SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0855/2021-S2

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0855/2021-S2

Sucre, 24 de noviembre de 2021

SALA SEGUNDA

Magistrada Relatora:  MSc. Brigida Celia Vargas Barañado

Acción de amparo constitucional

Expediente:                 37697-2021-76- AAC

Departamento:            Cochabamba

En revisión la Resolución RAC-SCIII-0092/2020 de 16 de diciembre, cursante de fs. 907 a 912 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Abraham Lewensztain Aizencang en representación de la empresa SENDTEX Limitada (LTDA.) contra Verónica Patricia Navia Tejada, Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión Social.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Mediante memoriales presentados el 1 y 9 de diciembre de 2020, cursantes de fs. 52 a 59 vta. y 72 a 73, el accionante manifestó que:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Dentro del proceso administrativo de reincorporación laboral, el Jefe Departamental de Trabajo Cochabamba, emitió la Conminatoria MTEPS-JDT-CO-036/20 de 23 de julio de 2020, disponiendo que la empresa SENDTEX LTDA., proceda a la reincorporación de ciento cuarenta y siete trabajadores; decisión que mereció recurso de revocatoria, resuelto por Resolución Administrativa    (RA) 087/2020 de 16 de septiembre, determinando declinar el conocimiento del trámite a la autoridad jurisdiccional competente; decisión impugnada por los trabajadores que dio lugar a que se pronuncie la Resolución Ministerial    (RM) 526/20 de 21 de octubre de igual año, que anuló obrados hasta fojas “394”, ordenando que el aludido Jefe Departamental de Trabajo, de manera previa a resolver el mencionado recurso, ponga en conocimiento de los trabajadores ese fallo.

No fueron notificados con el recurso jerárquico, ni con la Resolución que resuelve la impugnación, negándoles la posibilidad de controvertir los agravios planteados, presentar prueba e impugnar la decisión del indicado recurso, vulnerándose de esa forma sus derechos a la igualdad de las partes y a la defensa ligado al acceso a la justicia como elemento del debido proceso, que deben ser reparados por esta justicia constitucional.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

Denunció la lesión de sus derechos al debido proceso en sus elementos igualdad procesal de las partes, a la defensa, a la tutela judicial efectiva y al acceso a la justicia, citando los arts. 115, 119 y 120.I de la Constitución Política del Estado (CPE); y, 8.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH).

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela, declarando la nulidad de la RM 526/20, y se ordene que el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, anule obrados hasta el momento de la notificación a la empresa SENDTEX LTDA, con el recurso jerárquico interpuesto por los “denunciantes”.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública virtual 16 de diciembre de 2020, según consta en acta cursante de fs. 904 a 906 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La parte accionante a través de su abogado, ratificó el contenido del memorial de acción de amparo constitucional y ampliándolo manifestó lo siguiente: a) El Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, vulneró sus derechos constitucionales y el art. 60 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), que determina, si con la impugnación de una resolución se afectara derechos subjetivos o intereses legítimos de terceras personas, individuales o colectivas, la autoridad administrativa deberá hacerles conocer la correspondiente impugnación, mediante notificación personal o por edictos a efectos de que los afectados se apersonen y presenten sus alegatos; norma que no fue observada en el presente caso, al no ser notificados con el recurso jerárquico ni tampoco con la resolución que lo resolvió, impidiéndole ejercer sus derechos a la defensa y acceso a la justicia en igualdad con la otra parte; b) La RM 526/20, fue notificada a los terceros interesados en “octubre” de 2020, en cambio ellos, tuvieron que apersonarse al citado Ministerio con un Notario de Fe Pública, para hacer constar la falta de la comunicación procesal, y recién el 27 de noviembre del citado año, les hizo conocer el aludido fallo; c) La entidad demandada, en el contenido de la referida Resolución Ministerial, señaló que los jueces y tribunales en ejercicio de sus funciones deben proteger oportuna y efectivamente los derechos de las partes; no obstante, dicho criterio no fue aplicado; d) La mencionada institución estatal demandada, tenía la obligación legal de notificar con el recurso jerárquico a la empresa SENDTEX LTDA, para que ejerza su derecho a la defensa, conforme lo dispuesto por el art. 115.I de la CPE; al no haberse observado aquel mandato, el proceso debió ser anulado en cumplimiento a lo prescrito en el art. 35 inc. c) de la LPA; y, e) No cuenta con otro mecanismo legal para resguardar sus derechos; por lo que, solicitó se conceda la tutela impetrada.

I.2.2. Informe de la demandada

Verónica Patricia Navia Tejada, Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión Social, en audiencia de garantías a través de su abogado, indicó que: 1) La parte solicitante de tutela tenía conocimiento del trámite de reincorporación desde sus inicios; prueba de ello, es que interpusieron recurso de revocatoria contra la RA 087/2020, no pudiendo alegar su desconocimiento; 2) Es inaplicable promover ante esa instancia y de manera directa un incidente de nulidad de notificación; lo que, conlleva la inobservancia del principio de subsidiariedad en la presente acción tutelar; 3) No se lesionó ningún derecho; puesto que, el 27 de noviembre de 2020, fueron notificados con la resolución que resuelve el recurso jerárquico;      4) No puede aplicarse el art. 60 de la LPA, en la causa en cuestión; en razón a que, no es tercero afectado, sino parte del proceso administrativo de reincorporación, y que conoce el trámite desde su inicio; no demostrándose la vulneración denunciada; y, 5) La demanda es contradictoria, se cuestionó aspectos formales; sin embargo, no acreditó la parte impetrante de tutela cómo se configuró la transgresión de sus derechos en el caso en particular.

I.2.3. Informe del tercero interesado

Nicolás Miranda Montesinos, Secretario General del Sindicato Fabril de SENDTEX LTDA., por informe escrito de 16 de diciembre de 2020, cursante de fs. 189 a 193 vta. y en audiencia, señaló que: i) La empresa accionante es su empleadora aunque la misma pretenda simular esa cualidad; ii) Al no cancelarles sus salarios se configuró un despido indirecto; por lo que, acudieron al Jefe Departamental de Trabajo Cochabamba, quien en primera instancia emitió Conminatoria de reincorporación, y ante el recurso de revocatoria planteado por la empresa solicitante de tutela, la decisión fue modificada por la RM 526/20, para finalmente disponerse la nulidad de obrados; iii) La Resolución que resuelve el recurso jerárquico, no ingresó a analizar la problemática en el fondo, pues determinó la nulidad del proceso por errores propios de la administración; por tanto, no existe afectación a los intereses de los sujetos procesales; y, iv) La parte accionante de mala fe y con una falta absoluta de lealtad procesal, no informó al Tribunal de garantías que el “día de hoy” en otra acción tutelar que interpusieron en su contra por reincorporación laboral, utilizaron los mismos alegatos en el informe emitido en la presente acción de defensa.

I.2.4. Resolución

La Sala Constitucional Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de Cochabamba, mediante Resolución RAC-SCIII-0092/2020 de 16 de diciembre, cursante de fs. 907 a 912 vta., denegó la tutela impetrada, con base en los siguientes fundamentos: a) Para la procedencia de una nulidad deben configurarse los principios de especificidad, legalidad, transcendencia y convalidación; al no haberse interpuesto aclaración y complementación según el art. 36 del Decreto Supremo (DS) 27113 de 23 de julio de 2003, opero su convalidación; b) El memorial de recurso jerárquico no es un acto administrativo ni constituye una expresión de voluntad de la administración; por tanto, no necesariamente implica que deba ser notificado; c) La parte solicitante de tutela no sería tercero interesado dentro del proceso de reincorporación; por ello, era inaplicable el art. 60 de la LPA; d) Tampoco se demostró la transcendencia y relevancia constitucional para dar lugar a la nulidad planteada, pues únicamente se afirmó que en el supuesto caso de que se hubiera notificado con el mencionado recurso la situación sería distinta, sin acreditar como su respuesta habría incidido en la decisión de fondo; y, e) El 27 de noviembre de 2020, la empresa accionante tuvo conocimiento de la Resolución Administrativa que resolvió el recurso jerárquico; al no haber formulado desde ese momento los medios de impugnación que le franquea la ley, convalido y consintió el acto irregular.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1.  Consta Conminatoria MTEPS-JDT CO-036/20 de 23 de julio de 2020, emitida por Wilge Lizarasu Loza, Jefe Departamental de Trabajo Cochabamba, ordenando que la empresa SENDTEX LTDA., proceda a la reincorporación de ciento cuarenta y siete trabajadores en el último cargo que venían desempeñando, al pago de salarios devengados y demás derechos laborales que les correspondan hasta el día de su restitución efectiva, sea en el plazo de tres días hábiles improrrogables (fs. 14 a 19).

II.2.  Cursa RA 087/2020 de 16 de septiembre, que resolvió el recurso de revocatoria interpuesto por la parte solicitante de tutela contra la aludida Conminatoria, determinando declinar el trámite de reincorporación por existir hechos controvertidos para que los trabajadores acudan a la autoridad jurisdiccional competente para hacer valer sus derechos (fs. 836 a 839 vta.).

II.3.  Por RM 526/20 de 21 de octubre de 2020; el exministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social, determinó anular obrados hasta “folios 394” (fs. 41 a 48).

II.4.           Consta notificación realizada el 27 de noviembre de 2020, a la empresa accionante con la supra citada Resolución Ministerial (fs. 49).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

La empresa accionante alega que dentro del proceso administrativo de reincorporación laboral, inicialmente se les conminó a la reincorporación de ciento cuarenta y siete trabajadores; en segunda instancia, se dejó sin efecto dicha orden; hecho que originó a que los trabajadores interpusieran recurso jerárquico, el cual no fue notificado; aspecto que impidió puedan controvertir sobre los agravios denunciados, y que habiendo sido resuelto dicho recurso, la decisión alcanzada tampoco les dieron a conocer, impidiéndoles a que puedan cuestionar la misma; lesionando de esa manera sus derechos al debido proceso en sus elementos igualdad procesal de las partes, a la defensa, a la tutela judicial efectiva y al acceso a la justicia.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  La acción de amparo constitucional y su naturaleza subsidiaria

La SC 0274/2011-R de 29 de marzo, estableció que: “La acción de amparo constitucional, de acuerdo a los arts. 128 y 129.I de la CPE, tendrá lugar: ‘…contra los actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos, o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman, o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Constitución y la ley’, y ‘…siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados’; disposiciones que expresamente establecen que las supuestas lesiones a los derechos fundamentales y garantías constitucionales deben ser reparadas en la jurisdicción ordinaria, y sólo en defecto de ésta, de ser evidente la lesión al derecho invocado e irreparable el daño emergente de la acción u omisión o de la amenaza de restricción de los derechos, se acuda a la jurisdicción constitucional.

Este Tribunal, a través de su uniforme jurisprudencia, ha desarrollado el carácter subsidiario del amparo constitucional, señalando que: ‘...no podrá ser interpuesta esta acción extraordinaria, mientras no se haya hecho uso de los recursos ordinarios o administrativos y, en caso de haber utilizado los mismos deberán ser agotados dentro de ese proceso o vía legal, sea judicial o administrativa, salvo que la restricción o supresión de los derechos y garantías constitucionales ocasione perjuicio irremediable e irreparable' (SSCC 1089/2003-R, 0552/2003-R, 0106/2003-R, 0374/2002-R, 1337/2003-R, entre otras).

Siguiendo ese razonamiento, la SC 1580/2011-R de 11 de octubre, estableció las siguientes reglas y subreglas de improcedencia de la acción de amparo por subsidiariedad, cuando: ‘…1) Las autoridades judiciales o administrativas no han tenido la posibilidad de pronunciarse sobre un asunto porque la parte no ha utilizado un medio de defensa ni ha planteado recurso alguno, así: a) Cuando en su oportunidad y en plazo legal no se planteó un recurso o medio de impugnación; y, b) Cuando no se utilizó un medio de defensa previsto en el ordenamiento jurídico; y, 2) Las autoridades judiciales o administrativas pudieron haber tenido o tienen la posibilidad de pronunciarse, porque la parte utilizó recursos y medios de defensa, así: a) Cuando se planteó el recurso pero de manera incorrecta, que se daría en casos de planteamientos extemporáneos o equivocados; y, b) Cuando se utilizó un medio de defensa útil y procedente para la defensa de un derecho, pero en su trámite el mismo no se agotó, estando al momento de la interposición y tramitación del amparo, pendiente de resolución. Ambos casos, se excluyen de la excepción al principio de subsidiaridad, que se da cuando la restricción o supresión de los derechos y garantías constitucionales denunciados, ocasionen perjuicio irremediable e irreparable, en cuya situación y de manera excepcional, procede la tutela demandada, aún existan otros medios de defensa y recursos pendientes de resolución”’ (las negrillas son nuestras).

III.2.  La naturaleza provisional de las decisiones pronunciadas en trámites de reincorporación regladas por los Decretos Supremos (DDSS) 29699 de 6 de septiembre de 2008 y 0495 de 1 de mayo de 2010

El Tribunal Constitucional Plurinacional, a partir de la SCP 0583/2012 de 20 de julio, y de manera uniforme ha establecido que la conminatoria de reincorporación laboral es una decisión que tiene carácter provisional en tanto no sea definida en sede judicial; en ese razonamiento la SCP 0502/2021-S4 de 7 de septiembre, señaló que: “…por mandato de lo previsto en el art. 10.III del DS 28699, modificado por los parágrafos IV y V del DS 0495, la conminatoria, a partir de su notificación se convierte en obligatoria en su cumplimiento, la misma que, no obstante de ser susceptible de impugnaciones posteriores en la vía administrativa o judicial, es de ineludible cumplimiento por parte de FABOCE Ltda. –ahora demandada–; resultando en consecuencia, que la presente acción de defensa, surge únicamente con la finalidad de que se cumpla con el mandato de la citada Conminatoria de Reincorporación, en el ámbito de una protección de carácter provisional y extraordinaria; dado que, como se expresó precedentemente, se salvan los resultados de fondo que pudieran emerge de la activación de los medios de impugnación administrativos o judiciales, por la parte demandada.

(…)

No obstante, corresponde resaltar que la tutela a ser concedida, posee un carácter extraordinario y provisional; por cuanto, conforme se tiene de antecedentes, las vías impugnativas en sede administrativa y judicial, fueron activadas por la parte empleadora a través de los medios recursivos que cada jurisdicción prevé en su ordenamiento jurídico; instancias ante las cuales deberá exponer y probar los argumentos que fueron expresados a través de esta acción tutelar” (las negrillas fueron agregadas).

Asimismo, la SCP 0346/2021-S1 de 18 de agosto, expresó al respecto: “…se debe aclarar que la tutela otorgada tiene carácter provisional; toda vez que, la referida Conminatoria no constituye una resolución definitiva respecto a la situación laboral de los trabajadores; puesto que, las autoridades judiciales en materia laboral son las idóneas para resolver en el fondo y con carácter definitivo la situación laboral tanto para el empleador como para el trabajador, en el entendido de que, conforme informó el demandado, el motivo de la Comunicación Interna de desvinculación y el consecuente despido fue efectuado por razones de fuerza mayor al haberse agotado el yacimiento mineral y en consecuencia se dejaron de generar ingresos, aspectos que deberán dilucidarse en la vía ordinaria con la respectiva prueba y siguiendo el procedimiento pertinente” (las negrillas nos pertenecen).

Que, teniendo en cuenta que las conminatorias de reincorporación tienen carácter provisional y lo determinado en ellas puede ser controvertido ante las autoridades judiciales en materia laboral, no es posible de deducir frente a una decisión provisional, plantear de manera directa una acción de amparo constitucional, desconociendo el principio de subsidiariedad, aún se hubiere agotado la instancia administrativa; pues al ser una determinación provisional, el reclamo sobre las denuncias de supuestas irregularidades procesales, o cuestiones que tengan que ver con el fondo de lo resuelto, deben ser formuladas ante las referidas autoridades, a fin de que estas como garantes primarios de la Constitución Política del Estado, puedan examinar el caso en particular, y si corresponde subsanar los actos u omisiones alegados y en caso de considerar que persisten los mismos, recién acudir ante la jurisdicción constitucional a través de la acción de amparo constitucional.

En ese mismo sentido, la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 de 16 de junio, sobre el particular señalo: “1.iii) La referida conminatoria no constituye una resolución definitiva respecto a la situación laboral de la trabajadora o el trabajador siendo netamente provisional la otorgación de la tutela puesto que las autoridades administrativas o judiciales en materia laboral son las idóneas para resolver el fondo y con carácter definitivos la situación laboral tanto para el empleador como para el trabajador.

(…)

1.v) La justicia constitucional se encuentra imposibilitada de ingresar a analizar si la conminatoria  efectuó una indebida o ilegal fundamentación a tiempo de determinar la reincorporación, o si los datos, hechos y circunstancias que le dieron lugar -incluyendo la prueba-, ameritaban tal determinación, debido a que ese aspecto le corresponde a la jurisdicción ordinaria…”.

III.3.  Análisis del caso concreto

De los antecedentes que cursan en obrados, esta Sala advierte que los hechos cuestionados a través de la presente acción tutelar son esencialmente dos; el primero, relacionado a la falta de notificación con el recurso jerárquico planteado por los trabajadores de la empresa accionante contra la RA 087/2020 de 16 de septiembre, que resolvió el recurso de revocatoria declinando el trámite de reincorporación; y el segundo, referido a la falta de notificación con la RM 526/20 de 21 de octubre de 2020; por la cual, el exministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social, anuló obrados; lo que, según la parte peticionante de tutela habría dado lugar a que se vulneren sus derechos y garantías constitucionales.

Ahora bien, conforme lo establecido en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, se tiene que, la acción de amparo constitucional tiene carácter subsidiario; es decir, quien acude ante esta jurisdicción, de manera previa, deben agotar los medios de impugnación previstos en el ordenamiento jurídico, a objeto que las autoridades ordinarias, sean las que resguarden los derechos y garantías constitucionales y solo en el caso de que la supuesta lesión persista recién se active la misma.

También es importante considerar que la causa en análisis, la problemática está relacionada al trámite de reincorporación laboral, reglado por los DDSS 28699 y 0495, decisiones que de acuerdo a la jurisprudencia, tienen carácter provisional; toda vez que, las Conminatorias, y los actos administrativos que se emitan no tienen la condición de resoluciones definitivas sobre la situación laboral; por consiguiente, las autoridades judiciales en materia laboral son las idóneas para resolver en el fondo y con carácter definitivo el conflicto; esa conclusión de la jurisprudencia también es aplicable al presente caso; debido a que, los actos administrativos acusados de nulos emergen del aludido trámite de reincorporación, los cuales igualmente tienen la característica de ser provisionales; consecuentemente, si el peticionante de tutela considera que se lesionaron sus derechos, y pretende repararlos a través de la presente acción tutelar, de manera previa, debe acudir a las autoridades judiciales en materia laboral a objeto que sean estas, quienes analicen si los argumentos planteados son evidentes y en caso de evidenciar que persiste la lesión, recién activar la justicia constitucional en observancia al principio de subsidiariedad que rige esta acción de defensa.

Nótese que la regla de subsidiariedad, desarrollada en el Fundamento Jurídico III.1 de este fallo constitucional, es clara al señalar que se configura el desconocimiento de dicho principio cuando: “…1) Las autoridades judiciales o administrativas no han tenido la posibilidad de pronunciarse sobre un asunto porque la parte no ha utilizado un medio de defensa ni ha planteado recurso alguno…” (SC 1580/2011-R de 11 de octubre), la aludida regla es aplicable al presente caso; puesto que, la empresa accionante tiene la facultad de acudir a las autoridades judiciales en materia laboral a objeto de cuestionar los fallos de la Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión Social, controvertir el fondo de la decisión y los defectos procesales que acusa, y una vez agotada dicha instancia, en el supuesto de que las lesiones acusadas persistan, recién podrá acudir a la justicia constitucional.

En el caso en particular dicho principio no fue observado; por tanto, no es posible ingresar al examen de fondo de la problemática planteada; lo que, deviene en la denegatoria de la tutela planteada; en ese mismo sentido, la Comisión de Admisión de este Tribunal, en el AC 0130/2019-RCA de 13 de mayo, en una causa donde el empleador cuestionaba mediante la acción de amparo constitucional la conminatoria de reincorporación; se declaró la improcedencia de la misma, expresando que bajo el: “…principio de subsidiariedad antes de interponerse una acción de amparo constitucional deben agotarse todos los recursos en la vía ordinaria, aspecto que no fue considerado en el caso en análisis al formular la presente acción tutelar, dejando de lado el carácter subsidiario de la misma, toda vez que, conforme lo determinado por la nombrada SCP 0177/2012, la parte accionante en su condición de empleador tenía expedita la vía laboral para impugnar la referida conminatoria de reincorporación interponiendo una acción laboral dentro los alcances establecidos por el art. 65 del Código Procesal del Trabajo (CPT); no obstante, directamente acudió a la vía constitucional, circunstancia que recae en la subregla de improcedencia contenida en el punto 1 inc. b) de la citada SC 1337/2003-R al no haber utilizado el accionante un medio de defensa previsto en el ordenamiento jurídico al efecto, aspecto que conlleva a la improcedencia de la presente acción en conformidad al art. 53.3 del CPCo” (el resaltado es nuestro).

Finalmente se tiene que, la empresa peticionante de tutela hizo conocer a través de memorial de 11 de noviembre de 2021, que suscribió con sus trabajadores un acuerdo colectivo, que constituiría un desistimiento; al respecto esta Sala considera necesario precisar que el referido acuerdo laboral no tiene relación con el objeto de la problemática analizada; pues, conforme lo descrito en el presente fallo constitucional; se cuestiona el trámite procesal que la Jefatura Departamental de Trabajo Cochabamba, dio a la solicitud de reincorporación de los empleados; precisamente por ello, es demandada Verónica Patricia Navia Tejeda, Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión Social; por consiguiente, el acuerdo suscrito entre la parte accionante y los terceros interesados, no incide en la decisión de la presente causa.

En consecuencia, la Sala Constitucional al haber denegado la tutela solicitada, aunque con distinto fundamento, obró de forma correcta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Segunda; en virtud de la autoridad que le confieren la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución RAC-SCIII-0092/2020 de 16 de diciembre, cursante de fs. 907 a 912 vta., pronunciada por la Sala Constitucional Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de Cochabamba; y en consecuencia, DENEGAR la tutela impetrada, con la aclaración que no se ingresó a examinar el fondo de la problemática planteada.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

MSc. Brigida Celia Vargas Barañado

MAGISTRADA

MSc. Carlos Alberto Calderón Medrano

MAGISTRADO