AUTO CONSTITUCIONAL 0375/2021-CA

AUTO CONSTITUCIONAL 0375/2021-CA

Sucre, 8 de octubre de 2021

Expediente:              41694-2021-84-AIC

Acción de inconstitucionalidad concreta

Departamento:        Cochabamba

En consulta la Resolución 033/2021 de 29 de septiembre, cursante de fs. 51 a 53 vta., pronunciado por el Tribunal Disciplinario Departamental de Cochabamba de la Policía Boliviana, por la que se rechazó la solicitud de promover la acción de inconstitucionalidad concreta interpuesta por Deymar Lima Quispe, demandando la inconstitucionalidad de los arts. 13.15; y, 14.3 y 10 de la Ley del Régimen Disciplinario de la Policía Boliviana (LRDPB) -Ley 101 de 4 de abril de 2011-, por ser presuntamente contrarios a los arts. 1, 109.II, 116.II, 178.I y 410.II de la Constitución Política del Estado (CPE); 9 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH); y, 15.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP).

I. ANTECEDENTES DE LA ACCIÓN

I.1. Síntesis de la solicitud de parte

Mediante memorial presentado el 24 de septiembre de 2021, cursante de fs. 1 a 9, el accionante solicitó al Tribunal Disciplinario Departamental de Cochabamba de la Policía Boliviana, dentro del proceso disciplinario instaurado en su contra a denuncia de Pelagio Condori Yana, Viceministro de Descolonización y Despatriarcalización, promover la acción de inconstitucionalidad concreta contra los arts. 13.15; y, 14.3 y 10 de la LRDPB, por presuntamente contrariar los preceptos constitucionales y convencionales citados ut supra, manifestando que las normas cuestionadas establecen de manera muy ambigua e indeterminada un catálogo de faltas disciplinarias graves y muy graves, con infracción del principio de legalidad en sus elementos de tipicidad y seguridad jurídica que desconoce el Estado de Derecho previsto en el art. 1 de la CPE, y a los principios de supremacía constitucional y jerarquía normativa consagrados en el art. 410.II de la Ley Fundamental, pretendiendo imponer una sanción disciplinaria; ya que sobre la base de las normas impugnadas se formuló la acusación fiscal el 2 de julio de 2021, y que también se aplicarán al momento de dictarse la resolución sancionatoria subsumiendo los supuestos hechos a los citados artículos cuestionados, existiendo en efecto la vinculación entre las normas refutadas de inconstitucionales con la decisión final que se adoptará en el proceso disciplinario.

Refiere que, las normas impugnadas infringen el art. 1 de la CPE; toda vez que, Bolivia se constituye en un Estado de Derecho, donde la actividad estatal se rige por un ordenamiento jurídico preestablecido que obliga por igual a gobernantes y gobernados, en cuya cúspide se encuentra la Ley Fundamental que fija las condiciones de validez del ordenamiento jurídico ordinario; así como, las decisiones y resoluciones de las autoridades públicas, el cual se consolida con el Estado Constitucional del Derecho, donde los poderes constituidos y los funcionarios públicos someten su conducta y desarrollan sus acciones y decisiones en respeto y acatamiento del ordenamiento jurídico. En ese orden, la Norma Suprema consagra principios fundamentales como el de legalidad -art. 116.II-, el de seguridad jurídica -art. 178.I- y de reserva de ley   -art. 109.II-, los cuales fueron infringidos, al emitir las citadas normas que contrarían los principios descritos, quebrantando el Estado de Derecho. Asimismo, refiere que desconocen el principio de supremacía constitucional prevista en el art. 410.II de la CPE, entendido como aquel lineamiento que asegura que el orden jurídico y político del Estado se funde en el imperio de la Norma Suprema quedando obligados los gobernantes y gobernados a su cumplimiento; por lo que, todas las normas jurídicas se encuentran subordinadas a los mandatos, órdenes y prohibiciones de la Ley Fundamental, conforme la SCP 0015/2012 de 16 de marzo, que clasifica de acuerdo al contenido de las normas constitucionales en normas constitucionales principios y normas constitucionales reglas quedando dentro la última clasificación las normas legales o reglas, donde los primeros tienen primacía en la aplicación con relación a la segunda considerando que se constituyen en el fundamento del ordenamiento jurídico, debiendo ser observados en el momento de realizar el desarrollo legislativo, de lo contrario se afecta el principio de supremacía constitucional.

Señala que las normas impugnadas infringen el principio de jerarquía normativa conforme al lineamiento descrito en la SC 0072/2004 de 16 de julio, que prescribe que en ningún caso una disposición legal inferior puede modificar a otras de jerarquía superior; es decir, la ley no puede ser modificada por un decreto supremo, siendo potestad del Órgano Legislativo dictar leyes, abrogarlas, derogarlas, modificarlas e interpretarlas y la facultad reglamentaria corresponde al Órgano Ejecutivo; lo cual, supuestamente no acontece en el caso concreto, pues las normas cuestionadas contrarían los principios de seguridad jurídica, de legalidad y de jerarquía normativa. Así, el principio de legalidad penal es un requisito mínimo de tipicidad previsto en el art. 116.II de la CPE; 9 de la CADH; y, 15.1 del PIDCP; ya que, según la doctrina el principio de legalidad es el fundamento en virtud del cual ningún hecho, acto, o conducta de una persona puede ser considerado delito menos ser sancionado sin que una ley anterior lo haya previsto como tal, para ese efecto, la ley que regule el hecho delictivo para imponer la sanción debe cumplir con tres requisitos mínimos: a) La ley previa que consagra el principio de irretroactividad de la ley penal, ya que el sujeto debe conocer en el momento del hecho que la conducta descrita es delito y es penado, por excepción en beneficio del imputado puede operar el principio de retroactividad y ultra actividad de la ley; b) La Ley previa excluye la costumbre como posible fuente de delitos y penas, debiendo la ley emanar del Órgano Legislativo Plurinacional sin que pueda delegarse esa función a otros órganos; y, c) La Ley estricta que impone cierto grado de precisión y excluye la analogía en perjuicio del imputado; es decir, la ley debe describir de manera detallada cada una de las conductas prohibidas evitando impresiones o términos indeterminados que puedan conllevar a valoraciones subjetivas. En ese sentido las normas demandadas infringen el principio de legalidad en el sub principio de tipicidad, al contener una textura abierta e indeterminada con relación a la acción o conducta configuradora de la infracción, describiendo de manera genérica las siguientes acciones: fomentar la organización de logias o formar parte de logias que atenten contra la institución, la sociedad o el Estado, deshonrar símbolos nacionales, institucionales o el uniforme policial, así como instigar o liderar motines, huelgas con suspensión o interrupción del servicio policial como actos o medidas de presión.

Considera que existe indeterminación en el art. 13.15 de la LRDPB, porque no establece qué acciones debe manifestarse para fomentar la organización de logias, qué actos deben considerarse como atentado contra los intereses de la institución, la sociedad o el Estado. De igual forma, el art. 14.3 de la citada Ley, no establece qué acciones deben concurrir para considerar como un acto de deshonra a los símbolos nacionales o al uniforme policial, lo propio el art. 14.10 del mismo cuerpo legal, no especifica qué actos o acciones deben producirse para instar o liderar motines, huelgas y otros que implican la suspensión del servicio policial; por lo que, al tener una textura abierta y falta de precisión respecto a la conducta descrita en la infracción generan inseguridad jurídica; ya que, la autoridad policial por razones de antipatías puede sancionar de acuerdo a criterios subjetivos, además de que no cumplen con la garantía de predictibilidad de las normas.

Finalmente, denuncia que las normas refutadas de inconstitucionales infringen el principio de seguridad jurídica previsto en el art. 178.I de la CPE, pues la falta de precisión en las infracciones descritas genera un estado de incertidumbre en las personas a quienes se aplique la sanción por la presunta comisión de faltas graves y muy graves. Implicando dicho principio en la doctrina el estado de certeza y certidumbre que tienen las personas sobre el ordenamiento jurídico y su aplicación así como sobre los actos y determinaciones de las autoridades públicas de forma tal que conozcan en todo momento cuáles son sus derechos y sus deberes; es decir, la confianza que los ciudadanos tienen en la observancia y respeto de las situaciones derivadas de la aplicación de las normas válidas y vigentes, la cual emerge de la estabilidad en cuanto a las consecuencias jurídicas de los actos y decisiones que asume el Estado; por lo que, la seguridad jurídica es un requisito para la configuración del orden jurídico; por ello, al no existir esa estabilidad no se está garantizado la seguridad jurídica, cuyo alcance fue definido en la SC 0287/1999-R de 28 de octubre, dicha estabilidad no se garantiza con normas de textura abierta e indeterminada con relación a las infracciones descritas, al utilizarse en las normas impugnadas términos imprecisos e indeterminados, que generan inseguridad jurídica; debido a que, no existe certeza sobre las conductas o acciones que puedan configurar las infracciones acusadas.

I.2. Respuesta a la acción

Mediante decreto de 24 de septiembre de 2021, cursante a fs. 10, el Tribunal Disciplinario Departamental de Cochabamba de la Policía Boliviana, dispuso el traslado a la parte denunciante; así como, a la Comisión de Fiscales Policiales, con la acción de inconstitucionalidad concreta interpuesta.

En ese contexto, la Comisión de Fiscales Policiales a través del memorial presentado el 29 de septiembre de 2021, cursante de fs. 30 a 32 vta., contestó a la acción de inconstitucionalidad concreta, señalando lo siguiente: 1) La jurisprudencia constitucional permite a las partes procesales en caso de existir irregularidades en la tramitación de los procesos administrativos interponer incidente de nulidad de obrados en la misma instancia administrativa, lo cual pudo haber planteado el accionante; 2) La acción normativa presentada carece de fundamentación jurídico-constitucional; toda vez que, está basado en simples subjetivismos del accionante, tildando directamente de ser inconstitucionales sin explicar la relevancia que tendrá las normas impugnadas en la decisión final del proceso disciplinario; y, 3) El solicitante estaría utilizando el mecanismo constitucional para dilatar la sustanciación del juicio oral disciplinario.

Por su parte, Pelagio Condori Yana, Viceministro de Descolonización y Despatriarcalización, por memorial de 29 de septiembre de 2021, cursarte de fs. 39 a 41, contestó señalando que: i) Los arts. 13.15; y, 14.3 y 10 de la LRDPB, gozan de la presunción de constitucionalidad conforme a lo dispuesto en el art. 8 y 410 de la CPE concordante con el art. 4 del Código Procesal Constitucional (CPCo); ii) La Comisión de Fiscales Policiales presentó acusación fiscal policial contra el accionante por haber adecuado su conducta al art. 13.15 que determina: “Fomentar la organización o formar parte de logias u organizaciones, que atenten contra los intereses de la institución, la sociedad o el Estado”, el art. 14.3 que prevé: “Incurrir en actos públicos, deshonrando los símbolos nacionales, la institución o el uniforme policial” y el numeral 10) del precepto mencionado, que señala: “Instigar o liderar motines, huelgas, suspensión o interrupción del servicio, como actos de protestas o medidas de presión”, todos del referido cuerpo legal; y, iii) El legislador en la Ley del Régimen Disciplinario de la Policía Boliviana, tomó en cuenta la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Plurinacional; así como, los Tratados y Convenios Internacionales, por lo que dicha Ley, se enmarca en la doctrina de una disciplina ética, y es una norma especial y vertical conforme se establece en el art. 49.5 de la citada Ley, al señalar que la ley especial es de aplicación preferente a la norma de carácter general.

I.3. Resolución del Tribunal disciplinario consultante

El Tribunal Disciplinario Departamental de Cochabamba de la Policía Boliviana mediante Resolución 033/2021 de 29 de septiembre, cursante de fs. 51 a 53 vta., rechazó la solicitud de promover la acción de inconstitucionalidad concreta, bajo los siguientes fundamentos: a) Los arts. 13.15; y, 14.3 y 10 de la LRDPB, gozan de la presunción de constitucionalidad conforme lo previsto en el art. 4 del CPCo; en ese sentido, no vulnera los principios de legalidad, tipicidad y de seguridad jurídica; más al contrario, garantiza el derecho a la defensa amplia e irrestricta a la presunción de inocencia hasta tanto no exista sentencia ejecutoriada emanada de autoridad competente, tampoco vulnera tratados y convenios internacionales; b) Se cuestiona que las referidas normas tendrían una tipificación genérica con una textura abierta, indeterminada y ambigua, respecto al cual es preciso aclarar que los tipos penales son descripciones generales de las conductas sin ingresar a circunstancias particulares, no pudiendo preverse en un código las múltiples formas en que se manifiestan los hechos ilícitos; c) La acción normativa fue planteada sin cumplir los requisitos establecidos en el art. 24.I.3 y 4 del citado Código, siendo la exposición de los hechos confusa; así como, no se identificó en qué medida la decisión que adopte el Tribunal Disciplinario depende de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de las normas impugnadas, además de que no existe insuficiente carga argumentativa al no haberse indicado que preceptos constitucionales fueron vulnerados y la incompatibilidad cuestionada que genere duda razonable; y, d) En virtud al principio de celeridad, simplicidad y economía jurídica, la SC 1746/2011-R de 7 de septiembre y AC 0321/2010-CA de 14 de junio, establecen que ante el rechazo de la acción normativa, las autoridades judiciales o administrativas deben continuar con el normal desarrollo del proceso entre tanto el Tribunal Constitucional Plurinacional no se pronuncie; por lo que, se debe proseguir con el trámite del proceso disciplinario.

II. ANÁLISIS DE LA ACCIÓN

II.1. Normas impugnadas y preceptos constitucionales supuestamente infringidos

Solicita se declare la inconstitucionalidad de los arts. 13.15; y, 14.3 y 10 de la LRDPB, por ser presuntamente contrarios a los arts. 1, 109.II, 116.II, 178.I y 410.II de la CPE; 9 de la CADH; y, 15.1 del PIDCP.

II.2. Marco normativo constitucional y legal

El art. 196.I de la Norma Suprema, manda que: “El Tribunal Constitucional Plurinacional vela por la supremacía de la Constitución, ejerce el control de constitucionalidad y precautela el respeto y la vigencia de los derechos y las garantías constitucionales”.

En ese objetivo, el art. 132 de la Ley Fundamental, determina que: “Toda persona individual o colectiva afectada por una norma jurídica contraria a la Constitución tendrá derecho a presentar la acción de inconstitucionalidad de acuerdo con los procedimientos establecidos por la ley”.

Sobre el objeto de esta acción normativa, el art. 72 del CPCo, dispone que: “Las Acciones de Inconstitucionalidad son de puro derecho y tienen por objeto declarar la inconstitucionalidad de toda norma jurídica incluida en una Ley, decreto o cualquier género de resolución no judicial que sea contraria a la Constitución Política del Estado, a instancia de las autoridades públicas señaladas en el presente Código”.

Por su parte, el art. 73.2 del mismo cuerpo legal, prevé que la: “…Acción de Inconstitucionalidad de carácter concreto, procederá en el marco de un proceso judicial o administrativo cuya decisión dependa de la constitucionalidad de leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos, ordenanzas y todo género de resoluciones no judiciales”.

En ese orden, el art. 79 del CPCo, establece que: “Tienen legitimación activa para interponer Acción de Inconstitucionalidad Concreta, la Jueza, Juez, Tribunal o Autoridad Administrativa que, de oficio o a instancia de una de las partes, entienda que la resolución del proceso judicial o administrativo, depende de la constitucionalidad de la norma contra la que se promueve la acción”.

Para ello, el control de constitucionalidad debe realizarse previo cumplimiento de los requisitos determinados en el art. 24 del citado Código, que dispone lo siguiente:

“I. Las Acciones de Inconstitucionalidad, conflictos de competencias y atribuciones, consultas y recursos deberán contener:

(…)

4. En las acciones de inconstitucionalidad, la identificación de la disposición legal y las normas impugnadas, así como las normas constitucionales que se consideren infringidas, formulando con claridad los motivos por los que la norma impugnada es contraria a la Constitución Política del Estado.

Respecto a las causales de rechazo, el art. 27 del referido Código, ordena que:

“II.  La Comisión de Admisión rechazará las acciones, demandas, consultas y recursos en los siguientes casos:

a)  Cuando concurra la cosa juzgada constitucional.

b) Cuando sea presentada de manera extemporánea en los casos que así corresponda, o

c) Cuando carezca en absoluto de fundamentos jurídico constitucionales que justifiquen una decisión de fondo” (las negrillas son nuestras).

II.3. Sobre la debida fundamentación jurídico-constitucional como requisito de admisión de las demandas de acción de inconstitucionalidad

En el caso en particular, el AC 0441/2014-CA de 4 de diciembre, señaló que:“…si la acción de inconstitucionalidad concreta se pretende activar a solicitud de una de las partes, el peticionante debe efectuar una fundamentación clara y precisa, acorde a las exigencias establecidas en el Código Procesal Constitucional, en la medida que esta jurisdicción adquiera duda razonable sobre la presunta inconstitucionalidad de la norma legal impugnada, ello implica precisar con claridad la expresión de motivos que resalten las razones por las que se considera que la norma impugnada es contraria al orden constitucional vigente (…).

La fundamentación exigida en el art. 24.I.4 del CPCo, cuyo incumplimiento es sancionado con el rechazo de la acción, conforme estipula el art. 27.II. inc. c) del mismo Código, no consiste en la mera identificación de preceptos constitucionales y legales y, menos en la simple trascripción de textos doctrinales y jurisprudenciales, sino que, cuando se pretende promover la acción de inconstitucionalidad concreta a petición de una de las partes, el solicitante debe exponer de manera fundada y precisa, explicando en qué medida el contenido normativo demandado de inconstitucional infringe las normas constitucionales…” (las negrillas nos pertenecen).

Por su parte, el AC 0026/2010-CA de 25 de marzo, citando la SC 0045/2004 de 4 de mayo, determinó que: “‘…La expresión de los fundamentos jurídico-constitucionales es esencial, pues no es suficiente la mera identificación de las normas constitucionales que se considera estarían siendo infringidas (…) también es imprescindible que se exprese y justifique en qué medida la decisión que debe adoptar el Juez o Tribunal depende de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la disposición legal impugnada’; en consecuencia, la inobservancia de estos requisitos hace inviable el ejercicio de un verdadero control de constitucionalidad y determina el rechazo del recurso” (las negrillas son nuestras).

II.4. Análisis del caso concreto

En el caso de autos, se demanda la inconstitucionalidad de los arts. 13.15; y, 14.3 y 10 de la LRDPB, por ser presuntamente contrarios a los arts. 1, 109.II, 116.II, 178.I y 410.II de la CPE; 9 de la CADH; y, 15.1 del PIDCP.

En ese marco, como se tiene señalado en el Fundamento Jurídico II.2 de este Auto Constitucional, tienen legitimación activa para interponer la acción de inconstitucionalidad concreta la autoridad judicial o administrativa que, de oficio o a instancia de una de las partes, entienda que la resolución del proceso judicial o administrativo, depende de la constitucionalidad de la norma contra la que se promueve la acción normativa, por lo mismo se constituye en un proceso de puro derecho con un objeto propio que es declarar la inconstitucionalidad de toda norma jurídica contraria a la Constitución Política del Estado, para lo cual debe cumplirse con los requisitos señalados en el art. 24 del CPCo.

En ese sentido, de la revisión del memorial de la presente acción de control normativo, se advierte que fue formulado conforme a lo previsto en el art. 81.I del CPCo, dentro de un proceso disciplinario iniciado a denuncia de Pelagio Condori Yana, Viceministro de Descolonización y Despatriarcalización tramitado ante el Tribunal Disciplinario Departamental de Cochabamba de la Policía Boliviana; sin embargo, no cumple con el requisito de la fundamentación jurídico-constitucional; por cuanto, los argumentos desarrollados cuestionan los arts. 13.15; y, 14.3 y 10 de la LRDPB, por presuntamente contrariar los preceptos constitucionales y convencionales citados precedentemente, manifestando que establecen de manera muy ambigua e indeterminada un catálogo de faltas disciplinarias graves y muy graves, con infracción del principio de legalidad en sus elementos de tipicidad y seguridad jurídica que desconoce el Estado de Derecho previsto en el art. 1 de la CPE, y a los principios de supremacía constitucional y jerarquía normativa consagrados en el art. 410.II de la Ley Fundamental, pretendiendo imponer una sanción disciplinaria; debido a que, sobre la base de las normas impugnadas se formuló la acusación fiscal en su contra el 2 de julio de 2021, y considera que también se aplicará al momento de dictarse la resolución sancionatoria subsumiendo los supuestos hechos a los citados artículos cuestionados, existiendo en consecuencia la vinculación entre las normas refutadas de inconstitucionales con la decisión final que se adoptará en el proceso disciplinario.

Así también, considera que existe ambigüedad e indeterminación en el art. 13.15 de la LRDPB, porque no establece qué acciones debe manifestarse para fomentar la organización de logias, qué actos deben considerarse como atentado contra los intereses de la institución, la sociedad o el Estado. De igual forma, el art. 14.3 de la citada Ley, no establece qué acciones deben concurrir para considerar que existió un acto de deshonra a los símbolos nacionales o al uniforme policial, lo propio el art. 14.10 del mismo cuerpo normativo, no especifica qué actos o acciones deben producirse para instar o liderar motines, huelgas y otros que implican la suspensión del servicio policial; por lo que al tener una textura abierta y falta de precisión respecto a la conducta descrita en las infracciones generan inseguridad jurídica permitiendo a la autoridad policial sancionar por razones de antipatías de acuerdo a criterios subjetivos, además de que no cumplen con la garantía de predictibilidad de las normas.

En ese orden, la carga argumentativa desarrollada por el accionante se enfoca en demostrar la textura abierta, la ambigüedad y la indeterminación de las normas impugnadas al establecer las faltas disciplinarias de las cuales fue acusado y considera que serán aplicadas en la resolución final imponiendo una sanción de retiro temporal o definitivo; empero, descuida totalmente la labor de contrastación clara y precisa del texto de las normas impugnadas con cada uno de los preceptos constitucionales y convencionales que considera infringidos, lo que conforme se explicó en el Fundamento Jurídico II.3 de este fallo constitucional consiste en exponer de manera fundada y precisa, en qué medida el contenido normativo de los artículos demandados de inconstitucionales infringen los preceptos constitucionales y convencionales invocados para que a partir de esa contrastación realizada se genere la duda razonable y fundada sobre la presunta incompatibilidad de las normas cuestionadas con la Constitución Política del Estado, y que en función de ello, se pueda disponer su admisión para su análisis de fondo.

Consecuentemente, se evidencia que el accionante no cumplió con los requisitos indispensables para promover la presente acción normativa, en cuanto a la debida fundamentación jurídico-constitucional, que posibilite la realización de un juicio de constitucionalidad de fondo, conforme se precisó en el Fundamento Jurídico II.3 de este Auto Constitucional, incurriendo de ese modo en la causal de rechazo previsto en el art. 27.II inc. c) del CPCo.

Consiguientemente, el Tribunal disciplinario consultante, al rechazar promover la acción de inconstitucionalidad concreta, obró de forma correcta.

POR TANTO

La Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional, en virtud a lo establecido por el art. 83.II del Código Procesal Constitucional, resuelve: RATIFICAR la Resolución 031/2021 de 28 de septiembre, cursante de fs. 51 a 53 vta., pronunciada por el Tribunal Disciplinario Departamental de Cochabamba de la Policía Boliviana; y en consecuencia, RECHAZAR la acción de inconstitucionalidad concreta interpuesta por Deymar Lima Quispe.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

COMISIÓN DE ADMISIÓN

René Yván Espada Navía

MAGISTRADO PRESIDENTE

CORRESPONDE AL AC 0375/2021-CA (viene de la pág. 9)

MSc. Brigida Celia Vargas Barañado

MAGISTRADA

MSc. Karem Lorena Gallardo Sejas

MAGISTRADA