SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0809/2021-S2

El accionante denuncia como lesionados sus derechos a ejercer la función pública y al debido proceso en sus componentes a ser oído por un juez natural, imparcial, independiente y competente, a la defensa y motivación de las resoluciones; aduciendo que, fue designado Alcalde suplente temporal del Gobierno Autónomo Municipal de Quillacollo del departamento de Cochabamba, por Resolución Municipal 197/2019 de 12 de diciembre; sin embargo, los miembros del Concejo de esa entidad, en sesión ordinaria mediante Resolución Municipal 88/2020 de 8 de octubre, determinaron abrogar la primera de ellas, designando a una nueva autoridad edil; Resolución que carece de fundamentación jurídica, habiendo interpuesto recurso de reconsideración; no obstante, el órgano deliberante en sesión de 17 de noviembre del referido año, desestimó su solicitud aprobando el Dictamen de la Comisión Primera de 12 de noviembre de similar año, que de igual forma, no estableció las razones jurídicas que justifiquen la decisión asumida; consumando así los hechos ilegales cometidos e infringiendo el art. 28 de la CPE, al privarle de ejercer su derecho político sin existir sentencia ejecutoriada expedida en su contra, así como los arts. 12 y 27 de la LGAM, que previenen las causales de pérdida de mandato del puesto de alcalde o concejal prohibiendo que el ente legislativo destituya al primero de los nombrados o aplique otro mecanismo que prive del ejercicio del cargo que no se enmarque en lo dispuesto por la Ley Fundamental y la normativa legal pertinente.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. Marco constitucional, normativo y jurisprudencial aplicable al caso de autos

Según la nueva estructura y organización territorial del Estado, vigente desde la promulgación de la Constitución Política del Estado, Bolivia se constituye en un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, libre, independiente, soberano, democrático, intercultural, descentralizado y con autonomías (art. 1 CPE); dentro ese marco, el art. 283 de la Ley Fundamental, determina que: “El gobierno autónomo Municipal está constituido por un Concejo Municipal con facultad deliberativa, fiscalizadora y legislativa municipal en el ámbito de sus competencias; y un órgano ejecutivo, presidido por la Alcaldesa o Alcalde”; ahora bien, en caso de existir ausencia o impedimento para ejercer el citado cargo, el art. 286 de la Norma Suprema prevé:

“I. La suplencia temporal de la máxima autoridad ejecutiva de un gobierno autónomo corresponderá a un miembro del Concejo o Asamblea de acuerdo al Estatuto Autonómico o Carta Orgánica según corresponda.

II. En caso de renuncia o muerte, inhabilidad permanente o revocatoria de la misma autoridad ejecutiva de un gobierno autónomo, se procederá a una nueva elección, siempre y cuando no hubiere transcurrido la mitad de su mandato. En caso contrario, la sustituta o sustituto será una autoridad ya electa definida de acuerdo al Estatuto Autonómico o Carta Orgánica según corresponda” (las negrillas nos corresponden).

Por su parte, el art. 275 constitucional, refiere: “Cada órgano deliberativo de las entidades territoriales elaborará de manera participativa el proyecto de Estatuto o Carta Orgánica que deberá ser aprobado por dos tercios del total de sus miembros, y previo control de constitucionalidad, entrará en vigencia como norma institucional básica de la entidad territorial mediante referendo aprobatorio en su jurisdicción”.

Sin embargo de lo vertido en los artículos precedentes, ante la falta de aprobación de las mencionadas cartas orgánicas como norma básica de la gestión pública municipal, el 9 de enero de 2014 se promulgó la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales, que en sus arts. 1 y 2, regulan la estructura organizativa y funcionamiento de los gobiernos autónomos municipales de manera supletoria, cuando estos no cuenten con su Carta Orgánica Municipal vigente y/o en lo que no hubieren legislado en el ámbito de sus competencias.

En ese contexto, la citada norma legal, en su art. 4 establece:

“I. El Gobierno Autónomo Municipal está constituido por:

a) Concejo Municipal, como Órgano Legislativo, Deliberativo y Fiscalizador.

b) Órgano Ejecutivo.

II. La organización del Gobierno Autónomo Municipal se fundamenta en la independencia, separación, coordinación y cooperación entre estos Órganos”.

El art. 16 de la aludida Ley, enumera las atribuciones del citado órgano deliberante, detallando entre otras las siguientes:

(…)

“4. En el ámbito de sus facultades y competencias, dictar Leyes Municipales y Resoluciones, interpretarlas, derogarlas, abrogarlas y modificarlas.

(…)

15. Fiscalizar a la Alcaldesa o Alcalde, Secretarias o Secretarios y otras autoridades del Órgano Ejecutivo Municipal, sus instituciones y Empresas Públicas, a través de peticiones de informes escritos y orales, inspecciones y otros medios de fiscalización previstos en la normativa vigente.

(…)

30. Designar por mayoría absoluta de votos del total de sus miembros, a la Concejala o al Concejal titular y en ejercicio, para que ejerza la suplencia temporal en caso de ausencia o impedimento el cargo de Alcaldesa o Alcalde” (el resaltado es nuestro).

El Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Quillacollo, en el marco de la atribución prevista en el art. 16.1 de la Ley 482, elaboró su Reglamento General, en cuyo art. 102 contempla el procedimiento establecido para los casos de Reconsideración, señalando lo siguiente:

“a. Un Concejal, necesariamente apoyado por otro, podrá pedir se reconsidere un asunto resuelto por el Concejo, debiendo hacerlo dentro de diez (10) días hábiles de tomada la decisión. La petición deberá ser presentada imprescindiblemente por escrito y con las fundamentaciones pertinentes. El Concejal Secretario hará constar la fecha y hora del pedido, para los cómputos de plazos respectivos.

b. Las personas naturales o jurídicas podrán pedir dentro del mismo plazo, la Reconsideración de las decisiones o disposiciones adoptadas por el pleno del Concejo, a partir de su legal notificación o de la respectiva publicación de la disposición Municipal correspondiente” (las negrillas son nuestras)

III.2. La fundamentación y motivación de las resoluciones judiciales o administrativas como componentes del debido proceso

Sobre este tema, la SC 0863/2007-R de 12 de diciembre sostuvo que: “…la garantía del debido proceso, comprende entre uno de sus elementos la exigencia de la motivación de las resoluciones, lo que significa, que toda autoridad que conozca de un reclamo, solicitud o que dicte una resolución resolviendo una situación jurídica, debe ineludiblemente exponer los motivos que sustentan su decisión, para lo cual, también es necesario que exponga los hechos establecidos, si la problemática lo exige, de manera que el justiciable al momento de conocer la decisión del juzgador lea y comprenda la misma, pues la estructura de una resolución tanto en el fondo como en la forma, dejará pleno convencimiento a las partes de que se ha actuado no sólo de acuerdo a las normas sustantivas y procesales aplicables al caso, sino que también la decisión está regida por los principios y valores supremos rectores que rigen al juzgador, eliminándose cualquier interés y parcialidad, dando al administrado el pleno convencimiento de que no había otra forma de resolver los hechos juzgados sino de la forma en que se decidió.

(…)

Finalmente, cabe señalar que la motivación no implicará la exposición ampulosa de consideraciones y citas legales, sino que exige una estructura de forma y de fondo. En cuanto a esta segunda, la motivación puede ser concisa pero clara y satisfacer todos los puntos demandados, debiendo expresar el Juez sus convicciones determinativas que justifiquen razonablemente su decisión en cuyo caso las normas del debido proceso se tendrán por fielmente cumplidas. En sentido contrario, cuando la resolución aún siendo extensa no traduce las razones o motivos por los cuales se toma una decisión, dichas normas se tendrán por vulneradas” (las negrillas nos corresponden).

Asimismo, la SCP 0450/2012 de 29 de junio, remarcó: “La jurisprudencia señaló que el debido proceso es de aplicación inmediata, vincula a todas las autoridades judiciales, jurisdiccionales y administrativas, y constituye una garantía de legalidad procesal prevista por el constituyente para proteger la libertad, la seguridad jurídica y la fundamentación o motivación de las resoluciones judiciales o administrativas. Abarca un conjunto de derechos y garantías mínimas que garantizan el diseño de los procedimientos judiciales y administrativos, entre sus elementos se encuentra la fundamentación y motivación de las resoluciones, a las que toda autoridad a cargo de un proceso está obligada a cumplir, no solamente a efectos de resolver el caso sometido a su conocimiento, sino exponiendo de manera suficiente, las razones que llevaron a tomar cierta decisión, así como las disposiciones legales que sustentan la misma, es decir, debe llevar al convencimiento que se hizo justicia, tanto a las partes, abogados, acusadores y defensores, así como a la opinión pública en general; de lo contrario, no sólo se suprimiría una parte estructural de la resolución sino impediría que las partes del proceso conozcan los motivos que llevaron a dicha autoridad a asumir una determinación, lo que no implica que dicha motivación contenga una exposición ampulosa y sobrecargada de consideraciones y citas legales, basta con que ésta sea concisa pero clara y satisfaga todos los aspectos demandados…” (las negrillas son nuestras).

III.3. Análisis del caso concreto

Del desarrollo normativo y constitucional glosado en el expediente, y de la revisión de los antecedentes que cursan, se llegó a evidenciar que el Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Quillacollo del departamento de Cochabamba, mediante Resolución Municipal 197/2019 de 12 de diciembre, designó como Alcalde suplente temporal a Héctor Freddy Montaño Totola -ahora accionante-, para que ejerza sus funciones con todas las prerrogativas, obligaciones y responsabilidades que le confiere la ley.

Más adelante, y en virtud a la recomendación efectuada por la Comisión Quinta (jurídica) del citado Concejo Municipal, en su Dictamen de 6 de octubre de 2020, basado en una denuncia presentada el 9 de septiembre de igual año, el pleno del referido ente deliberante por Resolución Municipal 88/2020 de 8 de octubre, resolvió abrogar la Resolución Municipal 197/2019, designando posteriormente como Alcaldesa suplente a Angelina Zeballos Corani, Concejal del Frente para la Victoria (F.P.V.), a través de la Resolución Municipal 89/2020 de la misma fecha.

A raíz de esa determinación, el peticionante de tutela interpuso recurso de reconsideración; como resultado de ello, mediante Dictamen de 12 noviembre de similar año, la Comisión Primera del aludido órgano legislativo, recomendó negar la solicitud de reconsideración interpuesta por el prenombrado, en aplicación de lo establecido en el art. 102.d del Reglamento General del Concejo Municipal de Quillacollo; dicho Dictamen, a su vez fue aprobado por el pleno del referido ente fiscalizador, en la sesión desarrollada el 17 de igual mes y año.

Con carácter previo a resolver la problemática planteada, es pertinente aclarar que, si bien el solicitante de tutela denunció que la Resolución Municipal 88/2020, se constituye en uno de los actos lesivos que presuntamente vulneró sus derechos y garantías constitucionales, al abrogar la Resolución Municipal 197/2019; por la que, fue designado Alcalde suplente temporal; sin embargo, el presente caso se analizará a partir del Dictamen emitido por la Comisión Primera del mencionado ente deliberante, al haber sido aprobado por este, considerando que se trata de la última decisión dictada por dicho órgano, y que ante una eventual concesión de la tutela, reabrirá su competencia para pronunciarse nuevamente sobre el recurso de reconsideración interpuesto por el impetrante de tutela; ello, en estricta observancia del principio de subsidiariedad que rige la acción de amparo constitucional.

Ahora bien, en la presente acción de defensa, el accionante denuncia la vulneración de sus derechos a ejercer la función pública y al debido proceso en sus componentes a ser oído por un juez natural, imparcial, independiente y competente, a la defensa y motivación de las resoluciones, por parte de los miembros del Concejo del citado Gobierno Autónomo Municipal, al haber aprobado el Dictamen de 12 de noviembre de 2020, emitido por la Comisión Primera del aludido ente legislativo que desestimó su recurso de reconsideración, sin establecer las razones jurídicas que justifiquen dicha determinación, infringiendo el art. 28 de la CPE, al privarle del ejercicio de su derecho político sin que exista sentencia ejecutoriada en su contra, así como los arts. 12 y 27 de la LGAM que establecen las causales de pérdida de mandato del cargo de alcalde o concejal.

Con esos antecedentes, del examen efectuado a los datos adjuntos a la presente acción tutelar, se advirtió en primera instancia que, el accionante en su condición de Concejal titular fue designado Alcalde suplente temporal del Gobierno Autónomo Municipal de Quillacollo, mediante Resolución Municipal 197/2019, pronunciada en sesión ordinaria por el órgano deliberante, en cumplimiento de lo previsto en los arts. 286.I de la CPE y 16.30 de la LGAM, para que ejerza la suplencia temporal en caso de ausencia o impedimento del titular del órgano ejecutivo municipal; Resolución que posteriormente fue abrogada a través de su similar 88/2020, decisión asumida en observancia del art. 16.4 de la aludida Ley, como una atribución específica del Concejo Municipal, al señalar que entre sus facultades y competencias se encuentra la de dictar leyes municipales y resoluciones, interpretarlas, derogarlas, abrogarlas y modificarlas, conforme se halla reflejado en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional.

Por otro lado, el prenombrado también alegó que se le estaría privando del ejercicio de su derecho político consagrado en la Norma Suprema, y obviando las causales para la pérdida de mandato de alcalde previstas en la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales; sin embargo, es preciso aclarar que la referida normativa legal es aplicable solamente para alcaldes titulares, electos a través de sufragio universal por voto ciudadano, y no así para alcaldes suplentes o temporales, designados por el órgano legislativo municipal, como es el caso del impetrante de tutela, según se halla glosado en el referido Fundamento Jurídico III.1 de este fallo constitucional.

Bajo esos parámetros, y del examen de los fundamentos esgrimidos en el mencionado Dictamen emitido por la Comisión Primera (jurídica) del mencionado ente deliberante ahora objetado, se advierte claramente que el mismo contiene una fundamentación y motivación suficiente; debido a que, expresó las razones por las cuales recomendó negar la solicitud de reconsideración a la Resolución Municipal 88/2020, formulada por el accionante, describiendo en los antecedentes, los argumentos vertidos en el recurso, entre otros escritos presentados por el aludido, citando la normativa constitucional y legal en la que basó su determinación asumida, haciendo referencia además a las circunstancias previas a la interposición de la reconsideración como la Resolución Municipal 88/2020, cuestionada por medio de este mecanismo de impugnación y sus pormenores, justificando su decisión a través de la expresión de consideraciones pertinentes, aplicando lo establecido en el Reglamento General del Concejo Municipal de Quillacollo, dando lugar a su posterior aprobación en sesión de 17 de noviembre de 2020.

Consiguientemente, el predicho Dictamen ahora cuestionado, expresó los motivos de su determinación, ajustándose a los entendimientos jurisprudenciales desarrollados en el Fundamento Jurídico III.2 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, respecto a la problemática en estudio; considerando además que, uno de los elementos estructurales que hace a la debida motivación de las resoluciones, es la exposición del criterio jurídico, donde las autoridades expongan de forma clara las razones que argumentan su fallo, tomando en cuenta además, que la motivación no implicará la exposición ampulosa de consideraciones y citas legales, sino que exige una estructura de forma y de fondo; lo que, en el caso presente efectivamente aconteció.

Por lo precedentemente señalado, no se evidencia la vulneración de los derechos invocados por el solicitante de tutela en esta acción de defensa, no siendo viable la tutela que brinda la misma.

En consecuencia, la Sala Constitucional al haber denegado la tutela impetrada, aunque con otros argumentos, obró correctamente.