SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0003/2021-S4

Sucre, 22 de febrero de 2021

SALA CUARTA ESPECIALIZADA

Magistrado Relator:    René Yván Espada Navía

Acción popular

Expediente:                 35407-2020-71-AP

Departamento:            Santa Cruz

En revisión la Resolución 03/2020 de 17 de agosto, cursante de fs. 120 vta. a 125, pronunciada dentro de la acción popular interpuesta por Carlos Aguilera Montaño, Presidente del Control Social de Cotoca contra Wilfredo Añez Carrasco, Alcalde, del Gobierno Autónomo Municipal de Cotoca; y, Patricia Isabel Méndez Duran, Jueza de Partido de Trabajo y Seguridad Social Tercera, todos del departamento de Santa Cruz.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 24 de julio de 2020, cursante de fs. 13 a 18 vta. el accionante manifestó lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

En el marco de sus atribuciones como Control Social del municipio de Cotoca del departamento de Santa Cruz, a raíz de su petición expresa, tuvo conocimiento de la documentación relativa a la existencia de una “reciente” retención de fondos públicos municipales, inmovilizados por orden de Patricia Isabel Méndez Durán, Jueza de Partido de Trabajo y Seguridad Social Tercera del mencionado departamento, plasmada en el “Oficio No. 1898/19 del 18/11/2019” (sic), como consecuencia de una demanda laboral contra la entidad edil del citado Municipio, que se encontraba en ejecución de sentencia; por lo que, la referida retención se materializo en la cuenta fiscal 10000007020691, en Bs1 556 801,21.- (un millón quinientos cincuenta y seis mil ochocientos un bolivianos 21/100), por concepto de sueldos devengados, fondos que debían ser remitidos a la cuenta del Órgano Judicial.

Sin embargo, tal situación merma la disponibilidad de recursos económicos del indicado Municipio, convirtiéndolos en insuficientes para cubrir la atención e insumos médicos necesarios; así como, el pago de sueldos al personal de salud, para enfrentar la pandemia de coronavirus 2019 (COVID-19), que ocasiono que los gobiernos municipales estén pasando por una grave crisis económica al verse disminuidas las recaudaciones tributarias; más aún, cuando por disposiciones normativas, emanadas por el gobierno nacional, se ordenó que sean precisamente dichos gobiernos sub nacionales, los que cubran los gastos y responsabilidades que emergen de la nombrada pandemia; lo que deviene, es un menoscabo del derecho colectivo a la salubridad pública; y a su vez, de los derechos individuales de acceso a la salud y en atención de la salubridad con calidad y calidez, de todos los habitantes del referido Municipio. Sin que ello signifique el desconocimiento de los fallos o resoluciones judiciales con calidad de cosa juzgada, pero que en una necesaria ponderación de derechos en conflicto, corresponde hacer prevalecer los derechos de toda una colectividad como es la vitalicia pública que protege otros derechos fundamentales como la vida y la salud, frente a derechos individuales de los trabajadores que pretenden el cobro de sus sueldos o salarios devengados.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

El impetrante de tutela alegó la lesión al derecho a la salubridad pública, citando al efecto los arts. 35, 37, 115 y 410 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicitó se le conceda la tutela impetrada; y en consecuencia, se ordene la “suspensión temporal” (sic) de la medida de retención de fondos de la cuenta fiscal 10000007020691 del Gobierno Autónomo Municipal de Cotoca, “…mientras dure la necesidad de atender de manera prioritaria el derecho a la salubridad pública, deteriorada y vista bajo grave amenaza por la pandemia del COVID19” (sic).

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública el 17 de agosto de 2020, conforme consta en el acta cursante de fs. 110 a 120 vta., presente el solicitante de tutela y la autoridad edil demandada; así como, los terceros interesados, ausente la Jueza demandada; se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

El accionante a través de su abogado, ratificó inextenso los términos impuestos del memorial de acción popular presentado; y, ampliándolos señaló que: a) Los ciudadanos del municipio de Cotoca, recurrieron al Control Social –instancia a la que representa–, con una serie de observaciones relacionadas al deficiente servicio de salud que estaban recibiendo, extremo que fue puesto a conocimiento de la autoridad edil ahora demandada, quien manifestó que los ingresos municipales hubiesen disminuido sustancialmente en la pandemia y que además existía una retención judicial en curso; b) Los fondos detenidos mediante “oficio Nº1098/2019” (sic) emitido por la Jueza de Partido de Trabajo y Seguridad Social Tercera del departamento de Santa Cruz, imposibilitó el pago de sueldos correspondiente al personal médico, la compra de equipamientos y medicamentos para los hospitales; c) Por las denuncias recibidas, se impetró al co-demandado, formule el debido reclamo ante el juzgado indicado, extremo que cumplió al solicitar la reconsideración de la medida impuesta de manera provisional sin desconocer la ejecutoria de la sentencia emitida dentro del proceso laboral referido; d) Debe prevalecer el derecho a la salud; puesto que, incluso los trabajadores que recibirían el dinero retenido, al ser parte del citado Municipio resultan afectados; e) La Jueza demandada, “…al no resolver la petición que se le ha formulado de suspender de manera provisional la retención de esos fondos, estaría incumpliéndose por parte del Estado boliviano de respetar (…) la prestación de estos servicios de salud…” (sic); y, f) Los recursos financieros de cuentas fiscales, de acuerdo al art. 339.II de la CPE, “son inembargables” (sic).

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Wilfredo Añez Carrasco, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Cotoca, por sí y mediante su defensa técnica, en audiencia, manifestó que: 1) Debido a la crisis económica que se vive a nivel nacional, solicitó a la Jueza co-demandada, la suspensión temporal de la retención efectuada, a fin de que esos recursos sean destinados a la lucha contra del (COVID-19); 2) El municipio suscribió dos contratos con clínicas privadas en razón de la emergencia, instancias que reclamaron su pago, al igual que el personal médico empleado; 3) “No tenemos presupuestado este gasto de contingencia judicial que aparecería en plena pandemia, lo cual nos está perjudicando grandemente en la atención a los vecinos…” (sic); 4) Dentro del proceso laboral aludido, se llevó a cabo una auditoria jurídica que permitió establecer un monto mucho menor al considerado hace cinco años atrás; debido a esa variación y la posibilidad de que emerjan otras, no se registró la partida requerida para ese tipo de contingencias; y, 5) En la obligación de precautelar los recursos económicos del Estado, “No podemos aducir de que hay sentencias ejecutoriadas si somos autoridades y podemos revisar…” (sic), el pago del monto dispuesto en el proceso laboral a personas que ni siquiera trabajaron en la institución; por lo que, debiera hacerse una reducción.

Patricia Isabel Méndez Duran, Jueza de Partido de Trabajo y Seguridad Social Tercera del departamento de Santa Cruz, mediante informe escrito de 17 de agosto de 2020, cursante de fs. 64 a 69, señaló que: i) El proceso laboral aludido se encuentra ejecutoriado por más de ocho años y la orden de retención de fondos fue emitida mediante providencia de 13 de agosto de 2018, por su similar Segunda del indicado departamento, entendiéndose que lo que se viene suscitando es la continuidad a la medida ya asumida; ii) “…jamás recibió una solicitud de dejar sin efecto de manera provisional de la medida de retención, por parte de los accionantes; toda vez, que la solicitud fue hecha por el Gobierno Autónomo Municipal de Cotoca…” (sic), la misma se corrió en traslado a los demandantes en base al principio de contradicción, para que posterior a ello se emita la resolución judicial correspondiente; y, iii) La jurisprudencia constitucional estableció que las sentencias vasadas en autoridad de cosa juzgada no podrán suspenderse por ningún recurso ordinario, extraordinario, de compulsa ni el de recusación por ninguna solicitud que tendiere a dilatar o impedir el procedimiento de ejecución; por lo que, pidio se deniegue la tutela impetrada.

I.2.3. Intervención de los terceros interesados

Antonio Matilde Vega y Adrián Pedraza Pedraza, a través de su abogado, en audiencia, manifestaron que: a) Existe una colusión entre el accionante y uno de los demandados, situación evidencia la postura de la autoridad edil al solicitar la concesión de la tutela solicitada por quienes lo demandaron, demostrando deslealtad procesal; b) El proceso laboral indicado inició el 2003, obteniendo sentencia de dos años más tarde y ejecutoriada el 2008, es decir, que desde entonces el codemandado se resiste a cumplir con lo dispuesto, incluso cuando mediante la “Sentencia Constitucional Nº 416/2018”, se le indicó que debía cumplir con el fallo judicial; c) Ya el 2012, posterior a una acción de amparo constitucional interpuesta por los trabajadores, se tenía la obligación de programar en el (POA) Plan Operativo Anual de la institución municipal el monto fijado en la Resolución laboral y no pretender proponer que su inserción dentro del presupuesto sea en la gestión siguiente; y, d) La acción popular procede contra un acto u omisión indebida, esta podrá ser preventiva, suspensiva o resarcitoria; en el caso; ni siquiera se tiene identificado cual el hecho ilegal; “…ustedes no tiene facultades para restringir derechos…” (sic), sino más bien ordenar el cese de la vulneración del derecho fundamental; por lo que, impetraron se deniegue la tutela.

I.2.4. Resolución

La Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz, mediante Resolución 03/2020 de 17 de agosto, cursante de fs. 120 vta. a 125, concedió en parte la tutela impetrada, únicamente con relación al alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Cotoca, ordenando que en el marco de sus atribuciones, genere políticas públicas y acciones que materialicen el resguardo del derecho de la salubridad pública; no obstante, de igual manera se exhorto a la Jueza co-demandada a pronunciarse sobre la solicitud efectuada por el ente municipal sobre la suspensión de manera provisional la medida de retención, sea conforme a la Ley Fundamental y el bloque de constitucionalidad; bajo los siguientes fundamentos: 1) Constituye un deber del Estado asegurar el derecho a la salubridad pública; así como, procurar los medios y mecanismos necesarios para el disfrute de la salud; 2) Tomando en cuenta que el Gobierno Autónomo Municipal de Cotoca, podrá conforme el Decreto Supremo (DS) 4179 de 12 de marzo de 2020, requerir a los ministerios pertinentes la asignación de recursos, éste debe realizar las gestiones que correspondan para la ejecución de una política de salud pública; y, 3) Conforme la jurisprudencia constitucional, no puede promoverse dos jurisdicciones de forma simultánea para efectuar reclamos tal como se evidenció en el caso, respecto a la petición de suspensión de la retención de saldos; por lo que, habiéndose presentado esta ante la autoridad judicial demandada, la misma habrá de pronunciarse sobre ello, en el marco de lo recomendado por instancias internacionales de Derechos Humanos.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1.    Consta copia legalizada de la demanda de restitución de funcionarios municipales a su fuente laboral, presentada el 10 de junio de 2003, dirigida al Juzgado de Partido de Trabajo y Seguridad Social de Turno del departamento de Santa Cruz, interpuesta por Alcides Peña Hurtado por sí y en representación legal de otros, en contra de la entonces Alcaldía –hoy Gobierno Autónomo Municipal– de Cotoca del mismo departamento (fs. 31 a 32 vta.).

II.2.    A través de la Sentencia 104 de 9 de julio de 2005, el Juez de Partido de Trabajo y Seguridad Social Primero del departamento de Santa Cruz, declaró probada la demanda referida en el párrafo anterior, con costas, ordenando la restitución de puestos de trabajo y pago de salarios retroactivos solicitados (fs. 38 a 41).

II.3.    Mediante Auto de Vista 260 de 17 de junio de 2006, la Sala Social y Administrativa de la entonces Corte Superior de Distrito de Santa Cruz, quien confirmó en todas sus partes la Sentencia 104 de 9 de julio de 2005 (fs. 42 a 43 vta.).

II.4     Por Auto Supremo (AS) 132 de 25 de marzo de 2008, la Sala Social y Administrativa Primera del ahora Tribunal Supremo de Justicia, declaró improcedente el recurso de casación planteado; por tanto, subsistente la Sentencia 104 de 9 de julio de 2005 (fs. 44 a 45).

II.5.    A través de providencia de 29 de mayo de 2018, la Jueza de Partido de Trabajo y Seguridad Social Segunda del departamento de Santa Cruz, ordenó “…REMITIR OFICIO al VICEMINISTERIO DEL TESORO Y CRÉDITO PÚBLICO, dependiente del MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS PÚBLICAS, para que procedan a la RETENCIÓN DE FONDOS Y REMISIÓN DE FONDOS de las cuentas que pudiese tener el Gobierno Autónomo Municipal de Cotoca…” (sic) (fs. 52).

II.6.    Mediante nota CITE: CA/NAC/GNOS/SNOE/0374/2020 de 30 de junio, emitida por la Jefa Nacional de Cuentas Corrientes Fiscales y el Jefe Nacional de Recaudaciones a.i., ambos del Banco Unión Sociedad Anónima (S.A.), se puso a conocimiento de la autoridad judicial señalada supra, que “…se procedió con la RETENCIÓN PARCIAL DE FONDOS PREVENTIVA, por un importe de Bs.61.206.90…” (sic), requerir además aclaración respecto al monto total a retener; puesto que, existiría diferencias entre los decretos y oficios notificados a su entidad que datan desde la gestión 2018 a marzo de 2020 (fs. 63).

II.7.    Por memorial presentado el 6 de julio de 2020, ante el Juzgado de Partido de Trabajo y Seguridad Social Tercero del departamento de Santa Cruz, Wilfredo Añez Carrasco, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Cotoca del indicado departamento, solicitó la suspensión de la retención judicial determinada dentro del proceso laboral aludido, con la finalidad de hacer uso de los recursos económicos en la lucha contra el (COVID-19) (fs. 70 a 71 vta.).

II.8.    Cursa Certificación de 17 de agosto de 2020, emitida por la Directora de Finanzas del citado Gobierno Autónomo Municipal de Cotoca, estableciendo que “…la cuenta corriente fiscal recaudadora del Banco Unión S.A. Nº 10000007020691 GOB.AUTONOMO MCPAL.COTOCA-COPARTICIPACION TRIBUTARIA tiene un saldo retenido de Bs. 1.556.801,24 (…) saldo que no ha sido traspasado a la Cuenta Corriente Fiscal pagadora por lo que estamos imposibilitados de disponer de estos recursos” (sic) (fs. 73).

II.9.    Mediante nota DAF-OF–N°038/2020 de 17 de agosto, se puso en conocimiento de la autoridad edil precitada, el “INFORME SITUACION FINANCIERA COMO CONSECUENCIA DE LA PANDEMIA DEL (COVID-19)” (sic), elaborado por la instancia financiera antes indicada, detallando cuentas impagas en razón del monto retenido por orden judicial (fs. 108 a 109).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El accionante en su calidad de Presidente del Control Social de Cotoca del departamento de Santa Cruz, denunció la lesión del derecho colectivo a la salubridad pública de los habitantes del citado Municipio; en razón a que: i) El Gobierno Autónomo Municipal de Cotoca, no otorga la atención e insumos médicos necesarios; así como, el pago de sueldos al personal de salud, para afrontar la pandemia del COVID-19, por no contar con recursos económicos suficientes para esto; ello, a raíz de la retención de fondos de una cuenta fiscal del ente municipal referido, ordenado en la vía judicial dentro del proceso laboral que se tramita en su contra ante el Juzgado de Partido de Trabajo y Seguridad Social Tercera del mencionado departamento, que se encuentra en ejecutoria de sentencia; y, ii) Que la autoridad judicial a cargo del Juzgado nombrado, no dispone la suspensión provisional de la retención indicada mientras dure la necesidad de atención prioritaria en servicios de salud, y que fue solicitada ante dicha autoridad, requiriendo se efectúe una ponderación de los derechos colectivos por encima de los individuales.

En consecuencia, corresponde en revisión, dilucidar si tales argumentos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  Naturaleza jurídica, finalidad y ámbito de tutela de la acción popular

En cuanto a la naturaleza jurídica y finalidad de la acción popular, la SCP 0511/2018-S4 de 12 de septiembre, complementando el razonamiento expresado en la SCP 0487/2014 de 25 de febrero, señaló que: “La acción popular es un proceso constitucional de naturaleza tutelar que tiene por objeto garantizar y proteger derechos e intereses transindividuales, entre los que se encuentran los derechos colectivos y los difusos, contra actos y omisiones ilegales o indebidos, de autoridades públicas o personas particulares que los restrinjan, supriman o amenacen de restricción o supresión.

Se encuentra a disposición de las colectividades, esto es, de las personas consideradas como sujetos plurales que integran una colectividad; pues protege únicamente derechos colectivos y difusos; por ende, la titularidad de los mismos no es inherente a cada individuo sino que pertenece a la comunidad en general, por lo mismo, resguarda el derecho lesionado en su integridad y no por partes; y los efectos de la resolución que se obtenga de su interposición, es erga omnes porque surtirá efectos con relación a todos los integrantes de la colectividad o comunidad afectada.

Este mecanismo de defensa se encuentra consagrado en los arts. 135 y 136 de la Carta Fundamental, donde dispone que procederá contra todo acto u omisión de las autoridades o de personas individuales o colectivas que violen o amenacen con violar derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, el medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por esta Constitución, tales como los derechos establecidos por el art. 30 de la CPE.

 

De acuerdo a la definición planteada por el constitucionalista José Antonio Rivera Santiváñez, la acción popular, ‘…es un proceso constitucional de naturaleza tutelar que tiene por objeto la protección inmediata y efectiva de los derechos e intereses colectivos, contra los actos u omisiones ilegales o indebidos de autoridades públicas o personas particulares que los restrinjan, supriman o amenacen de restricción o supresión’.

Sobre la misma, la SC 1973/2011-R de 7 de diciembre, estableció lo siguiente: ‘La acción popular es un medio de defensa de novísima creación en el nuevo orden constitucional, que hace posible la materialización de los derechos fundamentales denominados como derechos de 'tercera generación', vinculados al medio ambiente, la seguridad y salubridad pública, a la paz y la libre determinación, derechos cuya titularidad, dependiendo si son colectivos o difusos, corresponden a una colectividad determinada o en forma genérica, a todos y cada uno de los miembros de una comunidad’.

En este mismo sentido, la SC 1018/2011-R de 22 de junio, señaló que: ‘El reconocimiento de estos derechos responde a una nueva concepción del ser humano, ya no meramente individual, sino como parte de una comunidad en la que se desarrolla y desenvuelve, y que por lo mismo necesita ser protegida, pues de su preservación depende el desarrollo integral de la persona y de futuras generaciones. En ese sentido, esta nueva concepción no sólo reconoce al individuo como ser contextualizado y dependiente de su comunidad, y a las colectividades como sujetos de derechos, sino también las condiciones que fundamentan y posibilitan la existencia individual y colectiva -es decir, el entorno vital del hombre- y que, como tales, su titularidad corresponde a todos y cada uno de los miembros de una comunidad, -a decir de Rousseau J.J., a todos en general, pero a ninguno en particular- como por ejemplo el derecho al medio ambiente.

(…)

A la luz de lo anotado, debe considerarse que los derechos consagrados en la Constitución Política del Estado, comprendidos integralmente, son la base de nuestro ordenamiento jurídico y vinculan a todos los órganos del poder y a los particulares, y frente a su lesión, se encuentran suficientemente resguardados a través de las garantías constitucionales y acciones de defensa que ella misma prevé, siendo una de ellas la acción popular que conforme se analizará- precautela los derechos o intereses colectivos -y difusos-’.

Ahora bien, sobre la finalidad de esta acción, el ya citado autor José Antonio Rivera Santiváñez, ha señalado que ‘Dada su naturaleza jurídica, la Acción Popular tiene una finalidad pública, en razón a que no persigue la protección de los intereses subjetivos o pecuniarios de las personas consideradas individualmente, sino que se orienta a la protección de la colectividad o comunidad humana en su conjunto, resguardando y protegiendo sus derechos e intereses colectivos, frente a las violaciones o amenazas de violación.

(…) Entonces, la finalidad última de la Acción Popular no es solamente proteger los derechos en el presente sino, fundamentalmente, a futuro, preservando las condiciones básicas y mínimas para una existencia digna de los seres humanos; de ahí que uno de los rasgos principales de esta acción tutelar sea la prevención, activándose en aquellos casos de serias y graves amenazas de violación de los derechos colectivos’.

La jurisdiccionalización de los derechos colectivos y/o difusos, implica la consagración o elevación a nivel constitucional de un proceso encargado de dar tutela y protección a dichos derechos, proceso constitucional, -con una dimensión constitucional de la justicia-, que se constituye como una garantía jurisdiccional que otorgó el constituyente boliviano, para la protección de los derechos que pertenecen a colectivos humanos ligados por una relación jurídica previa, o los que son titulares un conjunto de personas, sin vínculos previos, en cualquier caso, este proceso constitucional resulta ser un mecanismo judicial especializado, de tipo sumario e inmediato, que tiene por finalidad lograr la protección y tutela de dichos derechos, como a sus titulares.

Su tramitación es sumarísima y extraordinaria, y no es un medio para exigir el cumplimiento de las disposiciones constitucionales o de la ley, en los casos en los que, los servidores públicos incumplen de manera ilegal o indebida, pues para ello se encuentra prevista la acción de cumplimiento.

De lo prescrito por el art. 136 del mismo cuerpo constitucional, se colige que esta acción se la puede interponer durante el tiempo que subsista la vulneración o la amenaza a los derechos e intereses colectivos o difusos en su caso; por lo tanto, no tiene naturaleza subsidiaria, lo que la configura en un mecanismo principal y directo, porque no requiere del agotamiento previo de otras vías legales ordinarias, extraordinarias y/o administrativas de protección de los derechos fundamentales.

Es preventiva y restitutoria de los derechos e intereses colectivos, puesto que del texto del art. 135 precitado, se puede inferir que procede no solamente ante la evidente vulneración del derecho colectivo, sino también en caso de la amenaza de vulneración, por lo tanto, se activa para prevenir tal violación; ello en razón a que los derechos e intereses tutelados son superiores, de carácter público y conciernen a una colectividad; por eso mismo, no debe esperarse la consumación del daño para su viabilidad. En ese sentido, el art. 136.I de la CPE, dispone que podrá interponerse ante la amenaza del derecho o interés colectivo; norma concordante con el art. 70 del Código Procesal Constitucional (CPCo); en el que se prevé la naturaleza no subsidiaria de la acción, así como permite su interposición ante la amenaza” (las negrillas nos corresponden).

III.2.  La Salubridad Pública

El derecho colectivo a la salubridad pública es un derecho subjetivo que se pueden garantizar desde una perspectiva de abstención (negativa o de impedir una conducta) o de promoción (activa o de realización de un comportamiento) en aras de asegurar las condiciones esenciales de salud pública y de tranquilidad que permitan la vida en comunidad y, por consiguiente, faciliten la convivencia pacífica entre los miembros de la sociedad.

El Tribunal Constitucional Plurinacional a través de la SCP 1560/2014 de 1 de agosto, al respecto señalo que:“A partir del paradigma del Vivir Bien” (art. 8 de la CPE), el derecho a la salubridad pública supone el derecho de todos los habitantes de una comunidad a pedir y recibir por parte del Estado las siguientes prestaciones básicas y necesarias mínimas, que conlleven una vida saludable, como son, entre otras: 1) La garantía de acceso a los servicios de salud (art. 18 de la CPE); 2) Condiciones saludables y seguras de todo espacio público o privado en el que los habitantes desarrollan su vida cotidiana, ya sea trabajo (arts. 46 de la CPE), educación (arts. 88 y 89 de la CPE ), recreación (art. 104 y ss. de la CPE), servicios y consumo (art. 75 de la CPE); 3) Condiciones de salubridad en el hábitat, es decir, del medio en el que vive, (art. 19 de la CPE) y la prohibición de contaminación ambiental hídrica, atmosférica, acústica, etcétera; 4) Saneamiento básico, que incluye el acceso a los servicios básicos de agua potable, alcantarillado, electricidad, gas domiciliario (art. 20 de la CPE); 5) Vivienda adecuada (art. 19 de la CPE); 6) Alimentación sana (art. 16 de la CPE); y, 7) Centros penitenciarios con ambiente adecuado para personas privadas de libertad (art. 74 de la CPE); entre otros.

Del contenido mínimo del derecho a la salubridad pública, es posible concluir que este derecho es protegido a través de la acción popular a partir del respeto, protección y promoción de otros derechos individuales o colectivos que son interdependientes e indivisibles a éste (art. 13.I de la CPE), que tiendan a potenciar a las personas para que alcancen el más alto nivel posible de vida saludable, que incluye bienestar físico, mental y social, propiciando ‘condiciones de salubridadʻ. Este derecho supone las condiciones básicas de prestaciones destinadas a proteger y a restaurar la salud de la persona y de la colectividad en busca de mejorar la calidad de vida de las personas.

Al respecto la Corte Constitucional Colombiana, en su Sentencia T-366/93 de 3 de septiembre de 1993, establece que la salubridad pública significa el acto de ser de la salud; es decir, el acto por medio del cual el ser orgánico ejerce normalmente todas sus funciones. No se trata de una manifestación potencial, sino de una actual. Ahora bien, al ser la salubridad pública una noción que implica la realización total de la salud, supone la presencia previa de salud individual. En consecuencia, resulta aplicable el principio de que la lesión de la parte afecta a la del todo; asimismo, la lesión del todo (salubridad) es necesariamente la lesión de la parte (salud individual).

En efecto, nótese que el derecho a la salud en el marco de los derechos humanos es el derecho a los cuidados de salud así como a beneficiarse de condiciones de salubridad, lo que significa implícitamente que la salud del individuo es inseparable del medio humano en el cual vive. Por lo que es obligación del gobierno no solo asegurar la salubridad pública, sino también brindar las instalaciones y los bienes necesarios para el disfrute del más alto nivel posible de saludʻ. (Las negrillas nos corresponden)

III.3.  La salubridad pública: Competencia del Estado delegada al Ministerio de Salud.

Conforme a lo desarrollado en el Fundamento Jurídico anterior, y lo complementado por la SCP 1104/2017-S2 de 18 de octubre, también se estableció que: “…constituye un deber del Estado asegurar el derecho a la salubridad pública, así como procurar los medios y mecanismos necesarios para el disfrute de la salud y poder cumplir con esa responsabilidad, dentro de la estructura organizativa del Órgano Ejecutivo, establecida a través del art. 89 y ss. del DS 29894 de 7 de febrero de 2009, se incorporó el Ministerio de Salud, asignándole entre otras competencias, las siguientes: formular, promulgar y evaluar el cumplimiento de los programas de salud en el marco del desarrollo del país; regular, planificar, controlar y conducir el Sistema Nacional de Salud, conformado por los sectores de seguridad social a corto plazo, público y privado con y sin fines de lucro y medicina tradicional; vigilar el cumplimiento y primacía de las normas relativas a la salud pública; garantizar la salud de la población a través de su promoción, prevención de las enfermedades, curación y rehabilitación; ejercer la rectoría, regulación y conducción sanitaria sobre todo el sistema de salud; y, formular, desarrollar, supervisar y evaluar la implementación del modelo de atención en salud.

Consiguientemente, es el Estado a través del Ministerio de Salud, el directo responsable de asegurar que la población pueda acceder a las prestaciones básicas y necesarias mínimas, que conlleven una vida saludable, como el de acceso a los servicios de salud…”.

III.4.  Legitimación pasiva flexible

Al respecto, la SCP 0681/2018-S2 de 17 de octubre, refirió que: “En razón a que la acción popular se caracteriza por su informalismo, cuando la Norma Suprema reconoce legitimación pasiva a las autoridades o personas individuales o colectivas que con sus actos u omisiones violen o amenacen violar los derechos e intereses colectivos o difusos protegidos por dicha acción -art. 135 de la CPE-, prescinde de igual modo, de cualesquier formalidad.

En efecto, si bien la legitimación pasiva en la acción de amparo constitucional fue entendida como la coincidencia que se da entre las autoridades o personas individuales o colectivas que presuntamente causaron la violación a los derechos y aquella contra quien se dirige la acción -SSCC 691/01-R de 9 de julio de 2001 y 0192/2010-R de 24 de mayo, entre otras-, otorgándole la carga de identificación correcta y exacta al accionante del o los legitimados pasivos; no ocurre lo mismo en la acción popular, que concibe una legitimación pasiva flexible debido a que no es infrecuente encontrarse ante supuestos de difícil o confusa identificación de los responsables de la violación a derechos colectivos e intereses difusos desde el inicio del proceso, en cuyo caso, es suficiente la exposición de los hechos en la demanda de manera clara, de los cuales, el Juez o Tribunal de garantías así como este Tribunal Constitucional Plurinacional deducirá desde el inicio del proceso hasta el último momento de la fase de ejecución de la sentencia, quiénes son las autoridades o personas responsables, y por tanto, los legitimados pasivos, no estando permitido en ningún caso inadmitir, rechazar o suspender la audiencia de acción popular por falta de precisión de la legitimación pasiva.

Ello, supone que una vez que el Juez o Tribunal de garantías o el Tribunal Constitucional Plurinacional identifique al o los presuntos responsables de la violación a derechos e intereses colectivos o difusos, debe disponer su citación a efectos que asuman defensa en cualquier etapa del proceso, incluso en ejecución de la sentencia, efectivizando su derecho a ser oídos de manera amplia, admitiendo y valorando todos los medios probatorios que propongan, lo que supone también una flexibilización del principio de preclusión de la fase de producción y valoración de la prueba, como un componente más del informalismo que rige la acción popular.

Ahora bien, si en el transcurso del proceso se determina la responsabilidad objetiva de servidores públicos, por el daño causado a los derechos colectivos y derechos e intereses difusos, a partir de las competencias establecidas en la Constitución Política del Estado y en la ley, empero, estos asumieron defensa o emitieron alegatos en otra calidad, como por ejemplo, como amicus curiae, piénsese por ejemplo en denuncias de contaminación ambiental o en el daño a la salubridad pública por distribución de alimentos o medicamentos vencidos o dañados, es obligación del Juez o Tribunal de garantías, o en su caso, del Tribunal Constitucional Plurinacional, reconducir su actuación a la de demandado.

Así, lo entendió la SCP 1560/2014 de 1 de agosto, que resolviendo una acción popular, recondujo la legitimación pasiva del Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Tarija -quien asumió defensa y se apersonó como tercero interesado- ante la denuncia de violación a los derechos a la salubridad pública y de los usuarios y consumidores -en su dimensión difusa-, que fue ocasionada por su decisión de ordenar la demolición del Mercado Central de Tarija, sin un debido previo proceso administrativo; señalando que en esta acción de defensa, debido a que la amenaza o violación de derechos o intereses colectivos o difusos, que son objeto de protección, tienen un interés social relevante, es deber de la justicia constitucional reconducir la legitimación pasiva, determinando qué servidores públicos son responsables a partir de las competencias establecidas en la Constitución Política del Estado y la ley. Al respecto, dicha Sentencia en el Fundamento Jurídico III.4, refirió:

De esta constatación de los hechos realizada por la SCP 0709/2014-AAC de 10 de abril, es posible concluir que en realidad la autoridad que ocasionó amenazas de lesión a la salubridad pública (en su contenido de tener condiciones saludables y seguras de todo espacio público en el que los habitantes desarrollan su vida cotidiana en el trabajo y servicios de consumo conforme estipulan los arts. 46 y 75 de la CPE) y a los derechos de los usuarios y consumidores (en su dimensión difusa, por amenaza de suministro de alimentos y productos en general en condiciones que no cumplan las condiciones de inocuidad) fue la orden de demolición del mercado central pronunciada por el Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Tarija, sin haber realizado un desalojo administrativo previo revestido de todas las garantías, ocasionando con su decisión que algunos puestos de venta de alimentos (perecederos y no perecederos) sigan con su actividad comercial en ese bien municipal patrimonial hasta que no se emita una Resolución administrativa de lanzamiento administrativo, conforme lo determinó dicha Sentencia Constitucional Plurinacional.

Esa afirmación, se extrae de las competencias exclusivas que tiene el Gobierno Autónomo Municipal de Tarija, referidas a controlar la calidad y sanidad en la elaboración, transporte y venta de productos alimenticios para el consumo humano y animal y generar políticas que garanticen la defensa de los consumidores y usuarios en el ámbito municipal reconocidos en los arts. 302.I.13 y 302.I.37 ambos de la CPE, que supone el ejercicio pleno de las mismas con carácter preventivo, puesto que los fines públicos y colectivos que persiguen tales reglas constitucionales de distribución competencial contienen implícitamente la protección del derecho colectivo a la salubridad pública y los derechos de los usuarios y consumidores (aplicables al ámbito de protección de la acción popular en su dimensión difusa al caso concreto), porque no sería razonable que exista o se espere un daño o perjuicio sobre tales derechos o intereses de la comunidad para que recién se active tal competencia que compromete intereses públicos y el bienestar común. Es decir, la parte orgánica de la Constitución Política del Estado, adquiere sentido y razón cuando sirve de instrumento de aplicación de los derechos inscritos en la parte dogmática de la misma, o lo que es lo mismo, no es posible, interpretar una competencia del poder público, una institución o un procedimiento previsto por la Norma Suprema por fuera de los contenidos materiales plasmados en los principios y derechos fundamentales (…).

De esas constataciones de hechos y derechos este Tribunal Constitucional Plurinacional, concede la tutela en ésta acción popular reconduciendo la legitimación pasiva inicialmente señalada hacia los dirigentes del mercado central de Tarija por la parte accionante, responsabilizando al Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Tarija por la amenaza de lesión a los derechos a la salubridad pública y los derechos de los usuarios y consumidores del Departamento de Tarija (en su dimensión difusa) que fue ocasionada por su decisión de ordenar la demolición del mercado central de Tarija sin un debido previo proceso administrativo conforme fue evidenciado por la SCP 0709/2014 de 10 de mayo. En ese orden, conforme se desarrolló en el Fundamento Jurídico III.1 de ésta Sentencia Constitucional Plurinacional, opera esa reconducción de legitimación pasiva pese a que no actuó en esta acción de defensa como parte accionada; empero, intervino y asumió defensa como tercero conforme se constató en el acápite I.2.3 del presente fallo.

Ello, debido a que la amenaza o violación de derechos o intereses colectivos o difusos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por la Constitución Política del Estado, al tener interés social relevante, por ser precisamente de interés de la comunidad, justifica procesalmente que si la autoridad o persona física o jurídica responsable no fuera demandada en la acción popular; es decir, no interviniera como parte accionada en el procesoˮ.

III.5.  Análisis del caso concreto

          

El impetrante de tutela en su calidad de Presidente del Control Social de Cotoca del departamento de Santa Cruz, denunció la lesión del derecho colectivo a la salubridad pública de los habitantes del citado Municipio; en razón a que: a) El Gobierno Autónomo Municipal de Cotoca del señalado departamento, no otorga la atención e insumos médicos necesarios; así como, el pago de sueldos al personal de salud, para afrontar la pandemia (COVID-19), por no contar con recursos económicos suficientes; ello, a raíz de la retención de fondos de una cuenta fiscal del ente municipal referido, ordenado en la vía judicial dentro del proceso laboral que se tramita en su contra ante el Juzgado de Partido de Trabajo y Seguridad Social Tercera del mencionado departamento, que se encuentra en ejecutoria de sentencia; y, b) Que la autoridad judicial a cargo del Juzgado nombrado, no dispone la suspensión de la retención indicada mientras dure la necesidad en atención prioritaria en servicios de salud, y que fue solicitada ante dicha autoridad, requiriendo se efectúe una ponderación de los derechos colectivos por encima de los individuales.

           Así, de los antecedentes y conclusiones del presente fallo constitucional, se tiene que, el 10 de junio de 2003, Alcides Peña Hurtado, por sí y en representación legal de otros, interpusieron una demanda de restitución de funcionarios municipales a su fuente laboral en contra del citado Gobierno Autónomo Municipal, que fue resuelta mediante la Sentencia 104, emitida por el Juez de Partido de Trabajo y Seguridad Social Primero del departamento de Santa Cruz, quien declaró probada la misma, ordenando se de curso a lo solicitado más el pago de salarios retroactivos de los funcionarios públicos aludidos en el proceso; cabe señalar que la misma fue objetada agotando las instancias ordinarias correspondientes, como resultado de ello emanaron el Auto de Vista 260, pronunciado por la Sala Social y Administrativa de entonces la Corte Superior de Distrito de Santa Cruz, que confirmó en todas sus partes la Sentencia antes señalada y el AS 132, dictada por la Sala Social y Administrativa Primera del ahora Tribunal Supremo de Justicia, que declaró improcedente el recurso de casación planteado contra la Resolución de primera instancia. Posterior a ello, a través de providencia de 29 de mayo de 2018, la Jueza de Partido de Trabajo y Seguridad Social Segunda del aludido departamento, ordenó “…REMITIR OFICIO al VICEMINISTERIO DEL TESORO Y CRÉDITO PÚBLICO, dependiente del MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS PÚBLICAS, para que procedan a la RETENCIÓN DE FONDOS Y REMISIÓN DE FONDOS de las cuentas que pudiese tener el Gobierno Autónomo Municipal de Cotoca…”). Es así que, mediante nota CITE: CA/NAC/GNOS/SNOE/0374/2020, emitida por la Jefa Nacional de Cuentas Corrientes Fiscales y el Jefe Nacional de Recaudaciones a.i., ambos del Banco Unión S.A., pusieron a conocimiento de la autoridad judicial señalada que “…se procedió con la RETENCIÓN PARCIAL DE FONDOS PREVENTIVA, por un importe de Bs.61.206.90…” (sic), solicitando además aclaración respecto al monto total a retener; puesto que, existiría diferencias entre los decretos notificados a su entidad que datan desde la gestión 2018 a marzo de 2020, todos estos emanados dentro del proceso laboral aludido. Finalmente, por memorial presentado el 6 de julio de 2020, ante el Juzgado de Partido de Trabajo y Seguridad Social Tercero del departamento de Santa Cruz, Wilfredo Añez Carrasco, Alcalde del indicado Gobierno Autónomo Municipal de Cotoca, requerir la suspensión de la retención judicial determinada dentro del proceso laboral aludido, con la finalidad de hacer uso de los recursos económicos en la lucha contra la pandemia (COVID-19); puesto que, se encontrarían impagos de varios servicios de salud.

Considerando lo descrito, corresponde precisar en el citado caso, el solicitante de tutela pretende se ordene la suspensión temporal de la retención judicial establecida dentro del proceso laboral antes indicado, bajo el argumento de que la autoridad edil demandada estaría incumpliendo con la provisión de medicamentos, el pago de sueldos del personal médico y otros servicios de salud para afrontar la pandemia del (COVID-19) en dicho Municipio; a raíz de la retención de fondos descrita supra, que merma los recursos necesarios para tal efecto, convirtiéndolos en insuficientes y que pese a la solicitud emitida por éste, ante la Jueza ahora demandada, de dejar sin efecto dicha orden, la misma no hubiese sido atendida, acciones que estarían poniendo en desmedro la salubridad pública del Municipio de Cotoca.

Del análisis de argumentos y compulsa de la documentación adjunta a la presente acción de defensa, le corresponde a esta jurisdicción constitucional, en el ámbito de su competencia, establecer, si producto de los actos identificados precedentemente se o vulneró el derecho invocado. Tomando en cuenta en primera instancia que, conforme a lo establecido en los Fundamentos Jurídicos III.2 y 3 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, la salubridad pública es la parte del derecho de protección de la salud que se otorga a través de prestaciones realizadas por el Estado en beneficio del individuo y de la sociedad en general, es decir, que este, en virtud de sus obligaciones y fines, debe procurar las condiciones mínimas para el cabal desarrollo de la vida en comunidad, garantizando la salud de las personas que la conforman, ligando este derecho colectivo al control y manejo de situaciones que contravengan al efectivo acceso de los servicios de salud, pues con la protección del mismo se pretende evitar circunstancias que puedan afectar o amenazar el estado de sanidad comunitaria. En el caso boliviano, el Estado a través del Ministerio de Salud, es el directo responsable de asegurar que la población pueda acceder a las prestaciones básicas y necesarias mínimas, que conlleven a lo ya descrito.

Ahora, tomando en cuenta el DS 4179, que declaró Situación de Emergencia Nacional por la presencia del brote de (COVID-19) y fenómenos adversos reales e inminentes provocados por amenazas: naturales, socio-naturales y antrópicas, en el territorio nacional; en su art. 3, refiere lo siguiente:

“ARTÍCULO 3.- (RECURSOS ECONÓMICOS).

I. Se autoriza a las instituciones, entidades públicas y las entidades territoriales autónomas, en el marco de sus atribuciones y competencias, realizar los ajustes presupuestarios correspondientes para la atención de lo señalado en el Artículo precedente.

II. Las instituciones, entidades del nivel central del Estado, y las entidades territoriales autónomas, cuando corresponda podrán solicitar al Ministerio de Defensa, a través del Viceministerio de Defensa Civil, el apoyo y soporte correspondiente, en el marco del Numeral 4 del Artículo 5 de la Ley Nº 602, de 14 de noviembre de 2014, de Gestión de Riesgos.

III. Para el cumplimiento del presente Decreto Supremo, los Ministerios que conforman el CONARADE, podrán solicitar al Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, la asignación de recursos en el marco del Plan Nacional de Emergencia 2020” (las negrillas nos pertenecen).

Aclarando que, entre los ministerios que conforman el CONSEJO NACIONAL PARA LA REDUCCIÓN DE RIESGOS Y ATENCIÓN DE DESASTRES Y/O EMERGENCIAS (CONARADE), se encuentra el Ministerio de Salud. Considerando además que, la Disposición Adicional Segunda del Decreto Supremo señalado, autorizó a las y los Ministros de Estado en sus respectivas carteras, para que en el marco de sus atribuciones y competencias puedan adoptar las medidas necesarias de prevención y atención para evitar la expansión del (COVID-19).

Las Entidades Territoriales Autónomas, es decir, que los Gobiernos Municipales, ante la declaratoria de Emergencia Nacional por la presencia del (COVID19), se encuentran autorizados a realizar los ajustes presupuestarios correspondientes para la atención de la misma, señalándose además, que las carteras de Estado, específicamente el Ministerio de Salud como parte del CONARADE, tiene la potestad de la asignación de recursos en el marco del Plan Nacional de Emergencia 2020.

En ese marco, el Gobierno Autónomo Municipal de Cotoca, si bien tiene abierta la posibilidad de ejecutar ajustes presupuestarios, dentro de las partidas que maneja la entidad, con la finalidad efectivizar una adecuada política de salud; tal y como demuestra haber realizado al acudir ante el Juzgado laboral ya tantas veces mencionado, solicitando de manera urgente se establezca la posibilidad de hacer uso de los recursos económicos retenidos en el proceso laboral ya ejecutoriado, en el que deberá estar a lo dispuesto por la autoridad judicial; sin embargo tiene también la alternativa de requerir al Ministerio de Salud como instancia responsable de la salubridad pública de todos los bolivianos, la asignación de recursos necesarios para la lucha contra el (COVID-19).

Por lo que, tomando en cuenta el informe de la situación financiera de la entidad edil, como consecuencia de la pandemia (fs. 108 a 109) y que la única acción asumida para revertir la misma fue la presentación de la solicitud antes indicada ante el juzgado laboral aludido; se establece la existencia de una amenaza de restricción del derecho a la salubridad pública de la población del referido municipio señalado, al no haberse demostrado la ejecución de gestiones ante las instancias pertinentes a fin de contar con los recursos económicos necesarios que cubran los adeudos establecidos y permitan efectivizar la lucha contra la expansión del (COVID-19). Por cuanto, en base a lo determinado en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, respecto a que la acción popular tiene por objeto garantizar y proteger los derechos e intereses colectivos, entre los que se encuentra la salubridad pública, contra actos y omisiones ilegales o indebidos, de autoridades públicas o personas particulares que los restrinjan, supriman o amenacen de restricción o supresión, corresponde conceder la tutela.

Finalmente, respecto a la Jueza de Partido de Trabajo y Seguridad Social Tercera del departamento de Santa Cruz, en virtud de lo desarrollado en el Fundamento III.4 de este fallo Constitucional, respecto a la flexibilidad de la legitimación pasiva de la acción popular, habrá que referir que la misma no cuenta con ella; puesto que, en primer lugar no tiene a su cargo la protección del derecho invocado, sino la tarea el administrar justicia; y es en ese sentido que, de la ejecución de sentencia del proceso laboral ya mensionado, emerge la orden de retención de saldos aludida, mucho antes de la declaratoria de emergencia sanitaria; Ahora, respecto a lo impetrado por el Gobierno Autónomo Municipal de Cotoca, este no ha merecido pronunciamiento, que conlleve a que este Tribunal se manifieste; puesto que, como señaló en el informe vertido en esta acción de tutela (fs. 68), la misma fue corrida en traslado a los demandantes en base al principio de contradicción, para que con posterioridad se dicte la resolución judicial pertinente. Concluyéndose entonces que, estos actos no significan por sí mismos lesivos del derecho a la salubridad pública o que constituyan una amenaza a ésta, porque están ejecutados en el marco de sus atribuciones como autoridad judicial; por lo tanto, no hay un acto u omisión ilegítimo, o ilegal, que ponga en riesgo ese derecho.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al conceder en parte la tutela impetrada, obró de forma correcta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Cuarta Especializada, en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional en revisión; resuelve: CONFIRMAR la Resolución 03/2020 de 17 de agosto, cursante de fs. 120 vta. a 125, pronunciada por Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz; en consecuencia:

1º  CONCEDER la tutela solicitada en contra del alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Cotoca del citado departamento, exhortando a dicha autoridad a que en el marco de sus competencias y atribuciones, realice las gestiones necesarias ante las instancias ministeriales correspondientes, a efectos de contar con los recursos necesarios para la ejecución de una política de salud pública adecuada en el municipio a su cargo; y,

2º  DENEGAR la tutela con relación a la Jueza de Partido de Trabajo y Seguridad Social Tercera del departamento de Santa Cruz, conforme a los fundamentos vertidos en la presente Sentencia Constitucional Plurinacional.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

René Yván Espada Navía MAGISTRADO

Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano MAGISTRADO