SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0981/2021-S3

La impetrante de tutela considera vulnerados sus derechos al debido proceso, a la defensa, al trabajo, a la educación y a la dignidad; por cuanto, el Director Departamental de Educación de La Paz a tiempo de determinar a través de la RA 297/2019 el cierre definitivo de la Unidad Educativa Particular “General José de San Martín”, de la cual es Directora, incurrió en una errónea aplicación del marco normativo pertinente al exigir un requisito que para su caso no era necesario, además de no considerar que la propiedad del inmueble donde funciona dicha Unidad Educativa, es prácticamente como si fuera de su persona al ejercer la representación legal de la misma; por otro lado, refiere que la encargada de recibir el recurso de revocatoria contra la RA 297/2029, se negó a hacerlo por el simple hecho de haber llegado dos minutos tarde sin tomar en cuenta su estado de salud, por lo que el mismo ya no pudo ser presentado dentro de plazo, lesionando su derecho al debido proceso y a la defensa.

Precisado el problema jurídico planteado, corresponde verificar y en su caso determinar si existió vulneración de los derechos fundamentales invocados, a fin de conceder o denegar la protección exigida.

III.1. Sobre la legitimación pasiva en las acciones de amparo constitucional

Sobre este tópico la SCP 0319/2018-S1 de 16 de julio, manifestó: “El art. 128 de la CPE, establece que: “…La Acción de Amparo Constitucional tendrá lugar contra actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos o de persona individual o colectiva…” En ese sentido, quien se constituye en sujeto pasivo es la persona natural o jurídica que incurrió en el acto u omisión ilegal o indebida, adquiriendo la capacidad jurídica para ser parte demandada. Consiguientemente, esta acción de defensa debe dirigirse necesaria e inexcusablemente contra la autoridad o persona particular que hubiera cometido el acto o incurrido en la omisión que se denuncian como ilegales o indebidos y que vulneran derechos fundamentales y garantías constitucionales.

Al respecto, la SCP 0106/2013 de 23 de enero señaló que: «La legitimación pasiva, es la capacidad jurídica reconocida a un servidor público, autoridad o persona particular, que presuntamente realizó un hecho ilegal o indebido, a efecto que pueda asumir defensa o responder por sus actos los cuales provocaron la restricción, supresión o la amenaza de restringir o suprimir derechos y garantías constitucionales, consiguientemente, contra quien se dirige la acción.

En ese contexto, el Tribunal Constitucional Plurinacional, ha ratificado el entendimiento del anterior Tribunal en cuanto a la legitimación pasiva mediante la SCP 0123/2012 de 2 de mayo, refiriendo: “…ante la vulneración de derechos y garantías debe interponerse la acción tanto contra el servidor público, persona individual o colectiva que cometió la vulneración que se alega, así como contra la que tiene facultad para revisarla, modificarla o en su caso dejarla sin efecto; en ese entendido, la SC 0639/2010-R de 19 de julio, que hizo referencia a su vez a la SC 1445/2004-R de 7 de septiembre, manifestó que la acción de amparo constitucional debe dirigirse: ‘...no sólo en contra de la autoridad que ejecutó el acto ilegal, sino también de aquella que revisó esa actuación y no la corrigió’.

De esa manera, la legitimación pasiva no sólo la adquiere la persona que cometió el acto ilegal y contra quien debe dirigirse la acción, a efecto que pueda responder por los supuestos actos ilegales atribuidos en su contra, sino que también en los casos en que los actos denunciados de lesivos a los derechos y garantías fundamentales devengan de un proceso judicial o administrativo, la legitimación pasiva recae también sobre el Juez, Tribunal u órgano que asumió la decisión y es quien además podrá modificar la supuesta vulneración…”.

Consiguientemente, la jurisprudencia emitida por el anterior Tribunal, fue asumida por este Tribunal Constitucional Plurinacional, señalando que la legitimación pasiva es la calidad que: “…se adquiere por la coincidencia que se da entre la autoridad que presuntamente causó la violación a los derechos y aquella contra quien se dirige la acción…” (SC 1349/2001-R de 20 de diciembre).

Bajo ese mismo entendimiento, este Tribunal a través de la SCP 0107/2012 de 23 de abril, señaló: “Entonces, la legitimación pasiva es la capacidad jurídica otorgada al particular, autoridad o servidor público, a efectos de que pueda responder por los supuestos actos ilegales endilgados en su contra; y en los casos en que los actos denunciados de lesivos a los derechos y garantías fundamentales sean cometidos dentro de un proceso judicial o administrativo, la legitimación pasiva recaerá sobre el juez, tribunal u órgano que asumió la decisión, no obstante hubiera hecho dejación del cargo, así como contra la nueva autoridad que ejerce el mismo…”»”.

III.2. Sobre el principio de subsidiariedad como causal reglada de improcedencia de la acción de amparo constitucional.

Al respecto, la SCP 0178/2020-S3 de 13 de julio, sostuvo que: «La SCP 0057/2014 de 20 de octubre, estableció que: “El art. 128 de la Norma Suprema, estableció la acción de amparo constitucional como un medio de defensa contra actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Constitución y la Ley; por su parte, reconociendo el carácter subsidiario de la acción de amparo constitucional, el art. 129.I, señaló que: '…se interpondrá por la persona que se crea afectada, por otra a su nombre con poder suficiente o por la autoridad correspondiente de acuerdo a la Constitución, ante cualquier juez o tribunal competente, siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados'; en ese contexto, el art. 53.3 del CPCo, ha previsto respecto a los presupuestos de improcedencia de esta acción, que ésta no procede contra resoluciones judiciales o administrativas que pudieran ser modificadas o suprimidas por cualquier otro recurso, del cual no se haya hecho uso oportuno; precepto normativo que, de manera expresa prevé el principio subsidiario de la acción de amparo constitucional, entendido éste como la utilización previa de todos los medios y recursos previstos en el ordenamiento jurídico; es decir, que 'no podrá ser interpuesto mientras (…) no se hubiere hecho uso de los recursos ordinarios o administrativos, o en su caso, cualquier otro medio de reclamación ante el particular, autoridad o tribunal que se considere hubiese causado o esté causando el agravio, y para el caso de haberlos utilizado, los mismos deberán ser agotados, entendiéndose por esto que se debe tener el resultado en sentido negativo del legitimado pasivo; así lo ha entendido este Tribunal en su amplia jurisprudencia' (SC 0492/2003-R de 15 de abril); lo que significa que la parte que considere lesionados sus derechos y garantías constitucionales, debe utilizar cuanto medio idóneo e inmediato previsto en la vía administrativa o judicial se tenga, antes de acudir a esta jurisdicción constitucional, o ante la autoridad que de acuerdo a la naturaleza de los actos u omisiones ilegales e indebidos pueda proporcionar protección inmediata, y una vez agotados dichos medios y no obstante mantenerse subsistente la amenaza, restricción o supresión, recién queda expedita la vía constitucional para la protección de los derechos desconocidos, ya sea cesando la amenaza, restricción o supresión y/o restableciéndolos, y así reparar o reponer las deficiencias de la vía ordinaria, entendimiento que fue reiterado por la jurisprudencia constitucional (SSCC 635/2003-R, 1343/2004-R, 1781/2010-R, 1226/2011-R, entre otras).

Del desarrollo de dicho entendimiento jurisprudencial, el anterior Tribunal Constitucional estableció subreglas al principio de subsidiariedad al señalar que el amparo constitucional será improcedente cuando: '1) las autoridades judiciales o administrativas no han tenido la posibilidad de pronunciarse sobre un asunto porque la parte no ha utilizado un medio de defensa ni ha planteado recurso alguno, así: a) cuando en su oportunidad y en plazo legal no se planteó un recurso o medio de impugnación y b) cuando no se utilizó un medio de defensa previsto en el ordenamiento jurídico; y 2) las autoridades judiciales o administrativas pudieron haber tenido o tienen la posibilidad de pronunciarse, porque la parte utilizó recursos y medios de defensa, así: a) cuando se planteó el recurso pero de manera incorrecta, que se daría en casos de planteamientos extemporáneos o equivocados y b) cuando se utilizó un medio de defensa útil y procedente para la defensa de un derecho, pero en su trámite el mismo no se agotó, estando al momento de la interposición y tramitación del amparo, pendiente de resolución. Ambos casos, se excluyen de la excepción al principio de subsidiaridad, que se da cuando la restricción o supresión de los derechos y garantías constitucionales denunciados, ocasionen perjuicio irremediable e irreparable, en cuya situación y de manera excepcional, procede la tutela demandada, aún existan otros medios de defensa y recursos pendientes de resolución' (SC 1337/2003-R de 15 de septiembre)”» (las negrillas son nuestras).

III.3. Análisis del caso concreto

Considerando los aspectos planteados por la peticionante de tutela, se advierte que la misma identifica dos actos lesivos, por los que invoca la vulneración de sus derechos y garantías constitucionales; primero, a la emisión de la RA 297/2019 de 25 de junio propiamente dicha, a partir de la cual, establece que el Director Departamental de Educación de La Paz, incurrió en una errónea aplicación del marco normativo pertinente al exigir un requisito que para su caso no era necesario, además de no valorar que la propiedad del inmueble donde funciona la Unidad Educativa Particular “General José de San Martín” -del que es Directora-, es prácticamente como si fuera de su persona al ejercer la representación legal de la misma, por lo que a su criterio al ordenar el cierre definitivo de la citada Unidad Educativa bajo dicha errónea apreciación, se vulneró su derecho al debido proceso, al trabajo, a la educación y a la dignidad; y segundo, la resistencia de la encargada de recepción de recibir su recurso de revocatoria contra la RA 297/2019, por el simple hecho de haber llegado dos minutos tarde sin tomar en cuenta su estado de salud, a raíz de lo cual, ya no pudo presentarlo dentro de plazo, lesionando su derecho al debido proceso y a la defensa.

De la puntualización realizada, y evidenciándose que la accionante en su propio planteamiento hace referencia a la presentación extemporánea del recurso de revocatoria, corresponde enfocarnos con carácter previo en el segundo acto lesivo, teniendo en cuenta su estrecha relación con el principio de subsidiariedad, que es característico de esta acción tutelar.

En ese sentido, la impetrante de tutela reclama que no pudo presentar el recurso de revocatoria contra la RA 297/2019 dentro de plazo, debido a que la encargada de recepción no recibió el mismo por el simple hecho de llegar dos minutos tarde, sin considerar su estado de salud, a partir de lo cual tuvo que presentar dicho recurso al día siguiente.

De lo manifestado, se advierte que la peticionante de tutela reconoció no haber formulado el recurso de revocatoria correspondiente dentro de plazo, justificando la presentación extemporánea a partir de la actuación de la encargada de recepción; al respecto, al margen de que la accionante no haya acompañado elemento alguno que demuestre su planteamiento en sentido de haber tenido la pretensión de interponer el mencionado recurso dentro de plazo, menos respecto a su supuesto delicado estado de salud que refiere ostentaba y el proceder de la funcionaria encargada de recibir su memorial, cabe resaltar que el acto lesivo que reclama -el impedimento de la presentación de su recurso dentro de plazo- identifica como sujeto pasivo a la funcionaria encargada de recibir su escrito, sin que la misma haya sido registrada en la presente acción tutelar dentro de la legitimación pasiva, centrándose únicamente en el Director Departamental de Educación de La Paz y el Jefe a.i.de la Unidad de Asuntos Jurídicos de la referida Dirección Departamental; de lo que, en principio puede concluirse que teniendo en cuenta que la legitimación pasiva es la calidad que se adquiere por la coincidencia que se da entre quien presuntamente causó la violación a los derechos y aquella contra quien se dirige la acción, en la presente acción tutelar, considerando el planteamiento efectuado, se constata que la autoridad y funcionario accionados, no ostentan esa legitimación para ser demandados al respecto, no advirtiéndose tampoco que dicho aspecto al que se hace referencia haya sido mencionado dentro del recurso de revocatoria presentado a través de la nota CITE INIC-PRIM-SEC 025/19, el 5 de septiembre de 2019 (Conclusión II.2).

Asimismo, además de lo mencionado y considerando que el acto lesivo es identificado a partir del supuesto impedimento en la presentación dentro del plazo del recurso de revocatoria suscitado el 4 de septiembre de 2019, cabe referir que en función a dicha identificación, tampoco se cumple con el principio de inmediatez determinado a partir del art. 129.II de la CPE, que establece que la acción de amparo constitucional debe interponerse en el plazo máximo de seis meses computable a partir de la vulneración alegada, por cuanto, la presente acción tutelar fue interpuesta el 6 de julio de 2020, es decir luego de diez meses del supuesto impedimento en la presentación dentro de plazo del recurso de revocatoria.

En ese marco, dadas las particularidades presentadas con relación al segundo acto lesivo identificado por la impetrante de tutela, no incumbe que el mismo sea atendido favorablemente, correspondiendo al respecto denegar la tutela.

Teniendo en cuenta lo establecido precedentemente, y considerando su estrecha relación con la verificación del cumplimiento o no del principio de subsidiaridad, entendido este como el agotamiento previo de los mecanismos ordinarios y administrativos a fin de la protección y resguardo de los derechos considerados vulnerados; cabe señalar, conforme a los datos del proceso, que una vez notificada la peticionante de tutela con la RA 297/2019, el 21 de agosto de 2019 (Conclusión II.1), la misma presentó el recurso de revocatoria contra dicha determinación el 5 de septiembre de 2019, obteniendo como respuesta la CITE: DDE.LPZ./UAJ/1517/2019 de 9 de septiembre, a través de la cual, el Jefe a.i. de la Unidad de Asuntos Jurídicos de la Dirección Departamental de Educación de La Paz, refirió que la prenombrada de acuerdo al art. 64 de la LPA tenía hasta el 4 de septiembre de 2019, para interponer el recurso de revocatoria y que al haber presentado el recurso al día siguiente, es decir el 5 de igual mes y año, su formulación fue extemporánea, señalando que al efecto no correspondía pronunciamiento alguno sobre su memorial (Conclusión II.2).

De lo manifestado, se advierte que no obstante de que la respuesta vertida por una nota, correspondía ser efectuada a partir de una determinación administrativa emitida por la autoridad competente en la que resolviendo el recurso interpuesto refiera lo mencionado; sin embargo, además que dicho aspecto no fue observado con un acto lesivo de los derechos de la accionante traídos a través de la presente acción tutelar, y por lo tanto constituirse como un acto consentido, el mismo tampoco halla relevancia constitucional, tomando en cuenta que fue la propia impetrante de tutela que de forma clara, expresa y contundente afirmó por medio de esta acción de defensa que no presentó su recurso de revocatoria dentro de plazo, con lo que conforme a este criterio se corrobora la falta de activación de los mecanismos intra procesales previstos en el ordenamiento jurídico a fin del resguardo y protección de los derechos considerados vulnerados, con lo que se evidencia que peticionante de tutela no observó el principio de subsidiariedad característico de la acción de amparo constitucional.

Por otra parte, también corresponde hacer notar la deslealtad procesal con la que actuó la accionante, pretendiendo hacer incurrir en error a la justicia constitucional al manifestar que en respuesta a su recurso de revocatoria se emitió la ratificación de la RA 297/2019, dando a entender que el recurso de revocatoria fue resuelto a través del Auto de 4 de diciembre de 2019, por el que se declaró la firmeza de dicha Resolución Administrativa (Conclusión II.3), a raíz del cual, a decir de su parte, el 13 diciembre de igual año habría interpuesto dentro de plazo el recurso jerárquico obteniendo como respuesta el Cite: DDELP/UAJ/0122/2020 de 3 de enero (Conclusiones II.4 y II.5), ello a efecto de sostener el cumplimiento del principio de inmediatez establecido en el art. 129.II de la CPE, cuando del contenido del Auto mencionado se observa que el mismo fue pronunciado en consideración precisamente a la falta de presentación dentro de plazo del recurso de revocatoria, además que del propio planteamiento de la parte impetrante de tutela contradictoriamente a esta postulación en cuanto al cumplimiento del principio de inmediatez, manifestó que su recurso de revocatoria fue denegado por CITE: DDE.LPZ./UAJ/1517/2019, sobre cuyo pronunciamiento no interpuso recurso alguno.

Bajo los aspectos referidos, y en consideración al entendimiento glosado en el Fundamento Jurídico III.2 de este fallo constitucional, en función al cual se establece que la acción de amparo constitucional no resulta procedente mientras no se hayan agotado todos los mecanismos ordinarios o administrativos a fin de la protección y resguardo de los derechos estimados vulnerados, teniendo en cuenta que en el presente caso el recurso de revocatoria presentado por la peticionante de tutela el 5 de septiembre de 2019, fue interpuesto fuera de plazo, incumbe aplicar al caso la causal de improcedencia reglada en el art. 53.3 del CPCo, misma que haciendo referencia precisamente al carácter subsidiario de la acción de amparo constitucional instituye que dicha acción tutelar no procederá contra resoluciones judiciales o administrativas que pudieran ser modificadas o suprimidas por cualquier otro recurso del cual no se haya hecho uso oportuno, aspecto en el que precisamente se incurrió en el caso en cuestión, a partir de cuya consideración no corresponde ingresar al análisis de fondo de la problemática planteada, deviniendo simplemente en la denegatoria de la tutela solicitada.

III.4. Otras consideraciones

Resuelta como se encuentra la causa, corresponde ahora referirnos a la actuación de la Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, constituida en Tribunal de garantías respecto al trámite desarrollado en la presente acción tutelar.

En ese sentido, de actuados se advierte que la presente acción de amparo constitucional fue interpuesta el 6 de julio de 2020 y observada por Auto de 7 de ese mes y año, el mismo que recién fue puesto a conocimiento de la parte accionante vía Whatsapp el 7 de septiembre de igual año, dejado transcurrir dos meses sin efectuar la diligencia -cuando al efecto se tenía el número de Whatsapp-, a partir del cual finalmente la notificación fue practicada, evidenciándose en ese marco una dilación indebida, que indudablemente podía haber sido evitada.

Una vez subsanada la acción de defensa y admitida la misma, pese a que como se refirió el caso presentó una dilación excesiva en su trámite, por Auto de admisión de 11 de septiembre de 2020, la Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz fijó como fecha de audiencia el 15 de octubre de ese año, es decir, luego de más un mes, cuando el art. 56 del CPCo, establece que la audiencia debe tener lugar después de las cuarenta y ocho horas de interpuesta la acción tutelar, en ese caso teniendo en cuenta la observación realizada, dicho término debió ser acatado a partir de la admisión de la acción de amparo constitucional; sin embargo, por el contrario dejó que transcurriera un mes más sin que la causa hasta entonces pudiera ser resuelta, contraviniendo la naturaleza y alcance de las acciones de defensa que por los derechos que protege requieren de un trámite sumario para la protección inmediata de los derechos considerados vulnerados.

Llegado el día de la audiencia, la misma fue suspendida en consideración a la devolución de las diligencias de notificación practicadas ante la Jefatura de la Unidad de Asuntos Jurídicos de la Dirección Departamental de Educación de La Paz, sosteniendo que Juan Churata Cosme y José Luis Pérez Ticona, ya no ostentaban los cargos de Director y Jefe a.i. de la Unidad de Asuntos Jurídicos de dicha Dirección Departamental, respectivamente, determinando en consecuencia, pese a que se sostuvo que los accionados “…no van a una situación personal, sino institucional…” (sic), que la parte impetrante de tutela identifique a la nueva autoridad y funcionario accionados, sin considerar que al respecto este Tribunal a través de la SCP 0134/2012 de 4 de mayo, estableció que: “…A momento de considerar la legitimación pasiva de autoridades públicas en razón a cambios continuos de la administración pública es posible demandar contra el cargo o la función pública en cuyo ejercicio pudieron cometerse los actos violatorios denunciados, al no ser atinente a la voluntad del accionante el cambio de servidores públicos, por ello tampoco sus derechos pueden quedar en suspenso por el cambio de autoridades y servidores públicos.

(…) si la regla señala que, cuando el funcionario o autoridad ya no ocupa el cargo en el que se encontraba cuando ocasionó la lesión al derecho o garantía, el accionante debe dirigir su demanda contra la persona que actualmente ostente el cargo. Excepcionalmente, al no ser conocido por parte del accionante el cambio de autoridad, no le es imputable ese hecho, por lo que al dirigir la acción de amparo constitucional únicamente contra la autoridad anterior, no incumplió con uno de los requisitos exigidos para la activación de esta acción de defensa, teniendo legitimación pasiva la autoridad que actualmente ostenta el cargo del cual devino el cuestionado acto ilegal u omisión indebida” (las negrillas son añadidas).

A partir de lo cual, se advierte que pese a que el actual Director y el Jefe de la Unidad de Asuntos Jurídicos, ambos de la Departamental de Educación de La Paz, no fueron expresamente accionados, las mismas contaban con la legitimación pasiva para responder a la acción de amparo constitucional interpuesta, justamente a partir de la responsabilidad institucional que ostentan, por lo que teniéndose constancia de que la nueva autoridad y el funcionario dependiente -de la Dirección Departamental de Educación de La Paz-, tenían pleno conocimiento de la acción tutelar interpuesta precisamente les correspondía asumir la defensa respectiva, y al Tribunal de garantías considerar como válida la notificación practicada a la Jefatura de Asuntos Jurídicos de la mencionada Dirección Departamental de Educación de La Paz.

No obstante, habiéndose determinado por la Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, la identificación de la nueva autoridad y funcionario accionados, y cumplido dicho aspecto por parte de la peticionante de tutela, por Auto de 20 de octubre de 2020, se fijó como fecha de audiencia el 12 de noviembre de ese año, es decir, nuevamente dentro de un plazo excesivo en cuanto al marco normativo antes citado y sin considerar las varias dilaciones ya advertidas en el presente trámite.

Llegado el día de la audiencia, la misma fue suspendida debido a la realización con urgencia de una Sala Plena Extraordinaria, señalando nueva fecha para el 16 de noviembre de 2020, misma que tampoco llegó a realizarse, toda vez que para entonces el último Director Departamental de Educación de La Paz, identificado dentro de la legitimación pasiva así como el Jefe de la Unidad de Asuntos Jurídicos de dicha Dirección, fueron nuevamente removidos del cargo, determinando el Tribunal de garantías, que la parte accionante vuelva a identificar a la nueva autoridad departamental de educación y al referido funcionario, manteniendo su postura pese a que la parte impetrante de tutela hizo conocer el entendimiento jurisprudencial antes glosado, referente a la posibilidad de activar la presente acción tutelar contra el cargo, lo que como se advierte, dada las particularidades del caso se acomoda perfectamente al mismo, pues no es posible que los derechos de la parte peticionante de tutela queden en suspenso por un hecho no atribuible a su persona como en efecto es el cambio de autoridades, que en la administración pública se presentan muchas veces de manera constante, observación que en definitiva derivó en la dilación indebida de la sustanciación y resolución de la presente acción tutelar.

Identificado por la accionante el nuevo Director Departamental de Educación de La Paz, que resultó ser nuevamente la autoridad contra quien en principio se activó la presente acción tutelar, al igual que el Jefe de la Unidad de Asuntos Jurídicos de la citada Dirección, por Auto de 16 de diciembre de 2020, pese a las diversas dilaciones ya advertidas en el presente caso, se fijó audiencia para el 11 de enero de 2021, actuado que si bien logró desarrollarse, no es menos evidente la demora excesiva advertida en el caso en el que habiéndose interpuesto la acción el 6 de julio de 2020, finalmente la misma fue resuelta luego de más de seis meses, lo que definitivamente no condice con la naturaleza jurídica de la acción de amparo constitucional, que por los derechos que protege debe ser tramitada de forma sumaria a fin de brindar rapidez en la protección de los derechos fundamentales considerados vulnerados; por lo que, en función a lo manifestado corresponde exhortar a la indicada Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, que para futuras actuaciones otorguen a las acciones tutelares puestas a su conocimiento el trámite correcto y dentro del marco de lo establecido en la norma especial de procedimiento.

En consecuencia, el Tribunal de garantías al denegar la tutela solicitada, con similar entendimiento, obró en forma correcta.