SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0005/2021-S2
Fecha: 05-Feb-2021
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0005/2021-S2
Sucre, 5 de febrero de 2021
SALA SEGUNDA
Magistrado Relator: MSc. Carlos Alberto Calderón Medrano
Acción popular
En revisión la Resolución AP-005/2019 de 31 de diciembre, cursante de fs. 381 a 385, pronunciada dentro de la acción popular interpuesta por la Empresa Ferroviaria Andina “F.C.A.” Sociedad Anónima (S.A.), representada por Natalia Claure Cabrera, Escarlett Jhoselin Almeida Arce de Pardo y Marcela Alejandra Salazar Murillo contra Félix Torrico Soto, Carmen Herminia Quiroga de Torrico, Jaqueline Roscio Torrico Quiroga, Gladys Llusco Choque y cualquier otro presunto interesado.
Por memorial presentado el 12 de diciembre de 2019, cursante de fs. 147 a 154 vta., la parte accionante expresó lo siguiente:
Como empresa administradora de los bienes estatales, emergente del Testimonio 145 de 15 de marzo de 1996, les fue otorgada la licencia para usar, gozar, administrar y explotar los bienes de propiedad del Estado boliviano que conforma el área operativa de la Red Andina de Ferrocarriles, para la prestación de los servicios ferroviarios y actividades colaterales.
En el marco de la Ley 165 de 16 de agosto de 2011 -Ley General de Transporte- el Gobierno Nacional en coordinación con el Gobierno Autónomo Departamental de Cochabamba, determinó la construcción del “Tren Metropolitano de Cochabamba”, proyecto para el cual se utilizarían todos los espacios y bienes de propiedad del Estado, que corresponde a la Red Ferroviaria Andina, el mismo que por Decreto Supremo (DS) 2513 de 9 de septiembre de 2015 fue declarado de interés público y del nivel central del Estado.
En este propósito, les instruyeron la entrega al Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda de todos los espacios de propiedad del Estado saneadas, para el uso y construcción del proyecto “Tren Metropolitano de Cochabamba”; empero, en la denominada Estación Central de Quillacollo, en la bodega de carga y sectores anexos, se encuentra asentada ilegalmente la familia y descendencia de Félix Torrico Soto, pretendiendo apropiarse de bienes estatales e impidiendo la construcción del mencionado proyecto. No obstante que la indicada familia, intentó obtener la titularidad de los predios ante el Gobierno Autónomo Municipal de Quillacollo, la cual le fue negada, pues es de conocimiento público que las bodegas y otros inmuebles como vías, son de propiedad del Estado, de ahí que no poseen un documento que acredite su derecho propietario.
Inicialmente, intentaron una conciliación extrajudicial con la familia Torrico, a fin de que abandonen los predios que ocupan, quienes se comprometieron verbalmente a retirarse de los mismos, lo que no cumplieron, indicando posteriormente que no abandonarían estos espacios sin la intervención de la autoridad judicial, afectando así los derechos de la colectividad que se beneficiaría con la construcción de este importante servicio de transporte para la región.
Señalaron como lesionados el derecho propietario del Estado boliviano sobre la Red Ferroviaria Andina y el derecho colectivo de todos los bolivianos y en especial de los cochabambinos de acceso al transporte público, citando al efecto los arts. 24, 76.I, 109, 110, y 410 de la Constitución Política del Estado (CPE).
Solicitaron se conceda la tutela en su triple dimensión; y en consecuencia ordenar: a) (Preventiva) a fin de evitar que las personas asentadas en la estación y bodega de Quillacolllo amenacen con la paralización de obras del “Tren Metropolitano de Cochabamba” y su ejecución en ese municipio, como medida cautelar, suspendan cualquier tipo de construcción, modificación de la estructura, ingreso de nuevas personas a dichos ambientes y sus áreas anexas; b) (Suspensiva) el inmediato cese de todo acto lesivo a los derechos e intereses tutelados en la acción popular; c) (Restitutoria) se restablezca el goce de los derechos afectados a su estado anterior, declarando la ilegalidad de los asentamientos, ingreso, permanencia y vivienda dentro de los predios estatales de la Red Ferroviaria Andina (estación y bodega de Quillacollo y áreas anexas); el desalojo de todas las personas que se encuentran ocupando los predios estatales, el respeto y restablecimiento de los derechos a la propiedad estatal, su uso para dotar a la población de transporte público adecuado; y, d) La determinación de responsabilidad civil o penal, el monto a indemnizar por daños y perjuicios o en su caso la remisión de antecedentes al Ministerio Público.
Celebrada la audiencia pública, inicialmente señalada para el 23 de diciembre de 2019, la misma que fue diferida debido a la falta de notificación a las partes (fs. 162), reprogramándose este actuado para el 31 de igual mes y año, conforme consta en el acta cursante de fs. 378 a 380, se produjeron los siguientes actuados:
La parte accionante a través de su abogado, ratificó in extenso los argumentos contenidos en la demanda tutelar; añadiendo que en el saneamiento de las propiedades del Estado destinadas al proyecto del “Tren Metropolitano de Cochabamba”, varios de los ocupantes de estos predios entre otros la Universidad Mayor de San Simón (UMSS) entregaron los espacios que ocupaban, únicamente la familia Torrico no cumplió con ello perjudicando el desarrollo del proyecto ferroviario.
Carmen Herminia Quiroga de Torrico, remitió informe el 20 de diciembre de 2019, cursante a fs. 179 y vta., mediante el que solicitó se deniegue la tutela y sea con costas, daños y perjuicios, en mérito a los siguientes argumentos: 1) Se encuentra en posesión pacífica y continua de una superficie de 436 m2, ubicado en la zona central, distrito I, manzano sin número, unidad vecinal 1, más de cuarenta años, dentro de dicha propiedad efectuó mejoras de construcción y durante todo ese tiempo ninguna persona particular o pública, perturbó esa posesión, como una forma de adquirir el derecho propietario por el transcurso del tiempo, el mismo que no corresponde definirse en esta instancia, sino por la vía ordinaria de conocimiento, haciendo inviable la tutela a través de la acción popular, máxime si no gozan de legitimación activa; 2) La construcción del “Tren Metropolitano de Cochabamba” se realiza sin ninguna interrupción y no es cierto que estuviera obstaculizando ello; y, 3) Actualmente vive en el predio mencionado con su familia y el Estado protege el derecho a la vivienda y a contar con una casa donde habitar por encima de cualquier otro derecho.
Gladys Llusco Choque, a través de informe presentado el 20 de diciembre de 2019, que corre a fs. 198 y vta., expresó: i) Se encuentra en posesión pacífica y continua en una superficie de 478,32 m2, ubicado en la zona central, distrito I, manzano sin número, unidad vecinal 1, calle Vía Férrea, provincia Quillacollo del departamento de Cochabamba, por más de doce años, dentro de esa propiedad efectuó mejoras de construcción y durante todo ese tiempo ninguna persona particular o pública, perturbó su posesión, como una forma de adquirir el derecho propietario por el transcurso del tiempo, el mismo que no se define en esta instancia, sino por la vía ordinaria de conocimiento, haciendo inviable se conceda la tutela a través de la acción popular, máxime si no gozan de legitimación activa; y, ii) La construcción del “Tren Metropolitano de Cochabamba” se realiza sin ninguna interrupción y no es cierto que estuviera obstaculizando los trabajos, solicitando se deniegue la tutela y sea con costas, daños y perjuicios.
Jaqueline Roscio Torrico Quiroga, por informe escrito presentado el 20 de diciembre de 2019, cursante a fs. 218 y vta., reiterando lo aseverado por los codemandados, sostuvo igualmente que, se encuentra en posesión pacífica y continua en una superficie de 260 m2, ubicada en la zona central, distrito I, manzano sin número, unidad vecinal 1, calle Vía Férrea, provincia Quillacollo del departamento de Cochabamba, por más de doce años, dentro de dicha propiedad efectuó mejoras de construcción y durante todo ese tiempo ninguna persona particular o pública, perturbó su posesión, como una forma de adquirir el derecho propietario por el transcurso del tiempo, el mismo que no se define en esta instancia, sino por la vía ordinaria de conocimiento, haciendo inviable se conceda la tutela a través de la acción popular, máxime si no gozan de legitimación activa; añadiendo que la construcción del “Tren Metropolitano de Cochabamba” se realiza sin ninguna interrupción, con similar petitorio.
Félix Torrico Soto, a través de sus abogados, en audiencia, expresó que: a) Mediante esta vía pretenden reestablecer el derecho propietario del Estado, sin cumplir los presupuestos que exige esta acción tutelar referido a la acreditación del derecho colectivo o difuso; b) La SCP 0863/2018-S2 de 20 de diciembre establece como causal de improcedencia de la acción popular, la existencia de hechos controvertidos, pues por medio de ella no se puede definir derechos, que conforme a la documentación adjunta, acredita la constancia de una demanda de usucapión ante el Juez Público Civil y Comercial Primero de Quillacollo del departamento de Cochabamba, sustentando la posesión pacífica e ininterrumpida, que dan cuenta de la presencia de derechos controvertidos que impiden pronunciarse en el fondo de la acción planteada; c) Cuestionan que la parte accionante estuviera representando a los bolivianos cuando no se encuentra presente la Procuraduría General del Estado; y, d) La SCP 0093/2019-S2 de 5 de abril, instituye la protección especial y el enfoque respecto a los derechos de los adultos mayores.
El Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda, representado por Marlen Rocío Aguilar Contreras, Nirza Macías Cabrera y Bernardo Jaime Cañaviri Fernández, mediante memorial presentado vía fax el 31 de diciembre de 2019, cursante de fs. 257 a 261 vta., manifestaron: 1) De acuerdo al informe de la Unidad Técnica de Ferrocarriles dependiente de esa cartera de Estado, quienes fiscalizan y realizan la supervisión del proyecto “Tren Metropolitano de Cochabamba”, por el contrato “Llave en Mano N° MOPSV – 149” de 4 de agosto de 2017, el gobierno de transición tomó conocimiento del contrato de concesión y licencia entre el Estado boliviano y la Empresa Ferroviaria Andina “F.C.A.” S.A., de 15 de marzo de 1996, para la prestación del servicio público ferroviario de la Red Ferroviaria Andina; 2) Dicho informe, indicó igualmente que en la estación municipal de Quillacollo existen asentamientos ilegales sobre el derecho de vía y áreas ferroviarias en custodia de la Empresa citada, las cuales precisan ser liberadas para la ejecución de la aludida estación, conforme el diseño final del proyecto “Tren Metropolitano de Cochabamba” que generó problemas técnicos, como el retraso de obras, problemas sociales durante el cierre perimetral para le ejecución de las mismas en área de trabajo, debido a la obstrucción por parte de Félix Torrico Soto, generando inconvenientes en la liberación de derecho de vía en la ejecución de obras del mencionado proyecto; 3) Entre otros problemas específicos generados a raíz de tales asentamientos ilegales, queda claro que las estructura “Bodega” y la “Casa del encargado de Bodega” no permiten el óptimo emplazamiento de la nueva estación municipal de Quillacollo, considerado en el diseño del proyecto; recomendando el referido informe, la demolición de dichas estructuras para dar paso a la construcción de la nueva estación; 4) Conforme establece el art. 260 de la Ley 165, el asentamiento ilegal en los predios nombrados transgrede la implementación del diseño de transporte ferroviario, que beneficia a la población en general, al constituirse en un sistema moderno, integral, seguro, eficiente y económico para los usuarios, que promueve y facilita el traslado e integración de la población, que conlleva la inserción del ferrocarril en medios urbanos, que dará lugar al transporte masivo de pasajeros y carga; y, 5) De igual forma el art. 296.I de la norma señalada, prevé que la infraestructura ferroviaria y todos los bienes del Estado afectados al servicio público ferroviario, son inembargables, imprescriptibles y no susceptibles de apropiación por causal alguna; así como la vulneración al derecho de la población en general al acceso a un transporte ferroviario, en virtud de lo cual solicitan el cese inmediato de todo acto lesivo a los derechos del Estado boliviano, el respeto y restablecimiento de dichos derechos para otorgar a la población el mencionado transporte ferroviario.
El Gobierno Autónomo Municipal de Quillacollo, a través de su abogado en audiencia, sostuvo lo siguiente: i) Conforme a lo establecido en el art. 135 de la CPE en lo relativo a la acción popular y lo previsto en el art. 339.II del mismo cuerpo normativo en relación a los bienes, recursos y patrimonio del Estado, adjuntaron documental consistente en las notas remitidas a la Empresa Nacional de Ferrocarriles del Estado (ENFE), a la Empresa Ferroviaria Andina “F.C.A.” S.A. e incluso a la Procuraduría General del Estado, ante la representación departamental, a efectos de viabilizar el proyecto del “Tren Metropolitano de Cochabamba” en contra del avasallamiento de terrenos públicos por parte de la familia Torrico; ii) No existe una posesión pacífica por parte de los demandados, por cuanto pretendieron ante el Gobierno Autónomo Municipal de Quillacollo, en el marco de la Ley de Regularización del Derecho Propietario sobre Bienes Inmuebles Urbanos destinados a vivienda - Ley 247 de 5 de junio de 2012- regularizar su asentamiento, lo cual les fue rechazado; de igual forma buscaron hacerlo a través de declaraciones juradas de otras personas, respecto a la presunta posesión pacífica; empero, no existe documentación alguna que acredite su derecho propietario en Derechos Reales (DD.RR.), aclarando que lo que se discute es el derecho colectivo en relación al proyecto del “Tren Metropolitano de Cochabamba”; y, iii) Sobre la provisión de agua potable por el municipio en los predios que actualmente ocupan, ello responde a un derecho humano que asiste a toda persona, pero que no determina el derecho propietario de los demandados, de ahí que las comunicaciones denotan la oposición sobre la ocupación de dichos terrenos por parte de particulares en perjuicio del interés social del departamento, solicitando se conceda la tutela impetrada.
Del mismo modo la empresa Jica Ingenieros y Construcciones S.A., en audiencia expresó que como entidad ejecutora del proyecto del “Tren Metropolitano de Cochabamba”, existe afectación causada por los demandados en el cronograma de trabajos (realizando la explicación técnica de dichas afectaciones), solicitando se conceda la tutela a efectos de que el merituado proyecto ferroviario sea entregado dentro de plazo programado.
La Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Cochabamba, mediante Resolución AP-005/2019 de 31 de diciembre, cursante de fs. 381 a 385, denegó la tutela solicitada, con los siguientes fundamentos: a) Al no acreditar la entidad accionante de manera objetiva los alcances de la acción popular en la presente causa, pretendiendo utilizar esta acción de defensa bajo la figura de vulneración a derechos colectivos de la población cochabambina y boliviana por la eventual afectación del proyecto “Tren Metropolitano de Cochabamba”, el cual estaría siendo obstaculizado con el asentamiento y posesión, alegados de ilegales, por parte de los demandados de predios que correspondían a ENFE, cuya administración les fue otorgada como Empresa Ferroviaria Andina “F.C.A.” S.A., para la entrega saneada de dichos dominios a efectos de la ejecución efectiva del merituado proyecto; b) Tergiversando el alcance de la acción popular, los impetrantes de tutela pretenden que esta Sala Constitucional ejercite labores de la jurisdicción ordinaria respecto a derechos de propiedad estatal, concretamente sobre los predios de la estación de ferrocarriles de Quillacollo a efectos de la realización o ejecución hasta la conclusión del aludido proyecto, reconociendo en los argumentos de su demanda y los expuestos en Sala que acudieron a vías persuasivas como la conciliación con quienes se encontraban en posesión de estos terrenos, con resultados parcialmente positivos respecto a otras personas que se hallaban al interior de la estación descrita, lo que no ocurrió con Félix Torrico Soto y sus familiares, que aun detentan algunas construcciones de la estación ferroviaria, concretamente la bodega y anexos, buscando a través de esta acción tutelar su desalojo, lo cual no se enmarca a los lineamientos y entendimientos jurisprudenciales desarrollados por el Tribunal Constitucional Plurinacional; c) En cuanto a lo alegado por los demandados en relación a derechos controvertidos desarrollados en la SCP 0863/2019-S2, corresponde a un caso diferente al presente y por consiguiente no es aplicable, no obstante de reconocer la existencia de controversia de intereses que no pueden ser dilucidados en la vía constitucional bajo la figura de la acción popular al no ser el mecanismo idóneo a efectos de determinar o consolidar derechos de ninguna de las partes integrantes; y, d) Sin ingresar al fondo, al no enmarcarse los fundamentos y pretensión de la entidad accionante dentro de los alcances de lo establecido por el art. 135 de la CPE, habiendo controversia de intereses que deben ser dilucidados en las vías legales ordinarias correspondientes y al no haber demostrado la afectación a derechos e interés colectivos, atañe la denegatoria de la tutela solicitada.
De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:
II.1. Cursa el certificado de actualización de matrícula de comercio, de 5 de junio de 2020, extendido por la Fundación para el Desarrollo Empresarial (FUNDEMPRESA) en favor de la Empresa Ferroviaria Andina “F.C.A.” S.A.; cuyo objeto y actividad es realizar por cuenta propia, ajena y/o asociada a terceros, servicios de transporte en general y ferroviario en particular, así como las actividades relacionadas a dichos servicios, a saber: “…I) PRESTAR LOS SERVICIOS PÚBLICOS DE TRANSPORTE DE PASAJEROS Y CARGA MEDIOS FERROVIARIOS, CARRETEROS, AÉREOS Y/O FLUVIALES, CON LAS CONCESIONES, LICENCIAS Y/O AUTORIZACIONES REQUERIDAS DE ACUERDO A LEY, SI CORRESPONDIERA; II) DESARROLLAR LAS ACTIVIDADES CONEXAS A LOS SERVICIOS DE TRANSPORTE TALES COMO OPERACIONES DE ESTACIONES, TERMINALES DE CARGA, Y/O PASAJEROS, MUELLES, ALMACENES, ESTACIONES DE TRASFERENCIA DE CARGA Y OTRAS; III) COMPRAR O ADQUIRIR, CONSTRUIR, MANTENER, REHABILITAR, Y USAR MAQUINAS, TERRENOS, EDIFICIOS, EQUIPOS, VEHÍCULOS TERRESTRES, FERROVIARIOS, AÉREOS Y FLUVIALES DE TODO TIPO, PROPIEDADES E INSTALACIONES QUE PUEDEN SER ÚTILES O CONDUCENTES AL LOGRO DE CUALQUIERA DE LAS ACTIVIDADES QUE COMPONEN EL OBJETO DE LA SOCIEDAD; IV) LLEVAR A CABO POR SI O EN ASOCIACIÓN CON TERCEROS, NEGOCIOS DE CONTRATISTA DE OBRAS PÚBLICAS E INFRAESTRUCTURA, PUERTOS, TENDIDOS FERROVIARIOS O CAMINEROS, ESTACIONES DE TRANSFERENCIA DE CARGA Y ALMACENES…” (sic [fs. 144 a 145]).
II.2. Mediante memorial de 29 de agosto de 2019, Gladys Llusco Choque plantea demanda de usucapión extraordinaria en la vía ordinaria, radicada en el Juzgado Púbico Civil y Comercial Primero de Quillacollo del departamento de Cochabamba, según el Auto de 3 de septiembre de igual año (fs. 224 a 227).
II.3. A través de Informe con CITE: INF. LEG. GAMQ/DJ 1739/2019 de 19 de diciembre, la Asesora de Procesos Administrativos del Gobierno Autónomo Municipal de Quillacollo, da cuenta de las acciones adoptadas en resguardo de la propiedad del Estado “Terreno ENFE – FCA”, entre ellas las notas remitidas a la Empresa Nacional de Ferrocarriles (ENFE) y la Empresa Ferroviaria Andina “F.C.A.” S.A., al Servicio Nacional de Patrimonio del Estado (SENAPE), a la Procuraduría General del Estado en su Dirección Departamental Cochabamba; informando igualmente sobre las acciones intentadas por la familia Torrico ante esa instancia municipal, como el proceso de regularización del derecho propietario a través de la Ley 247 y el proceso judicial de usucapión, entre otros (fs. 306 a 309).
La Empresa accionante, denuncia como lesionados el derecho propietario del Estado boliviano sobre la Red Ferroviaria Andina y el derecho colectivo de todos los bolivianos y en especial de los cochabambinos de acceso al transporte público; debido a que las personas particulares demandadas, se encuentran asentadas en los predios que corresponden a la estación ferroviaria de Quillacollo, los cuales son de propiedad del Estado, quienes con su negatoria a desocupar estos espacios vienen impidiendo el desarrollo del proyecto de construcción del “Tren Metropolitano de Cochabamba”, solicitando se les conceda la tutela impetrada y el cumplimiento de la triple finalidad de la acción popular; es decir, preventiva, suspensiva y restitutoria.
En revisión, corresponde verificar si tales extremos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela impetrada.
Al respecto la SCP 0240/2015-S1 de 26 de febrero, sostuvo lo siguiente: “La acción popular, se halla instituida en el sistema constitucional boliviano, dentro de las acciones de defensa de los derechos y garantías constitucionales, en el Título IV ‘Garantías Jurisdiccionales y Acciones de Defensa’, Capítulo II, Sección VI, previendo la norma que la contiene -art. 135 de la CPE-, que procede: ‘…contra todo acto u omisión de las autoridades o de personas individuales o colectivas que violen o amenacen con violar derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, el medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por esta Constitución’. Caracterizándose consecuentemente, como una acción tutelar cuyo objeto deviene en la protección inmediata y efectiva de los derechos e intereses colectivos, contra actos u omisiones ilegales o indebidas de autoridades o particulares que los restrinjan, supriman o amenacen de restricción o supresión; derivando de ello, su triple finalidad: a) Preventiva, evitando que una amenaza lesione los derechos e intereses bajo su protección; b) Suspensiva, por cuanto tiene como efecto hacer cesar el acto lesivo a los derechos e intereses tutelado en la acción; y, c) Restitutoria, al restablecer el goce de los derechos colectivos afectados a su estado anterior.
Del contenido de la norma transcrita, se advierte que esta acción de defensa se constituye en un medio procesal idóneo y efectivo para la protección exclusivamente de los derechos e intereses colectivos, no amparando otros derechos y garantías constitucionales como los individuales, económicos, sociales y culturales, que encuentran tutela en otras acciones de defensa, previstas por nuestra Ley Fundamental, como las acciones de amparo constitucional, de libertad o de protección de privacidad
(…)
Entre sus características, se destaca que su interposición es viable -de acuerdo al art. 136.I de la CPE- durante el tiempo que subsista la vulneración o amenaza a los derechos e intereses colectivos; no resultando necesario agotar la vía judicial o administrativa que pueda existir. Norma que define su diferencia con la acción de amparo constitucional, eminentemente subsidiaria; a[l] contrario, la acción popular es un proceso principal y directo, posibilitando su planteamiento sin necesidad de agotar previamente otros medios ordinarios en defensa de los derechos invocados, al no estar configurada sobre la base del principio mencionado. Es también una acción imprescriptible, al permitir su formulación durante el tiempo que persiste la vulneración o amenaza, lo que implica que el derecho de accionar no se pierde por el transcurso del tiempo, siendo la única condición que esté latente la condición para su interposición; diferenciándose del mismo modo en este aspecto con relación a la acción de amparo constitucional, que establece como plazo de caducidad el de seis meses” (énfasis añadido).
Del contenido del art. 135 de la CPE, se tiene que esta acción de defensa se encuentra destinada a la protección de los derechos e intereses colectivos. Al respecto, la SCP 0176/2012 de 14 de mayo, en un estudio pormenorizado del ámbito de tutela de la acción popular, respecto a los derechos protegidos, precisa: “Los derechos e intereses colectivos protegidos a través de la acción popular, conforme señala el art. 135 de la CPE, se encuentran relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, el medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por la Ley Fundamental.
De la interpretación teleológica, gramatical (art. 196.II de la CPE) y sistemática (art. 6.II de la LTCP), que facultan a este Tribunal, de las normas referidas, puede extraerse que la acción popular otorga protección a lo siguiente:
a) Los derechos e intereses colectivos objeto de protección constitucional explícita por la acción popular son: el patrimonio, el espacio, la seguridad, la salubridad pública y el medio ambiente referidos expresamente por los arts. 135 de la CPE y 94 de la LTCP.
En este sentido, el concepto de derecho colectivo latu sensu incorpora e implica a los derechos colectivos propiamente tales y a los derechos difusos, así la SC 1018/2011-R de 22 de junio, sostuvo que: ‘Como se ha señalado la Constitución Política del Estado sostiene que la acción popular procede contra actos u omisiones que amenacen violar o violen derechos e intereses colectivos, sin hacer referencia a los intereses difusos; sin embargo dicha norma debe ser interpretada sistemáticamente y, en ese sentido, debe tenerse en cuenta que el mismo art. 135 de la CPE, hace referencia, como derechos e intereses protegidos, al patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, los cuales, con base en la distinción efectuada en el punto anterior, son específicamente considerados difusos y no así colectivos.
Consiguientemente, a partir de una interpretación sistemática del art. 135 de la CPE, se debe concluir que la acción popular protege, además de derechos e intereses colectivos, derechos e intereses difusos -ambos contenidos bajo el nomen iuris «Derechos Colectivos…»’.
En el marco del mismo fallo esta diferenciación llega a adquirir una gran importancia en cuanto a la legitimación activa, así se sostuvo que: ‘…la acción popular puede ser presentada por cualquier persona cuando se alegue lesión a derechos o intereses difusos; legitimación amplia que se justifica por la naturaleza de dichos derechos resguardados por la acción popular, que debe su nombre precisamente a esa característica; sin embargo, debe aclararse que cuando a través de esta acción se pretenda la tutela de derechos o intereses colectivos, en mérito a que la titularidad de los mismos corresponde a un grupo o colectividad, la acción deberá ser presentada por cualquier persona perteneciente a dicha colectividad o, por otra a su nombre, sin necesidad de mandato…’.
Respecto a la diferenciación entre derechos o intereses colectivos, difusos e individuales homogéneos, se tiene que:
‘i) Derechos o intereses colectivos en sentido estricto, correspondientes a un colectivo identificado o identificable como son por ejemplo las naciones y pueblos indígena originario campesinos (art. 30.II de la CPE), cuyos componentes están organizados y mantienen relaciones orgánicas entre sí.
ii) Derechos o intereses difusos, que corresponden a una pluralidad de personas que no pueden determinarse, lo que puede suceder por ejemplo cuando la distribución de un medicamento dañado amenaza a todo potencial usuario. Asimismo, por la naturaleza de estas circunstancias no existe la posibilidad de concebir que la pluralidad de sujetos estén organizados mediante mecanismos de coordinación de voluntades y menos que tengan una relación orgánica entre sí;
iii) Derechos o intereses individuales homogéneos -que en el marco de la SC 1018/2011-R de 22 de junio, se denominan intereses de grupo-, corresponden a un conjunto de personas que accidentalmente se encuentran en una misma situación cuyos componentes individualmente cuentan con derechos subjetivos por un «origen común» siendo sus acciones procesales divisibles, pero que en virtud al principio de economía procesal se pueden tratar de forma colectiva, aspecto que sucede por ejemplo cuando un producto defectuoso provocó daños en la salud de varios individuos, en dichos casos los afectados buscarán el resarcimiento, pero para no iniciar sucesivas demandas civiles en detrimento a la administración de justicia pueden resolverse en una misma sentencia.
En ese sentido, se puede colegir que los derechos o intereses colectivos en sentido estricto y los derechos o intereses difusos que en esencia son transindividuales e indivisibles y necesariamente requieren una solución unitaria y uniforme, son tutelables por la acción popular, mientras que los derechos o intereses individuales homogéneos al tratarse de derechos subjetivos donde se busca el resarcimiento no se tutelan a través de la acción popular, puesto que en el derecho comparado se protegen por las acciones de grupo (Colombia) donde la sentencia determinará diferentes grados de afectación y de reparación económica’.
b) Otros derechos de similar naturaleza; es decir, de carácter colectivo o difuso -diferentes a los explícitamente enunciados- contenidos en normas que integren en bloque de constitucionalidad (art. 410.II de la CPE) o incluso en normas legales de características similares a los referidos e indispensables para el vivir bien, en su carácter colectivo, lo que concuerda con el concepto de progresividad que rige a los derechos, como sucede con el derecho al agua, que se constituye en un derecho autónomo y con eficacia directa que en su dimensión colectiva como derecho difuso y colectivo, encuentra protección por la acción popular.
c) Otros derechos incluso subjetivos por estar relacionados o vinculados con los derechos expresamente referidos por el art. 135 de la CPE o con los implícitos referidos por la cláusula abierta contenida en la misma norma constitucional en virtud al principio de interrelación de los derechos fundamentales contenido en el art. 13.I de la CPE, que instrumentalicen o hagan efectivos a los mismos.
Dicho razonamiento encuentra mayor sentido si se considera el principio de indivisibilidad e interdependencia de todos los derechos previstos en el art. 13.I de la CPE y la Declaración y Programa de Acción de Viena de 1993, que reafirma que todos los derechos son indivisibles, interrelacionados e interdependientes, que no se constituyen en estancos separados los unos de otros sino necesarios en su globalidad para alcanzar un bienestar común y el vivir bien, esto implica que la restricción al núcleo esencial de un derecho pueda afectar negativamente a los demás.
Ello mismo provoca reconocer el fenómeno de la conexidad, así si bien el legislador constituyente, diferenció la acción de amparo constitucional para la tutela de derechos subjetivos y la acción popular para la protección de los derechos e intereses colectivos, es posible que una misma causa, afecte tanto a derechos subjetivos como a derechos colectivos; de forma que, la tutela del derecho subjetivo mediante el amparo constitucional eventualmente e indirectamente puede alcanzar a la tutela del derecho colectivo y la tutela que otorga la acción popular puede incluir a derechos subjetivos” (las negrillas son nuestras).
III.3. La necesidad de acreditación de una grave amenaza de lesión de los derechos e intereses colectivos, como presupuesto de procedencia de la acción popular
Ahora bien, en consideración a la naturaleza y la competencia extraordinaria de la acción popular y su naturaleza reparadora, se activa en circunstancias también flagrantemente agresivas de su ámbito de protección, es decir, circunstancias materialmente lesivas de los derechos e intereses difusos o colectivos, particulares realidades que por afectar gravemente la vigencia de un derecho colectivo, requieren la activación del control restaurador de la constitucionalidad.
A ese efecto, la jurisprudencia constitucional ha señalado que para la procedencia de la acción popular, debe acreditarse una grave transgresión o amenaza de vulneración de los derechos e intereses colectivos, y que tal demostración debe ser realizada por cualquier medio que sea posible, pero que genere la convicción indubitable de que la colectividad se verá afectada de modo peligroso, nocivo e inmediato. De igual manera, la jurisprudencia constitucional se ha pronunciado respecto de la necesidad de demostrar con prueba indubitable la afectación al derecho colectivo denunciado de afectado, y que la carga de probar esa afectación le corresponde al accionante, puesto que la activación de las vías constitucionales de control de constitucionalidad, como son las tutelares, requieren de actitudes responsables y objetivas, que justifiquen la actividad extraordinaria de la jurisdicción constitucional sobre los actos de las demás autoridades y funcionarios del Estado Plurinacional de Bolivia.
En ese orden, la SCP 0240/2015-S1, ha dispuesto lo siguiente: “…antes de efectuar el análisis concreto respecto a la presente acción, concierne referir que, para la procedencia de la acción popular, además de lo razonado en los Fundamentos Jurídicos precedentes, es necesaria la demostración objetiva en relación a que los actos asumidos por autoridades públicas o personas particulares, pongan en grave amenaza de violación los derechos e intereses colectivos, circunscritos al patrimonio público, el espacio público, la seguridad pública y humana, la salubridad pública, el medio ambiente, existencia y autodeterminación de los pueblos indígenas originarios campesinos, y acceso a servicios públicos; siendo necesario a dicho efecto, la presentación pertinente de la prueba que funda la acción, observando que en materia de acciones de tutela, la carga de la prueba le concierne al impetrante, quien debe adjuntar a dicho efecto, la prueba suficiente y necesaria que acredite la verosimilitud de sus denuncias, al tener por su cuenta la carga de demostrar la existencia del o los actos lesivos que hubieran restringido sus derechos o garantías; requiriendo la jurisdicción constitucional de certidumbre para resolver el asunto compulsando los hechos impugnados en función a los elementos probatorios que los respalden…” (las negrillas son nuestras).
La SC 1079/2010-R de 27 de agosto, determinó que los hechos controvertidos o aún pendientes de ser resueltos en la vía judicial o administrativa, no pueden ser solucionados por la vía constitucional. En este entendido, refirió que: “…ya existe jurisprudencia de este Tribunal, entre ellas, la SCC0680/2006-R de 17 de julio, entre otras, por la que en lo pertinente señaló que: ‘…a través del amparo no es posible dilucidar hecho controvertidos ni reconocer derechos, sino únicamente protegerlos cuando se encuentran debidamente consolidados, aspecto que no ocurre en el caso que se compulsa conforme se ha señalado reiteradamente…’. A su vez la SC 0278/2006-R de 27 de marzo, también sostuvo que: ‘…la doctrina emergente de la jurisprudencia de este Tribunal Constitucional, también ha expresado que el recurso de amparo no puede ingresar a valorar y analizar hechos controvertidos; así en la SC 1370/2002-R de 11 de noviembre, fue expresada la siguiente línea jurisprudencial: «(...) el ámbito del amparo constitucional como garantía de derechos fundamentales, no alcanza a definir derechos ni analizar hechos controvertidos, pues esto corresponderá -de acuerdo al caso- a la jurisdicción judicial ordinaria o administrativa, cuyos jueces, tribunales o autoridades de acuerdo a la materia, son las facultadas para conocer conforme a sus atribuciones específicas las cuestiones de hecho. En este sentido, la función específica de este Tribunal, en cuanto a derechos fundamentales, sólo se circunscribe a verificar ante la denuncia del agraviado, si se ha incurrido en el acto ilegal u omisión indebida y si ésta constituye amenaza, restricción o supresión a derechos fundamentales…»'”.
Asimismo, la SCP 1627/2012 de 1 de octubre, estableció que: “…a la jurisdicción constitucional no le corresponde el conocimiento de las acciones de amparo constitucional cuando se tengan que dilucidar derechos controvertidos pues es la justicia formal u ordinaria la instancia competente para el conocimiento y la resolución de aquellas causas, ello debido a que en dicha instancia se podrá dilucidar el litigio a partir de la presentación de los medios probatorios existentes conducentes a demostrar las situaciones respecto a las cuales se generó la controversia”.
En tal sentido, la existencia de hechos controvertidos fue también objeto de compulsa en acciones populares, tal es el caso de la SCP 0863/2018-S2, que razonó: “De las pruebas adjuntadas al expediente, es posible concluir que en el caso concreto, existe controversia en los hechos y derechos debatidos en esta acción popular, respecto a, si el área ocupada con construcciones en la zona de Morros Blancos de Tarija, por personas particulares -ahora demandados y otros- es o no espacio público, criterio que también fue asumido por la Jueza de garantías en la acción popular, quien denegó la tutela señalando que no puede tutelarse el derecho difuso al espacio público invocado, por cuanto esta acción ‘…sólo puede tutelar derechos firmes y consolidados…’ (sic).
En efecto, la existencia de hechos y derechos controvertidos en la presente acción popular se demuestra con el proceso administrativo no concluido contra los demandados María Melissa Escóbar Sejas de Baldiviezo y Gualberto Aldo Baldiviezo Bejarano, que les sigue el Gobierno Autónomo Municipal de Tarija, el cual, precisamente tiene ese objeto procesal: dilucidar y resolver si el área ocupada con construcciones en la zona de Morros Blancos de Tarija por personas particulares es o no espacio público.
Este proceso administrativo municipal se encuentra en fase de recurso jerárquico presentado por los ahora demandados, quienes impugnaron la RA 137/2018, de inicio de procedimiento; y, si bien, el Gobierno Autónomo Municipal de Tarija -en su condición de legitimado activo, adhiriéndose a la demanda de acción popular- adjuntó prueba documental consistente en varios informes técnicos de las diferentes unidades y reparticiones de la indicada entidad y otras pruebas documentales -que podrían ser valoradas directamente en la justicia constitucional, dada la prescindencia de la subsidiariedad en la acción popular por su carácter autónomo que no requiere el agotamiento de las vías judiciales o administrativas-, estas pruebas no demuestran que dicha área ubicada en la zona de Morros Blancos de Tarija, sea espacio público, ni desvirtúan que no sea propiedad privada, por cuanto informan al mismo tiempo hechos confusos que generan duda para resolver el fondo del problema jurídico planteado”. (las negrillas son nuestras).
En ese orden de ideas, se tiene que la Empresa accionante reclama la afectación del derecho propietario del Estado boliviano sobre la Red Ferroviaria Andina y el derecho colectivo de todos los bolivianos y en especial de los cochabambinos de acceso al transporte público.
Sostiene, en esa línea que en el marco de la Ley 165 el Gobierno Nacional en coordinación con el Gobierno Autónomo Departamental de Cochabamba, determinó la construcción del “Tren Metropolitano de Cochabamba”, proyecto para el cual se utilizarían todos los espacios y bienes de propiedad del Estado, que corresponde a la Red Ferroviaria Andina, el mismo que por DS 2513 fue declarado de interés público y del nivel central del Estado. En este propósito, les instruyeron la entrega al Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda, de todos los espacios de propiedad del Estado saneadas, para el uso y construcción del mencionado propósito; empero, en la denominada estación central de Quillacollo, en la bodega de carga y sectores anexos, se encuentra asentada ilegalmente la familia y descendencia de Félix Torrico Soto, pretendiendo apropiarse de bienes estatales e impidiendo la construcción planificada. No obstante que la indicada familia, intentó obtener la titularidad de los predios ante el Gobierno Autónomo Municipal de Quillacollo, el cual le fue negado, pues es de conocimiento público que las bodegas y otros inmuebles como vías, son de propiedad del Estado, de ahí que no poseen un documento que acredite su derecho propietario.
Aducen igualmente, que inicialmente, intentaron una conciliación extrajudicial con la familia Torrico, a fin de que abandonen los predios que ocupan, quienes se comprometieron verbalmente a retirarse de los mismos, lo que no cumplieron, indicando posteriormente que no abandonarían estos espacios sin la intervención de la autoridad judicial, afectando así los derechos de la colectividad que se beneficiaría con la construcción de este importante servicio de transporte para la región.
Ahora bien, de acuerdo a lo descrito en el Fundamento Jurídico III.3 del presente fallo constitucional,“…para la procedencia de la acción popular, además de lo razonado en los Fundamentos Jurídicos precedentes, es necesaria la demostración objetiva en relación a que los actos asumidos por autoridades públicas o personas particulares, pongan en grave amenaza de violación los derechos e intereses colectivos, circunscritos al patrimonio público, el espacio público, la seguridad pública y humana, la salubridad pública, el medio ambiente, existencia y autodeterminación de los pueblos indígenas originarios campesinos, y acceso a servicios públicos; siendo necesario a dicho efecto, la presentación pertinente de la prueba que funda la acción, observando que en materia de acciones de tutela, la carga de la prueba le concierne al impetrante, quien debe adjuntar a dicho efecto, la prueba suficiente y necesaria que acredite la verosimilitud de sus denuncias, al tener por su cuenta la carga de demostrar la existencia del o los actos lesivos que hubieran restringido sus derechos o garantías; requiriendo la jurisdicción constitucional de certidumbre para resolver el asunto compulsando los hechos impugnados en función a los elementos probatorios que los respalden…”; aspecto que no ha sido cumplido a cabalidad por la Empresa impetrante de tutela, toda vez que si bien en sus argumentos, concretamente en lo referido a: “a) Antecedentes del Derecho Propietario del Estado Boliviano sobre los bienes que componen la Red Andina de Ferrocarriles” (sic), hace referencia a la existencia del registro del derecho propietario en la Oficina de DD.RR. “a Fs. N° 255 del libro Primero de Propiedad de la Provincia Cercado, aparece en la Partida N° 503 de fecha 08 de marzo de 1968” (sic), lo cual no fue acreditado documentalmente; es decir, no fue adjuntada la información de la indicada Oficina que acredite tal extremo, inobservando de esta manera, uno de los presupuestos necesarios para el análisis de la problemática planteada.
Por otra parte, de las pruebas que cursan en el expediente, se evidencia la existencia de controversia en los hechos y derechos, debatidos en esta acción tutelar, en cuanto a si el área ocupada por las personas ahora demandadas y otros, es o no espacio público lo cual se infiere respecto de la codemandada Gladys Llusco Choque y el proceso judicial planteado por ésta en la vía ordinaria sobre usucapión ante el Juzgado Público Civil y Comercial Primero de Quillacollo del departamento de Cochabamba (Conclusión II.2).
Si bien el Gobierno Autónomo Municipal de Quillacollo, en su condición de tercero interesado en la presente acción de defensa adjuntó prueba consistente en varios informes y documental interna de las diferentes unidades y reparticiones de la indicada entidad (Conclusión III.3) y otras pruebas que podían ser valoradas dada la prescindencia de la subsidiariedad en la acción popular por su carácter autónomo que no requiere el agotamiento de la vía judicial o administrativa, éstas pruebas no demuestran que los predios ocupados por los demandados, sean espacio público ni desvirtúan que no fuesen propiedad privada, generando incertidumbre para resolver el fondo del problema jurídico planteado; toda vez que conforme a las atribuciones y competencias exclusivas de los Gobiernos Autónomos Municipales -arts. 302.I.6 y 29 de la CPE; y, 8.3 de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez” (LMAD), surge la obligación de conservar, defender y reivindicar el espacio público de apropiaciones ilegales e ilegitimas por parte de particulares, a cuyo efecto se deben tomar todas las medidas legales, por ejemplo proceder al desalojo o ejecutar demoliciones -art. 26.23 de la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales (LGAM); empero, sus acciones con esa finalidad, deben respetar plenamente el debido proceso, específicamente el debido proceso administrativo, más aun si existen derechos y hechos controvertidos que deben ser discutidos.
Nótese que, por las características de imprescriptibilidad e inembargabilidad del espacio público, es inadmisible que ningún particular que alegue la titularidad de derechos reales en un área de espacio público, pueda apropiarse de estos, por cuanto sus derechos no son oponibles a los bienes que constituyen propiedad del Estado, destinados al uso común de todos, por lo que no puede existir apropiación ni exclusividad de su uso, las que serán materializadas después de un proceso administrativo o judicial; ello en razón a que cualquier forma de reivindicación del espacio público debe ser acorde al deber de protección de los derechos fundamentales individuales de las personas eventualmente afectadas; es así que las normas, políticas públicas, programas u otras medidas que se asuman en cumplimiento de dicho deber de proteger el espacio público, no debe conllevar la vulneración de derechos fundamentales de las personas.
En consecuencia, la Sala Constitucional al denegar la tutela solicitada, actuó de forma correcta.
El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Segunda; en virtud de la autoridad que le confieren la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución AP-005/2019 de 31 de diciembre, cursante de fs. 381 a 385, pronunciada por la Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Cochabamba; y en consecuencia, DENEGAR la tutela impetrada.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.
Fdo. MSc. Carlos Alberto Calderón Medrano
MAGISTRADO
Fdo. MSc. Brigida Celia Vargas Barañado
Expediente: 32781-2020-66-AP
Departamento: Cochabamba
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
I.1.1. Hechos que motivan la acción
I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados
I.1.3. Petitorio
I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional
I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción
I.2.2. Informe de los demandados
I.2.3. Intervención de los terceros interesados
I.2.4. Resolución
II. CONCLUSIONES
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
III.1. Naturaleza jurídica de la acción popular
III.2. Ámbito de protección: Derechos tutelados por la acción popular
III.4. Improcedencia de la acción popular ante hechos y derechos controvertidos
III.5. Análisis del caso concreto
POR TANTO
MAGISTRADA