SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0829/2021-S4

El solicitante de tutela, alegó como lesionados sus derechos a la salud y al trabajo; toda vez que, producto del proceso penal instaurado en su contra sin fundamento ni asidero legal alguno, fue destituido de su fuente laboral.

En consecuencia, corresponde analizar, en revisión, si lo alegado es evidente o no, a fin de conceder o denegar la tutela impetrada.

III.1. Del servidor público y el derecho a impugnar

Al respecto la SCP 0180/2019-S4 de 25 de abril, señaló lo siguiente: “Ahora bien, el derecho a la defensa como instituto jurídico que garantiza el respeto de los derechos fundamentales y garantías constitucionales de las personas, contiene entre sus vertientes al derecho de impugnación como un medio de protección, el mismo que se encuentra consagrado en nuestra Constitución Política del Estado, ello implica que todo procedimiento en el ámbito privado o público, debe prever un mecanismo de impugnación a fin de que el afectado con el acto o resolución que considere lesivo a sus derechos o intereses legítimos, pueda reclamar la restitución de aquellos en los que hubiese incurrido la autoridad pública o privada.

Es así que, el derecho de impugnación permite a toda persona como parte de un proceso propiamente dicho o fuera de éste, a contradecir o refutar una decisión con la que no esté de acuerdo y le cause un agravio, con la única finalidad de que el afectado tenga la oportunidad de cuestionar las razones por la cuales se llegó a una determinada decisión y que éstas de manera fundamentada sean respondidas por la autoridad que corresponda. De esta forma, la impugnación materializada por los diferentes medios impugnatorios que regula un ordenamiento jurídico, da como resultado que la parte que se siente agraviada por un acto o resolución, acuda a la autoridad que la emitió o al superior en grado, a objeto de que se revoquen los mismos, siguiendo el procedimiento legal previsto.

En consonancia a lo precedentemente expuesto, en el marco de las atribuciones reconocidas al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, orientadas a formular políticas relacionadas con el Servicio Civil, régimen laboral, carrera administrativa, registro, ética y capacitación, emergentes del vínculo laboral entre el Estado, las servidoras y los servidores públicos, fue pronunciada la Resolución Ministerial 014/10 de 18 de enero de 2010, aprobando el Reglamento de Impugnaciones al Régimen Laboral de la Función Pública, previsto en el Estatuto del Funcionario Público y el Decreto Supremo (DS) 25749 de 20 de abril de 2000, hasta tanto se apruebe la nueva normativa relacionada al servicio público en todo lo que fuera compatible con los Decretos Supremos (DDSS) 29894 de 7 de febrero de 2009 y 0071 de 9 de abril de 2009, instituyéndose un procedimiento administrativo que regula el conocimiento, sustanciación y resolución del proceso de impugnación del Régimen Laboral, disponiendo lo siguiente:

(…)

Artículo 2. (Ámbito de Aplicación). La presente disposición normativa es aplicable a todas las acciones de impugnación del régimen laboral que se presentan en las entidades públicas sujetas al ámbito de aplicación del Estatuto del Funcionario Público, comprendiendo a las servidoras y los servidores públicos previstos en los incisos b), c), d) y e) del artículo 5 de la mencionada disposición legal y a la autoridad recurrida.

(…)

Artículo 6. (Recursos Administrativos del Proceso de Impugnación al Régimen Laboral). Se establecen los recursos administrativos de revocatoria y jerárquico, mediante los cuales las servidoras y los servidores públicos contemplados en los incisos b), c) d) y e) del artículo 5 de la Ley N° 2027 podrán impugnar las infracciones al Régimen Laboral previsto en la referida disposición legal y el Decreto Supremo N° 25749.

Artículo 7. (Procedencia). I. Podrán ser objeto de los recursos administrativos de revocatoria y jerárquico, única y exclusivamente, los actos administrativos definitivos o resoluciones administrativas que violen o infrinjan los derechos reconocidos a las servidoras y servidores públicos en el Régimen Laboral previstos en la Ley N° 2027y el Decreto Supremo N° 25749.

(…)

Artículo 26. (Recurso de Revocatoria). El recurso de revocatoria deberá ser presentado por el interesado afectado, ante la misma autoridad administrativa que hubiese emitido el acto administrativo, impugnando conforme a lo establecido en el artículo 5 de la presente disposición normativa.

El recurrente presentará su recurso de revocatoria dentro del plazo de cuatro (4) días hábiles administrativos, computables a partir del día siguiente a su notificación con el acto administrativo impugnado.

(…)

Artículo 28. (Competencia). El Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social, es la autoridad competente para conocer y sustanciar el recurso jerárquico establecido en la presente disposición normativa.

Artículo 29. (Trámite). I. El recurso jerárquico podrá ser interpuesto por el recurrente ante la autoridad administrativa que hubiese resuelto de forma expresa o por silencio administrativo el recurso de revocatoria, dentro del plazo de cinco (5) días hábiles administrativos siguientes a la fecha de su legal notificación o de vencido el término para la resolución del recurso de revocatoria.

(…).

En virtud a ello, tomando en cuenta el principio de progresividad en materia de derechos laborales que tiene como sustento y base el principio protector; con el que se busca con preferencia precautelar al trabajador como uno de los pilares fundamentales de la relación laboral, corresponde señalar que al entrar en vigencia la RM 014/10, es posible que los servidores públicos de la clasificación antes mencionada gocen del derecho a impugnar las resoluciones que impliquen no solo su remoción; sino todos aquellos actos administrativos definitivos o resoluciones administrativas que lesionen o infrinjan los derechos reconocidos a estos en el Régimen Laboral previstos en el Estatuto del Funcionario Público y su Decreto Reglamentario, a través de la interposición de los recursos de revocatoria y jerárquico, con estricto cumplimiento de las condiciones, plazos y requisitos para su tramitación.

Dicho razonamiento, de ninguna manera implica el reconocimiento de la estabilidad laboral a los citados servidores públicos, puesto que la única finalidad, es la de dar estricto cumplimiento a la Resolución Administrativa en favor de los servidores públicos y el de resguardar el derecho de impugnación que les asiste, a través de los recursos de revocatoria y jerárquico, permitiéndoles cuestionar, contradecir o refutar una decisión que a más de no estar acorde a su interés, presuntamente les causaría agravios en su emisión” (las negrillas fueron agregadas).

III.2. Sobre el principio de subsidiariedad en las acciones de amparo constitucional

La SCP 0029/2017-S2 de 6 de febrero, en cuanto al principio de subsidiariedad, indicó que: “La Constitución Política del Estado en su art. 129.I, señala que: ‘La Acción de Amparo Constitucional se interpondrá por la persona que se crea afectada, por otra a su nombre con poder suficiente o por la autoridad correspondiente de acuerdo con la Constitución, ante cualquier juez o tribunal competente, siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados’.

En el mismo sentido, respecto al principio de subsidiariedad la SCP 0415/2013-L de 3 de junio, asumiendo el entendimiento de la jurisprudencia desarrollada en la SCP 1476/2012 de 24 de septiembre, precisó que: ‘…«La acción de amparo constitucional, se configura como una garantía jurisdiccional extraordinaria, de tramitación especial y sumarísima, que tiene por objeto la restitución o restablecimiento de los derechos fundamentales, consagrados en la Constitución Política del Estado, cuando éstos son restringidos, suprimidos o amenazados por parte de particulares o funcionarios públicos y siempre que no hubiere otro medio o recurso legal para su protección; es decir, que esta acción se activa cuando no existen otros medios o vías idóneas para otorgar la tutela solicitada. Este recurso es una acción de naturaleza subsidiaria, así lo ha establecido el art. 129.I de la CPE que dispone ‘…siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados’, concordante con el art. 54 del Código Procesal Constitucional (CPCo), que manifiesta: I ‘La acción de Amparo Constitucional no procederá cuando exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados de serlo. II Excepcionalmente, previa justificación fundada, dicha acción será viable cuando: 1. La protección pueda resultar tardía. 2. Exista la inminencia de un daño irremediable e irreparable a producirse de no otorgarse la tutela’.

En ese entendido (…) sobre la subsidiariedad dentro la acción de amparo constitucional ha establecido mediante la SC 0273/2010-R de 7 de junio, que: ‘…El Amparo Constitucional no es un instrumentos alternativo o sustitutivo de las acciones ordinarias que la Constitución y la ley asignan a las distintas jurisdicciones, según su especialidad, para la protección de los derechos considerados vulnerados, sino, por el contrario, es un mecanismo subsidiario, porque puede instaurarse cuando el lesionado no tiene otro medio de defensa; por lo tanto, cuando hay otros recursos expeditos, éstos deben ser utilizados primero y sólo se concederá el Amparo Constitucional cuando aquéllos resultaren ineficaces para la defensa de los derechos, o cuando se lo conceda como protección inmediata para evitar un daño irreparable’»’.

En el mismo sentido (…) ‘el entonces Tribunal Constitucional a través de la SC 1035/2010-R de 23 de agosto, reiterando el entendimiento asumido por la SC 1337/2003-R de 15 de septiembre, señaló que existen: «…reglas y sub reglas de improcedencia de amparo por subsidiariedad cuándo: 1) las autoridades judiciales o administrativas no han tenido la posibilidad de pronunciarse sobre un asunto porque la parte no ha utilizado un medio de defensa ni ha planteado recurso alguno, así: a) cuando en su oportunidad y en plazo legal no se planteó un recurso o medio de impugnación y b) cuando no se utilizó un medio de defensa previsto en el ordenamiento jurídico; y 2) las autoridades judiciales o administrativas pudieron haber tenido o tienen la posibilidad de pronunciarse, porque la parte utilizó recursos y medios de defensa, así: a) cuando se planteó el recurso pero de manera incorrecta, que se daría en casos de planteamientos extemporáneos o equivocados y b) cuando se utilizó un medio de defensa útil y procedente para la defensa de un derecho, pero en su trámite el mismo no se agotó, estando al momento de la interposición y tramitación del amparo, pendiente de resolución. Ambos casos, se excluyen de la excepción al principio de subsidiaridad, que se da cuando la restricción o supresión de los derechos y garantías constitucionales denunciados, ocasionen perjuicio irremediable e irreparable, en cuya situación y de manera excepcional, procede la tutela demandada, aún existan otros medios de defensa y recursos pendientes de resolución…»’" (el resaltado es nuestro).

III.3. Análisis del caso concreto

El accionante, alegó como lesionados sus derechos a la salud y al trabajo; toda vez que, producto del proceso penal instaurado en su contra sin fundamento ni asidero legal alguno, fue destituido de su fuente laboral.

De los antecedentes del caso se tiene que, Henrry Flores Zúñiga, Director Técnico del SEDES La Paz, mediante Memorándum MITRHN-0253/14, designó al impetrante de tutela al cargo de Técnico en Rayos X del Hospital del Norte; posteriormente mediante Memorándum MT-211/16 fue transferido al Hospital Boliviano Holandés (Conclusión II.1). El 25 de julio de 2016, mediante Memorándum RRHH/223/2016, se realizó la primera llamada de atención al ahora solicitante de tutela debido a la ausencia en su turno y por Memorándum RRHH/273/2016 de 11 de octubre, se realizó la segunda llamada de atención por infringir el Capítulo III art. 26 del Régimen de Asistencia; siendo que posteriormente, por Memorándum MR-0116/16 de 24 de octubre, Freddy Rolando Valle Calderón, Director de la antes referida entidad, prescindió de los servicios del accionante, debido a la inasistencia a su fuente laboral (Conclusiones II.2 y II.3).

El 25 de octubre de 2016, el Fiscal de Materia informó al Juez de Instrucción Penal de Turno de El Alto de departamento de La Paz, el inicio de investigaciones; asimismo, presentó imputación formal y solicitó medidas cautelares dentro del proceso penal seguido contra el impetrante de tutela por la presunta comisión del delito de robo. Tanto Gonzalo Benjamín Fernández Zapata, Director a.i. del Hospital Municipal Boliviano Holandés como Freddy Rolando Valle Calderón, Director Técnico del SEDES La Paz, presentaron querella criminal contra el ahora solicitante de tutela por el delito de robo (Conclusiones II.4; II.5; y, II.6). El Fiscal de Materia mediante Resolución R.C.M.- 03/2017 emitió resolución de sobreseimiento a favor de éste por el delito de robo, resolución que fue impugnada por Freddy Rolando Valle Calderón, Director Técnico del SEDES La Paz (Conclusión II.7); lo que mereció que el Fiscal Departamental de La Paz, mediante Resolución FDLP/EJBS-S- 249/2017, revoque el Requerimiento Conclusivo de Sobreseimiento R.C.M.- 03/2017; por lo cual, el Fiscal de Materia, mediante Resolución RCM- 61/2017, presente acusación formal contra el accionante por el delito antes referido (Conclusión II.8); Resolución que provocó que el ahora impetrante de tutela interponga acción de amparo constitucional contra dicho fallo, misma que salió a su favor concediéndole la tutela, lo que provocó que el Fiscal Departamental de La Paz mediante Resolución FDLP/WEAL/S- 117/2019, determine ratificar la Resolución R.C.M.- 03/2017, disponiendo la conclusión del proceso, la cesación de medidas cautelares y la cancelación de antecedentes policiales dentro del proceso seguido contra el solicitante de tutela (antecedentes I.1.1; y, Conclusión II.9).

Finalmente el accionante por memorial presentado el 6 de mayo de 2020, solicitó al Director Técnico del SEDES La Paz, su reincorporación, más el pago de sueldos devengados; la cual mereció por respuesta nota CITE: GADLP/SEDES/LP/UAJ/EXT.29/2020, mediante la cual la Unidad de Asesoría Jurídica de dicha Unidad le manifestaron que su desvinculación fue debido a las inasistencias a su fuente laboral, así como sus constantes retrasos (Conclusión II.10).

Ahora bien, el acto que, el impetrante de tutela considera vulneratorio de sus derechos invocados a través de la presente acción de defensa recae en que producto del proceso penal instaurado en su contra, el cual no contaba con fundamento ni asidero legal alguno, fue destituido de su fuente laboral, no obstante, de los antecedentes glosados previamente, se tiene que la desvinculación se produjo el 24 de octubre de 2016 y que el 25 de igual mes y año, el Ministerio Público comunicó el inicio de investigaciones al Juez de Instrucción Penal de Turno de El Alto de departamento de La Paz contra el ahora accionante, por la presunta comisión del delito de robo; es decir, que la ruptura de la relación laboral se originó con anterioridad al inicio del proceso penal; por lo que, conforme se establece de las Conclusiones II.2 y 3 del presente fallo constitucional, esta se hubiera originado por las reiteradas llamadas de atención al trabajador y su inasistencia a su fuente de trabajo, haciendo material la desvinculación mediante Memorándum MR-0116/16.

Ahora bien, teniendo aclarado que la destitución no obedece al proceso penal sino a la decisión de la entidad demandada de prescindir de los servicios del peticionante de tutela, debe manifestarse inicialmente que, conforme a lo desarrollado en el Fundamento Jurídico III.2 de este fallo constitucional, no es posible activar la acción de amparo constitucional cuando la determinación cuestionada de ilegal y vulneradora de derechos fundamentales y garantías constitucionales, no fue impugnada previamente en la vía ordinaria; así en el caso que hoy se analiza, se tiene que la parte accionante, luego de haber sido notificado con el Memorándum de agradecimiento de servicios, no planteó recurso de revocatoria contra ese acto administrativo definitivo, no obstante a que la potestad para hacer uso del derecho a recurrir se encuentra reconocido por la Resolución Ministerial (RM) 014/10 de 18 de enero de 2010, que específicamente instituye el procedimiento administrativo que regula el conocimiento, sustanciación y resolución del proceso de impugnación del régimen laboral, en cuanto se refiere a los recursos de revocatoria y jerárquicos, que conforme se tiene desarrollado en el Fundamento Jurídico III.1 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, pueden ser también invocados por funcionarios provisorios cuando a través de un acto administrativo definitivo, sus derechos constitucionales hubieran sufrido menoscabo; así lo determinó la SCP 0180/2019-S4, al señalar “…es posible que los servidores públicos de la clasificación antes mencionada (provisorios) gocen del derecho a impugnar las resoluciones que impliquen no solo su remoción; sino todos aquellos actos administrativos definitivos o resoluciones administrativas que lesionen o infrinjan los derechos reconocidos a estos en el Régimen Laboral previstos en el Estatuto del Funcionario Público y su Decreto Reglamentario, a través de la interposición de los recursos de revocatoria y jerárquico, con estricto cumplimiento de las condiciones, plazos y requisitos para su tramitación” (las negrillas fueron agregadas); medios de objeción que pudieron ser activados oportunamente a efectos de que la autoridad ahora demandada, pudiera revisar sus actos y, una vez concluida dicha vía con el agotamiento de los señalados mecanismos de objeción, aperturar la jurisdicción constitucional, dentro del término previsto al efecto por el art. 129.II de la CPE concordante con el art. 55.I del Código Procesal Constitucional (CPCo).

En tal sentido, tomando en cuenta que el Memorando de agradecimiento de servicios se emitió el 24 de octubre de 2016, el impetrante de tutela en procura del resguardo de los derechos ahora invocados, inicialmente debió superar el principio de subsidiariedad en mérito a lo dispuesto por la RM 014/10 para posteriormente observar el principio de inmediatez en la formulación de esta acción de defensa; aspectos que no fueron debidamente considerados e impiden a este Tribunal emitir criterio alguno sobre el fondo de lo pretendido.

Al margen de lo antes señalado, efectuando un análisis ampliado de los antecedentes del caso, en la referido a que supuestamente fue destituido a causa del proceso penal que se instauró en su contra, de los antecedentes aparejados al cuaderno procesal se tiene también que, no obstante no haberse aperturado los medios recursivos descritos en el párrafo precedente en impugnación del Memorando de desvinculación, a la conclusión del proceso penal instaurado contra el peticionante de tutela –que según alega fue la causa de su desvinculación-, este no solo esperó más de un año para solicitar a la entidad demandada su reincorporación, sino que además pretendió que esta actitud negligente y tardía, fuera validada por este Tribunal mediante la presente acción tutelar, siendo que, conforme se tiene evidenciado, el Fiscal Departamental de La Paz resolvió la impugnación a la Resolución de Sobreseimiento, a través de la Resolución FDLP/WEAL/S- 117/2019, disponiendo la conclusión del proceso, la cesación de medidas cautelares y la cancelación de antecedentes policiales dentro del proceso seguido contra el solicitante de tutela; sin embargo, el ahora accionante, acudió al SEDES impetrando su restitución laboral el 6 de mayo de 2020; es decir, después de más de un año de haberse concluido el proceso penal, denotándose nuevamente la falta de diligencia en causa propia; aspectos que impiden la concesión de la tutela pretendida.

En consecuencia, la Sala Constitucional al denegar la tutela impetrada, actuó de forma correcta.