AUTO CONSTITUCIONAL 0386/2021-CA

AUTO CONSTITUCIONAL 0386/2021-CA

Sucre, 21 de octubre de 2021

Expediente:          41983-2021-84-AIC

Acción de inconstitucionalidad concreta

Departamento:    La Paz

En consulta la Resolución Administrativa (RA) 127 de 17 de septiembre de 2021, cursante de fs. 376 a 380, pronunciada por el Gerente General de la Caja Nacional de Salud (CNS), por la que rechazó la solicitud de promover la acción de inconstitucionalidad concreta interpuesta por Paola Patricia Monje Alvarado, demandando la inconstitucionalidad de los arts. 61 incs. b), h), i) y j); 79 inc. b); y, 81 inc. a) del Reglamento Interno de Trabajo del Personal de la CNS; por ser presuntamente contrarios a los arts. 1, 109.II, 115.II, 116.II, 117.I, 119.II, 120.I, 232 y 410.II de la Constitución Política del Estado (CPE).

I. ANTECEDENTES DE LA ACCIÓN

I.1. Síntesis de la solicitud de parte

Por memorial presentado el 7 de septiembre de 2021, cursante de fs. 364 a 370 vta., la accionante refiere que dentro del proceso sumario seguido en su contra, planteo el recurso jerárquico contra la Resolución Recurso de Revocatoria AUSUN R.R. 15/2021 de 27 de junio que ratificó la Resolución Sumarial Final AUSUN/R.F. 12/2021 de 26 de abril, que dispuso su destitución de su fuente laboral, sin derecho a desahucio ni indemnización, por contravenir presuntamente los arts. 61 incs. b), h), i) y j); 79 inc. b); y, 81 inc. a) del Reglamento Interno de Trabajo del  Personal de la CNS, normas legales que considera contrarios al orden constitucional.

Alega que el art. 61 inc. b) del Reglamento supra referido, en cuanto a las obligaciones de los trabajadores, carece de tipicidad y taxatividad, ya que no identifica las atribuciones y deberes administrativos, los que se confunden en el sumario administrativo seguido en su contra; por lo que, dicha normativa legal no puede ser aplicada en la precitada causa, por transgredir el debido proceso establecido en el art. 115.II de la CPE. Sobre el art. 61 inc. h) de la citada norma reglamentaria, afirma que las labores a cumplir, adolece de tipicidad y taxatividad; toda vez que, las tareas de los superiores en grado, no pueden ser delegadas, como ocurre en su caso, situación que es contrario al debido proceso. En relación al art. 61 inc. i) del mencionado Reglamento, sostiene que no señala la forma de emitir las instrucciones de los superiores en grado, siendo que las obligaciones de los mismos no pueden ser delegadas, lo cual vulnera el debido proceso. Respecto al art. 61 inc. h) de la norma reglamentaria mencionada, reitera que carecen de tipicidad y taxatividad; puesto que, no describen a que responsabilidades laborales se refiere, mas cuando se tiene trabajos individuales y de forma colectiva con diferentes niveles de responsabilidad, siendo contrario al debido proceso.

Sobre el art. 79 del citado Reglamento, señala que: “Se sancionaran con multa de tres días, las siguientes faltas. ‘b) Incumplimiento de las órdenes superiores o de las obligaciones funcionarias”’, de donde deduce que no indica a que se refiere con incumplimiento de órdenes superiores u obligaciones funcionarias, cuando la CNS no cuenta con un manual de funciones, ingresando en contradicción con la Resolución Sumarial Final AUSUN/R.F. 12/2021, adverso a los principios de inembargabilidad del salario y la protección a la trabajadora (art. 48 de la CPE), lo cual vulnera el debido proceso previsto por el art. 115.II de la Norma Suprema.

En cuanto al art. 80 inc. a) del aludido Reglamento, sostiene que su contenido ingresa en contradicción con la Resolución Sumarial Final AUSUN/R.F. 12/2021, respecto a la inembargabilidad de los salarios y el principio de protección a la trabajadora instituido por el art. 48 de la CPE, pues no señala a que faltas se refiere específicamente y ante la ausencia de tipificación de faltas recurrentes, dicho precepto legal cuestionado, no puede ser aplicado en el proceso administrativo interno, por transgredir el art. 115.II de la Ley Fundamental.

En definitiva los arts. 61 incs. b), h), i) y j); 79 inc. b); y, 81 inc. a) del indicado Reglamento que se pretende aplicar en el proceso administrativo de referencia, son inconstitucionales porque carecen de tipicidad, taxatividad y legalidad, configurándose su inconstitucionalidad, aspecto que muestra que no puede haber sanción sin tipicidad en materia administrativa; por lo que, la Resolución Sumarial Final AUSUN/R.F. 12/2021, al apoyarse en normas legales que no se adecuan a la tipicidad, resulta un alto riesgo al principio de seguridad jurídica que deben brindar a los tribunales sumariantes en su labor de control de legalidad contenidos en los arts. 1, 109.II, 115.II, 116.II, 117.I, 119.II, 120.I, 232 y 410.II de la Norma Suprema.

En ese orden, realizar un juicio de constitucionalidad contra los arts. 61 incs. b), h), i) y j); 79 inc. b); y, 81 inc. a) del mencionado Reglamento, en su literalidad son totalmente ininteligibles, porque no se puede descifrar cuál es la conducta que se pretende castigar o la norma legal que se pretende instituir, aspecto discordante con el principio de taxatividad que exige que las actuaciones tipificadas como faltas disciplinarías, sean descritas de forma que generen certeza, sin necesidad de interpretación alguna sobre el acto o conducta sancionada, así como sobre la sanción impuesta, pues la existencia de un precepto sancionador sin la suficiente claridad del acto que describe como lesivo a un bien jurídico protegido, puede dar lugar a que sean las autoridades encargadas de aplicar el mismo, adecuando a la conducta, lo que no coincide con los principios de legalidad y el debido proceso, señaladas en el Auto Inicial de Proceso Administrativo Interno AUSUN 08/2021 de 11 de febrero, Resolución Sumarial Final AUSUN/R.F. 12/2021 y Resolución Recurso de Revocatoria AUSUN R.R. 15/2021.

En esta línea, al desarrollar el alcance y los límites de la potestad administrativa sancionatoria, se entiende que en resguardo de las garantias tanto formal como material que estructuran el principio de legalidad en materia disciplinaria, no se puede utilizarse el método análogo de interpretación sin suplir de ninguna manera las conductas no establecidas por ley expresa, entonces solamente se establecerán sanciones en la medida que la conducta se adapte a la tipicidad establecida por el legislador y en tanto y cuanto se utilicen criterios de interpretación que no excedan los alcances del contenido esencial del principio de legalidad en la esfera disciplinaria.

Invocó la SCP 0770/2012 de 13 de agosto, para referir que el Estado no puede castigar una conducta que no esté descrita en la Ley; por lo que, en aras de la seguridad jurídica es indispensable que la norma punitiva penal o administrativa, exista y resulte conocida, o pueda serlo antes de que ocurra la acción o la omisión. La calificación de un hecho como infracción y la fijación de sus efectos jurídicos deben ser preexistentes a la conducta del sujeto al que se considera infractor, de lo contrario, los particulares no podrían orientar su comportamiento conforme a un orden jurídico vigente y cierto, en el que se expresan el reproche social y las consecuencias de éste.

I.2. Respuesta a la acción

No cursa decreto de traslado ni respuesta a la acción normativa interpuesta.

I.3. Resolución de la autoridad administrativa consultante

Por RA 127, cursante de fs. 376 a 380, el Gerente General de la CNS, rechazó la solicitud de promover la acción de inconstitucionalidad concreta, con base a los siguientes fundamentos: a) Se demanda la inconstitucionalidad de los arts. 61 incs. b), h), i) y j); 79 inc. b); y, 81 inc. a) de Reglamento Interno de Trabajo del Personal de la CNS, invocando erróneamente la presunta lesión al debido proceso, sin establecer a cuál de las vertientes de esa garantía se habría afectado. Por otro lado, se pretende observar una normativa “sustantiva”, como es el art. 61 del mencionado Reglamento, aduciendo la presunta inobservancia de una garantía procesal netamente “adjetiva”; por lo que, no existe congruencia, pues la citada norma legal objetada no tiene el fin de establecer procedimientos, sino comportamientos que se esperan sean asumidos por el personal de la institución, dogmáticamente se denomina una regla de conducta; b) En relación a los arts. 79 inc. b); y, 81 inc. a) del citado Reglamento, señala tipos de sanciones que pueden aplicarse ante determinadas conductas; es decir, es una disposición legal de carácter subjetiva, pues no señala ni tiene en su objeto el establecer procedimientos a seguir; por lo cual, no se entiende como la referida norma legal puede vulnerar el art. 115 de la CPE, en cuanto a la garantía del debido proceso; c) Respecto al principio de legalidad, taxatividad y tipicidad, no pueden ser objeto de análisis a través de esta  acción normativa, pues la “‘…Acción de Inconstitucionalidad de carácter concreto, que procederá en el marco de un proceso judicial o administrativo cuya decisión dependa de la constitucionalidad de leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos, ordenanzas y todo género de resoluciones no judiciales…’” (sic); asimismo, se intenta mediante está demanda normativa, invalidar un proceso interno, sin mencionar que norma procesal infringió la Constitución Política del Estado; d) Invocó la SCP 1974/2014 de 5 de noviembre, referida a la fundamentación jurídico-constitucional como requisito de admisión de la acción normativa, que en el caso no se justificó cómo las normas objetadas transgreden los preceptos constitucionales invocados. El art. 62 del Reglamento de la Ley General del Trabajo -Decreto Supremo (DS) 224 de 23 de Agosto de 1943- prevé que cada empleador que cuente con más de veinte empleados u obreros, deberá tener un Reglamento interno; de donde, la obligatoriedad de una norma reglamentaria es concordante con los elementos de la relación laboral en general, como la subordinación, dependencia, la prestación de trabajo por cuenta ajena y la percepción de un salario, conforme determina el art. 1 de la Ley General del Trabajo (LGT). En lo que respecta a la administración pública, se entiende la relación de dependencia al vínculo jurídico existente entre un servidor público y un superior jerárquico que nace de la prestación de servicios, en condiciones de subordinación y remuneración, conforme señala el art. 9 del Reglamento de Responsabilidad por la Función Pública DS 23318-A; en ese entendido, la CNS cuenta con el Reglamento Interno de Trabajo del Personal, aprobado por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, el cual tiene el objetivo de normar, regular y sistematizar las relaciones laborales entre la institución y sus trabajadores, quienes están compelidos en acatar dicho Reglamento; y, e) El art. 29 de la Ley de Administración y Control Gubernamentales (LACG)-Ley 1178 de 20 de julio de 1990-, la responsabilidad administrativa se establece ante una acción u omisión del servidor público, situación que es analizada por la autoridad sumariante, quien tiene la facultad de imponer sanciones, desde una multa hasta la destitución.

II. ANÁLISIS DE LA ACCIÓN

II.1.  Norma jurídica impugnada y preceptos constitucionales supuestamente infringidos

Se demanda la inconstitucionalidad de los arts. 61 incs. b), h), i) y j); 79 inc. b); y, 81 inc. a) del Reglamento Interno de Trabajo del Personal de la CNS; por ser presuntamente contrario a los arts. 1, 109.II, 115.II, 116.II, 117.I, 119.II, 120.I, 232 y 410.II de la CPE.

II.2.  Marco normativo constitucional y legal

De acuerdo a lo previsto por el art. 196.I de la Ley Fundamental, el Tribunal Constitucional Plurinacional vela por la supremacía de la Constitución y ejerce el control de constitucionalidad.

Por su parte el art. 73.2 del Código Procesal Constitucional (CPCo), establece que la: “Acción de Inconstitucionalidad de carácter concreto, que procederá en el marco de un proceso judicial o administrativo, cuya decisión dependa de la constitucionalidad de leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos, ordenanzas y todo género de resoluciones no judiciales”.

En ese orden, el control de constitucionalidad debe realizarse previo cumplimiento de los requisitos determinados en el art. 24 del CPCo, que dispone lo siguiente:

“I. Las Acciones de Inconstitucionalidad, conflictos de competencias y atribuciones, consultas y recursos deberán contener:

1.   Nombre, apellido y generales de ley de quien interpone la acción, demanda, consulta o recurso, o de su representante legal, acompañando en este último caso la documentación que acredite su personería. Además deberá indicarse la dirección de un correo electrónico u otro medio alternativo de comunicación inmediata.

2.   Nombre y domicilio contra quien se dirige la acción o recurso, cuando así corresponda.

3.   Exposición de los hechos, cuando corresponda.

4.   En las acciones de inconstitucionalidad, la identificación de la disposición legal y las normas impugnadas, así como las normas constitucionales que se consideren infringidas, formulando con claridad los motivos por los que la norma impugnada es contraria a la Constitución Política del Estado.

5.   Solicitud, en su caso, de medidas cautelares.

6.   Petitorio.

II.  Las acciones de inconstitucionalidad, conflictos de competencias y atribuciones, consultas y recursos, requerirán el patrocinio de abogada o abogado” (las negrillas son ilustrativas).

Por su parte el art. 27 del citado Código, ordena que:

“II. La Comisión de Admisión rechazará las acciones, demandas, consultas y recursos en los siguientes casos:

a)  Cuando concurra la cosa juzgada constitucional.

b)  Cuando sea presentada de manera extemporánea en los casos que así corresponda, o

c)  Cuando carezca en absoluto de fundamentos jurídico constitucionales que justifiquen una decisión de fondo” (las negrillas nos corresponden).

II.3.  La fundamentación jurídico-constitucional que debe existir en las acciones de inconstitucionalidad concreta

En cuanto a que la acción de inconstitucionalidad concreta debe contener una debida fundamentación, la SCP 0004/2015 de 6 de febrero, citando a la SCP 1337/2014 de 30 de junio, expresó que: “‘…la carencia absoluta de fundamentos jurídico constitucionales alude a una operación argumentativa ineludible, basada en razonamientos constitucionales que sean suficientes de acuerdo al caso concreto que se analiza, para germinar una duda sobre la adecuación de la norma demandada a los valores, principios y normas de la Constitución Política del Estado; más no es una operación dependiente de la extensión de la demanda o la acumulación de doctrina y jurisprudencia, sino que consiste en la presentación de razonamientos y criterios derivados de la Ley Fundamental, que configure una duda razonable y haga justificable un examen de los mismos, con el objeto de verificar si la norma demandada es conforme a la Norma Suprema’.

Concluyendo que, debido a la naturaleza de esta acción de control normativo, por la cual se impugna normas legales que atentan contra la Ley Fundamental, en su propósito debe cumplirse con la adecuada y razonada fundamentación jurídico constitucional, que permita a este Tribunal ingresar a analizar dichos fundamentos y efectuar el control de constitucionalidad pertinente” (las negrillas nos pertenecen).

En ese mismo sentido, el AC 0193/2012-CA de 6 de marzo, citando a la SC 0050/2004 de 24 de mayo, precisó lo siguiente: “ʽ…Por último, la ausencia de fundamentación, que es un elemento exigido por el inc. 3) de la norma citada, impedirá conocer los motivos por los que se considera inconstitucional la norma impugnada y la importancia de la misma en la resolución de la causa que origina el recurso'; entendimiento que fue complementado con la SC 0045/2004 de 4 de mayo, al establecer que: '…La expresión de los fundamentos jurídico constitucionales es esencial, pues no es suficiente la mera identificación de las normas constitucionales que se considera estarían siendo infringidas…”’ (las negrillas fueron agregadas).

El AC 0312/2012-CA de 9 de abril, que menciona a la SC 0022/2006 de 18 de abril, determinó que:”…La expresión de los fundamentos jurídico-constitucionales es esencial, pues no es suficiente la mera identificación de las normas constitucionales que se considera estarían siendo infringidas (…) también es imprescindible que se exprese y justifique en qué medida la decisión que debe adoptar el Juez o Tribunal depende de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la disposición legal impugnada'; en consecuencia, la inobservancia de estos requisitos hace inviable el ejercicio de un verdadero control de constitucionalidad y determina el rechazo del recurso” (las negrillas son nuestras).

II.4.  Análisis del caso concreto

En el caso de autos, se demanda la inconstitucionalidad de los arts. 61 incs. b), h), i) y j); 79 inc. b); y, 81 inc. a) del Reglamento Interno de Trabajo del Personal de la CNS; por ser presuntamente contrario a los arts. 1, 109.II, 115.II, 116.II, 117.I, 119.II, 120.I, 232 y 410.II de la CPE.

Cuando se demanda la inconstitucionalidad de una norma, debe exponerse los fundamentos jurídicos-constitucionales con argumentos claros, precisando el por qué se considera que la disposición impugnada atenta contra la Norma Suprema; expresando todos los aspectos concernientes a la supuesta contradicción de la Ley Fundamental, demostrando y justificando la relevancia y la duda razonable, pues sólo así, será posible que éste Tribunal Constitucional Plurinacional, ingrese al análisis de la acción de inconstitucionalidad concreta.

De la revisión de antecedentes de la acción normativa, se tiene que, si bien cumple con lo previsto por el art. 81.I del CPCo, al haber sido presentada dentro del proceso disciplinario seguido en contra de la ahora accionante, por contravenir los arts. 61 incs. b), h), i) y j); 79 inc. b); y, 81 inc. a) del citado Reglamento Interno, signado como Caso ASON 12/2021; sin embargo, no cuenta con una adecuada fundamentación jurídico-constitucional requerida de acuerdo a lo señalado en el Fundamento Jurídico II.3 de este Auto Constitucional; puesto que se limitó a señalar de manera genérica que los preceptos legales cuestionados son ininteligibles, debido a que no se puede descifrar cuál es la conducta que se pretende sancionar o la norma que se intenta instituir, aspecto contrario al principio de taxatividad que exige que las conductas establecidas como faltas disciplinarías, sean descritas de modo que generen certeza, situación que no coincide con los principios de legalidad y el debido proceso; así en relación el art. 61 incs. b), h), i) y j) de la mencionada norma reglamentaria, alega que carece de tipicidad y taxatividad, ya que no identifica las atribuciones y deberes administrativos; que las tareas de los superiores en grado, no pueden ser delegadas, como ocurre en su caso; y, no describen a que responsabilidad laboral se refiere, siendo que existe trabajos individuales como de forma colectiva en los diferentes niveles administrativos; con base a los aspectos esgrimidos, sostiene que el precepto legal cuestionado es contrario al debido proceso; razón por la cual, no corresponde su aplicación al sumario disciplinario instaurado en su contra. Argumentos que no generan una duda razonable acerca de la constitucionalidad del art. 61 incs. b), h), i) y j) del mencionado Reglamento Interno, estando ausente una fundamentación jurídico-constitucional que determine cómo la disposición legal denunciada de inconstitucionalidad vulnera los preceptos constitucionales invocados en su demanda, es decir no realizó un contraste claro, preciso y puntual con cada uno de los preceptos constitucionales presuntamente infringidos que ponga en duda su constitucionalidad, tampoco estableció una vinculación necesaria entre la validez constitucional de la misma, con la decisión que deba adoptar la autoridad administrativa consultante, lo que impide el examen de constitucionalidad por adolecer de una suficiente argumentación jurídico-constitucional que amerite una decisión de fondo.

En ese mismo orden, sobre el art. 79 inc. b) del Reglamento Interno ya señalado, de igual manera, afirma que su contenido no es claro, pues no se sabe a que se refiere con incumplimiento de órdenes superiores o de obligaciones funcionarias, siendo que la Caja Nacional de Salud no cuenta con un Manual de Funciones, situación que ingresa en contradicción con la Resolución Sumarial Final AUSUN/R.F. 12/2021, dictada por la Autoridad Sumariante, agregando que ese aspecto es contrario a los principios de inembargabilidad del salario y la protección a los trabajadores, lo cual vulnera el debido proceso. Apreciaciones genéricas a partir de su situación particular; vale decir, no expresó ni desarrolló los fundamentos por los que el precepto impugnado lesiona las normas constitucionales invocadas, limitándose a alegar que al no contarse con un Manual de Funciones, la disposición legal refutada perse resulta contraria al orden constitucional; tampoco precisó la relevancia que tendría la misma en la decisión del sumario disciplinario.

Finalmente, en relación al art. 80 inc. a) del aludido Reglamento, arguye que no establece a que faltas se refiere en específico, que  ante la ausencia de tipificación, dicho precepto legal cuestionado no puede ser aplicado en el proceso administrativo interno, por transgredir el debido proceso; de donde se observa que no expone con objetividad como existiría esa transgresión a las normas constitucionales invocadas; es decir, la accionante no desplegó la debida carga argumentativa para dar lugar a una duda razonable sobre la constitucionalidad o no de la norma legal refutada. Asimismo, tampoco justificó que la decisión a asumirse por la autoridad administrativa sumariante dependa de la constitucionalidad o inconstitucionalidad del precepto legal impugnado, vale decir la relevancia en la decisión del proceso sumario en el cual pretenden sea promovida la acción normativa.

Consecuentemente, conforme prevé el art. 27.II inc. c) del CPCo, citado en el Fundamento Jurídico II.2 de este Auto Constitucional, determina como causal de rechazo la falta absoluta de fundamento jurídico-constitucional, que justifique una decisión de fondo, causal que ha sido interpretada por este Tribunal, en el sentido que esa ausencia de fundamentos se da cuando los argumentos que sostienen una acción de inconstitucionalidad no generan duda razonable respecto de la constitucionalidad de la norma objetada, situación que se da en este caso, pues advertida la argumentación de la impetrante, no genera ningún tipo de duda sobre la constitucionalidad de los arts. 61 incs. b), h), i) y j); 79 inc. b); y, 81 inc. a) del Reglamento Interno de Trabajo del Personal de la CNS, de donde deviene su rechazo.

Por consiguiente, la autoridad administrativa consultante, al haber rechazado promover la acción de inconstitucionalidad concreta, obró correctamente.

POR TANTO

La Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional, en virtud a lo establecido por el art. 83.II del Código Procesal Constitucional; resuelve: RATIFICAR la Resolución 127 de 17 de septiembre de 2021, cursante de fs. 376 a 380, pronunciada por el Gerente General de la Caja Nacional de Salud; y en consecuencia, RECHAZAR la acción de inconstitucionalidad concreta interpuesta por Paola Patricia Monje Alvarado.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

COMISIÓN DE ADMISIÓN

René Yván Espada Navía

MAGISTRADO PRESIDENTE

MSc. Brigida Celia Vargas Barañado

MAGISTRADA

MCs. Karem Lorena Gallardo Sejas

MAGISTRADO