SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0936/2021-S4

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0936/2021-S4

Sucre, 29 de noviembre de 2021

SALA CUARTA ESPECIALIZADA

Magistrado Relator:    René Yván Espada Navía

Acción de amparo constitucional

Expediente:  37925-2021-76-AAC

Departamento:   Pando

En revisión la Resolución 02/2021 de 8 de enero, cursante de fs. 89 a 90 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Freddy Francisco Coria Apaza contra Máximo Jhonny Aguilera Montecinos, Comandante General de la Policía Boliviana.

I.   ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 6 de enero de 2021, cursante de fs. 75 a 78 y vta., el accionante expuso los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

En calidad de funcionario policial activo del Comando Departamental de la Policía de Pando, siguiendo el conducto regular y en aplicación a la normativa interna de la institución policial, mediante memorial de 7 de octubre de 2020 dirigido al Comandante General de la Policía Boliviana, solicitó el cambio de destino a Tarija, el mismo que mediante Cite 1183/2020 el 8 de igual mes y año, fue remitido al Comandante General de dicha Institución, con el objetivo realizar un  plan de carrera profesional no solo en beneficio de su familia e hijos sino también de la institución policial, cumpliendo con lo establecido por el art. 42 del Reglamento de Personal de la Policía Boliviana que dispone que: “Los destinos forman parte  importante del Reglamento del Plan de Carrera y constituyen requisito indispensable para los ascensos en los diferentes grados” (sic); lo cual, debió haber sido respondido dentro de las cuarenta y ocho horas, de acuerdo a la previsión contenida en el art. 24 de la Constitución Política del Estado (CPE), y al Memorándum Circular Fax 044/2020, este último emitido por el Inspector General de la Policía Bolivia.

Ante la falta de respuesta formal, pronta y oportuna, a fin de agotar todas las instancias mediante tres memoriales, reiteró su solicitud de cambio de destino a Tarija, siendo presentados el primero y segundo el 15 y 26 de octubre de 2020, ambos remitidos a conocimiento del Comandante General mediante Cites 1219/2020 y 1248/2020 respectivamente; y el tercero el 4 de noviembre de igual año, remitido a la misma instancia a través de Cite STRIA.CDPP: 1270/2020, habiendo transcurrió más de dos meses sin obtener respuesta alguna.

Concluyó que como proyecto de vida, tenía la visión de buscar mejores días en Tarija junto a sus hijos; empero, al no tener respuesta a sus insistentes peticiones de cambio de destino, lamentablemente el 29 de diciembre de 2020, su hijo de cuatro años de edad falleció por quemaduras provocadas por una llama de fuego en todo su cuerpo, de haber sido oportuno el cambio de destino, dicha tragedia no hubiera sucedido.

I.1.2. Derecho supuestamente vulnerado

El accionante señaló como lesionado el derecho a la petición citando al efecto el art. 24 de la CPE.

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela; y en consecuencia, se disponga que el Comandante General de la Policía Boliviana emita una respuesta formal y dé solución a su requerimiento de cambio de destino, y sea en el plazo de cuarenta y ocho horas, con todas las formalidades de ley.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia virtual de 8 de enero de 2021, según consta en el acta cursante de fs. 89 a 89, presentes la impetrante de tutela y el demandado a través de su abogado, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

El impetrante de tutela, a través de su abogado, en audiencia, ratificó los términos expuestos en su memorial de acción de defensa.

I.2.2. Informe del funcionario policial demandado

Máximo Jhonny Aguilera Montecinos, Comandante General de la Policía Boliviana, en audiencia, señaló lo siguiente: a) Fue posesionado como Comandante General el 16 de noviembre de 2020; y, las solicitudes se realizaron al Comandante cesante Rodolfo Montero Torrico; por lo que, la acción debió ser dirigida a la mencionada autoridad; y, b) Los cambios de destinos se solicitan cada dos años y el solicitante de tutela presta servicios desde el 2011 en Pando; por lo que, le correspondía la solicitud de cambio de destino el 2013; empero, él no lo hizo haciendo una aceptación tácita en cuanto al no cumplimiento del plan de carrera.

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional del Tribunal Departamental de Justicia de Pando, por Resolución 02/2021 de 8 de enero, cursante de fs. 89 a 90 y vta., concedió la tutela impetrada, disponiendo que la autoridad ahora demandada en el plazo de cuarenta y ocho horas otorgue respuesta a la solicitud del impetrante de tutela, decisión asumida bajo los siguientes argumentos: 1) Revisada la documentación se tiene las notas dirigidas al Comandante General de la Policía Bolivia, solicitando el cambio de destino el 7 de octubre y reiteradas el 15, 26, de octubre y 4 de noviembre todas de 2020, sin respuesta alguna hasta la fecha; 2) Si bien el demandado fue posesionado el 16 de noviembre de igual año, la jurisprudencia señala que: “A momento de considerar la legitimación pasiva de las autoridades públicas en razón  a cambios continuos de la administración pública es posible demandar contra el cargo o la función pública en cuyo ejercicio pudieron conectarse los actos violatorios denunciados, al no  ser atinente a la voluntad del accionante el cambio de servidores públicos, por ello tampoco sus derechos pueden quedar en suspenso  por el cambio de autoridades y servidores públicos” (sic); y, 3) Es por lo tanto obligación y responsabilidad administrativa que la autoridad demandada responda de conformidad a lo previsto por el art. 24 de la CPE y la jurisprudencia constitucional, al omitir este hecho vulneró el derecho constitucional. 

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1.    Mediante memorial presentado el 7 de octubre de 2020, Freddy Francisco Coria Apaza –impetrante de tutela– solicitó al Comandante General de la Policía Boliviana, cambio de destino al Comando Departamental de la Policía de Tarija (fs. 12 a 13), el mismo que fue remitido a Rodolfo Antonio Montero Torricos, Comandante General de la Policía Boliviana, a través de CITE: STRIA.C.D.P.P: 1183/2020 de 8 de igual mes y año (fs. 11).

II.2.    Cursa memorial presentado el 15 de octubre de 2020, por el cual, Freddy Francisco Coria Apaza –ahora accionante– reiteró su solicitud al Comandante General de la Policía Boliviana, de cambio de destino al Comando Departamental de la Policía de Tarija (fs. 30 a 31 vta.), siendo remitido el indicado memorial a Rodolfo Antonio Montero Torricos, Comandante General de la Policía Boliviana, por CITE: STRIA.C.D.P.P: 1219/2020 de 15 de igual mes y año (fs. 29).

II.3.    Consta memorial presentado el 26 de octubre de 2020, por el que Freddy Francisco Coria Apaza, reiteró al Comandante General de la Policía Boliviana, cambio de destino al Comando Departamental de la Policía de Tarija (fs. 50 a 51 y vta.), siendo remitido el indicado memorial a Rodolfo Antonio Montero Torricos, Comandante General de la Policía Boliviana, a través CITE; STRIA.C.D.P.P: 1248/2020 de 26 de igual mes y año (fs. 49).

II.4.    Cursa memorial presentado el 4 de noviembre de 2020, por el que Freddy Francisco Coria Apaza –accionante–, reiteró al Comandante General de la Policía Boliviana cambio de destino al Comando Departamental de la Policía de Tarija (fs. 57 a 58 y vta.), siendo remitido a Rodolfo Antonio Montero Torricos, Comandante General de la Policía Boliviana, a través de Cite STRIA.C.D.P.P: 1270/2020 de igual fecha (fs. 56).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El accionante denuncia la lesión del derecho a la petición, alegando que la parte demandada no respondió al memorial de 7 de octubre de 2020, en el que solicitó el cambio de destino a Tarija, reiterado a través de los memoriales de 15 y 26 de octubre y de 4 de noviembre, todos de igual año, habiendo transcurrido desde entonces, más de dos meses sin que hasta la fecha, hubiera obtenido respuesta.

En consecuencia, corresponde dilucidar si tales extremos son evidentes y si constituyen actos lesivos de los derechos fundamentales o garantías constitucionales del impetrante de tutela, a fin de conceder o denegar la tutela impetrada.

III.1. Legitimación pasiva de la persona o autoridad en actual ejercicio del cargo

Respecto a la legitimación pasiva en la demanda de acción de amparo constitucional, en base a una interpretación teleológica, es decir, orientada a la única y última finalidad de la acción de amparo constitucional, o sea, la efectiva protección de los derechos y garantías pese a algunos devaneos, la jurisprudencia constitucional ha ido adquiriendo cada vez mayor flexibilidad.

Respecto a la legitimación pasiva en su momento el entonces Tribunal Constitucional tuvo una concepción amplia, así admitió la demanda contra todos los servidores públicos, lo que por supuesto incluyó a las autoridades judiciales como sucedió con los miembros de la entonces Corte Suprema de Justicia (SC 0486/2000-R de 22 de mayo) -ahora Tribunal Supremo de Justicia-, al Parlamento (SC 0770/2000-R de 15 de agosto) -ahora Asamblea Legislativa Plurinacional-, a la Corte Nacional Electoral (SC 1002/2001-R de 19 de septiembre) -ahora Órgano Electoral Plurinacional-, entre otros y contra particulares (SC 0382/2001-R de 26 de abril), pese a ello por regla general por efecto del debido proceso y su elemento derecho a la defensa aplicable también a las acciones constitucionales, se señaló: “...es ineludible que el Recurso -ahora acción- sea dirigido contra el sujeto que cometió el acto ilegal o la omisión indebida, es decir el agraviante...” (SC 0088/2005-R de 28 de enero).

En lo referente a la legitimación pasiva de personas o servidores públicos que ocupan un cargo en instituciones públicas o privadas, desde el cual se denuncia se hubiera vulnerado o amenazado vulnerar un derecho y los cambios sucesivos que en el mismo podrían provocarse, es posible admitir la legitimación pasiva de la anterior persona o autoridad responsable del acto, que cuenta con responsabilidad personal y a la vez de la nueva persona o autoridad que cuenta con responsabilidad institucional o simplemente de esta última (SC 0264/2004-R de 27 de febrero), criterio ampliado mediante la SCP 0134/2012 de 4 de mayo, que estableció que: “A momento de considerar la legitimación pasiva de autoridades públicas en razón a cambios continuos de la administración pública es posible demandar contra el cargo o la función pública en cuyo ejercicio pudieron cometerse los actos violatorios denunciados, al no ser atinente a la voluntad del accionante el cambio de servidores públicos, por ello tampoco sus derechos pueden quedar en suspenso por el cambio de autoridades y servidores públicos”.

Dichos entendimientos en virtud al principio pro actione no son excluyentes sino alternativos, es decir en este tipo de casos no puede denegarse una demanda de acción de amparo constitucional por no haberse demandado a la persona física responsable del supuesto acto o la amenaza al derecho o garantía, pues ello imposibilita se le determine responsabilidad, pero no impide, si existe prueba suficiente, el análisis de su conducta reiterándose que ello se debe a la finalidad de la acción de amparo constitucional y la noble finalidad específica con la que cuenta, es decir la tutela de derechos y garantías.

III.2.  El derecho a la petición, alcance y contenido

El art. 24 de la CPE, establece que: “Toda persona tiene derecho a la petición de manera individual o colectiva, sea oral o escrita, y a la obtención de respuesta formal y pronta. Para el ejercicio de este derecho no se exigirá más requisito que la identificación del peticionario”, norma que impone a un servidor público, que tenga conocimiento de una solicitud o petición a recibir, tramitar y dar respuesta de fondo de manera oportuna, ya sea de forma positiva o negativa.

El art. XXIV de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, señala expresamente que: “Toda persona tiene derecho de presentar peticiones respetuosas a cualquiera autoridad competente, ya sea por motivo de interés general o particular, y el de obtener pronta resolución”.

Asimismo, está establecido que la efectividad del derecho de petición se consolida con la resolución pronta y efectiva de la cuestión que se plantea, ya que sería en vano el dirigirse a una autoridad pública si esta no resuelve o se reserva para sí el sentido de lo decidido. Las respuestas evasivas o simplemente formales no satisfacen tal derecho y la administración ante quien se formula la solicitud tiene además la obligación de responder en el fondo lo pedido.

En consideración a que el objeto de la presente acción es el resguardo del derecho de petición, consagrado y reconocido en el art. 24 de la CPE, cuya norma constitucional reconoce que toda persona tiene derecho a la petición de manera individual o colectiva, sea oral o escrita y a la obtención de respuesta formal y pronta, para cuyo ejercicio no se exigirá más requisito que la identificación del peticionario, corresponde invocar el desarrollo efectuado por la jurisprudencia constitucional sobre el contenido y alcance de este derecho respecto de los servidores públicos. En este cometido, la SC 0189/2001-R de 7 de marzo, reiterada por las SSCC 1930/2010-R y 0723/2011-R, entre otras, entendió el derecho de petición “…como la potestad, capacidad o facultad que tiene toda persona de formular quejas o reclamos frente a las conductas, actos, decisiones o resoluciones irregulares de los funcionarios o autoridades públicas o la suspensión injustificada o prestación deficiente de un servicio público, así como el de elevar manifestaciones para hacer conocer su parecer sobre una materia sometida a la actuación de la administración o solicitar a las autoridades informaciones; en sí es una facultad o potestad que tiene toda persona para dirigirse, individual o colectivamente, ante las autoridades o funcionarios públicos, lo que supone el derecho a obtener una pronta resolución, ya que sin la posibilidad de exigir una respuesta rápida y oportuna carecería de efectividad el derecho. En consecuencia, el ejercicio del derecho supone que una vez planteada la petición, cualquiera sea el motivo de la misma, la persona adquiere el derecho de obtener pronta resolución, lo que significa que el Estado está obligado a resolver la petición. Sin embargo, el sentido de la decisión dependerá de las circunstancias de cada caso en particular y, en esa medida podrá ser positiva o negativa” (las negrillas son nuestras).

Bajo este razonamiento, las SSCC 0776/2002-R, 0176/2003-R refrendadas por sus similares 0810/2010-R, 2715/2010-R determinaron que este derecho se estima lesionado “…cuando la autoridad a quien se presenta una petición o solicitud, no la atienda; es decir, no la tramita ni responde en un tiempo oportuno o en el plazo previsto por Ley, de forma que cubra las pretensiones del solicitante, ya sea exponiendo las razones por las cuales no se la acepta, o dando curso a la misma, con motivos sustentados legalmente o de manera razonable, sin que pueda tenerse por violado el derecho de petición, al darse una respuesta en forma motivada, pues el derecho de petición en su sentido esencial no implica necesariamente una respuesta positiva, sino una respuesta oportuna y emitida en el término legal, además de motivada” (las negrillas nos pertenecen).

Asimismo, en correspondencia con este razonamiento, la SC 0843/2002-R de 19 de julio, determinó como parte del contenido esencial de este derecho, la obligación de los servidores públicos de poner en conocimiento del peticionante la respuesta formulada, señalando: “…que la exigencia de la autoridad pública de resolver prontamente las peticiones de los administrados, no queda satisfecha con una mera comunicación verbal, sino que es necesario que el peticionante obtenga una respuesta formal y escrita, que debe ser necesariamente comunicada o notificada, a efecto de que la parte interesada, si considera conveniente, realice los reclamos y utilice los recursos previstos por Ley” (las negrillas nos corresponden).

En el entendido, conforme determinaron las SSCC 1541/2002-R de 16 de diciembre, y 1121/2003-R de 12 de agosto, entre otras, que la respuesta por parte del servidor público “…no puede quedar en la psiquis de la autoridad requerida para resolver la petición, ni al interior de la entidad a su cargo, sino que debe ser manifestada al peticionante, de modo que este conozca los motivos de la negativa a su petición, los acepte o busque impugnarlos en otra instancia que le franquee la Ley”. Razonamiento que fue reiterado por la SC 0119/2011-R de 21 de febrero, entre otras. Asimismo, es preciso recordar que también forma parte del contenido del derecho de petición, lo expresado en la SC 1159/2003-R de 19 de agosto, cuando estableció que la respuesta debe resolver el fondo del asunto, al entender que “…el derecho de petición se encuentra satisfecho no únicamente por una respuesta emitida por la autoridad, sino una vez que dicha autoridad haya resuelto o proporcionado una solución material y sustantiva al problema planteado en la petición, sin que se limite a una consecuencia meramente formal y procedimental”. Como puede constatarse, el contenido y alcance desarrollados por la jurisprudencia constitucional precedentemente glosados han merecido un reconocimiento constitucional en la previsión comprendida en el art. 24 de la Ley Fundamental, al que debe añadirse la facultad de presentar la petición en forma oral, según manda la normativa constitucional señalada.

III.3.  Análisis del caso concreto

El accionante denuncia la vulneración del derecho a la petición, alegando que el ahora demandado no respondió al memorial de 7 de octubre de 2020, en el que solicitó el cambio de destino a Tarija, reiterando su pedido a través de los memoriales de 15 y 26 de octubre y de 4 de noviembre todos de igual año, habiendo transcurrido más de dos meses sin que a la fecha, obtuviera respuesta.

III.3.1.   Análisis de la legitimación pasiva de la autoridad demandada

En virtud a que, a tiempo de evacuar su informe, la autoridad demandada alegó que las solicitudes presentadas por el impetrante de tutela, fueron dirigidas a la anterior autoridad que ostentaba el cargo actualmente ocupado por éste, y por tanto, la presente acción, debería dirigirse contra la misma; corresponde aclarar que conforme al desarrollo jurisprudencial realizado por la justicia constitucional, es viable demandar de amparo constitucional, ya sea contra la autoridad que presuntamente causó la lesión o contra las autoridades que sucedieron a aquella en el mismo cargo, o inclusive contra el cargo sin identificación de autoridad alguna, en caso de ausencia de ésta.

En virtud a lo manifestado, en el caso analizado, se evidencia que la autoridad demandada cuenta con legitimación pasiva para ser demandada en la presente acción de tutela.

III.3.2.   Análisis de fondo

Analizado el derecho a la petición y la jurisprudencia desarrollada por este Tribunal, corresponde a continuación ingresar al análisis de fondo de la problemática expuesta por el impetrante de tutela, circunscrita a la falta de respuesta a sus memoriales presentados ante el Comandante General de la Policía Boliviana.

A partir de tales presupuestos, corresponde analizar los supuestos de hecho planteados, a efectos de determinar si existió o no, lesión del derecho denunciado como vulnerado, previa subsunción del mismo al contenido esencial del derecho referido en los Fundamentos Jurídicos precedentes. En ese orden, de antecedentes, se evidencia que mediante memorial presentado el 7 de octubre de 2020, el impetrante de tutela solicitó al Comandante General de la Policía Boliviana, cambio de destino al Comando Departamental de la Policía de Tarija, siendo remitido el indicado memorial a Rodolfo Antonio Montero Torricos, Comandante General de la Policía Boliviana, a través de CITE STRIA.C.D.P.P: 1183/2020, ante la falta de respuesta a través de tres memoriales reiteró su solicitud de cambio de destino a Tarija, siendo el primero y segundo presentados el 15 y 26 de octubre de igual año, remitidas a conocimiento del Comandante General mediante CITES 1219/2020 y 1248/2020 respectivamente; y el tercero el 4 de noviembre de igual año remitido a la misma instancia a través de Cite STRIA.C.D.P.P: 1270/2020, quien omitió otorgar una respuesta fundada, motivada, pronta y oportuna, vulnerando no solo el derecho a la petición sino también los principios de celeridad, y derecho a obtener una respuesta fundamentada y motivada ya sea afirmativa o negativa.

Previo a resolver la problemática planteada, resulta necesario recordar que el contenido esencial del derecho a la petición consiste en: i) El derecho a formular un petitorio escrito u oral y a obtener una respuesta formal, pronta y oportuna; ii) El derecho a que la respuesta sea motivada y que se resuelva materialmente el fondo de lo impetrado, sea en sentido positivo o negativo; iii) El derecho a que la respuesta sea comunicada formalmente al solicitante de tutela; y, iv) La obligación por parte de la autoridad o persona particular, de comunicar oportunamente sobre su incompetencia, señalando cuál la autoridad o particular ante quien debe dirigirse. Asimismo se determinó que constituyen presupuestos para que la justicia constitucional ingrese al análisis de fondo de la presunta lesión de este derecho cuando se evidencia: a) La existencia de una petición oral o escrita; b) La falta de respuesta material en tiempo razonable; y, c) La inexistencia de medios de impugnación expresos que puedan hacer efectivo el reclamo de este derecho.

En ese contexto, de la revisión de antecedentes y de lo manifestado por las partes, se evidencia que el impetrante de tutela mediante memoriales  de  7 de octubre y reiterada el 15, 26, de octubre y 4 de noviembre todas de 2020 solicitó al Comandante General de la Policía Boliviana promoviera su  cambio de destino a Tarija; empero, dicho Comando manifestó que los cambios de destinos se solicitan cada dos años y el impetrante de tutela presta servicios desde el 2011 en Pando; por lo que, le correspondía la solicitud de cambio de destino el 2013; empero, él no lo hizo haciendo una aceptación tácita en cuanto al no cumplimiento del plan de carrera.

De lo desarrollado precedentemente, es posible establecer que lo impetrado por el accionante a través de memoriales  de  7 de octubre y reiterado el 15, 26, de octubre y 4 de noviembre todas de 2020, ante el Comando General de la Policía Boliviana, se hizo en aplicación de la facultad conferida por el art. 24 de la CPE, lo que ameritaba una respuesta formal, pronta y oportuna, ya sea positiva o negativa, pero debidamente fundamentada y motivada; la misma que no fue otorgada por la parte demandada, vulnerando del citado derecho.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al haber concedido la tutela impetrada, efectuó una correcta compulsa de los antecedentes procesales.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Cuarta Especializada; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 02/2021 de 8 de enero de 2020, cursante de fs. 89 a 90 vta., pronunciada por la Sala Constitucional del Tribunal Departamental de Justicia de Pando; y, en consecuencia CONCEDER la tutela solicitada, en los mismos términos que la Sala Constitucional.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

CORRESPONDE A LA SCP 0936/2021-S4 (viene de la Pág. 9).