SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0942/2021-S3

El accionante denuncia la vulneración de sus derecho al debido proceso en sus elementos de fundamentación, motivación y congruencia, y legítima valoración de la prueba vinculado al principio de verdad material; puesto que, tanto el Informe Preliminar GS/EP02/G18 R1 de “18” de octubre de 2018 como el Dictamen de Responsabilidad Civil CGE/DRC-071/2019 de 31 de diciembre, carecen de fundamentos fácticos y legales para incluirlo en sus conclusiones, ya que: a) Le atribuyeron responsabilidad civil por interponer en la gestión 2007 un recurso directo de inconstitucionalidad -ahora acción de inconstitucionalidad abstracta- contra los arts. 3, 8 y 13 de la Ley del Presupuesto General de la Nación de 2007, obviando que entre las personas legitimadas para acudir a este tipo de demandas se encuentran los “parlamentarios” -ahora; b) No citaron disposición alguna que justifique sus conclusiones, limitándose a reiterar el art. 31 de la LACG; y, c) Señalaron la causal determinada en el art. 77 inc. i) de la Ley del Sistema de Control Fiscal para atribuirle responsabilidad civil, cuando nunca fue empleado o funcionario de la UAGRM.

En consecuencia, corresponde determinar en revisión, si los hechos demandados son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. El principio de subsidiariedad en la acción de amparo constitucional

La Constitución Política del Estado en su art. 129.I, señala que: “La Acción de Amparo Constitucional se interpondrá por la persona que se crea afectada, por otra a su nombre con poder suficiente o por la autoridad correspondiente de acuerdo con la Constitución, ante cualquier juez o tribunal competente, siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados”. Asimismo, el art. 54.I del CPCo determina que esta acción tutelar: “…no procederá cuando exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados de serlo” (las negrillas son nuestras).

Al respecto, la SC 1337/2003-R de 15 de septiembre, señaló que: ‘…reglas y sub reglas de improcedencia de amparo por subsidiariedad cuándo: 1) las autoridades judiciales o administrativas no han tenido la posibilidad de pronunciarse sobre un asunto porque la parte no ha utilizado un medio de defensa ni ha planteado recurso alguno, así: a) cuando en su oportunidad y en plazo legal no se planteó un recurso o medio de impugnación y b) cuando no se utilizó un medio de defensa previsto en el ordenamiento jurídico; y 2) las autoridades judiciales o administrativas pudieron haber tenido o tienen la posibilidad de pronunciarse, porque la parte utilizó recursos y medios de defensa, así: a) cuando se planteó el recurso pero de manera incorrecta, que se daría en casos de planteamientos extemporáneos o equivocados y b) cuando se utilizó un medio de defensa útil y procedente para la defensa de un derecho, pero en su trámite el mismo no se agotó, estando al momento de la interposición y tramitación del amparo, pendiente de resolución. Ambos casos, se excluyen de la excepción al principio de subsidiaridad, que se da cuando la restricción o supresión de los derechos y garantías constitucionales denunciados, ocasionen perjuicio irremediable e irreparable, en cuya situación y de manera excepcional, procede la tutela demandada, aún existan otros medios de defensa y recursos pendientes de resolución…”’» (las negrillas nos corresponden).

III.2. Con relación al proceso coactivo fiscal

La SCP 0123/2020-S3 de 17 de marzo, estableció que: «la Comisión de Admisión de este órgano especializado de control de constitucionalidad, respecto al Dictamen de Responsabilidad Civil, recogiendo razonamientos jurisprudenciales sobre el tema a través del AC 0138/2018-RCA de 27 de marzo, refirió: “El art. 43. inc. a) de la Ley de Administración y Control Gubernamentales (LACG), determina que: ‘El dictamen del Contralor General de la República y los informes y documentos que lo sustentan, constituirán prueba preconstituida’.

Asimismo, la SCP 0187/2016-S1 de 17 de febrero, refiriéndose a lo indicado sostuvo que: ‘…se entiende que será en la instancia correspondiente, donde el ahora accionante tendrá la posibilidad controvertir ampliamente el indicado documento y todas las actuaciones realizadas por el ente de control fiscal (…), puesto que, conforme se vio, como simple opinión técnica-jurídica no constituye [verdad jurídica inamovible]; a partir de lo cual, el proceso coactivo fiscal, resulta ser el medio legal idóneo y expedito para cuestionar el dictamen de responsabilidad civil que ahora se impugna, pues su conocimiento ha sido atribuido a una autoridad judicial independiente e imparcial, quien con plenitud de jurisdicción y competencia, podrá analizar (…), si existe la necesaria y suficiente fundamentación y motivación, sí se valoraron debidamente las pruebas presentadas, (…) sí los descargos y alegatos presentados eran válidos o no, sin perjuicio de que el justiciable pueda presentar otras pruebas que considere pertinentes, argumentar, controvertir y en suma, ejercer su más amplia defensa, para que sea la indicada autoridad, quien en definitiva establezca, la existencia o no de responsabilidad civil a través de una sentencia, la cual inclusive puede ser objeto de los recursos de apelación y casación’.

Por su parte, el AC 0155/2017-RCA de 3 de mayo, reiterando la SC 1591/2005-R de 9 de diciembre, señaló que: ‘…si bien es cierto que los Informes de Auditoría elaborados por la Contraloría y aprobados por el Contralor General de la República, tienen la calidad de instrumento con fuerza coactiva suficiente para promover la acción coactiva fiscal, conforme previene el art. 3 del Procedimiento Coactivo Fiscal elevado a rango de Ley por el art. 52 de la Ley 1178 de Administración y Control Gubernamentales, también es evidente que son opiniones técnico-jurídicas que no constituyen normas ni verdades jurídicas inamovibles, como erróneamente entiende el recurrente, por lo que, sometidas al proceso coactivo fiscal admiten prueba en contrario’. Del mismo modo, la doctrina jurisprudencial que emana de la labor jurisdiccional de la Corte Suprema de Justicia, ha establecido que en el proceso coactivo fiscal se puede ingresar al análisis de los indicios encontrados por un dictamen de responsabilidad civil, y en caso de identificar una indebida o errónea aplicación de las normas legales o en la compulsa de la prueba en el dictamen, éste podrá quedar sin efecto alguno”.

Así, en el caso concreto el mismo Auto Constitucional puntualizó: “…los informes técnicos y el dictamen de la CGE, son considerados como pruebas preconstituidas; es decir, no se constituyen en documentos firmes o incontrovertibles, pues conforme se plasmó en la jurisprudencia constitucional citada precedentemente, al ser los informes y el dictamen opiniones técnico jurídicas, son discutibles, constituyéndose por ello, el proceso coactivo fiscal la instancia donde el afectado, debata, cuestione, presente prueba, en definitiva en pleno goce de la garantía al debido proceso, logre sus pretensiones; por ende, dicha vía es la idónea para obtener el respeto de todos los derechos que pudiesen haber sido mermados por la Contraloría General del Estado; consiguientemente, se concluye que en el presente caso la Entidad accionante cuenta con la posibilidad que de manera amplia e irrestricta, se restablezcan sus derechos en la vía ordinaria, y solo en caso de no restaurarse los mismos podrá acudir a la jurisdicción constitucional, ello en atención al carácter subsidiario de la acción de amparo constitucional (…) dando lugar a que el caso se encuentre inmerso en la causal de improcedencia…”» (las negrillas son añadidas).

III.3. Análisis del caso concreto

El accionante denuncia la vulneración de sus derecho al debido proceso en sus elementos de fundamentación, motivación y congruencia, y legítima valoración de la prueba vinculado al principio de verdad material; puesto que, tanto el Informe Preliminar GS/EP02/G18 R1 de “18” de octubre de 2018 como el Dictamen de Responsabilidad Civil CGE/DRC-071/2019 de 31 de diciembre, carecen de fundamentos fácticos y legales para incluirlo en sus conclusiones, ya que: 1) Le atribuyeron responsabilidad civil por interponer en la gestión 2007 un recurso directo de inconstitucionalidad -ahora acción de inconstitucionalidad abstracta- contra los arts. 3, 8 y 13 de la Ley del Presupuesto General de la Nación de 2007, obviando que entre las personas legitimadas para acudir a este tipo de demandas se encuentran los “parlamentarios” -ahora; 2) No citaron disposición alguna que justifique sus conclusiones, limitándose a reiterar el art. 31 de la LACG; y, 3) Señalaron la causal determinada en el art. 77 inc. i) de la Ley del Sistema de Control Fiscal para atribuirle responsabilidad civil, cuando nunca fue empleado o funcionario de la UAGRM.

De la revisión de antecedentes que cursan en obrados, se tiene que el accionante firmó el Poder Notarial 182/2007 de 8 de noviembre a favor de Rodolfo Melgarejo del Castillo para la presentación de un recurso directo de inconstitucionalidad -hoy acción de inconstitucionalidad abstracta- (Conclusión II.1.). Posteriormente, la Contraloría General del Estado en cumplimiento a la Programación Anual de Operaciones practicó auditoría especial respecto a la contratación y pagos de igualas profesionales durante las gestiones 2006 a 2007 en la UAGRM, concluyendo por Informe Legal LS/XP12/O18 de “12” de octubre que las acciones y omisiones de Alfredo Jaldín Farell, Cornelio Barriga Calvimontes, Edy Acosta Claros, Reny Salvatierra Negrete, Raúl rojas Ascarrunz y Carlos Raúl Börth Irahola - accionante- establecidas en el curso de la Auditoría GS/EP02/G18 R1, y en ese mismo Informe Legal, se constituían en indicios de responsabilidad civil solidaria conforme a los arts. 31 inc. c) de la LACG y 77 inc. i) de la Ley del Sistema de Control Fiscal, en la suma de Bs39 650.- (Conclusión II.2.); con base en ese documento, mediante Informe Preliminar GS/EP02/G18 R1 en el que se encontraron hallazgos de responsabilidad contra el accionante (Conclusión II.3.), ante lo cual presentó descargos mediante Nota de 20 de marzo de 2019 (Conclusión II.4.). Finalmente, fue emitido el Dictamen de Responsabilidad Civil CGE/DRC-071/2019 determinó -entre otros- la responsabilidad civil solidaria de Alfredo Jaldín Farell, Cornelio Barriga Calvimontes, Edy Acosta Claros, Reny Salvatierra Negrete, Raúl rojas Ascarrunz y Carlos Raúl Börth Irahola -accionante- conforme al art. 31 inc. c) de la LACG, y sujetos a la aplicación del art. 77 inc. i) de la Ley del Sistema de Control Fiscal los tres últimos mencionados, por pérdida de activos y bienes del Estado por negligencia, irresponsabilidad de los empleados y funcionarios a cuyo cargo se encuentran, por la suma de Bs39 650.-; determinación que fue notificada al accionante el 7 de octubre de 2020 (Conclusión II.5.).

En ese contexto, corresponde precisar respecto a las denuncias señaladas por el accionante, que debe considerarse conforme a lo establecido por la jurisprudencia citada en el Fundamento Jurídico III.1. de este fallo constitucional que uno de los principios característicos de esta acción tutelar es el principio de subsidiariedad, a partir del cual se entiende que la acción de amparo constitucional no es sustitutiva de otros medios o recursos legales, pues su finalidad no es sustituir o reemplazar mecanismos estipulados en el ordenamiento jurídico, estableciéndose por ello que quien considere que sus derechos fundamentales o garantías constitucionales fueron vulnerados o restringidos, debe con carácter previo reclamar dicha vulneración ante las autoridades judiciales o administrativas para su restablecimiento, agotando de esta manera los mecanismos legales idóneos para el efecto, a partir de los cuales se pueda adoptar medidas que prevengan o corrijan la amenaza o restricción de los derechos invocados, pudiendo interponer la presente acción de defensa, en caso de que la reparación solicitada no fuera otorgada.

Ahora bien, en el presente caso, ante la emisión del Dictamen de Responsabilidad Civil CGE/DRC-071/2019, el accionante reclamó que se vulneró sus derechos y garantías constitucionales; sin embargo, dicho Dictamen, de acuerdo al razonamiento señalado en el Fundamento Jurídico III.2. de este fallo constitucional, solamente se constituye en prueba preconstituida, que deberá ser analizada en el proceso coactivo fiscal -instancia pertinente- donde el accionante puede cuestionar si existe la necesaria y suficiente fundamentación y motivación, si se valoraron debidamente las pruebas presentadas; asimismo, tiene amplía posibilidad de controvertirla junto a todas las actuaciones realizadas por la Contraloría General del Estado, por cuanto el señalado Dictamen es considerado solamente una opinión técnica jurídica y no puede ser asumido como una verdad inamovible.

Por lo señalado, se debe colegir que el proceso coactivo fiscal, es el medio idóneo para cuestionar el Dictamen de Responsabilidad Civil CGE/DRC-071/2019, por cuanto es la autoridad jurisdiccional competente e imparcial quien debe analizar si el indicado Dictamen en efecto vulneró el derecho al debido proceso en sus elementos de fundamentación, motivación y congruencia, y legítima valoración de la prueba vinculado al principio de verdad material; pudiendo el accionante incluso presentar otras pruebas, con el objetivo de que la autoridad determine la existencia o no de responsabilidad civil y dicha decisión; además, puede ser objeto de impugnación a través de los recursos de apelación y casación. Y si bien el accionante hizo referencia a la excepción a la subsidiariedad ante la inminencia de un daño irreparable e irremediable por las medidas a ser asumidas en el proceso coactivo fiscal; empero, no justifica en que forma ello constituye un daño irreparable e irremediable de ahí que no corresponde acoger la solicitud.

Por consiguiente, corresponde denegar la tutela solicitada, conforme al principio de subsidiariedad, con la aclaración que no se ingresó al análisis de fondo de la problemática planteada.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al conceder en parte la tutela solicitada, obró de manera parcialmente incorrecta.