SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0885/2021-S3

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0885/2021-S3

Sucre, 8 de noviembre de 2021

SALA TERCERA    

Magistrada Relatora:   MSc. Karem Lorena Gallardo Sejas

Acción de amparo constitucional

Expediente:                  37681-2021-76-AAC

Departamento:            Cochabamba 

En revisión la Resolución RAC-SCIII-0093/2020 de 17 de diciembre, cursante de
fs. 154 a 157, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Moisés Mercado Claros contra Juan Carlos Angulo López, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal (GAM) de Tiquipaya del departamento de Cochabamba.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 7 y 11, ambos de diciembre de 2020, cursantes de fs. 14 a 18; y, 27 y vta., el accionante manifestó lo siguiente: 

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Mediante contrato, ingresó a trabajar al GAM de Tiquipaya del departamento de Cochabamba -cuyo titular es Juan Carlos Angulo López hoy accionado-, desde el
1 de abril de 2019 hasta el “19” -lo correcto es 31- de diciembre de igual año, para desempeñar el cargo de Peón Forestal, percibiendo un salario mensual de Bs2 438.- (dos mil cuatrocientos treinta y ocho bolivianos 00/100); empero, fue despedido de manera injustificada e intempestiva en plena crisis económica y pandemia por el Coronavirus (COVID-19), sin considerar que goza de inamovilidad laboral al ser una persona con discapacidad intelectual del 46%.

Ante esa situación, el 13 de febrero de 2020, recurrió a la Jefatura Departamental de Trabajo de Cochabamba, dependiente del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, solicitando su reincorporación; instancia, que en la indicada fecha emitió la citación respectiva contra el GAM de Tiquipaya del citado departamento; sin embargo, pese a su notificación a la audiencia programada, ningún representante habría acudido. Posteriormente, tomando en cuenta su carnet                    de discapacidad 106651, así como las leyes laborales y la Constitución Política                    del Estado, la referida Jefatura Departamental, mediante -Conminatoria                   MTEPS-JDT CO- 049/2020 de 8 de septiembre-, ordenó su reincorporación a su fuente laboral al cargo que desempeñaba a momento de ser retirado, con el mismo monto salarial, más el pago de salarios devengados y demás derechos laborales que correspondan, dentro del plazo de tres días hábiles, computables a partir de su notificación, prohibiéndose toda clase de acoso laboral y discriminación a su persona una vez reincorporado a su fuente laboral; empero, no obstante de su notificación a la institución municipal ahora accionada hizo caso omiso a tal determinación.  

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

El impetrante de tutela, denuncia como lesionados sus derechos al trabajo, a la estabilidad laboral vinculado a la vida, a la salud y a la integridad física e intelectual como persona con capacidades especiales, citando al efecto los arts. 46.I.1 y 2; 48; 49.III; y, 50 de la Constitución Política del Estado (CPE).   

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela impetrada y en consecuencia se disponga: a) La reincorporación laboral al mismo cargo que desempeñaba, con el respectivo goce de haberes y derechos que derivan por el tiempo que duró la suspensión laboral; y, b) Sea con condenación de costas, daños y perjuicios ocasionados.

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías  

Celebrada la audiencia virtual el 17 de diciembre de 2020, a través de la plataforma virtual “CISCO WEBEX MEETINGS”, cursante de fs. 150 a 153, con la presencia del peticionante de tutela, así como la autoridad accionada, ambos asistidos de sus abogados y ausente el representante de la Jefatura Departamental de Trabajo de Cochabamba como tercero interesado; se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

El accionante a través de su abogado, ratificó los argumentos expuestos en su memorial de acción de amparo constitucional; y, ampliando en audiencia, manifestó que su reclamo de estabilidad se basa en la inamovilidad laboral por ser una persona con discapacidad de acuerdo a lo previsto en los arts. 34 de la Ley General para Personas con Discapacidad -Ley 223 de 2 de marzo de 2012- y 22 del Decreto Supremo (DS) 1893 de 12 de febrero de 2014, concordado con la Ley de Inserción Laboral y de Ayuda Económica para Personas con Discapacidad -Ley 977 de 26 de septiembre de 2017-.

I.2.2. Informe de la autoridad accionada

Juan Carlos Angulo López, Alcalde del GAM de Tiquipaya del departamento de Cochabamba, mediante informe escrito, cursante de fs. 31 a 36, indicó que: 1) Del contrato productivo 045/2019 de 7 de enero, suscrito entre Andrés Melgarejo Salvatierra, en su condición de Secretario Productivo y Medio Ambiente del citado municipio y el ahora impetrante de tutela, se tiene que el requerimiento de personal y la posterior suscripción del contrato obedece al Plan Operativo Anual (POA), aprobado para la gestión 2019, misma que entre sus actividades tiene la de ejecutar programas y proyectos con la implementación de políticas públicas; en mérito a ello y previo requerimiento de la Jefatura de Recursos Humanos (RR.HH.) y respaldado por la certificación presupuestaria de la Dirección de Finanzas de esa Unidad, se hizo efectiva la contratación del cargo de Peón Forestal, del 1 de abril de 2019 al 31 de diciembre de igual año, bajo la modalidad de contrato a plazo fijo; por lo que, no existiendo otros contratos de trabajo suscritos con anterioridad que hagan presumir su inamovilidad laboral y/o que la relación laboral sea a plazo indefinido, no se vulneró ningún derecho a la estabilidad laboral del peticionante de tutela;
2) Con relación a la inamovilidad laboral de las personas con discapacidad invocada por el prenombrado, cabe referir que el contrato suscrito a plazo fijo, concluyó el 31 de diciembre de 2019, no pudiendo obligarse al GAM de Tiquipaya del departamento de Cochabamba, lo mantenga en su planilla, pretendiendo erróneamente subsumir en la vulneración de sus derechos fundamentales; 3) La mencionada entidad municipal cada gestión realiza el POA, que rige para el año venidero y aprobado mediante Ley Financial que inicia el primer día de enero de cada año, lo que implica que muchas actividades y políticas públicas son programadas acorde al presupuesto conformado por los recursos del Tesoro General de la Nación (TGN), “IDH”, recursos propios y otros ingresos, circunstancias que son diferentes cada gestión por la disponibilidad de recursos; y, 4) Consiguientemente, la Conminatoria de reincorporación emitida por la Jefatura Departamental de Trabajo de Cochabamba, es inejecutable; ya que, la reincorporación en sede administrativa es en función a la Ley General del Trabajo y los Decretos Supremos “28499” y 0495 de 1 de mayo de 2010, siendo exclusivamente para trabajadores que se encuentran regulados por dichas leyes, y no alcanza a los servidores públicos de entidades públicas; por lo que, la aludida Conminatoria, resulta ser inejecutable por existir derechos controvertidos, siendo la vía ordinaria competente para sustanciar el presente caso y determinar si corresponde o no la reincorporación, en base a los antecedentes  y documentación existente.

I.2.3. Participación del Ministerio de Trabajo

El representante de la Jefatura Departamental de Trabajo de Cochabamba, dependiente del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, no se presentó a la audiencia de garantías ni remitió escrito alguno, pese a su notificación cursante a fs. 30.

I.2.4. Resolución

La Sala Constitucional Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de Cochabamba, constituido en Tribunal de garantías, por Resolución RAC-SCIII-0093/2020 de 17 de diciembre, cursante de fs. 154 a 157, denegó la tutela impetrada, en base a los siguientes fundamentos: i) De la revisión de antecedentes del expediente se tiene que el accionante suscribió un contrato a plazo fijo desde el 1 de abril hasta 31 de diciembre de 2019; si bien es cierto que en el mismo se dispuso que ese plazo podría ampliarse de común acuerdo de las partes conforme indica la cláusula cuarta; empero, no se tiene que se haya suscrito otro contrato de trabajo que podría habilitar a la protección solicitada; además, en la cláusula séptima, se hizo constar las disposiciones legales sobre las que fue suscrito el documento en cuestión y no se establece que este regido por la Ley General del Trabajo, máxime si el Estatuto del Funcionario Público (EFP) -Ley 2027 de 27 de octubre de 1999- no reconoce la inamovilidad laboral de las personas que eventualmente hubieran suscrito contratos a plazo fijo; consecuentemente, no podría alegarse un despido injustificado e intempestivo, siendo que el cese del impetrante de tutela fue producto del cumplimiento de contrato, no existiendo una tácita de reconducción laboral; es decir, que el prenombrado hubiera continuado en esas labores una vez concluido el contrato; ii) De otra parte, lo señalado por el peticionante de tutela de que el contrato de trabajo a plazo fijo suscrito sería nulo de pleno derecho; por cuanto, al ser una persona con discapacidad desconocía su contenido; empero, esa situación y afirmación categórica, lo vuelve en controvertido, extremo que no puede ser resuelto por este Tribunal de garantías, debiendo dilucidarse ese aspecto ante las autoridades correspondientes, conforme sostiene la SCP 0502/2018-S3 de 12 de octubre, respecto a hechos controvertidos, misma que es aplicable al caso; toda vez que, en el aludido contrato, no se hizo figurar al accionante como persona con discapacidad; iii) De igual manera, el contrato de trabajo a plazo fijo, se habría realizado de acuerdo al POA y presupuesto aprobado en la gestión 2019, por ello el GAM de Tiquipaya del antedicho departamento, previa aprobación de la autoridad ejecutiva, procedió a contratar al impetrante de tutela como Peón Forestal por un plazo determinado, ya que precisamente la materialización del presupuesto concluía el 31 de diciembre de 2019; en consecuencia, no se puede decir que al presente esté vigente ese cargo y menos se demostró tal situación; iv) Por lo tanto, si bien es cierto que el peticionante de tutela tendría una discapacidad intelectual del 46%, situación que le haría inamovible laboralmente; empero, la propia jurisprudencia estableció que se exceptúan por las causas determinadas por ley, así el extinto Tribunal Constitucional en la SC 0235/2007-R de 10 de abril, sostuvo: “…ámbito de protección de los trabajadores o funcionarios que presten servicios en los sectores público o privado, no sólo se refiere al trabajador en si mismo sino que en prevención a que una ruptura de la relación laboral pueda llegar a afectar a un dependiente discapacitado de ese trabajador o funcionario, garantizando su inamovilidad, instituyendo así una tutela reforzada del derecho al trabajo de las personas, en razón de su discapacidad o de la discapacidad de la persona que tenga bajo su dependencia, excepto que su despido se opere por las causas señaladas por ley y previo proceso que determine haberse incurrido en dichas causales”; jurisprudencia que se hace presente para la emisión del fallo constitucional; v) En consecuencia, el accionante no se encuentra dentro de la Ley General del Trabajo, sino dentro del Estatuto del Funcionario Público y otros, ‘de funcionarios públicos’; es decir, no goza de inamovilidad laboral y su trabajo fue eventual por un tiempo determinado; por lo que, a su conclusión de contrato cesó automáticamente, sin necesidad de comunicación alguna, -se reitera- debido a causas señaladas por ley y no existió un segundo contrato que haría procedente la protección a través de esta acción tutelar y menos una tácita reconducción; y, vi) Respecto a las circunstancias de un supuesto nepotismo que existiría, no corresponde a esta Sala Constitucional pronunciarse sino a instancias administrativas internas de la entidad edilicia u otras vías donde se pueda realizar la denuncia correspondiente.

II. CONCLUSIONES 

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en el expediente, se evidencia lo siguiente:

II.1.  Cursa Contrato Productivo de Trabajo a plazo fijo 045/2019 de 7 de enero, suscrito entre el GAM de Tiquipaya del departamento de Cochabamba y Moises Mercado Claros -ahora impetrante de tutela-, para prestar sus servicios como Peón Forestal desde el 1 de abril hasta el 31 de diciembre de 2019, percibiendo un salario mensual de Bs2 438.- (fs. 4 y vta.).

II.2. Por Única Citación 751/20 MTEPS/JDTCBB/ de 13 de febrero de 2020, dirigido al GAM de Tiquipaya del departamento de Cochabamba, Esperanza Aquino Rocha, Inspectora de Trabajo de Cochabamba, en virtud a la denuncia verbal de reincorporación a su fuente laboral presentada por el peticionante de tutela, fijo audiencia para el 28 de febrero de 2020 (fs. 5).

II.3. Mediante Conminatoria MTEPS-JDT CO- 049/2020 de 8 de septiembre-, la Jefatura Departamental de Trabajo de Cochabamba, dependiente del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, instó a la entidad municipal accionada a la reincorporación inmediata del accionante a su fuente laboral, al mismo puesto que ocupaba al momento de su desvinculación, más el pago de salario devengados, Resolución que fue notificada a la parte accionada el 21 de septiembre de ese año (fs. 6 a 9 vta.).

II.4. Mediante Informe MTEPS-JDT CO-UTSI CBBA-ALSGC-1157-INF/20 de 29 de octubre de 2020, Amber Lee Silvia Guizada Cabero, Inspector de Trabajo de Cochabamba, concluyó que la entidad municipal accionada no dio cumplimiento a la Conminatoria MTEPS-JDT CO- 049/2020 (fs. 12 y vta.).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El impetrante de tutela, denuncia la vulneración de sus derechos al trabajo, a la estabilidad laboral vinculado a la vida, a la salud y a la integridad física e intelectual como persona con capacidades especiales; por cuanto, fue despedido de manera injustificada e intempestiva, sin considerar que es una persona con discapacidad intelectual del 46%; ante ello, acudió a la Jefatura Departamental de Trabajo de Cochabamba, que emitió la Conminatoria MTEPS-JDT CO- 049/2020, disponiendo que la entidad municipal accionada, proceda a su reincorporación laboral a su fuente de trabajo, en el plazo de tres días hábiles a partir de su notificación, al mismo cargo que venía desempeñando, más el pago de salarios devengados, y demás derechos laborales que le correspondan hasta el día de su reincorporación efectiva, prohibiéndose toda clase de acoso laboral y discriminación; sin embargo, dicha determinación no fue cumplida, pese de haber sido notificada el 21 de septiembre del mencionado año.

En consecuencia, corresponde en revisión, analizar si los argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. Cumplimiento integral de la conminatoria de reincorporación como resultado de la unificación jurisprudencial realizada por la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 de 16 de junio

Respecto a la temática, la SCP 0457/2021-S3 de 10 de agosto, citando y aplicando los entendimientos de la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021, sostuvo que : «Con la finalidad de unificar la línea jurisprudencial de los precedentes constitucionales emitidos por las Salas de este Tribunal, respecto al incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral y sobre todo para lograr la materialización del derecho al trabajo de toda persona, reconocido por instrumentos internacionales como por nuestra Norma Suprema, este Tribunal Constitucional Plurinacional a través de la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 de 16 de junio, unificó la línea jurisprudencial sobre esta temática:

“1) En cuanto al cumplimiento integral de la conminatoria de reincorporación, esto es además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, precautelando el derecho al trabajo del cual derivan otros derechos conexos, conforme a los entendimientos y la sistematización realizada en la SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre, es decir:

1.i) Cuando una trabajadora o trabajador sea despedido injustificadamente o por causas no contempladas en el art. 16 de la LGT, podrá optar por el pago de los beneficios sociales o por su reincorporación;

1.ii) Es posible interponer directamente la acción de amparo constitucional -abstrayendo el principio de subsidiariedad- cuando la trabajadora o el trabajador demande el incumplimiento de la conminatoria de reincorporación emitida por las Jefaturas Departamentales o Regionales de Trabajo por parte de su empleador;

1.iii) La referida conminatoria no constituye una resolución definitiva respecto a la situación laboral de la trabajadora o el trabajador siendo netamente provisional la otorgación de la tutela puesto que las autoridades administrativas o judiciales en materia laboral son las idóneas para resolver en el fondo y con carácter definitivo la situación laboral tanto para el empleador como para el trabajador;

1.iv) El prenombrado tiene el deber de dar cumplimiento inmediato a la conminatoria precitada aunque hubiera planteado recurso de revocatoria o jerárquico que este pendiente de resolverse o hubiera interpuesto cualquier otro recurso en la vía judicial o administrativa;

1.v) La justicia constitucional se encuentra imposibilitada de ingresar a analizar si la conminatoria efectuó una indebida o ilegal fundamentación a tiempo de determinar la reincorporación, o si los datos, hechos y circunstancias que le dieron lugar -incluyendo la prueba-, ameritaban tal determinación, debido a que ese aspecto le corresponde a la jurisdicción ordinaria; y,

1.vi) La conminatoria de reincorporación antedicha debe ser acatada en su integridad, sin omitir ninguna de las determinaciones dispuestas.

(…)

A partir de los precedentes establecidos ut supra y, con la facultad prevista en la norma procesal constitucional, este Tribunal en la parte resolutiva de dicho fallo de doctrina constitucional, dispuso ‘(…) UNIFICAR la línea jurisprudencial relativa al incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral denunciada a través de la acción de amparo constitucional, en los siguientes términos:

1° En cuanto al alcance de la conminatoria de reincorporación laboral de trabajadoras y trabajadores en general, que contemple además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, se dispone la vigencia de los entendimientos y la sistematización asumidos en la SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre, correspondiendo a la jurisdicción constitucional velar por el cumplimiento integral de la conminatoria sin omitir ninguna de sus determinaciones;

2° Respecto de la conminatoria de reincorporación laboral emitida en favor de trabajadoras y trabajadores que cuentan con fuero sindical, se dispone la aplicación del razonamiento establecido en la SCP 0476/2018-S3 de 1 de octubre, la cual, considerando al fuero sindical como un medio de protección constitucional contra arbitrariedades o represalias de los empleadores, ordenó el cumplimiento integral de la conminatoria de reincorporación laboral incluyendo todos los derechos concedidos; y,

3° Debiendo tener presente que, si la trabajadora o el trabajador escoge aceptar el despido injustificado en el marco del art. 10 del Decreto Supremo 28699 de 1 de mayo de 2006, el empleador deberá acreditar el pago de la totalidad de los beneficios y derechos sociales, además de sus obligaciones patronales, a los efectos de brindar seguridad jurídica en la relación jurídico-laboral que se extingue conforme a los fundamentos expresados en la presente Resolución de Doctrina Constitucional’’’» (las negrillas nos  corresponden).

Razonamiento, que de acuerdo a lo establecido en el art. 203 de la CPE, dado su carácter vinculante y obligatorio, aun para la propia justicia constitucional, deben ser aplicados en todos aquellos casos en los cuales una trabajadora o un trabajador, denuncie a través de la acción de amparo constitucional, el incumplimiento de una conminatoria de reincorporación laboral, emitida por las Jefaturas Departamentales o Regionales de Trabajo, quedando abiertas la vía administrativa y/o judicial, a efectos de que el empleador, pueda impugnarla; sin perjuicio de su inmediato cumplimiento.

III.2. Del procedimiento para la emisión de conminatorias de reincorporación laboral y los plazos

Sobre la temática, la SCP 0699/2021-S3 de 6 de octubre, asumiendo los entendimientos establecidos en la SCP 0546/2018-S1 de 20 de septiembre, estableció que: “…las Jefaturas Departamentales y Regionales de Trabajo, como representantes del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, coadyuvan en el cumplimiento de las señaladas atribuciones y objetivos del ente matriz; de ahí que el art. 10 del DS 28699, modificado por el DS 0495, les otorga la potestad de asumir conocimiento de las denuncias de despidos injustificados, concediéndoles la facultad que luego de contrastar el despido injustificado, emita una orden conminando al empleador a la reincorporación inmediata del trabajador, que tiene carácter obligatorio del cumplimiento a partir de su notificación, no obstante que pueda ser posteriormente impugnada en la vía judicial; empero, dicha interposición no implica la suspensión de su ejecución.

Lo expuesto deja ver, la relevancia de la intervención de la Jefatura Departamental de Trabajo, en un conflicto laboral en el que se denuncie despido injustificado y se solicite la reincorporación laboral, habida cuenta que la determinación que asuma en primera instancia, tendrá fundamental importancia para el trabajador, pues de ella dependerá la recuperación o no de su fuente laboral, aunque sea de manera provisional, en tanto la misma no sea impugnada ante la jurisdicción ordinaria, máxime si como se refirió con antelación, del retorno del trabajador a su fuente de trabajo, depende el asegurar una subsistencia con dignidad para el trabajador y su entorno familiar, del cual dependerá el desarrollo de otros derechos, de manera subsidiaria. De ahí que, tiene marcada importancia el actuar de dicha instancia administrativa con referencia a la eficacia y rapidez que le impriman a los trámites referidos a la reincorporación laboral.

Con relación a la reglamentación del procedimiento para la aplicación del
DS 0495, la RM 868/2010 de 26 de octubre, establece en el art. 2 el procedimiento de reincorporación, señalando que: ‘Las trabajadoras y trabajadores que hayan sido retirados de su fuente por causas no contempladas en el artículo 16 de la Ley General del Trabajo y el artículo 9 de su Decreto Reglamentario, que opten por la reincorporación a su fuente de trabajo, se sujetarán al siguiente procedimiento: I. Presentar la solicitud de reincorporación de forma personal; a través de su apoderado o representante sindical, de manera verbal o escrita ante la Jefatura Departamental o Regional de Trabajo según corresponda. (…) III. Recibida la solicitud, el Inspector de Trabajo en el día emitirá una única citación a la empleadora o empleador, fijando día y hora de audiencia y requiriendo la presentación de la documentación de descargo que considere necesaria, incluyendo el certificado de aportes al seguro Social Obligatorio, sin perjuicio de aquellos documentos que presente la trabajadora o trabajador. IV. La audiencia se llevará a cabo el día y hora señalado en la citación, el Inspector de Trabajo escuchará a las partes, otorgándoles un tiempo prudencial para que expongan sus argumentos. V. De manera excepcional y únicamente cuando el Inspector de trabajo requiera otros documentos mencionados en la audiencia como justificativo del despido, podrá declarar un único cuarto intermedio no mayor a dos (2) días hábiles para la presentación de los mismos. VI. Expuestos los fundamentos, en el plazo improrrogable de dos (2) días hábiles de concluida la audiencia, el inspector del Trabajo, elevará informe al Jefe Departamental o Regional de Trabajo Debidamente fundamentado, recomendando la reincorporación en los casos que corresponda. VII. Recibido el informe, el Jefe Departamental o Regional de Trabajo conminará al empleador para que en el plazo máximo de tres (tres) días hábiles improrrogables de recepcionada la Conminatoria, reincorpore a la trabajadora o trabajador al mismo puesto que ocupaba al momento del despido, más el pago de salarios y demás derechos sociales que correspondan a la fecha de reincorporación. (…) IX. La conminatoria es obligatoria en su cumplimiento a partir de su notificación y no admite recurso ulterior alguno, pudiendo únicamente ser impugnada en la vía judicial, cuya interposición no implica la suspensión de la reincorporación’.

La normativa transcrita, muestra el trámite sumarísimo que tiene la denuncia de despido injustificado y solicitud de reincorporación formulada por el trabajador ante las Jefaturas Departamentales o Regionales de Trabajo, empezando de la denuncia, que está exenta de formalismos y ritualismos, toda vez que puede ser interpuesta de manera oral o escrita; una vez recibida la misma, en el día el Inspector de Trabajo emitirá “Única citación” al empleador, fijando día y hora de audiencia, que deberá llevarse a cabo el día señalado, pudiendo el nombrado, de manera excepcional, declarar un cuarto intermedio de dos días, en caso de requerir otros documentos mencionados en dicho acto. Realizada la audiencia, en el plazo de dos días hábiles, la señalada autoridad, elevará ante el Jefe Departamental de Trabajo, informe fundamentado recomendando la reincorporación del trabajador en los casos que corresponda. Recibido el informe, la aludida autoridad, emitirá resolución conminando al empleador a la reincorporación del trabajador en el plazo de tres días hábiles improrrogables.

Como podrá observarse, los plazos que se establecen entre uno y otro actuado, varían de dos a tres días como máximo, se entiende, por la urgencia que representa la resolución pronta de la denuncia efectuada, pues en función de ello, podrá el trabajador -en los casos que corresponda- reincorporarse prontamente a su fuente laboral, sin que ello signifique mayor perjuicio y menoscabo económico. De ahí que, si bien la norma señalada no establece plazo para la emisión de la Resolución Administrativa que conmine a la reincorporación del trabajador a su fuente laboral, o por el contrario rechace dicha solicitud, se entiende que esta debe ser emitida en un plazo prudencial que guarde relación con los plazos establecidos para el resto de los actuados previos a la emisión de la misma y que no implique perjuicio tanto para el solicitante como para el empleador, en el entendido que el trabajador debe tener respuesta a su denuncia lo antes posible a objeto de asumir medidas alternativas o acudir a las instancias que considere pertinentes, y el empleador por su parte, de la misma forma, sin dejar pasar largos periodos de tiempo.

Consiguientemente, cuando se hace referencia a un plazo prudencial o razonable, estamos hablando de cinco días, que dada la premura que reviste la denuncia efectuada, se considera moderado o suficiente, tomando en cuenta además la carga procesal que pudiera tener la autoridad encargada, esto en virtud a que una conminatoria emitida de manera extemporánea, es decir, mucho tiempo después de efectuada la denuncia, pierde eficacia, y resulta incluso perjudicial a los derechos e intereses tanto del trabajador así como del empleador, porque el primero, a raíz de la falta de pronunciamiento de la Autoridad del Trabajo, estará en una situación de incertidumbre sin saber si seguir aguardando la misma, en espera de una respuesta positiva, o por el contrario, desistir e intentar nuevas posibilidades laborales; y por otro lado el empleador, tendrá vacante ese puesto de trabajo lo que le significa menor mano de obra, y en el supuesto de emitirse una orden de conminatoria, deberá pagar al trabajador, los sueldos devengados por un trabajo que jamás se realizó, máxime si la norma de referencia, dispone que la conminatoria de reincorporación debe ser cumplida por el empleador en el plazo máximo de tres días hábiles, improrrogables a partir de la notificación con la misma; por lo que, resultaría incoherente que, la autoridad de la que emana la señalada orden de reincorporación, emita la misma en un largo periodo de tiempo y que a su vez exija el cumplimiento de la misma en el plazo improrrogable de tres días, no existiendo congruencia entre ambos extremos”.

III.3. Análisis del caso concreto

          El peticionante de tutela, denuncia la vulneración de sus derechos al trabajo, a la estabilidad laboral vinculado a la vida, a la salud y a la integridad física e intelectual como persona con capacidades especiales; por cuanto, fue despedido de manera injustificada e intempestiva, sin considerar que es una persona con discapacidad intelectual del 46%; ante ello, acudió a la Jefatura Departamental de Trabajo de Cochabamba, dependiente del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social que emitió la Conminatoria MTEPS-JDT CO- 049/2020 de 8 de septiembre, disponiendo que la entidad municipal accionada, proceda a su reincorporación laboral a su fuente de trabajo, en el plazo de tres días hábiles a partir de su notificación, al mismo cargo que venía desempeñando, más el pago de salarios devengados, y demás derechos laborales que le correspondan hasta el día de su reincorporación efectiva, prohibiéndose toda clase de acoso laboral y discriminación; sin embargo, dicha determinación no fue cumplida, pese de haber sido notificada el 21 de septiembre del mencionado año.

          Identificada la problemática jurídica planteada, de la revisión de los documentos aparejados al expediente constitucional y de las conclusiones arribadas, se advierte que el accionante suscribió un contrato productivo de trabajo a plazo fijo 045/2019 de 7 de enero, con el GAM de Tiquipaya del departamento de Cochabamba, para prestar sus servicios como Peón Forestal desde el 1 de abril hasta el 31 de diciembre de 2019 (Conclusión II.1); sin embargo, de manera injustificada e intempestiva fue despedido; ante dicha situación, acudió a la Jefatura Departamental de Trabajo de Cochabamba,  dependiente del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social solicitando su reincorporación, instancia que al efecto emitió Conminatoria MTEPS-JDT-CO 049/2020, ordenando a la referida entidad municipal, la reincorporación inmediata del impetrante de tutela a su fuente laboral, al mismo puesto que ocupaba al momento de su desvinculación, más el pago de salarios devengados, Resolución que fue notificada a la parte accionada el 21 de septiembre de ese año; empero, tal determinación no fue cumplida, conforme se evidencia del Informe de verificación de reincorporación MTEPS-JDT CO-UTSI CBBA-ALSGC-1157-INF/20 de 29 de octubre de 2020, emitido por el Inspector de Trabajo de Cochabamba (Conclusiones II.3 y II.4), bajo esos antecedentes el peticionante de tutela acude a la justicia constitucional.

          Al respecto, es menester mencionar que conforme al entendimiento desglosado en el Fundamento Jurídico III.1 del presente fallo constitucional, ante la existencia de jurisprudencia dispersa en cuanto al incumplimiento de las conminatorias emitidas por las jefaturas departamentales o regionales de trabajo, la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 de 16 de junio, unificó los presupuestos doctrinales, señalando las siguientes subreglas: “(…) 1.ii) Es posible interponer directamente la acción de amparo constitucional -abstrayendo el principio de subsidiariedad- cuando la trabajadora o el trabajador demande el incumplimiento de la conminatoria de reincorporación emitida por las Jefaturas Departamentales o Regionales de Trabajo por parte de su empleador; 1.iii) La referida conminatoria no constituye una resolución definitiva respecto a la situación laboral de la trabajadora o el trabajador siendo netamente provisional la otorgación de la tutela puesto que las autoridades administrativas o judiciales en materia laboral son las idóneas para resolver en el fondo y con carácter definitivo la situación laboral tanto para el empleador como para el trabajador; 1.iv) El prenombrado tiene el deber de dar cumplimiento inmediato a la conminatoria precitada aunque hubiera planteado recurso de revocatoria o jerárquico que este pendiente de resolverse o hubiera interpuesto cualquier otro recurso en la vía judicial o administrativa; 1.v) La justicia constitucional se encuentra imposibilitada de ingresar a analizar si la conminatoria efectuó una indebida o ilegal fundamentación a tiempo de determinar la reincorporación, o si los datos, hechos y circunstancias que le dieron lugar -incluyendo la prueba-, ameritaban tal determinación, debido a que ese aspecto le corresponde a la jurisdicción ordinaria; y, 1.vi) La conminatoria de reincorporación antedicha debe ser acatada en su integridad, sin omitir ninguna de las determinaciones dispuestas” (las negrillas nos pertenecen).

          En ese orden y aplicando los entendimientos de la referida doctrina constitucional, se tiene que no le corresponde a esta jurisdicción constitucional realizar examen alguno respecto a la razonabilidad de la conminatoria vinculada a la definición de la modalidad o relación laboral existente entre el empleador y el trabajador, ya que de haber controversia respecto a la naturaleza de ese vínculo, es la vía laboral la llamada a determinar el carácter de la relación laboral de manera definitiva, lo que implica que la protección otorgada por la conminatoria de reincorporación laboral pronunciada por la instancia administrativa tiene una connotación provisional mas no definitiva en cuanto a la reincorporación; debido a que, no define la relación laboral en sí de la trabajadora o el trabajador, puesto que será la instancia administrativa o judicial especializada en materia laboral la que resuelva el fondo -despido injustificado- y con carácter definitivo la situación laboral, conforme se tiene dispuesto en el art. 50 de la CPE; estando en consecuencia el empleador obligado al cumplimiento inmediato de la conminatoria precitada aunque hubiera planteado recurso de revocatoria o jerárquico que esté pendiente de resolverse o que hubiera interpuesto cualquier otro recurso en la vía judicial o administrativa, y en su caso, de no ocurrir ello -acatamiento de la reincorporación-, se abre al instancia constitucional para reclamar el cumplimiento de la conminatoria.

          De lo expuesto, se tiene que el Alcalde accionado incurrió en incumplimiento de lo dispuesto en la Conminatoria MTEPS-JDT-CO 049/2020, pese a su notificación; por tal motivo, corresponde ordenar su cumplimiento integral, inmediato y de forma provisional en protección de los derechos ahora denunciados; debiendo recalcarse que, si bien la referida autoridad en su informe de respuesta a la denuncia planteada alude la inejecutabilidad de la Conminatoria en cuestión, al tratarse de un contrato suscrito a plazo fijo, además, que la misma obedecería a un POA de 2019, y que no se encuentra sujeta a la Ley General del Trabajo ni a sus Decretos Reglamentarios, es preciso señalar que sobre la definición de la modalidad de la relación laboral alegada, esta debe ser conocida y resuelta por los tribunales ordinarios especializados, conforme lo dispone el art. 50 de la CPE, sea a través de la vía administrativa o judicial, mediante proceso adecuado, en el que a través de la inmediación, oportunidad y contradicción pertinentes, y mediante la compulsa de pruebas se determine el carácter de la relación laboral, de manera indefinida o no. Consiguientemente, tal Conminatoria debió ser cumplida de manera inmediata por la autoridad municipal accionada, independientemente de las observaciones de fondo alegadas y de las cuales -a criterio de la parte accionada- adolecía la Conminatoria, obligación que abarca la reincorporación determinada por la Jefatura Departamental de Trabajo, así como el pago de salarios devengados y demás derechos laborales conforme fue dispuesta, no existiendo ninguna circunstancia ni situación que pueda impedir su cumplimiento, considerando -se reitera- que de acuerdo al DS 0495, la citada Conminatoria tiene carácter provisional y no definitivo, ya que no se constituye en una determinación que defina la situación laboral del accionante; por lo que, si el Alcalde accionado considera pertinente puede impugnar dicha Conminatoria, ya sea en la instancia administrativa o judicial, que es donde se definirá si la desvinculación fue o no justificada, o si la autoridad administrativa incurrió en omisiones a momento de emitirla.

          En consecuencia, corresponde conceder de forma provisional la tutela impetrada, disponiendo el inmediato cumplimiento de la Conminatoria MTEPS-JDT-CO 049/2020, pronunciada por la Jefatura Departamental de Trabajo de Cochabamba, reiterando que dicha determinación no se constituye en una decisión administrativa que defina la relación laboral de la trabajadora o el trabajador; toda vez que, el empleador puede impugnar la misma en la vía administrativa o judicial, última instancia que en definitiva será la que establezca la situación laboral del impetrante de tutela.

          Resuelta la problemática planteada y conforme al razonamiento desarrollado en el Fundamento Jurídico III.2 del presente fallo constitucional, se hizo referencia a la obligación de las Jefaturas Departamentales y Regionales de Trabajo, en cuanto a la observancia y cumplimiento estricto de los plazos establecidos para la tramitación de una solicitud de reincorporación; ya que, de acorde al DS 0495 deben ser cortos, precisamente por la urgencia que representa para el trabajador, continuar trabajando y percibiendo ingresos, encontrándose regulado el procedimiento para la aplicación del referido Decreto de acuerdo a la Resolución Ministerial (RM) 868/10 de 26 de octubre de 2010.

          Bajo ese entendido, en el caso de análisis de la revisión del trámite efectuado ante la Jefatura Departamental de Trabajo de Cochabamba, se puede advertir que para la emisión de la Conminatoria de reincorporación laboral, se incumplieron los plazos procesales en la instancia administrativa; puesto que, una vez suscitada la desvinculación laboral del peticionante de tutela, la denuncia de despido y solicitud de reincorporación fue realizada el 13 de febrero de 2020 (fs. 5), a cuya consecuencia el Inspector de Trabajo emitió citación en la indicada fecha, convocando a la entidad empleadora a la audiencia de reincorporación fijada para el 28 de igual mes y año, a efectos de que responda a la denuncia y presente descargos; a pesar que la antedicha norma laboral -RM 868/10- dispone claramente que la citación debe realizarse el mismo día de interpuesta la denuncia; así, una vez que se llevó a cabo la audiencia programada el Inspector de Trabajo asignado tenía el plazo improrrogable de dos días hábiles para elevar informe al Jefe Departamental de Trabajo a efectos de que la mencionada autoridad, emitiera -si correspondiere- resolución conminando al empleador a la reincorporación del trabajador en el plazo de tres días hábiles improrrogables; advirtiéndose que los plazos que se establecen entre uno y otro actuado, varían de dos a tres días como máximo; sin embargo, la Conminatoria de reincorporación laboral fue emitida el 8 de septiembre de 2020; es decir, más de seis meses de presentada la solicitud de reincorporación, siendo notificada al accionante el 21 de igual mes y año; incumpliéndose el plazo prudencial o razonable, estipulado para dicho trámite de cinco días, ya que si bien la referida normativa no prevé plazo para la emisión de la Resolución Administrativa que conmine a la reincorporación del trabajador a su fuente laboral, o por el contrario rechace la nombrada petición, se entiende que ésta debe ser emitida en un plazo prudencial que guarde relación con los plazos establecidos para el resto de los actuados previos a la emisión de la misma y que no implique perjuicio tanto para el trabajador como para el empleador.

          Al respecto, si bien resulta evidente que por la emergencia sanitaria determinada por la propagación del COVID-19 se instituyó en el país la cuarentena rígida a partir del 22 de marzo de 2020; empero, habiéndose llevado a cabo la audiencia de reincorporación el 28 de febrero de igual año, la Jefatura Departamental de Trabajo de Cochabamba, tuvo tiempo suficiente para emitir la Conminatoria de reincorporación laboral dentro el plazo prudencial establecido, y anterior a la declaratoria de la emergencia nacional y cuarentena dispuesta; sin embargo, se tiene que la referida conminatoria no fue pronunciada sino hasta el 8 de septiembre del citado año; por lo que, es obligación de las y los funcionarios dependientes de las Jefaturas Departamentales y Regionales de Trabajo, actuar con la debida celeridad en los casos puestos a su conocimiento, dando estricto cumplimiento a los términos establecidos en la RM 868/10, pues una resolución de naturaleza judicial o administrativa, pierde efectividad con el transcurso prolongado del tiempo y deja de ser una resolución que tiene por objeto restablecer los derechos vulnerados, constituyéndose en un fallo que lesiona los derechos e intereses de las partes, situación que este Tribunal como garante de los derechos y garantías constitucionales, no puede convalidar, correspondiendo llamar la atención a la Jefatura Departamental de Trabajo de Cochabamba, a que en posteriores actuaciones observe el plazo de cinco días para la emisión de la conminatoria de reincorporación laboral, tal cual se estableció en el Fundamento Jurídico III.2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional.

          Por último, en cuanto a la solicitud de costas y calificación de daños y perjuicios, de acuerdo al art. 39.I del Código Procesal Constitucional (CPCo), dicha disposición constituye en una facultad de la jurisdicción constitucional y por lo tanto no obligatoria; a partir de lo cual, en el caso concreto no corresponde tal imposición.

III.4. Otras consideraciones

Finalmente, es necesario enfatizar que es responsabilidad de las Jefaturas Departamentales o Regionales de Trabajo de precisar y examinar los elementos fácticos del caso, como ser la naturaleza y características del cargo desempeñado, así como los alcances de la norma aplicable a la relación laboral -Ley General del Trabajo- de las trabajadoras y los trabajadores que desempeñen funciones en instituciones públicas o privadas, tomando en cuenta si la relación laboral se encuentra sujeta a un contrato a plazo fijo con fecha de conclusión de la relación laboral y si estaría bajo la Ley General del Trabajo; máxime si toda conminatoria de reincorporación laboral al producir efecto inmediato inter partes requiere del análisis de aspectos elementales de precisión que permitan a los sujetos procesales comprender las razones que indujeron a la autoridad llegar a una determinada decisión, esto en respeto a la naturaleza de la relación laboral y las normas vigentes de la materia; es decir, corresponde que a tiempo de emitir la conminatoria de reincorporación laboral, se examine esencialmente el alcance del ámbito de aplicación de los DDSS 0495 y 28699 de 1 de mayo de 2006, las características de la relación laboral y si esta se enmarca en dicha normativa, con la finalidad de sustentar la pertinencia de su emisión y consiguiente cumplimiento. 

En consecuencia, el Tribunal de garantías, al denegar la tutela impetrada, obró de forma incorrecta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Tercera; en virtud de la autoridad que le confieren la Constitución Política del Estado y los arts. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional y 44.2 del Código Procesal Constitucional; en revisión, resuelve: REVOCAR en todo la Resolución RAC-SCIII-0093/2020 de
17 de diciembre, cursante de fs. 154 a 157, pronunciada por la Sala Constitucional Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de Cochabamba; y, en consecuencia:

1º      CONCEDER en parte la tutela impetrada, disponiendo que la entidad municipal accionada cumpla en su integridad la Conminatoria
MTEPS-JDT CO- 049/2020 de 8 de septiembre, dispuesta a favor del impetrante de tutela, conforme los fundamentos de la Resolución de Doctrina Constitucional aplicados en el caso y los razonamientos explicados en el presente fallo constitucional;

CORRESPONDE A LA SCP 0885/2021-S3 (viene de la pag. 15)

2°      DENEGAR la tutela solicitada, respecto al pago de condenación de costas, daños y perjuicios ocasionados;

3°      Llamar severamente la atención al Jefe Departamental de Trabajo de Cochabamba, dependiente del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, por las razones expuestas en el Fundamento Jurídico III.3 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional; asimismo, se lo exhorta a tiempo de emitir conminatorias de reincorporación laboral considerar lo expresado en el Fundamento Jurídico III.4 del presente fallo constitucional. Debiendo el Tribunal de garantías notificar con esta Resolución a dicha autoridad administrativa para su conocimiento.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. MSc. Karem Lorena Gallardo Sejas

MAGISTRADA

Fdo. Dr. Petronilo Flores Condori

MAGISTRADO