SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1050/2021-S3

I.1. Contenido de la demanda

La entidad accionante por memorial presentado el 13 de noviembre de 2019, cursante de fs. 75 a 86 vta., manifestó lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Dentro del proceso administrativo seguido contra la concesionaria Empresa Pública Nacional Estratégica - Depósitos Aduaneros Bolivianos (DAB) -ahora tercera interesada- se emitió la Resolución Sancionatoria GROGR ULEOR 054/2013 de 2 de julio, que declaró probada la infracción administrativa prevista en el art. 83.16 del Reglamento para la Concesión de Recintos Aduaneros aprobado mediante Resolución de Directorio (RD) 01-006-12 de 20 de julio de 2012; por ese motivo y en consideración a la reincidencia establecida en el art. 86 del citado Reglamento, se determinó una multa de UFV’s15 758,90.- (quince mil setecientos cincuenta y ocho 90/100 Unidades de Fomento a la Vivienda), decisión que fue confirmada por la Resolución de Recurso de Revocatoria AN GROGR ULEOR 030/2013 de 9 de agosto y por la Resolución de Recurso Jerárquico RD 03-001-14 de 8 de enero de 2014.

Por tal razón, mediante Nota AN GROGR ULEOR 027/2014 de 20 de enero, se conminó a la empresa hoy tercera interesada al pago de la multa en el plazo de diez días, bajo conminatoria de ejecución coactiva en sede judicial, según lo previsto por el art. 114 del Reglamento de la Ley de Procedimiento Administrativo -Decreto Supremo (DS) 27113 de 23 de julio de 2003-. Posteriormente, debido al incumplimiento de dicha conminatoria, plantearon demanda coactiva fiscal que luego fue modificada a “…DEMANDA DE EJECUCIÓN DE COBRO COACTIVO…” (sic), la cual fue admitida por el ex Juez ahora coaccionado, a través del Auto -de Admisión- 38/2015 de 22 de mayo, librándose la Nota de Cargo 36/2015 de igual fecha, por el monto referido.

La empresa hoy tercera interesada a tiempo de contestar la demanda de ejecución de cobro coactivo de forma negativa, formuló excepción de incompetencia en razón de materia, la cual fue resuelta mediante Auto 38/2016 de 22 de septiembre, declarándose probada dicha excepción, disponiendo que los antecedentes sean remitidos al Juez público en materia civil y comercial de turno. Consiguientemente, interpusieron recurso de apelación, por lo cual los Vocales ahora accionados, en total desacato al marco constitucional y jurisprudencial, confirmaron el Auto impugnado, a través del Auto de Vista AV-SECCASA 46/2019 de 10 de mayo.

En ese sentido, el Auto de Vista AV-SECCASA 46/2019 carece de una debida fundamentación, motivación y congruencia, ya que los Vocales hoy accionados, no consideraron lo dispuesto por los arts. 122 de la Constitución Política del Estado (CPE), y 11 y 12 de la Ley del Órgano Judicial (LOJ), siendo un derecho constitucional del justiciable que su conflicto sea resuelto por un juez natural, competente, independiente e imparcial, y cuando una autoridad emite una resolución sin jurisdicción o competencia que emane de la ley, sus actos son nulos. En ese orden, en supuestos en que la competencia de la autoridad judicial es discutida, la norma prevé que el juez, de oficio o a petición de parte, promoverá conflicto de competencia, conforme al art. 17 del Código Procesal  Civil (CPC).

La Constitución Política del Estado y la ley reconocen una jurisdicción especial competente para resolver cuestiones que no están reservadas para la jurisdicción ordinaria, agroambiental e indígena originaria campesina. En ese sentido, la promulgación de la Ley Transitoria para la Tramitación de los Procesos Contencioso y Contencioso Administrativo -Ley 620 de 29 diciembre de 2014- creó la jurisdicción especializada y se establecieron los tribunales competentes para conocer dichos procesos; sin embargo, esa normativa no fue completada; por lo que, la jurisdicción constitucional en más de una oportunidad exhortó a la Asamblea Legislativa Plurinacional a efectuar el tratamiento de esas cuestiones respecto al trabajo, a la seguridad social, administrativo, coactivo fiscal y tributario, y mientras ello no suceda, en atención a la Disposición Transitoria Décima de la Ley del Órgano Judicial: “Los juzgados y salas en materia administrativa, coactiva, tributaria y fiscal, continuarán ejerciendo sus competencias hasta que sean reguladas por Ley como jurisdicción especializada”.

El marco jurídico previo a la Constitución Política del Estado de 2009, reconocía la competencia de la entonces Corte Suprema de Justicia para conocer los procesos contenciosos administrativos y normativos; además, no asignaba a los juzgados ordinarios en materia civil competencia para resolver conflictos surgidos a raíz de contratos administrativos. Posteriormente, a partir de la Norma Suprema vigente, el Tribunal Supremo de Justicia ante la ausencia de normativa, generó la línea jurisprudencial que reencauzó la sustanciación de esos procesos, como la asumida por el Auto Supremo (AS) 405/2012 de 1 de noviembre, el cual señaló que los contratos administrativos por su naturaleza se rigen por el Derecho Público, razón por la que los jueces de la jurisdicción ordinaria civil no tienen competencia para resolver los litigios originados en la celebración, ejecución, desarrollo y liquidación de los contratos administrativos, correspondiendo en tal caso la jurisdicción contencioso administrativo como jurisdicción especializada; el citado Auto Supremo, también indicó que el art. 47 de la Ley de Administración y Control Gubernamental (LACG) -Ley 1178 de 20 de julio de 1990- establece la creación de la jurisdicción coactiva fiscal para el conocimiento de todas las demandas que se interpongan respecto a los actos de los servidores públicos, personas naturales o jurídicas que hayan suscrito contratos administrativos con el Estado, y que conforme a los arts. 55 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) y 114 del DS 27113, las resoluciones definitivas de la administración pública que contengan montos líquidos y exigibles constituirán títulos ejecutivos suficientes y se harán efectivos en sede judicial mediante el juez o tribunal adecuado. En consecuencia, la jurisdicción coactiva fiscal es la competente para proceder a la ejecución forzada de las resoluciones definitivas de la administración pública, entre tanto la Asamblea Legislativa Plurinacional emita las leyes respectivas sobre la jurisdicción especializada.

De acuerdo a la naturaleza jurídica del proceso ejecutivo civil, la regulación no se acomodaría a la ejecución de una resolución definitiva emergente de una entidad pública, como las excepciones, nulidades y otros, ya que los jueces en materia civil no tienen competencia para conocer demandas emergentes de contratos administrativos ni para auxiliar en la ejecución de resoluciones administrativas que contengan sumas líquidas y exigibles, correspondiendo, en consecuencia, que el caso sea conocido por el juzgado administrativo, coactivo fiscal y tributario, considerando que la sanción impuesta a la empresa ahora tercera interesada fue a raíz del incumplimiento de un contrato administrativo. En ese sentido, el Tribunal Departamental de Justicia de Oruro emitió el Auto de Sala Plena 05/2017 de 24 de marzo, que resolvió un caso similar; sin embargo, dicho Auto no fue considerado, vulnerando de esa manera los principios de legalidad y seguridad jurídica. Asimismo, el Instructivo 014/2015 de 31 de agosto, pronunciado por Presidencia del Tribunal Supremo de Justicia, que es el sustento del Auto 38/2016, no se constituye en una decisión asumida en un acuerdo o circular de Sala Plena del mismo Tribunal; es decir, no tiene fuerza regulatoria.

Por su parte, al igual que el Auto de Sala Plena 05/2017 que dirimió un conflicto de competencia en favor del Juzgado de Partido del Trabajo y Seguridad Social, Administrativo, Coactivo Fiscal y Tributario Tercero de la Capital del departamento de Oruro, la SCP 0459/2017-S1 de 31 de mayo, concluyó que la competencia en demandas de ejecución de resoluciones administrativas sancionatorias corresponde a la jurisdicción coactiva fiscal, ya que los contratos administrativos donde interviene el Estado se encuentran regulados por el derecho administrativo, línea jurisprudencial de carácter vinculante para el presente caso, cuyo incumplimiento vulneró su “derecho” a la seguridad jurídica.

El Auto de Vista AV-SECCASA 46/2019 incurrió en incongruencia entre la parte considerativa y dispositiva; puesto que en la parte considerativa hizo referencia al Instructivo 014/2015 el cual dispuso que los jueces de instrucción, partido y mixtos que tengan competencia en materia civil y comercial, en estricto apego al principio de legalidad y celeridad, admitan y tramiten las demandas ejecutivas civiles que se originan en una resolución administrativa que haya adquirido firmeza y tenga calidad de título ejecutivo; sin embargo, en la parte resolutiva del Auto 38/2016, que declaró probada la excepción de incompetencia en razón de materia y determinó la remisión de la demanda al Juez competente en materia civil y comercial, no se especificó si correspondía a un proceso ordinario, monitorio o de ejecución coactiva, en un eventual caso de que el Auto cuestionado sea confirmado; aspecto que de igual forma no fue tomado en cuenta por los Vocales ahora accionados, por lo que el Auto de Vista hoy impugnado carece de motivación, fundamentación, congruencia y vulneró los principios de legalidad y seguridad jurídica.

I.1.2. Derecho, garantía y principios supuestamente vulnerados

La entidad accionante denuncia la vulneración de su derecho al debido proceso en sus elementos de motivación, fundamentación y congruencia, y a los principios de legalidad y de seguridad jurídica, citando al efecto los arts. 115.II, 178.I y 180 de la CPE.

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela; y en consecuencia, se disponga la anulación del Auto de Vista AV-SECCASA 46/2019 de 10 de mayo, emitido por los Vocales hoy accionados, y se dicte un nuevo auto debidamente motivado con relación a todos los aspectos que fueron alegados en el recurso de apelación interpuesto, considerando además el lineamiento jurisprudencial aplicable.

I.2. Trámite procesal ante el Tribunal Constitucional Plurinacional

I.2.1. Improcedencia de la acción de amparo constitucional

La Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Oruro, mediante Resolución de 14 de noviembre de 2019, cursante de fs. 87 a 89, declaró la improcedencia in limine de la presente acción tutelar, decisión que fue impugnada por la entidad accionante a través del memorial presentado el 19 del mismo mes y año, cursante de fs. 91 a 94 vta, dentro del plazo establecido por el art. 30.I.2 del Código Procesal Constitucional (CPCo).

I.2.2. Admisión de la acción de amparo constitucional

Por AC 0381/2019-RCA de 10 de diciembre, cursante de fs. 100 a 107, la Comisión de Admisión de este Tribunal Constitucional Plurinacional, con la  facultad conferida por el art. 30.III del CPCo, determinó revocar la Resolución de 14 de noviembre de 2019; y en consecuencia, dispuso que la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Oruro admita la acción tutelar y someta la causa al trámite previsto por ley, debiendo pronunciar resolución en audiencia pública, concediendo o denegando la tutela solicitada, según corresponda en derecho.

I.3. Trámite Procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

Por Auto Constitucional (AC) 042/2021-CA/S de 27 de abril, cursante de fs. 305 a 311 (Exp. 31914-2019-64-AAC), la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional, con la facultad conferida por el art. 6 del CPCo dispuso no ha lugar la acumulación del expediente 31914-2019-64-AAC al  31912-2019-64-AAC, habiéndose suspendido los plazos procesales durante el trámite de acumulación, reanudándose los mismos con la notificación del indicado Auto el 30 de noviembre de 2021.

I.4. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública el 24 de febrero de 2021, según consta en el acta cursante de fs. 285 a 289, se produjeron los siguientes actuados:

I.4.1. Ratificación y ampliación de la acción

La entidad accionante a través de su abogada en audiencia, ratificó de manera íntegra el contenido del memorial de acción de amparo constitucional.

I.4.2. Informe de las autoridades accionadas

Filimón Condori Calizaya y José Carlos Montoya Condori, Vocales de la Sala Especializada Contenciosa y Contenciosa Administrativa y Social Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Oruro, en audiencia, manifestaron que: a) La pretensión de la entidad accionante en esta acción tutelar, deviene de la imposibilidad de poder ejecutar las Resoluciones Sancionatorias que emitieron en más de doscientos procesos que se incoaron con diferentes denominativos como acción ejecutiva, acción coactiva, coactiva fiscal, y otros, los cuales simultáneamente fueron rechazados por existir incompetencia en el Órgano jurisdiccional; b) El art. 55.III de la LPA señaló que la administración pública ejecutará por si misma sus propios actos administrativos conforme a reglamentación especial, lo que corrobora la incompetencia del Órgano jurisdiccional para dar cumplimiento a esas Resoluciones, lo contrario implicaría incurrir en la nulidad prevista en el art. 122 de la CPE; c) Si bien, la entidad accionante hace referencia a resoluciones de Sala Plena del indicado Tribunal Departamental, instructivos del Tribunal Supremo de Justicia y jurisprudencia constitucional, en atención al art. 180.I de la Norma Suprema, corresponde aplicar el principio de legalidad y en consecuencia el referido art. 55.III de la LPA; y, d) Siendo evidente la incompetencia, no se vulneró ningún derecho ni garantía que dé lugar a la presente acción de amparo constitucional.  

Carlos Orellana Quentasi, Juez de Partido de Trabajo y Seguridad Social y Administrativo, Coactivo Fiscal y Tributario Tercero de la Capital del departamento de Oruro, mediante informes presentados el 17 y 18 de febrero de 2021, cursantes de fs. 135 a 136 y 148 a 149, manifestó que: 1) Asumió la titularidad del referido Juzgado el 7 de diciembre de 2020, y que el Auto 38/2016 no fue pronunciado por su autoridad; y, 2) El citado Auto se encuentra sustentado y se emitió en cumplimiento al Instructivo 014/2015 respecto a la ejecución de resoluciones administrativas, en el que se mencionó sobre la competencia abstracta establecida en el art. 55 de la LPA, instruyendo que sean los jueces en materia civil y comercial, quienes tramiten dichas demandas ejecutivas, por lo que no se vulneró ningún derecho ahora reclamado.

Osvaldo Fernández Quispe, ex Vocal de la Sala Especializada Contenciosa y Contenciosa Administrativa y Social Administrativa, y Antonio Menacho Aillón, ex Juez de Partido de Trabajo y Seguridad Social y Administrativo, Coactivo Fiscal y Tributario Tercero de la Capital, ambos del Tribunal Departamental de Justicia de Oruro, no asistieron a la audiencia de consideración de la presente acción tutelar ni remitieron informe alguno, pese a sus citaciones cursantes a fs. 125 y 127.

I.4.3. Intervención del tercero interesado

Gonzalo García Grandi, Gerente General a.i. de la Empresa Pública Nacional Estratégica DAB, no asistió a la audiencia de consideración de esta acción tutelar, pese a su notificación mediante comisión instruida de 19 de febrero de 2021, cursante de fs. 155 a 180.

I.4.4. Resolución

La Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Oruro, mediante Resolución 19/2021 de 24 de febrero, cursante de fs. 290 a 294, denegó la tutela solicitada; bajo los siguientes fundamentos: i) La entidad accionante, a través de la presente acción de defensa denunció que los Vocales ahora accionados, con la emisión del Auto de Vista AV-SECCASA 46/2019, vulneraron su derecho al debido proceso en sus elementos de fundamentación, motivación y congruencia y al principio de seguridad jurídica; ii) El nombrado en su recurso de apelación señaló que se admitió la demanda de ejecución de cobro coactivo y no así como una demanda coactiva fiscal que tiene como requisito la aprobación de la Contraloría General del Estado, que tanto la admisión como la Nota de Cargo 36/2015 expresan la obligación líquida y exigible y el procedimiento aplicable, por lo tanto no existiría usurpación de funciones del Juez en materia coactiva fiscal. También citó el art. 55.I de la LPA, y manifestó que la AN tiene competencia para aplicar sanciones de acuerdo al Reglamento para la Concesión de Recintos Aduaneros, y que la Resolución Sancionatoria GROGR ULEOR 054/2013 emitida en el caso concreto, constituye suficiente título ejecutivo correspondiendo su cumplimiento; iii) En respuesta a los argumentos de la entidad accionante, los Vocales hoy accionados, pronunciaron el Auto de Vista AV-SECCASA 46/2019 que se encuentra estructurado en tres Considerandos, el primero, con los antecedentes del caso; el segundo, con lo alegado por la entidad accionante y la exposición de agravios; y, el tercero, las indicadas autoridades judiciales responden a los agravios formulados. Respecto al primer agravio referido a que la Resolución Sancionatoria GROGR ULEOR 054/2013 sería un suficiente título ejecutivo para su ejecución en la vía coactiva fiscal, señalaron que dicha la Resolución no se constituye en título suficiente para ser ejecutado en la mencionada vía; puesto que no cuenta con ningún documento de auditoría interna según lo previsto por el art. 3 de la Ley de Procedimiento Coactivo Fiscal -Decreto Ley 14933 de 29 de septiembre de 1977-; con relación al segundo agravio concerniente al Instructivo 014/2015 que menciona la ejecución de las resoluciones administrativas por los jueces en materia civil y que fue dictado de manera posterior a la demanda, alegaron que ese Instructivo debe ser cumplido; y, en cuanto al tercer agravio en el que se denunció que no se especificó el tipo de proceso que corresponde, los Vocales ahora accionados expresaron que de acuerdo al principio de congruencia, sólo puede resolverse sobre lo solicitado; y, iv) De todo lo señalado, se concluye que el Auto de Vista AV-SECCASA 46/2019, es completo, efectúa una relación clara de los hechos y resuelve la problemática planteada de manera motivada, fundamentada y congruente, respondiendo a todos los agravios formulados en el recurso de apelación, existiendo asimismo concordancia entre la parte considerativa y resolutiva; en consecuencia, no se advierte la vulneración de los derechos que alega la entidad accionante.