SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0828/2021-S4

El impetrante de tutela señaló como lesionados sus derechos al trabajo, a la estabilidad laboral y al debido proceso en sus elementos fundamentación y motivación; toda vez que, el Jefe Regional Oruro VIAS Bolivia, el 1 y 7 de octubre de 2020, mediante Memorándums MEM/OROR/2020-0147 I/2020-13734 y MEM/OROR/2020-0149 I/2020-14247, se le comunicó su agradecimiento de servicios, a partir de la recepción del mismo, conllevando a su desvinculación laboral sin justificativo alguno y desconociendo de esta manera la Ley 1309, que garantiza la estabilidad laboral de los trabajadores y servidores públicos tanto en entidades públicas y privadas, quedando prohibido el despido injustificado.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si los extremos denunciados son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela impetrada.

III.1. Marco normativo referido a los funcionarios provisorios

Según la previsión contenida en el art. 233 de la CPE: “Son servidoras y servidores públicos las personas que desempeñan funciones públicas. Las servidoras y los servidores públicos forman parte de la carrera administrativa, excepto aquellas personas que desempeñan cargos electivos, las designadas y los designados y quienes ejerzan funciones de libre nombramiento”.

Por su parte, el art. 3º del Estatuto del Funcionario Público (EFP) –Ley 2027 de 27 de octubre de 1999–, respecto al ámbito de aplicación, señala que: “…abarca a todos los servidores públicos que presten servicios en relación de dependencia con cualquier entidad del estado, independientemente de la fuente de su remuneración…”.

A su vez el art. 4º de la citada norma, establece que servidor público es aquella persona individual, que: “…independientemente de su jerarquía y calidad, presta servicios en relación de dependencia a una entidad sometida al ámbito de aplicación de la presente Ley. El término servidor público, para efectos de esta Ley, se refiere también a los dignatarios, funcionarios y empleados públicos u otras personas que presten servicios en relación de dependencia con entidades estatales, cualquiera sea la fuente de su remuneración”.

El art. 5º del señalado cuerpo legal, hace referencia a los funcionarios públicos, clasificándolos de la siguiente manera:

“a) Funcionarios electos: Son aquellas personas cuya función pública se origina en un proceso eleccionario previsto por la Constitución Política del Estado. Estos funcionarios no están sujetos a las disposiciones relativas a la Carrera Administrativa y Régimen Laboral del Presente Estatuto.

b) Funcionarios designados: Son aquellas personas cuya función pública emerge de un nombramiento a cargo público, conforme a la Constitución Política del Estado, disposición legal u Sistema de Organización Administrativa aplicable. Estos funcionarios no están sujetos a las disposiciones relativas a la Carrera Administrativa del presente Estatuto.

c) Funcionarios de libre nombramiento: Son aquellas personas que realizan funciones administrativas de confianza y asesoramiento técnico especializado para los funcionarios electos o designados. El Sistema de Administración de Personal, en forma coordinada con los Sistemas de Organización Administrativa y de Presupuesto, determinará el número y atribuciones específicas de éstos y el presupuesto asignado para este fin. Estos funcionarios no están sujetos a las disposiciones relativas a la Carrera Administrativa del presente Estatuto.

d) Funcionarios de carrera: Son aquellos que forman parte de la administración pública, cuya incorporación y permanencia se ajusta a las disposiciones de la Carrera Administrativa que se establecen en el presente Estatuto.

e) Funcionarios interinos: Son aquellos que, de manera provisional y por un plazo máximo e improrrogable de noventa días, ocupan cargos públicos previstos para la carrera administrativa, en tanto no sea posible su desempeño por funcionarios de carrera conforme al presente Estatuto y disposiciones reglamentarias” (las negrillas nos corresponden).

La SCP 0776/2016-S3 de 4 de julio, en cuanto a los funcionarios provisorios señaló que: “El Estatuto del Funcionario Público -Ley 2027 de 27 de octubre de 1999- dispone lo siguiente:

Así también, el art. 7 de la referida norma, en cuanto a los derechos que les asisten los servidores públicos de carrera, señaló: “…Los funcionarios de carrera tendrán, además, los siguientes derechos:

a) A la carrera administrativa y estabilidad, inspirada en los principios de reconocimiento de mérito, evaluación de desempeño, capacidad e igualdad.

(…)

c) A impugnar, en la forma prevista en la presente Ley y sus reglamentos, las decisiones administrativas que afecten situaciones relativas a su ingreso, promoción o retiro, o aquellas que deriven de procesos disciplinarios.

d) A representar por escrito, ante la autoridad jerárquica que corresponda, las determinaciones que se juzguen violatorias de alguno de sus derechos...".

Así también, el art. 71 del EFP, respecto a la condición de funcionario provisorio, señaló que: “Los servidores públicos que actualmente desempeñen sus funciones en cargos correspondientes a la carrera administrativa y cuya situación no se encuentre comprendida en el artículo precedente, serán considerados funcionarios provisorios, que no gozarán de los derechos a los que hace referencia el Numeral II del Artículo 7º de la presente Ley”.

De la norma desglosada precedentemente, se advierte en primer término, una clasificación respecto de los servidores públicos; los mismos que, se encuentran definidos como funcionarios electos, designados, de carrera, interinos y de libre nombramiento, considerándose a estos últimos como funcionarios provisorios, los cuales al momento de ingresar a una entidad pública para prestar sus servicios, asumen esa calidad sin que mediara para ellos derechos reconocidos exclusivamente para funcionarios de carrera, quienes previamente fueron sometidos a un proceso de reclutamiento de personal por medio de convocatorias internas o externas, basándose el mismo en los principios de mérito, competencia, transparencia y estabilidad en el cargo. En ese entendido, los funcionarios de libre nombramiento o provisorios, no se encuentran dentro de esta categoría, al no haber sido incorporados conforme a las previsiones establecidas en el art. 70 del EFP.

Por su parte, la SC 1068/2011-R de 11 de julio, en cuanto a los funcionarios designados y de libre nombramiento, estableció que: “…Los preceptos normativos señalados, determinan claramente la diferenciación entre funcionarios de carrera con los funcionarios designados y los de libre nombramiento. Mientras que la incorporación y permanencia de los primeros se ajusta a las disposiciones de la carrera administrativa, los funcionarios designados y los de libre nombramiento pertenecen al ámbito de los funcionarios provisorios, por cuanto su ingreso a una entidad pública no es resultado de aquellos procesos de reclutamiento y selección de personal, sino que obedece a una invitación personal del máximo ejecutivo para ocupar determinadas funciones de confianza o asesoramiento en la institución, infiriéndose de ello que estas funciones son temporales o provisionales…” (las negrillas son nuestras).

III.2. Análisis del caso concreto

El accionante señaló como lesionados sus derechos al trabajo, a la estabilidad laboral y al debido proceso en sus elementos fundamentación y motivación; toda vez que, el Jefe Regional-Oruro VIAS Bolivia, el 1 y 7 de octubre de 2020, mediante Memorándums MEM/OROR/2020-0147 I/2020-13734 y MEM/OROR/2020-0149 I/2020-14247, se le comunicó su agradecimiento de servicios, a partir de la recepción del mismo, conllevando a su desvinculación laboral sin justificativo alguno y desconociendo de esta manera la Ley 1309, que garantiza la estabilidad laboral de los trabajadores y servidores públicos tanto en entidades públicas y privadas, quedando prohibido el despido injustificado.

Con carácter previo a efectuar el análisis de fondo de la problemática planteada, resulta pertinente señalar que si bien el solicitante de tutela hace mención a los alcances de la Ley 1309, respecto de la protección del trabajador ante la cuarentena decretada por el Gobierno Central; no es menos importante señalar que, conforme al entendimiento desarrollado en la SCP 000/2021-S4 (EXPEDIENTE 0637/2021 de 5 de octubre), si bien resulta evidente la protección laboral a todo funcionario o funcionaria pública, a fin de que no se queden desempleados en plena cuarentena decretada, hasta tres meses posteriores a ella; es decir, desde el 22 de marzo de 2020, hasta el 31 de julio del mismo año, gozando en definitiva de una protección reforzada en consideración a la situación de emergencia sanitaria que atravesaba el país; sin embargo, dicha protección no es aplicable al caso concreto; toda vez que, el agradecimiento de servicios del impetrante de tutela fue efectivizado 7 de octubre de 2020; es decir, fuera del rango de protección determinado por la Sentencia Constitucional Plurinacional señalada, de tal forma que al advertirse dicha situación, no se efectuará mayor argumentación sobre esta normativa invocada por el accionante.

Por otra parte, también cabe mencionar que el solicitante de tutela ingresó a prestar sus servicios como Profesional en Presupuestos y Contabilidad-Oficina Regional Oruro, con el Ítem 112, por Memorándum MEM/OROR/2018-0010 I/2018-01325 de 25 de enero de 2018, emitido por el entonces Jefe Regional Oruro VIAS Bolivia, habiendo en el transcurso del tiempo que estuvo prestando sus servicios, asumido los cargos de Jefe Regional de Oruro a.i. y Responsable administrativo Financiero a.i., manteniendo el mismo ítem y nivel salarial con el que ingresó a la institución, funciones que le fueron asignadas mediante Memorándums MEM/OROR/2020-0069 I/2020-04809 de 17 de marzo, MEM/OROR/2020-0087 I/2020-05779 de 21 de abril; y, MEM/DAF/2020-02159 I/2020-13123 de 21 de septiembre, todos de 2020; advirtiéndose que, desde su ingreso a la entidad pública VIAS Bolivia, e incluso en las designaciones interinas posteriores, su relación laboral como servidor público emergió de los mencionados Memorándums y no en virtud a una convocatoria pública propiamente dicha, así se tiene reconocido por la Nota Interna NI/OROR/2020-1240 I/2020-17483 de 28 de noviembre, emitida por la Asistente Técnico de VIAS Bolivia-Regional Oruro; mediante la cual, se informó al Jefe Regional de dicha institución, que en la gestión 2018 (año en el que entró a trabajar a VIAS Bolivia-Regional Oruro, el accionante) no existe documentación que haga referencia a algún “proceso de selección pública, competitividad, concurso de méritos” o alguna documental relacionada a la contratación de personal para el cargo de Profesional de Presupuestos y Contabilidad en la Oficina Regional Oruro; en tal circunstancia, tampoco se evidenció la existencia de documentación emitida por la Dirección General de Servicio Civil, que acredite que el prenombrado sea funcionario de carrera, como tampoco se cuenta con memorándum alguno en el que se le hubiera otorgado ítem por convocatoria interna o externa, en virtud de lo cual, se advierte que la calidad que ostentaba el accionante al interior de la institución VIAS Bolivia, era la de un funcionario de libre nombramiento o provisorio.

Consiguientemente, de la documentación y antecedentes que acompañan a esta acción de defensa, se tiene que la relación laboral entre el accionante y VIAS Bolivia, nació bajo la normativa de la Ley 1178, Ley del Estatuto del Funcionario Público y las Normas Básicas del Sistema de Administración de Personal, no teniendo el referido ex funcionario la calidad de servidor público de carrera; sino que ostenta la condición de funcionario provisorio; no obstante a ello, cabe recordar que el carácter provisional que reviste aquella relación laboral, no limita al solicitante de tutela a cuestionar, refutar e impugnar las determinaciones asumidas al interior de la institución; puesto que, la Resolución Ministerial (RM) 014/10 de 18 de enero de 2010, faculta a los servidores públicos provisorios poder impugnar las resoluciones que impliquen no solo su remoción; sino todos aquellos actos administrativos definitivos o resoluciones administrativas que lesionen o infrinjan sus derechos fundamentales, a través de la interposición de los recursos de revocatoria y jerárquico, con estricto cumplimiento de las condiciones, plazos y requisitos para su tramitación; resguardándose con ello el derecho de impugnación que les asiste (SCP 0180/2019-S4 de 25 de abril).

Bajo ese contexto, considerando que la relación laboral entre el impetrante de tutela y VIAS Bolivia, nació como emergencia de aquellos Memorándums de designación y no por una convocatoria pública propiamente dicha, para ser considerado como funcionario de carrera, y tomando en cuenta que al tener la calidad de funcionario provisorio designado, su permanencia resulta ser temporal y de libre remoción en la institución, resulta aplicable lo desarrollado en el Fundamento Jurídico III.1 de este fallo constitucional, que precisó el marco normativo y jurisprudencial de los servidores públicos de carrera y los provisorios y la diferencia entre los mismos, señalando que los funcionarios designados y los de libre nombramiento pertenecen al ámbito de los funcionarios provisorios, por cuanto su ingreso a una entidad pública no es resultado de procesos de selección de personal, sino que obedece a una invitación de la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) de la entidad, para ocupar determinadas funciones en esa institución; así también, el art. 233 de la CPE, señala que: “Son servidoras y servidores públicos las personas que desempeñan funciones públicas. Las servidoras y servidores públicos forman parte de la carrera administrativa, excepto aquellas personas que desempeñen cargos electivos, las designadas y los designados, y quienes ejerzan funciones de libre nombramiento”.

De lo que se colige, que si bien el accionante prestó sus servicios en virtud de aquellos Memorándums de designación; sin embargo, no se hallaba dentro de la carrera administrativa, lo que le impide gozar de los derechos que se encuentran previstos únicamente para funcionarios de carrera; vale decir entre otros, del derecho a la estabilidad laboral, siendo menester considerar, que bajo esa previsión la autoridad demandada, en uso de sus atribuciones y facultades de remover al personal que no tiene la calidad de un funcionario de carrera, puede tomar la decisión de prescindir de los servicios de aquellos funcionarios provisorios o de libre nombramiento en cualquier momento, y sin la necesidad de invocar causal para el efecto, no advirtiéndose en consecuencia vulneración a los derechos al trabajo, a la estabilidad laboral y menos al debido proceso en los elementos reclamados.

En ese sentido, el solicitante de tutela a tiempo de ser notificado con los Memorándums MEM/OROR/2020-0147 I/2020-13734 y MEM/OROR/2020-0149 I/2020-14247, de ninguna manera fue apartado de su fuente laboral de forma injustificada; por el contrario, su remoción fue dada en virtud de las atribuciones y competencias establecida al interior de aquella entidad pública; consiguientemente, no le asiste el derecho a reclamar estabilidad laboral, justamente por su calidad de servidor público provisorio de libre nombramiento; el cual en todo caso, pudo hacer uso de los mecanismos de impugnación previstos mediante la RM 014/10 de 18 de enero de 2010, no correspondiendo ingresar a efectuar mayores consideraciones de fondo al respecto; y en consecuencia, denegar la tutela impetrada.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al denegar la tutela solicitada, efectuó una correcta evaluación del caso en análisis.