AUTO CONSTITUCIONAL 0381/2021-CA

AUTO CONSTITUCIONAL 0381/2021-CA

Sucre, 21 de octubre de 2021

Expediente: 41856-2021-84-AIC

Acción de inconstitucionalidad concreta

Departamento: Cochabamba

En consulta la Resolución 034/2021 de 4 de octubre, cursante de fs. 28 a 30, pronunciado por el Tribunal Disciplinario Departamental de Cochabamba de la Policía Boliviana, por la que resolvió rechazar la solicitud de promover la acción de inconstitucionalidad concreta interpuesta por Jorge Oscar Salazar Ramírez, demandando la inconstitucionalidad del art. 14.3 y 10 de la Ley del Régimen Disciplinario de la Policía Boliviana -Ley 101 de 4 de abril de 2011-, por ser presuntamente contrario a los arts. 1, 109.II, 116.II, 178.I y 410.II de la Constitución Política del Estado (CPE); 9 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH); y, 15.I del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP).

I. ANTECEDENTES DE LA ACCIÓN

I.1. Síntesis de la solicitud de parte

Mediante memorial presentado el 4 de octubre de 2021, cursante de fs. 1 a 9, el accionante solicitó al Tribunal Disciplinario Departamental de Cochabamba de la Policía Boliviana, dentro del proceso disciplinario instaurado en su contra a denuncia de Pelagio Condori Yana, Viceministro de Descolonización y Despatriarcalización (caso 044/2021), promover la acción de inconstitucionalidad concreta contra el
art. 14.3 y 10 de la Ley 101, por presuntamente contrariar los preceptos constitucionales y convencionales citados ut supra, manifestando que la norma cuestionada tipifica conductas calificadas como faltas graves y muy graves de manera ambigua e indeterminada infringiendo el principio de legalidad en sus elementos de tipicidad y seguridad jurídica, lesionando el modelo de Estado de Derecho previsto en el art. 1 de la CPE y los principios de supremacía constitucional y jerarquía normativa consagrados en el art. 410.I de la Ley Fundamental, pretendiendo imponer una sanción disciplinaria sobre la base de la norma impugnada, toda vez que en ella fundaron la acusación fiscal el 25 de junio de 2021 y considera que también aplicarán al momento de dictar la resolución sancionatoria subsumiendo los supuestos hechos al citado artículo cuestionado, existiendo en efecto la vinculación entre la norma refutada de inconstitucional con la decisión final que se adoptará en el proceso disciplinario.

Refiere que el precepto impugnado, infringe el art. 1 de la CPE, toda vez que Bolivia se constituye en un Estado de Derecho, donde la actividad estatal se rige por un ordenamiento jurídico preestablecido que obliga por igual a todos gobernantes y gobernados, en cuya cúspide se encuentra la Ley Fundamental que fija las condiciones de validez del ordenamiento jurídico ordinario así como las decisiones y resoluciones de las autoridades públicas, consolidándose con el Estado Constitucional del Derecho, donde los “poderes” constituidos y los funcionarios públicos someten su conducta y desarrollan sus acciones
y decisiones en respeto y acatamiento del ordenamiento jurídico. En ese orden, la Norma Suprema consagra principios fundamentales como el de legalidad
(art. 116.II), el de seguridad jurídica (art. 178.I) y de reserva de ley (art. 109.II), las cuales fueron infringidas, al emitir la citada norma contrarío a los principios descritos y quebrando el Estado de Derecho. Asimismo, refiere que desconoce el principio de supremacía constitucional prevista en el art. 410.II de la CPE, entendido como aquel lineamiento que asegura que el orden jurídico y político del Estado se funda en el imperio de la Constitución quedando por igual obligados los gobernantes y gobernados a su cumplimiento, por lo que todas las normas jurídicas se encuentran subordinadas a los mandatos, órdenes
y prohibiciones de la Constitución Política del Estado, que conforme la
“SCP 0015/2012”, las normas constitucionales se clasifican en normas constitucionales principios y normas constitucionales reglas quedando dentro la última clasificación las normas legales, donde los primeros tienen primacía en la aplicación con relación a la segunda considerado que se constituyen en el fundamento del ordenamiento jurídico, debiendo ser observados en el momento de realizar el desarrollo legislativo, de lo contrario se afecta el principio de supremacía constitucional.

Señala que, la norma impugnada infringe el principio de jerarquía normativa, que conforme al lineamiento descrito en la SC 0072/2004 de 16 de julio, prescribe que en ningún caso una disposición legal inferior puede modificar a otras de rango superior; es decir, la ley no puede ser modificada por un decreto supremo, siendo del Órgano Legislativo la potestad de dictar leyes, abrogarlas, derogarlas, modificarlas e interpretarlas y la facultad reglamentaria corresponde al Órgano Ejecutivo, lo cual supuestamente no acontece en el caso concreto, pues la norma cuestionada contradice los principios de seguridad jurídica, de legalidad y
de jerarquía normativa. Así, el principio de legalidad penal es un requisito mínimo de tipicidad previsto en el art. 116.II de la CPE y 9 de la CADH y 15.I del PIDCP, ya que según la doctrina dicho principio es el fundamento en virtud del cual ningún hecho, acto, o conducta de una persona puede ser considerado delito, menos ser sancionado sin que una ley anterior lo haya previsto como tal, para ese efecto, la ley que regule el hecho delictivo para imponer la sanción debe cumplir con tres requisitos mínimos: a) La ley previa que consagra el principio de irretroactividad de la ley penal, ya que el sujeto debe conocer en el momento del hecho que la conducta descrita es delito y es penado, por excepción en beneficio del imputado puede operar el principio de retroactividad y ultractividad de la ley;
b) La ley previa excluye la costumbre como posible fuente de delitos y penas, debiendo la ley emanar del Órgano Legislativo sin que pueda delegarse esa función a otros órganos; y, c) La Ley estricta que impone cierto grado de precisión y excluye la analogía en perjuicio del imputado; es decir, la ley debe describir de manera detallada cada una de las conductas prohibidas evitando imprecisiones o términos indeterminados que puedan conllevar a valoraciones subjetivas. En ese sentido la norma demandada infringe el principio de legalidad en el sub principio de tipicidad, al contener una textura abierta e indeterminada con relación a la acción o conducta configuradora de la infracción, pues hace referencia de manera genérica y no especifica a lo siguiente: deshonrar símbolos nacionales, institución o el uniforme policial; instigar o liderar motines, huelgas con suspensión o interrupción del servicio policial como actos o medidas de presión.

Considera que existe indeterminación en el art. 14.3 de la Ley 101, porque no establece qué acciones deben concurrir o manifestarse para considerar como un acto de deshonra a los símbolos nacionales, la institución o el uniforme, siendo la honra la percepción que tiene una persona de sí misma y subyace en el fuero interno de que se siente deshonrado, por lo que no existe un criterio para determinarlo. De igual forma, el art. 14.10 de la citada Ley, no especifica qué actos o acciones deben producirse para la instigación o lideración de motines, huelgas,  suspensión o interrupción del servicio policial así como los actos o medidas de presión; pues debe existir conductas claramente definidas en el reglamento
o manual que establezca esa definición, los actos que provocan la suspensión o interrupción, en ese sentido cómo una sola persona provocaría la suspensión del servicio; por lo que al tener una textura abierta y falta de precisión respecto a la conducta descrita en la infracción genera inseguridad jurídica, ya que la autoridad policial por razones de antipatía puede sancionar de acuerdo a criterios subjetivos.

Finalmente, denuncia que las normas refutadas de inconstitucionales infringen el principio de seguridad jurídica prevista en el art. 178.I de la CPE, pues la falta de precisión en las infracciones descritas generan un estado de incertidumbre en las personas a quienes se aplique la sanción por la presunta comisión de faltas graves y muy graves. Implicando dicho principio en la doctrina el estado de certeza y certidumbre que tienen las personas sobre el ordenamiento jurídico y su aplicación así como sobre los actos y determinaciones de las autoridades públicas de forma tal que conozcan en todo momento cuáles son sus derechos y sus deberes; es decir, la confianza que los ciudadanos tienen en la observancia y respeto de las situaciones derivadas de la aplicación de las normas válidas y vigentes, la cual emerge de la estabilidad en cuanto a las consecuencias jurídicas de los actos y decisiones que asume el Estado, por lo que la seguridad jurídica es un requisito para la configuración del orden jurídico, de no existir la estabilidad no se garantiza la seguridad jurídica, cuyo alcance fue definido en la SC 0287/1999-R de 28 de octubre, señalando que esa estabilidad no se garantiza con normas de textura abierta e indeterminada con relación a las infracciones descritas, al utilizarse en la norma impugnada términos imprecisos e indeterminados, que generan inseguridad jurídica, debido a que no existe certeza sobre las conductas o acciones que puedan configurar las infracciones acusadas.

I.2. Respuesta a la acción

No existe en los antecedentes el decreto de traslado a la parte contraria con la acción de inconstitucionalidad concreta interpuesta, por lo mismo tampoco cursa ninguna respuesta al respecto.

I.3. Resolución del Tribunal administrativo consultante

El Tribunal Disciplinario Departamental de Cochabamba de la Policía Boliviana mediante Resolución 034/2021, cursante de fs. 28 a 30, rechazó la solicitud de promover la acción de inconstitucionalidad concreta, bajo los siguientes fundamentos: 1) El art. 14.3 y 10 de la Ley 101, goza de la presunción de constitucionalidad conforme lo previsto en el art. 4 del Código Procesal Constitucional (CPCo.), en ese sentido no vulnera los principios de legalidad, tipicidad y de seguridad jurídica, mas al contrario garantiza el derecho a la defensa amplia e irrestricta a la presunción de inocencia hasta tanto no exista sentencia ejecutoriada emanada de autoridad competente, tampoco vulnera tratados y convenios internacionales; 2) Se objeta que el referido precepto ahora cuestionado tendría una tipificación genérica con una textura abierta, indeterminada y ambigua, respecto al cual es preciso aclarar que los tipos penales son descripciones generales de las conductas sin ingresar a circunstancias particulares, no pudiendo preverse en un código las múltiples formas en que se manifiestan los hechos ilícitos; 3) La presente acción normativa fue planteada sin cumplir los requisitos establecidos en el art. 24.I.3 y 4 del CPCo, siendo la exposición de los hechos confusa, así como no se identificó en qué medida la decisión que adopte el aludido Tribunal Disciplinario depende de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la norma impugnada, además de que existe insuficiente carga argumentativa al no haberse indicado qué preceptos constitucionales fueron vulnerados y la incompatibilidad cuestionada que genere duda razonable y fundada; y, 4) En virtud a los principios de celeridad, simplicidad y economía jurídica, la SC 1746/2011-R de 7 de septiembre y AC 0321/2010-CA de 14 de junio, establecen que ante el rechazo de la acción normativa, las autoridades judiciales o administrativas deben continuar con el normal desarrollo del proceso entre tanto el Tribunal Constitucional Plurinacional no se pronuncie, por lo que se debe proseguir con el trámite del proceso disciplinario en cuestión.

II. ANÁLISIS DE LA ACCIÓN

II.1.  Normas impugnadas y preceptos constitucionales supuestamente infringidos

Solicita se declare la inconstitucionalidad del art. 14.3 y 10 de la Ley del Régimen Disciplinario de la Policía Boliviana, por ser presuntamente contrario a los arts. 1, 109.II, 116.II, 178.I y 410.II de la CPE; 9 de la CADH; y, 15.I del PIDCP.

II.2.  Marco normativo constitucional y legal

El art. 196.I de la CPE, establece que: “El Tribunal Constitucional Plurinacional vela por la supremacía de la Constitución, ejerce el control de constitucionalidad y precautela el respeto y la vigencia de los derechos y las garantías constitucionales”.

En tal sentido, el art. 132 de la Ley Fundamental, determina que: “Toda persona individual o colectiva afectada por una norma jurídica contraria a la Constitución tendrá derecho a presentar la acción de inconstitucionalidad de acuerdo con los procedimientos establecidos por la ley”.

Sobre el objeto de esta acción normativa, el art. 72 del CPCo, dispone que: “Las Acciones de Inconstitucionalidad son de puro derecho y tienen por objeto declarar la inconstitucionalidad de toda norma jurídica incluida en una Ley, decreto o cualquier género de resolución no judicial que sea contraria a la Constitución Política del Estado, a instancia de las autoridades públicas señaladas en el presente Código”.

Por su parte, el art. 73.2 del citado cuerpo normativo, prevé que la: “…Acción de Inconstitucionalidad de carácter concreto, procederá en el marco de un proceso judicial o administrativo cuya decisión dependa de la constitucionalidad de leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos, ordenanzas y todo género de resoluciones no judiciales”.

En ese orden, el art. 79 del referido Código, establece que: “Tienen legitimación activa para interponer Acción de Inconstitucionalidad Concreta, la Jueza, Juez, Tribunal o Autoridad Administrativa que, de oficio o a instancia de una de las partes, entienda que la resolución del proceso judicial o administrativo, depende de la constitucionalidad de la norma contra la que se promueve la acción”.

Para ello, el control de constitucionalidad debe realizarse previo cumplimiento de los requisitos determinados en el art. 24 del CPCo, que dispone lo siguiente:

“I. Las Acciones de Inconstitucionalidad, conflictos de competencias y atribuciones, consultas y recursos deberán contener:

(…).

4. En las acciones de inconstitucionalidad, la identificación de la disposición legal y las normas impugnadas, así como las normas constitucionales que se consideren infringidas, formulando con claridad los motivos por los que la norma impugnada es contraria a la Constitución Política del Estado” (las negrillas nos pertenecen).

Respecto a las causales de rechazo, el art. 27 del citado cuerpo normativo, ordena que:

“II.  La Comisión de Admisión rechazará las acciones, demandas, consultas y recursos en los siguientes casos:

a)  Cuando concurra la cosa juzgada constitucional.

b) Cuando sea presentada de manera extemporánea en los casos que así corresponda, o

c) Cuando carezca en absoluto de fundamentos jurídico constitucionales que justifiquen una decisión de fondo” (las negrillas son nuestras).

II.3.  Sobre la debida fundamentación como requisito de admisión de las demandas de acción de inconstitucionalidad

En el caso en particular, el AC 0441/2014-CA de 4 de diciembre, señaló que:“…si la acción de inconstitucionalidad concreta se pretende activar a solicitud de una de las partes, el peticionante debe efectuar una fundamentación clara y precisa, acorde a las exigencias establecidas en el Código Procesal Constitucional, en la medida que esta jurisdicción adquiera duda razonable sobre la presunta inconstitucionalidad de la norma legal impugnada, ello implica precisar con claridad la expresión de motivos que resalten las razones por las que se considera que la norma impugnada es contraria al orden constitucional vigente (…).

La fundamentación exigida en el art. 24.I.4 del CPCo, cuyo incumplimiento es sancionado con el rechazo de la acción, conforme estipula el art. 27.II. inc. c) del mismo Código, no consiste en la mera identificación de preceptos constitucionales y legales y, menos en la simple trascripción de textos doctrinales y jurisprudenciales, sino que, cuando se pretende promover la acción de inconstitucionalidad concreta a petición de una de las partes, el solicitante debe exponer de manera fundada y precisa, explicando en qué medida el contenido normativo demandado de inconstitucional infringe las normas constitucionales…” (las negrillas nos pertenecen).

Por su parte, el AC 0026/2010-CA de 25 de marzo, citando la SC 0045/2004 de 4 de mayo, determinó que: “‘…La expresión de los fundamentos jurídico-constitucionales es esencial, pues no es suficiente la mera identificación de las normas constitucionales que se considera estarían siendo infringidas (…) también es imprescindible que se exprese y justifique en qué medida la decisión que debe adoptar el Juez o Tribunal depende de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la disposición legal impugnada’; en consecuencia, la inobservancia de estos requisitos hace inviable el ejercicio de un verdadero control de constitucionalidad y determina el rechazo del recurso” (las negrillas son nuestras).

II.4.   Análisis del caso concreto

En el caso de autos, se demanda la inconstitucionalidad del art. 14.3 y 10 de la Ley del Régimen Disciplinario de la Policía Boliviana, por ser presuntamente contrario a los arts. 1, 109.II, 116.II, 178.I y 410.II de la CPE; 9 de la CADH; y, 15.I del PIDCP.

En ese marco, conforme lo señalado en el Fundamento Jurídico II.2
de este Auto Constitucional, tienen derecho a presentar la acción de inconstitucionalidad concreta, toda persona individual o colectiva que se considere afectada por una norma jurídica contraria a la Constitución Política del Estado y gozan de legitimación activa para interponer dicha acción normativa la autoridad judicial o administrativa que de oficio o a instancia de una de las partes, entienda que la resolución del proceso judicial o administrativo, depende de la constitucionalidad de la norma contra la que se promueve la acción de control normativo, por lo mismo se constituye en un proceso de puro derecho con un objeto propio que es declarar la inconstitucionalidad de toda norma jurídica contraria a la Ley Fundamental, para lo cual debe cumplirse con los requisitos señalados en el art. 24.I y II del CPCo.

En ese sentido, de la revisión del memorial de la presente acción normativa, se advierte que fue formulado conforme a lo previsto en el art. 81.I del CPCo, dentro de un proceso disciplinario instaurado por el Tribunal Disciplinario Departamental de Cochabamba de la Policía Boliviana contra el accionante; sin embargo, no cumple con el requisito de la fundamentación jurídico-constitucional; por cuanto los argumentos desarrollados cuestionan el art. 14.3 y 10 de la Ley 101, por presuntamente contrariar los preceptos constitucionales y convencionales citados ut supra, manifestando que establecen de manera muy ambigua e indeterminada un catálogo de faltas disciplinarias graves y muy graves, con infracción del principio de legalidad en sus elementos de tipicidad y seguridad jurídica desconociendo el Estado de Derecho previsto en el art. 1 de la CPE y los principios de supremacía constitucional y jerarquía normativa consagrados en el art. 410.I de la Ley Fundamental, pretendiendo con ello imponer una sanción disciplinaria, ya que sobre la base de la norma impugnada se formuló la acusación fiscal en su contra el 2 de junio de 2021 y considera que también será aplicada al momento de dictarse la resolución sancionatoria subsumiendo los supuestos hechos al citado artículo cuestionado, existiendo en consecuencia la vinculación entre la norma refutada de inconstitucional con la decisión final que adoptará la autoridad disciplinaria en el aludido proceso disciplinario.

Considera que existe ambigüedad e indeterminación en el art. 14.3 de la Ley del Régimen Disciplinario de la Policía Boliviana, porque no establece qué acciones deben concurrir para considerar como un acto de deshonra a los símbolos nacionales o al uniforme policial, lo propio sucede con el
art. 14.10 al no especificar qué actos o acciones deben producirse para instar o liderar motines, huelgas y otros que implican la suspensión del servicio policial; por lo que al tener una textura abierta y falta de precisión respecto a la conducta descrita en las infracciones generan inseguridad jurídica permitiendo a la autoridad policial sancionar por razones de antipatía o simplemente de acuerdo a criterios subjetivos.

En ese orden, la carga argumentativa desarrollada por el accionante se enfoca en demostrar la textura abierta, la ambigüedad y la indeterminación de la norma impugnada al establecer las faltas disciplinarias de los que fue acusado y considera que serán aplicadas en la resolución final imponiendo una sanción de retiro temporal o definitivo; empero, descuida totalmente la labor de contrastación clara y precisa del texto de la norma impugnada con cada uno de los preceptos constitucionales y convencionales que considera infringidos, que de acuerdo a lo explicado en el Fundamento Jurídico II.3 del presente Auto Constitucional consiste en exponer de manera fundada y precisa, en qué medida el contenido normativo del artículo demandado de inconstitucional infringe los preceptos constitucionales y convencionales invocados para que a partir de esa contrastación realizada se genere la duda razonable y fundada sobre la presunta contradicción o incompatibilidad de la norma cuestionada con la Constitución Política del Estado, y que en función de ello, se pueda disponer su admisión para el análisis de fondo.

A parte de ello, si bien indica que fue acusado sobre la base del artículo impugnado, considera que también será aplicada en la decisión final del proceso disciplinario, empero, no justifica en qué medida la decisión que debe adoptar el Tribunal administrativo consultante depende de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la norma cuestionada, por lo que la inobservancia de este requisito hace inviable el ejercicio de un control de constitucionalidad.

Consecuentemente, se evidencia que el accionante no cumplió con
los requisitos indispensables para promover la presente acción normativa, en cuanto a la debida fundamentación jurídico-constitucional, y la justificación de la relevancia que tendrá la norma impugnada en
la decisión final del proceso disciplinario que permitan su admisión, por lo que conforme se precisó en el Fundamento Jurídico II.3 de este Auto Constitucional, el accionante incurrió en la causal de rechazo previsto en el art. 27.II inc. c) del CPCo.

Consiguientemente, el Tribunal administrativo consultante, al rechazar promover la acción de inconstitucionalidad concreta obró de forma correcta.

POR TANTO

La Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional, en virtud a lo establecido por el art. 83.II del Código Procesal Constitucional, resuelve: RATIFICAR la Resolución 034/2021 de 4 de octubre, cursante de fs. 28 a 30, pronunciada por el Tribunal Disciplinario Departamental de Cochabamba de la Policía Boliviana; y en consecuencia, RECHAZAR la acción de inconstitucionalidad concreta interpuesta por Jorge Oscar Salazar Ramírez.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

COMISIÓN DE ADMISIÓN

CORRESPONDE AL AC 0381/2021-CA (viene de la pág. 8)