derecho fundamental en cuestión, asumiéndose que en el marco del principio protector del trabajador, la instancia laboral administrativa, actuó conforme al marco constitucional y legal previsto para viabilizar el retiro o despido de un trabajador, encontrándose imposibilitada ésta jurisdicción de ingresar a analizar si la conminatoria efectuó una indebida o ilegal fundamentación a tiempo de determinar la reincorporación o si los datos, hechos y circunstancias que le dieron lugar, ameritaban tal determinación, debido a que eso corresponde a la jurisdicción ordinaria que contiene una etapa amplia de producción de prueba y potestad de valorar la misma, posibilidad que está al alcance del empleador en caso de disentir con la decisión de la instancia administración laboral, lo que de ningún modo le posibilita incumplir la determinación de reincorporación; en contrario, éste Tribunal tiene atribuciones limitadas estrictamente a verificar el respeto de los derechos fundamentales o garantías constitucionales; en consecuencia, corresponde reconducir el razonamiento jurisprudencial desarrollado sobre esta problemática, volviendo a sumir el previsto en la SCP 0177/2012 de 14 de mayo, con la finalidad de otorgar una pronta e idónea protección del derecho al trabajoʼ.

Consecuentemente, ante la reincorporación dispuesta por la autoridad administrativa, mediante resolución expresa dictada por las Jefaturas Departamentales de Trabajo, dependientes del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, ésta debe ser cumplida sin excusa ni demora alguna por el empleador, dada la protección que merece el derecho al trabajo por parte del Estado y en observancia de los principios de continuidad y estabilidad de la relación laboral; por ello, una trabajadora o un trabajador, podrán acudir ante dichas Jefaturas Departamentales del Trabajo, a fin de que éstas dispongan, en caso de retiro injustificado e intempestivo, su reincorporación mediante conminatoria que deberá ser cumplida por el empleador en el plazo dispuesto por las mismas; caso contrario, el trabajador o trabajadora, podrá interponer la acción de amparo constitucional; sin perjuicio de la impugnación que pueda realizar el empleador, sea en la vía administrativa o en la vía judicial para su eventual revisión posterior; de ahí entonces, que la tutela que pueda ser concedida por la justicia constitucional, ante el incumplimiento de una conminatoria de reincorporación en favor del trabajador, resulte de carácter provisional, por cuanto al abrirse la posibilidad de su impugnación en vía administrativa o judicial, la situación laboral del trabajador, no está definida”.

III.2.  El cumplimiento obligatorio e integral de la conminatoria de reincorporación laboral

La Sentencia Constitucional Plurinacional citada en el Fundamento Jurídico anterior, sostuvo que: «El DS 0495 de 1 de mayo de 2010, en su artículo único, modificando el art. 10.III de su similar 28699 de 1 de mayo de 2006 y complementando el mismo, dispone:

“I. Se modifica el Parágrafo III del Artículo 10 del Decreto Supremo N° 28699 de 1 de mayo de 2006, con el siguiente texto:

ʽIII. En caso de que el trabajador opte por su reincorporación podrá recurrir a este efecto ante el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, donde una vez constatado el despido injustificado, se conminará al empleador a la reincorporación inmediata al mismo puesto que ocupaba la trabajadora o trabajador al momento del despido, más el pago de los salarios devengados y demás derechos sociales que correspondan a la fecha de la reincorporación, a través de las Jefaturas Departamentales y Regionales de Trabajoʼ.

II. Se incluyen los Parágrafos IV y V en el Artículo 10 del Decreto Supremo Nº 28699, de 1 de mayo de 2006, con los siguientes textos:

ʽIV. La conminatoria es obligatoria en su cumplimiento a partir de su notificación y únicamente podrá ser impugnada en la vía judicial, cuya interposición no implica la suspensión de su ejecución.

V. Sin perjuicio de lo dispuesto en el Parágrafo IV del presente Artículo, la trabajadora o trabajador podrá interponer las acciones constitucionales que correspondan, tomándose en cuenta la inmediatez de la protección del derecho constitucional de estabilidad laboralʼ”.

Conforme manda la norma transcrita, cuando el trabajador afectado por un despido intempestivo e ilegal, opte por su reincorporación, acudirá denunciando el hecho, ante el Ministerio del Trabajo, Empleo y Previsión Social, por intermedio de las Jefaturas Departamentales del Trabajo; instancia que, luego de verificar el despido ilegal, expedirá la conminatoria ordenando al empleador, la restitución del trabajador a su fuente laboral, en el mismo puesto que ocupaba, disponiendo además, el pago de los salarios devengados a la fecha en que se efectivice la reincorporación y la restitución de los derechos sociales que le correspondan, cuya ejecución es obligatoria e inmediata, independientemente a que si hubiera sido objeto de impugnación o no, quedando facultado el trabajador, de recurrir a la jurisdicción constitucional para que se efectivice la conminatoria cuando el empleador se resista a cumplirla.

En este sentido, la conminatoria de reincorporación debe ser acatada en su integridad, es decir, que el empleador una vez notificado con ésta, debe ejecutar todo lo que la Jefatura Departamental del Trabajo, hubiese ordenado realizar, dado que, si se dispuso la restitución del trabajador al mismo puesto laboral que desempeñaba al momento de ruptura de la relación laboral, la cancelación de haberes devengados y la restitución de los derechos sociales de los que gozaba, la ejecución deberá ser respecto a todo lo decidido, sin omitir ninguna de las determinaciones dispuestas; de igual forma, al otorgarse tutela por incumplimiento de la conminatoria a través de la vía constitucional, la protección abarcará todos los puntos dispuestos en la conminatoria, considerando que el cumplimiento de la misma es obligatoria e integral, puesto que no corresponde que el Juez o Tribunal de garantías, ampare sólo la reincorporación ordenada y relegue el pago de sueldos devengados a la judicatura laboral, desnaturalizando así la protección inmediata y eficaz que persigue la norma contenida en el citado DS 0495.

Sobre el tema, la SCP 0680/2016-S2 de 8 de agosto, dejó establecido que: ʽ(…) cuando este Tribunal advierta (fuera de este último caso), que se hubiese incumplido la conminatoria de reincorporación, deberá conceder la tutela de manera provisional y ordenar que el empleador cumpla de manera inmediata lo dispuesto en dicha conminatoria, en razón a que podrá ser modificada en un posterior proceso administrativo y/o judicial.

Razonamiento constitucional, que en ningún momento establece que el cumplimiento deba ser únicamente de una parte u otra de la conminatoria, sino más bien se entiende, que debe ser de la totalidad de la misma; toda vez que, al ser emitida por autoridad administrativa competente, previa constatación de los hechos denunciados, verificación de pruebas y aplicación de las normas legales laborales, tal como la misma SCP 0386/2015-S3 lo señala en sus fundamentos, no resultaría lógico establecer que deba cumplirse una parte de la conminatoria (referente a la reincorporación) y se incumpla otra (respecto al pago de sueldos devengados y otros derechos también dispuestos por la administración laboral), cuando dicha posibilidad no se encuentra contemplada ni regulada por la normativa laboral de nuestro Estado ni por nuestra Constitución Política del Estado.

Motivo por el que corresponde cambiar la referida línea constitucional y establecer que, a partir de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, cuando se disponga el cumplimiento de una conminatoria, por parte de la jurisdicción constitucional, la misma debe ser entendida en el sentido que debe cumplirse la totalidad y no en una parte u otra, en observancia del parágrafo IV del art. 10 del DS 28699 de 1 de mayo de 2006, incorporado por el DS 0495…ʼ».

Por su parte, la SCP 0709/2017-S2 de 31 de julio, en relación al cumplimiento de las conminatorias estableció: “En este entendido, se tiene que la normativa laboral de nuestro Estado, busca que la jurisdicción constitucional resguarde los derechos del trabajador disponiendo que la conminatoria de reincorporación sea cumplida en forma inmediata y obligatoria, puesto que el solo incumplimiento vulnera el derecho a la estabilidad laboral del trabajador, tal como la uniforme jurisprudencia constitucional lo precisó, razón por la que corresponderá al Tribunal Constitucional Plurinacional, cuando esté ante una denuncia de incumplimiento de conminatoria, verificar únicamente si en este tipo de casos se emitió una conminatoria a favor de trabajadores amparados por la Ley General del Trabajo y si la misma fue cumplida o incumplida, para otorgar la tutela solicitada, sin ingresar a resolver cuestiones de fondo, ni verificar posibles lesiones al debido proceso del empleador (al no ser accionante) y de forma provisional, lo que quiere decir que el fallo a emitirse en esta jurisdicción no llega a ser definitivo, en virtud a que la validez de la conminatoria puede ser impugnada en la vía administrativa y/o judicial. El presente razonamiento constituye un cambio de línea jurisprudencial en resguardo y protección máxima de los derechos del trabajador (como principal fuerza de desarrollo del país y como sustento de su familia), en razón a que el Tribunal Constitucional Plurinacional, no se constituye en una instancia de impugnación de los procesos laborales” (las negrillas y subrayado pertenecen al texto original).

III.3.  Ley 321 de 20 de diciembre de 2012, sobre incorporación de los trabajadores municipales a la Ley General del Trabajo

En concordancia con el marco normativo constitucional, así como, la normativa internacional, citada y explicada precedentemente, se promulgó la Ley 321, que dentro de su contenido prevé:

“Artículo 1.

I.   Se incorpora al ámbito de aplicación de la Ley General del Trabajo, a las trabajadoras y los trabajadores asalariados permanentes que desempeñen funciones en servicios manuales y técnico operativo administrativo de los Gobiernos Autónomos Municipales de Capitales de Departamento y de El Alto de La Paz, quienes gozarán de los derechos y beneficios que la Ley General del Trabajo y sus normas complementarias confieren, a partir de la promulgación de la presente Ley, sin carácter retroactivo.

II.  Se exceptúa a las servidoras públicas y los servidores públicos electos y de libre nombramiento, así como quienes en la estructura de cargos de los Gobiernos Autónomos Municipales, ocupen cargos de:

1. Dirección,

2. Secretarías Generales y Ejecutivas,

3. Jefatura,

4. Asesor, y

5. Profesional.

Artículo 2. Las trabajadoras y los trabajadores asalariados permanentes de los Gobiernos Autónomos Municipales, incorporados a la Ley General de Trabajo en el marco de lo dispuesto en el Artículo 1 de la presente Ley, mantendrán su antigüedad sólo para efecto del pago del bono de antigüedad y cómputo de vacaciones.

Artículo 3. Siendo los Gobiernos Autónomos Municipales entidades de derecho público, las trabajadoras y los trabajadores asalariados que prestan servicios en ellos, se encuentran sujetos a las responsabilidades funcionarias establecidas por la Ley N° 1178 de Administración y Control Gubernamentales, y sus disposiciones complementarias.

Artículo 4. Los Gobiernos Autónomos Municipales que no se encuentren contemplados en la presente Ley, serán incorporados de manera paulatina al ámbito de aplicación de la Ley General de Trabajo, en los parámetros señalados en el Artículo 1, cuando su población alcance un total de 250.000 habitantes, de acuerdo al resultado oficial del último Censo.

DISPOSICIÓN TRANSITORIA

ÚNICA. En el marco de lo dispuesto en el Artículo 27 de la Ley 1178 de Administración y Control Gubernamentales, y el Decreto Supremo Nº 26115 que aprueba las Normas Básicas del Sistema de Administración de Personal, los Gobiernos Autónomos Municipales deberán aprobar su Reglamento Específico del Sistema de Administración Personal, en el plazo de noventa (90) días de promulgada la presente Ley.

DISPOSICIÓNES FINALES

PRIMERA. La aplicación de la presente Ley en ningún caso representará un costo adicional al Tesoro General de la Nación, siendo en su caso los Gobiernos Autónomos Municipales los responsables directos de las obligaciones socio laborales emergentes de la presente Ley.

SEGUNDA. Se mantiene la aplicación del régimen laboral de las empresas municipales públicas o mixtas, dispuesto en el Numeral 3 del Artículo 59 de la Ley N° 2028 de Municipalidades.

TERCERA. Se prohíbe a los Gobiernos Autónomos Municipales de Capitales de Departamento, de El Alto de La Paz, y de aquellos que se incorporen paulatinamente a la Ley General del Trabajo, evadir el cumplimiento de la normativa socio laboral, a través de modalidades de contratación que encubran una relación laboral propia y permanente” (el resaltado es nuestro).

A partir de la mencionada norma legal los servidores municipales de capitales de departamento y de El Alto, gozan de todos los derechos y beneficios que reconoce la Ley General del Trabajo, excepto los electos y de libre nombramiento, así como, los que ocupen cargos de Dirección, Secretarías Generales y Ejecutivas, Jefaturas, Asesoría y Profesional, conforme dispone el artículo anotado.

III.4.  Análisis del caso concreto

El accionante denuncia la lesión de sus derechos al trabajo y a la estabilidad laboral; toda vez que, fue retirado de su fuente laboral sin justificación alguna, hecho que denunció ante la Jefatura Departamental de Trabajo Cochabamba, que emitió la Conminatoria MTEPS-JDT CO-109/19 de 15 de agosto de 2019, instando a EMSA, a su reincorporación al último cargo que venía desempeñando sus funciones, salarios devengados y demás derechos laborales que le correspondan hasta la fecha de su reincorporación efectiva; sin embargo, la parte empleadora no cumplió con dicha determinación, pese a su notificación.

          De los antecedentes que cursan en obrados, se tiene que, el solicitante de tutela, mediante Memorándum Gerencia General 387/2016 de 19 de julio, fue contratado como Asesor Legal a.i. de la mencionada Empresa; el 18 de marzo de 2019, a través de Memorándum Gerencia General 82/2019, la parte empleadora, le comunicó, el cese de funciones en el cargo que venía desempeñando, al haber sido designado por libre nombramiento conforme los arts. 71, concordante con el 5 del EFP, y posteriormente contar con gente de su confianza, máxime si conforme a una comunicación interna, le hicieron conocer que su persona no cuenta con los requisitos completos exigidos por el manual de funciones de EMSA para el indicado cargo (Conclusiones II.1 y 2).

El 15 de agosto de 2019, el Jefe Departamental de Trabajo Cochabamba, pronunció la Conminatoria MTEPS-JDT CO-109/19, previo informe evacuado por la Inspectora de Trabajo, instando a EMSA a la reincorporación laboral del peticionante de tutela, en el último cargo que venía desempeñando sus funciones, así como, la cancelación del pago de los salarios devengados y demás derechos laborales que le correspondan hasta el día de su reincorporación efectiva, otorgándosele el plazo de tres días hábiles improrrogables, computable a partir de su notificación con dicha Conminatoria, prohibiéndose toda clase de acoso laboral y discriminación contra dicho trabajador (Conclusión II.3).

Por otra parte, el Estatuto Orgánico de EMSA, en su art. 50 de manera textual señala: “Todo el personal de la Empresa Municipal de Servicios de Aseo EMSA, estará sujeto a la Ley General del Trabajo, Ley 1178 y sus reglamentos, Régimen de Seguridad Social y el Reglamento Interno de EMSA” (sic [Conclusión II.4]).

Ahora bien, conforme al desarrollo expresado en el Fundamento Jurídico III.1 del presente fallo constitucional, estableció que en aquellos casos donde una trabajadora o trabajador demanda la reincorporación a su fuente laboral ante un despido sin causa legal justificada, por la inmediatez que merece la tutela que pretende; solo debe acudir previamente a las Jefaturas Departamentales o Regionales de Trabajo. Por lo que, ante la existencia de una conminatoria, aun habiendo la posibilidad de impugnarla por la vía administrativa o judicial, no resulta exigible agotar las mismas, a fin de impetrar su observancia en la jurisdicción constitucional, siendo clara tanto la normativa laboral como la jurisprudencia constitucional emitida sobre el particular, en sentido que, ante su incumplimiento, se hace viable la protección a través de la acción de amparo constitucional.

En ese contexto, de la lectura íntegra de la Conminatoria MTEPS-JDT CO-109/19, se tiene que de manera inicial, realiza una relación de los antecedentes del caso, posteriormente, efectúa una transcripción de la normativa vigente que protege a los trabajadores, citando parte del DS 495 y entrando a analizar de fondo en su parte sobresaliente refiere: “…tomando en consideración el tiempo de servicios, se establece que la parte trabajadora goza de las garantías y derechos laborales reconocidos por la CPE y las normas laborales; estableciéndose que el despido fue injustificado. 3. El despido realizado por la parte empleadora: a) No solo afecta a la parte trabajadora, ni solamente vulnera el derecho al trabajo, sino otros derechos elementales como la subsistencia y la vida misma de la persona, ya que a través de esa decisión unilateral y arbitraria, también se afecta al grupo familiar que depende del trabajadora, de ahí que el derecho al trabajo constituye un valor humano, una necesidad social y un medio de auto realización y desarrollo de la personalidad humana, constituyéndose en uno de los principales derechos humanos de toda persona; b) Vulnera los arts. 46-I-2; 48-II y 49-III de la CPE; 11-I del DS 28699; en razón de que al constituir el trabajo un derecho fundamental, al cual se le debe otorgar la máxima duración, se afecta la continuidad y estabilidad laboral de la parte trabajadora; c) La conclusión de la relación laboral no se adecua a ninguna de las causales legales de retiro previstas en los artículos 16 de la Ley General del trabajo y 9 de su Decreto Reglamentario” (sic [las negrillas son nuestras]).

De lo mencionado y de las razones que sostiene la referida Conminatoria de reincorporación, este Tribunal evidencia que es pertinente su cumplimiento.

Por otra parte, es necesario mencionar, lo alegado por el representante de la parte demandada, que al momento de emitir la aludida Conminatoria, no se consideró la Ley 321 que incorpora al ámbito de la Ley General del Trabajo a trabajadores asalariadas y asalariados permanentes que desempeñen funciones en servicios manuales y técnico operativo administrativo de los Gobiernos Autónomos Municipales de Capitales de Departamento y de El Alto de La Paz, que en su art. 1.II señala: “Se exceptúa a las servidoras públicas y los servidores públicos electos y de libre nombramiento, así como quienes en la estructura de cargos de los Gobiernos Autónomos Municipales, ocupen cargos de: Dirección, Secretarías Generales y Ejecutivas, Jefatura, Asesor, y Profesional” (resaltado añadido); dichos cargos forman parte de la estructura de un determinado gobierno edil, que es de exclusiva dependencia de la MAE como es el Alcalde Municipal y no así de trabajadores que dependen de una empresa municipal descentralizada como el caso que se analiza. Además, la Disposición Final Segunda de la mencionada norma, refiere: “Artículo 2. Se mantiene la aplicación del régimen laboral de las empresas municipales públicas o mixtas, dispuesto en el Numeral 3 del Artículo 59 de la Ley Nº 2028 de Municipalidades”, esta última norma indica: “3. Las personas contratadas en las empresas municipales públicas o mixtas, establecidas para la prestación directa de servicios públicos, estas se encuentran sujetas a la Ley General del Trabajo” (negrillas ilustrativas); en ese sentido, el accionante al ser contratado por una Empresa municipal de servicios, no se encuentra dentro de la excepción de servidores públicos mencionados en el art. 1.II de la Ley 321, que forman parte de la estructura de cargos de los gobiernos autónomos municipales.

De todo lo anotado y en observancia del Fundamento Jurídico III.3 del presente fallo constitucional, al momento de su despido, el accionante, al formar parte de una empresa municipal descentralizada como es EMSA, no estaba dentro de las excepciones establecidas en la Ley 321, si no dentro del ámbito de protección de la Ley General del Trabajo, conforme a la normativa descrita y al Estatuto Orgánico de EMSA; en consecuencia, su despido solo se podría considerar como justificado, siempre y cuando su conducta se hubiera adecuado a alguna de las causales establecidas en los arts. 16 de la Ley General del Trabajo (LGT) o 9 de su Reglamento -DS 224 de 23 de agosto de 1943-. En ese sentido, la autoridad demandada; una vez que, tomó conocimiento efectivo de la Conminatoria MTEPS-JDT CO-109/19, según se acredita de la Conclusión II.3 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, ante el despido injustificado, debió observar su estricto cumplimiento y respeto del derecho al trabajo y estabilidad laboral del ahora accionante y reincorporarlo a sus funciones de Asesor Legal de la empresa municipal descentralizada EMSA; situación que no ocurrió; por consiguiente, en observancia de lo dispuesto en el art. 49.III de la CPE: “El Estado protegerá la estabilidad laboral, prohibiéndose el despido injustificado y toda forma de acoso laboral…”; se advierte que la autoridad demandada vulneró los derechos al trabajo y a la estabilidad laboral del impetrante de tutela.

En el caso de estudio, y conforme la jurisprudencia glosada en el Fundamento Jurídico III.2 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, amerita la concesión provisional de la tutela impetrada; puesto que, ante la denuncia del accionante de un despido intempestivo de EMSA, y haber acudido a la Jefatura Departamental de Trabajo de Cochabamba en procura de la restitución de los derechos invocados como vulnerados, dicha entidad laboral emitió la Conminatoria MTEPS-JDT CO-109/19 de reincorporación laboral, que habiendo sido notificada a la Empresa demandada, no fue cumplida; lo que conlleva a que el peticionante de tutela tenga la vía expedita para activar la acción de amparo constitucional y exigir su cumplimiento; por otra parte, en lo que respecta al carácter provisional de la tutela otorgada, significa que esta durará mientras se sustancie y resuelva el caso en la vía correspondiente.

Finalmente, la amplia jurisprudencia constitucional de este Tribunal ha plasmado que el cumplimiento de una conminatoria emanada de una Jefatura Departamental o Regional de Trabajo debe ser cumplida en su integridad, en lo que concierne al presente caso, en cuanto a la reincorporación laboral, el pago de salarios devengados y demás derechos laborales que le corresponda hasta el día de su reincorporación.

En consecuencia, la Sala Constitucional al haber concedido la tutela impetrada, obró de forma correcta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Segunda; en virtud de la autoridad que le confieren la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución AAC-0073/2019 de 1 de octubre, cursante de fs. 77 a 80, pronunciada por la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Cochabamba; y en consecuencia, CONCEDER la tutela solicitada, dando cumplimiento íntegro a la Conminatoria MTEPS-JDT CO-109/19 de 15 de agosto de 2019; es decir, la reincorporación laboral, pago de salarios devengados y demás derechos laborales que le corresponda hasta el día de su reincorporación.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Al no existir consenso en Sala dentro del presente caso, dirime el MSc. Paul Enrique Franco Zamora, Presidente; siendo de Voto Disidente el Magistrado   MSc. Carlos Alberto Calderón Medrano.

CORRESPONDE A LA SCP 0292/2020-S2 (viene de la pág. 15).

MSc. Paúl Enrique Franco Zamora

PRESIDENTE

MSc. Brigida Celia Vargas Barañado

MAGISTRADA