SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0026/2021
Sucre, 19 de abril de 2021
SALA PLENA
Magistrado Relator: Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano
Acción de inconstitucionalidad concreta
Expediente: 33992-2020-68-AIC
Departamento: La Paz
En la acción de inconstitucionalidad concreta promovida de oficio por la Cámara de Senadores de la Asamblea Legislativa Plurinacional, demandando la inconstitucionalidad del art. 77 del Reglamento del Tribunal Superior del Personal de las Fuerzas Armadas del Estado (CJ-RGA-239), aprobado mediante la Resolución Suprema (RS) 24774 de 7 de enero de 2019, por ser presuntamente contrario a los arts. 1, 250 y 410 de la Constitución Política del Estado (CPE).
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la acción
Mediante Resolución Camaral 111/2019-2020 de 26 de junio de 2020, dictada en la Cámara de Senadores de la Asamblea Legislativa Plurinacional, cursante de fs. 80 a 95, refiere lo siguiente:
I.1.1. Síntesis de la acción
En la tricentésima quincuagésima sesión ordinaria de la Asamblea Legislativa Plurinacional (fs. 28 a 74), realizada en la misma fecha, en el punto cuarto del Orden del día, se trató el proyecto de Resolución Camaral que resuelve promover la acción de inconstitucionalidad concreta de oficio contra el art. 77 del Reglamento del Tribunal Superior del Personal de las Fuerzas Armadas del Estado, conforme el Informe INF-COM-SE.FF.AA.PB. 02/2019-2020 de 25 de junio de 2020. Decisión aprobada por más de dos tercios en la citada instancia legislativa.
Es así que, en la Resolución Camaral 111/2019-2020 (fs. 80 a 95), se señala que las atribuciones dispuestas en los arts. 172.19 y 160.8 de la Norma Suprema, respecto de los ascensos en las Fuerzas Armadas y en la Policía, son propuestas por el Ejecutivo y ratificadas por el Legislativo; sin embargo, el art. 250 de la Ley Fundamental, establece que este tipo de movilidad deberá realizarse mediante ley, y a la fecha no existe una normativa que regule los ascensos, por lo que se recurre a lo dispuesto por la Ley Orgánica de las Fuerzas Armadas, al Reglamento del Tribunal Superior del Personal de las Fuerzas (CJ-RGA-240) y al Reglamento del Tribunal Superior del Personal de las Fuerzas Armadas del Estado (CJ-RGA-239), ambas normas reglamentarias aprobadas mediante la RS 24774; y el Reglamento General de la Cámara de Senadores.
El art. 77 del Reglamento del Tribunal Superior del Personal de las Fuerzas Armadas del Estado (CJ-RGA-239), señala con meridiana claridad el proceso al interior de las Fuerzas Armadas para preparar la propuesta de ascensos y la documentación correspondiente, a los fines de su remisión al señor Capitán General de las Fuerzas Armadas, cargo que ejerce el Presidente o Presidenta del Estado, conforme dispone el art. 172.19 de la CPE.
Por su parte, la Cámara de Senadores actuará previo informe de la comisión respectiva, que recomiende al pleno camaral la ratificación de los ascensos propuestos, o en caso de existir observaciones, se devolverán antecedentes al Órgano Ejecutivo para su subsanación.
En el presente caso, la Comisión sugirió al ente camaral que antes de emitir la ratificación, se promueva la acción de inconstitucionalidad concreta; toda vez que, consideró que el proceso de ascensos determinado en normas inferiores a la ley es contrario a la Constitución, lo que podría acarrear una vulneración del derecho al debido proceso.
Debatido como fue el informe en el pleno camaral, los asambleístas manifestaron que era necesario prevenir que el proceso de ratificación de ascensos se realice con plena seguridad de que las normas aplicadas tanto en la primera fase al interior de las Fuerzas Armadas, como las aplicadas en la Cámara de Senadores, sean constitucionales y que las mismas se encuentren emitidas en el marco de las atribuciones de los Órganos del Estado.
Así, el procedimiento desarrollado en la Cámara de Senadores para la ratificación de: “Ascensos a propuesta del Órgano Ejecutivo, a General del Ejército, de Fuerza Aérea, de División y de Brigada; a Almirante, Vicealmirante, Contralmirante y General de la Policía boliviana”; es un conjunto de actos destinados al ejercicio efectivo de las atribuciones del pleno de la Cámara de Senadores, instancia que conforme el art. 168 del Reglamento General de la misma, se constituye en máxima instancia de decisión por la que se ejercen las atribuciones y prerrogativas constitucionales.
El proceso de ratificación de ascensos sigue un procedimiento al interior de la Cámara de Senadores y no se trata de un mero trámite, sino que de acuerdo al art. 168 del citado Reglamento, el proceso comienza con la llegada de la propuesta enviada por el Órgano Ejecutivo, luego pasa a conocimiento de la Comisión de Seguridad del Estado, Fuerzas Armadas y Policía para su evaluación e informe respectivo. En caso de encontrarse observaciones, el pleno puede hacerlas conocer al Órgano Ejecutivo para que las subsane. Una vez cumplidas las formalidades, la propuesta debe evaluarse a través de la Comisión, instancia que no solo revisa aspectos formales sino también aquellos que puedan afectar la validez de la determinación del pleno camaral; y por último, la Comisión remite el informe respectivo al Pleno de la Cámara para que asuma una determinación final, que en el presente caso es la resolución que ratifica los ascensos. De ello, se entiende que el proceso atraviesa dos facetas o momentos, el primero dentro de las propias instituciones orgánicas de las Fuerzas Armadas o la Policía boliviana, donde una vez culminada la selección, pasa a conocimiento de la Presidencia del Estado; y el segundo momento, se desarrolla en la Cámara de Senadores, como instancia definitiva para consolidar los ascensos.
No obstante, para concretar el proceso descrito previamente, se utiliza como base jurídica del proceso de selección el Reglamento del Tribunal Superior del Personal de las Fuerzas Armadas; en particular, el art. 77 del mencionado Reglamento, el cual señala el procedimiento abordado, que se encuentra provisto de relevancia constitucional e institucional; toda vez que, no responde a un mero trámite de ratificación de un cargo, sino que debe verificar el cumplimiento de los requisitos formales que hacen a la investidura de los más altos cargos de jerarquía militar y policial, al tratarse de instancias garantistas de la independencia, seguridad y estabilidad del Estado.
En virtud de esto y en vista de que todas las instituciones del Estado, tienen el deber de cumplir y hacer cumplir la Constitución Política del Estado, y toda autoridad en la toma de sus decisiones tiene el deber de emitir sus resoluciones desde y conforme a la Norma Suprema, se debe precautelar que el proceso garantice el debido proceso. Es por ello que se considera a la norma impugnada como contraria al principio de reserva legal en materia de ascensos, conforme el art. 250 de la Ley Fundamental, transgrediendo también el principio de supremacía constitucional y jerarquía normativa.
La institucionalidad de los ascensos a los máximos grados de las Fuerzas Armadas, demanda un procedimiento ceñido al precepto constitucional del art. 250 de la CPE, que esté investido de legalidad y debido proceso, máxime cuando el periodo excepcional de mandato de la Presidencia transitoria del Estado, como del pleno camaral, exige la concurrencia de condiciones plenas de constitucionalidad en los actos por los que responden. Bajo dicho contexto, cobra gran relevancia constitucional la normativa demandada; toda vez que, la misma se torna en la base sobre la que se elabora la propuesta de ascensos, que luego pasa a conocimiento de la Cámara con todos los pasos anteriormente señalados.
Conforme al art. 2 del Código Procesal Constitucional (CPCo), la labor interpretativa de la justicia constitucional debe aplicar con preferencia la voluntad del Constituyente, de acuerdo con sus actas y resoluciones, y el tenor literal del texto constitucional. Por ello, si en la Norma Suprema se establece que los ascensos sean regidos por un instrumento jurídico con rango de ley, y en el entendido de que la Ley Orgánica de las Fuerzas Armadas fue emitida en “1994”, casi quince años antes de la vigencia de la Constitución actual, deben cumplirse con las condiciones y el diseño para la institucionalidad de estos cargos, sujetando en los hechos estos procedimientos de ascenso desde la Constitución y demás normas.
La previsión contenida en el art. 250 de la CPE, señala que sea un órgano de representatividad ciudadana que en aras de preservar los derechos fundamentales y garantías constitucionales, se reserve la regulación de ciertas materias o temáticas mediante “Ley”; es decir, emergente de un procedimiento legislativo bajo competencia de los Asambleístas que están impuestos de una delegación soberana, en cumplimiento al mandato constitucional al que se hizo referencia. Esta precautela desde el orden supremo, tiene su razón de ser en la protección que se debe a los administrados frente a posibles arbitrariedades o falta de trasparencia de otros órganos públicos o de particulares.
Finalmente, la doctrina asume que en la estructura normativa de un Estado, la base descansa en la Constitución y de ella devienen y se desarrollan las disposiciones jerárquicamente inferiores. Por lo que no se puede deducir que los actos legislativos que “no estén de acuerdo con sus poderes constitucionales” puedan “convertirse en ley suprema del país…”.
En conclusión, la normativa demandada, no cumple con las condiciones previstas en el art. 250 de la CPE, al tratarse de una norma de rango inferior.
I.2. Admisión y citación
Por Auto Constitucional (AC) 0109/2020-CA de 8 de julio, cursante de fs. 97 a 102, la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional, admitió la acción de inconstitucionalidad concreta descrita precedentemente, ordenando se ponga en conocimiento del Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia y del Ministro de Defensa, como representantes del Órgano que generó la norma impugnada, a efecto de su apersonamiento y formulación de alegatos, diligencias que fueron cumplidas el 10 de diciembre del mismo año (fs. 288 y 290 respectivamente).
I.3. Alegaciones de los personeros del Órgano que emitió la norma impugnada
Luis Alberto Arce Catacora, Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia, por memorial presentado el 4 de enero de 2021, cursante de fs. 275 a 282, a través de su apoderada legal, señaló los siguientes fundamentos: a) Es evidente que los aspectos relacionados a los ascensos en las Fuerzas Armadas no se encuentran previstos en la ley, con lo que se ocasionan vulneraciones a derechos fundamentales y garantías constitucionales que proclama la Ley Fundamental; b) Respecto de los principios de reserva legal y legalidad, conforme al art. 9.4 de la CPE, es fin y función esencial del Estado, garantizar el cumplimiento de los principios, valores y derechos reconocidos en la Norma Suprema, siendo que estos solo pueden ser regulados por ley; c) Asimismo, los arts. 14.IV, 109.II y 232 de la Ley Fundamental, son normas que establecen esta reserva; mientras que el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en su art. 4 señala: “Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen que, en ejercicio de los derechos garantizados conforme al presente Pacto por el Estado, éste podrá someter tales derechos únicamente a limitaciones determinadas por ley, sólo en la medida compatible con la naturaleza de esos derechos y con el exclusivo objeto de promover el bienestar general en una sociedad democrática” (las negrillas fueron añadidas); y de igual manera, la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en su art. 30, establece: “Alcance de las Restricciones. Las restricciones permitidas, de acuerdo con esta Convención, al goce y ejercicio de los derechos y libertades reconocidas en la misma, no pueden ser aplicadas sino conforme a leyes que se dictaren por razones de interés general y con el propósito para el cual han sido establecidas”. De lo que se extrae que la limitación de derechos fundamentales solo puede hacerse efectiva mediante una ley; por ende, no corresponde aplicar el art. 77 del Reglamento del Tribunal Superior del Personal de las Fuerzas Armadas del Estado (CJ-RGA-239); d) De igual manera, su contenido no debió ser normado mediante un Reglamento, de menor jerarquía, sino mediante una ley que cumpla y se enmarque con los principios y derechos que ordena la Norma Suprema; e) El principio de reserva legal es una institución jurídica que protege el principio democrático, al obligar al legislador a regular aquellas materias que por disposición de la Constitución, deben ser desarrolladas en una ley. En el sistema jurídico boliviano, el principio de legalidad se traduce en la materia o reserva de ley que nace de los mismos preceptos constitucionales, que son los que en diversos casos y situaciones exigen que el desarrollo de la norma constitucional sea efectuado específicamente por una ley. Por ello, en consideración del art. 250 de la CPE, es evidente que los ascensos en las Fuerzas Armadas, al no encontrarse previstos en una determinada ley y al estar regulados por un Reglamento de jerarquía inferior, infringen el principio de reserva de ley, así como el principio de legalidad; f) También se vulnera el principio de jerarquía normativa y supremacía constitucional previsto en el art. 410 de la Norma Suprema; toda vez que, esta norma es la que configura su asidero y garantía de vigencia dentro del ordenamiento jurídico nacional, y a partir del cual se edifica la jerarquía normativa, a la cual todos los órganos o poderes del Estado deben someterse; por lo que la normativa demandada, no se enmarca dentro de este orden y es inconstitucional, porque fue creada omitiendo el análisis pertinente con los derechos y garantías constitucionales a efecto de su aplicación conforme y desde la Ley Fundamental; y, g) El derecho al debido proceso obliga a respetar las formas propias de cada procedimiento, mismas que se encuentran previamente establecidas en la ley mediante su ordenamiento jurídico respectivo; en ese contexto, en la ratificación de ascensos se debe observar el cumplimiento de este derecho; puesto que, existe un interés del Órgano Ejecutivo para que la autoridad legislativa pueda cumplir esa labor.
Edmundo Novillo Aguilar, Ministro de Defensa a través de sus representantes legales, por memorial presentado el 23 de diciembre de 2020, cursante de fs. 212 a 215 vta., expuso los siguientes fundamentos: 1) La cadena constitucional que debe seguir y cumplir el trámite administrativo de ascensos, se encuentra regulado por la normativa pertinente al caso, dentro de la cual, la Ley Orgánica de las Fuerzas Armadas, en su art. 103 define el ascenso de la siguiente manera: “Es el derecho que se confiere al personal militar que cumple con todos los requisitos contemplados en la Ley y los Reglamentos, de acuerdo a las necesidades orgánicas de las Fuerzas Armadas”; 2) Sin perjuicio de lo señalado, la Cámara de Senadores, de acuerdo con el procedimiento previsto en su Reglamento General, determina la ruta crítica a seguir dentro de esa instancia legislativa y que tiene como alcance preciso la ratificación de los ascensos propuestos, extremo que concluyó con la emisión del Informe de Comisión INF-COM-SEN. FF.AA. PB. 02/2019-2020 de recomendación de análisis constitucional; y, 3) La propuesta a la Asamblea Legislativa Plurinacional, el trámite de ratificación y demás actuados se encuentran enmarcados en el proceder de la Constitución, leyes vigentes; y conforme señala el art. 103 de la Ley Orgánica de las Fuerzas Armadas (LOFA), respecto del cumplimiento de requisitos contemplados en la ley y los reglamentos, así como el art. 245 de la CPE, que determina que la organización de las Fuerzas Armadas se encuentra sujeta a las leyes y reglamentos militares.
II. CONCLUSIONES
Del análisis y compulsa de los antecedentes, se establece lo siguiente:
II.1. Norma considerada inconstitucional
Reglamento del Tribunal Superior del Personal de las Fuerzas Armadas del Estado (CJ-RGA-239), aprobado mediante Resolución Suprema 24774 de 7 de enero de 2019
CAPÍTULO V
REMISIÓN DE LA PROPUESTA DE ASCENSO AL SEÑOR CAPITÁN GENERAL DE LAS FF.AA.
Artículo 77.- Concluido el proceso de evaluación y calificación individual del personal militar convocado, el Secretario Relator del Tribunal Superior del Personal de las FF.AA. del Estado debe preparar la propuesta de ascensos y la documentación correspondiente, a los fines de su remisión al señor Capitán General de las Fuerzas Armadas, en cumplimiento a normas constitucionales, dicha documentación debe contener:
a) Las Resoluciones del Tribunal Superior del Personal de las FF.AA. del Estado con determinación de vacancia de Ascensos y la que disponga la relación nominal definitiva de los propuestos para ser ascendidos.
b) El Currículum Vitae de cada uno de los propuestos.
c) Las actas de las reuniones del Tribunal Superior del Personal de las FF.AA. del Estado refrendadas por los miembros asistentes.
II.2. Normas constitucionales consideradas infringidas
“Artículo 1. Bolivia se constituye en un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, libre, independiente, soberano, democrático, intercultural, descentralizado y con autonomías. Bolivia se funda en la pluralidad y el pluralismo político, económico, jurídico, cultural y lingüístico, dentro del proceso integrador del país”.
“Artículo 250. Los ascensos en las Fuerzas Armadas serán otorgados conforme con la ley respectiva”.
“Artículo 410.
I. Todas las personas, naturales y jurídicas, así como los órganos públicos, funciones públicas e instituciones, se encuentran sometidos a la presente Constitución.
II. La Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico boliviano y goza de primacía frente a cualquier otra disposición normativa. El bloque de constitucionalidad está integrado por los Tratados y Convenios internacionales en materia de Derechos Humanos y las normas de Derecho Comunitario, ratificados por el país. La aplicación de las normas jurídicas se regirá por la siguiente jerarquía, de acuerdo a las competencias de las entidades territoriales:
1. Constitución Política del Estado.
2. Los tratados internacionales.
3. Las leyes nacionales, los estatutos autonómicos, las cartas orgánicas y el resto de legislación departamental, municipal e indígena.
4. Los decretos, reglamentos y demás resoluciones emanadas de los órganos ejecutivos correspondientes”.
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
Se promueve de oficio acción de inconstitucionalidad concreta en contra del art. 77 del Reglamento del Tribunal Superior del Personal de las Fuerzas Armadas del Estado (CJ-RGA-239), al considerarlo contrario a los principios de reserva legal, jerarquía normativa y supremacía constitucional, contenidos en los arts. 1, 250 y 410 de la CPE, debido a que los ascensos en las Fuerzas Armadas deben regirse mediante una Ley y no un Reglamento.
En consecuencia, corresponde determinar si los extremos denunciados son evidentes a los efectos de ejercer el control de constitucionalidad que el art. 202.1 de la CPE, le encomienda al Tribunal Constitucional Plurinacional.
III.1. Naturaleza de la acción de inconstitucionalidad concreta
En la Norma Suprema, el art. 132 establece como parte de las acciones de defensa que: “Toda persona individual o colectiva afectada por una norma jurídica contraria a la Constitución tendrá derecho a presentar la Acción de Inconstitucionalidad, de acuerdo con los procedimientos establecidos por la ley”. Asimismo, el art. 133 de la Ley Fundamental indica: “La sentencia que declare la inconstitucionalidad de una ley, decreto o cualquier género de resolución no judicial, hace inaplicable la norma impugnada y surte plenos efectos respecto a todos”.
En la normativa de desarrollo, el Código Procesal Constitucional distingue dos acciones de inconstitucionalidad, una por la vía abstracta y otra por la vía concreta; respecto de la segunda, el art. 73.2 del citado cuerpo procesal, indica: “Las Acciones de Inconstitucionalidad podrán ser: (…). 2. Acción de Inconstitucionalidad de carácter concreto, que procederá en el marco de un proceso judicial o administrativo cuya decisión dependa de la constitucionalidad de leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos, ordenanzas y todo género de resoluciones no judiciales”.
Las autoridades legitimadas para realizar esta labor de depuración del ordenamiento jurídico, de acuerdo al art. 79, se rigen conforme lo siguiente: “Tienen legitimación activa para interponer Acción de Inconstitucionalidad Concreta, la Jueza, Juez, Tribunal o Autoridad Administrativa que, de oficio o a instancia de una de las partes, entienda que la resolución del proceso judicial o administrativo, depende de la constitucionalidad de la norma contra la que se promueve la acción”.
De manera esclarecedora, la jurisprudencia constitucional señaló en la SCP 0078/2013 de 14 de enero, las siguientes características: “Respecto al control normativo de constitucionalidad, nuestra Constitución Política del Estado, entre las acciones previstas al efecto prevé la acción de inconstitucionalidad concreta como medio o recurso idóneo para el control objetivo de las normas jurídicas con relación a preceptos, principios y valores contenidos en la Norma Suprema, confrontando una ley, estatuto autonómico, carta orgánica, decreto o cualquier género de ordenanzas y resoluciones no judiciales, en todo o en parte, con una o varias normas constitucionales que se entiende infringida o infringidas, declarando, al cabo del control de constitucionalidad ejercido, la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la norma impugnada, acción de inconstitucionalidad cuya finalidad es sanear o depurar el ordenamiento jurídico a través de un fallo con efectos derogatorios o abrogatorios de la norma que resulte incompatible, la cual necesariamente se presenta en virtud a la afectación de un interés o derecho de las personas en un caso concreto.
Para la resolución de una acción de inconstitucionalidad, vista la exposición que identifica la disposición o norma impugnada así como la o las normas constitucionales que se consideran infringidas, el Tribunal Constitucional Plurinacional en su labor interpretativa de la Constitución Política del Estado, aplicará, con preferencia aunque no de manera exclusiva, la voluntad del Constituyente, de acuerdo con sus actas y resoluciones, así como el tenor literal del texto de la Constitución. Contrastadas las normas aludidas, se establecerá si las impugnadas son compatibles con las tenidas por infringidas, sean en la forma como en el fondo, incluso, en su caso, de normas conexas a las declaradas inconstitucionales.
En tal sentido la acción de inconstitucionalidad concreta es una vía de control correctivo, que por finalidad tiene el verificar la compatibilidad o incompatibilidad de la disposición impugnada con los principios valores y normas fundamentales de la Constitución Política del Estado, acción que de acuerdo a lo previsto por el art. 79 de la Ley 254 de 5 de julio de 2012, al referirse a la legitimación activa para interponer Acción de Inconstitucionalidad Concreta por parte de la autoridad judicial o administrativa establece que podrá hacerlo, de oficio o a instancia de parte, cuando asuma o entienda que la resolución del proceso o procedimiento que deba resolver, depende de la constitucionalidad de la norma contra la que se promueve la acción” (las negrillas nos corresponden).
III.2. Métodos de interpretación
III.2.1. Interpretación Sistemática
De acuerdo con el autor Ignacio Burgoa Orihuela[1], la interpretación sistemática consiste en: “…relacionar diversos preceptos entre sí tomando en consideración que todos ellos forman un sistema normativo, de cuya circunstancia deriva su denominación. Esta interrelación abre el camino para descubrir el sentido y alcance de las disposiciones objeto de la interpretación, demarcando, respecto de cada una de ellas, su ámbito regulador, para poder determinar cuáles proclaman reglas generales y cuáles establecen reglas de excepción. El método sistemático es el adecuado para poder disipar las aparentes contradicciones que pudieren ostentar dos o más preceptos integrantes de un mismo ordenamiento, con objeto de concebir a éste como un todo armónico y facilitar así su debida observancia en la realidad. La utilización del citado método interpretativo precave de los errores que comúnmente suelen cometerse al tomar en cuenta un solo precepto de un cierto ordenamiento jurídico, sin relacionarlo con otros que componen su articulado, como si éstos no existieran. El empleo del método sistemático reviste mayor importancia cuando se trata de la interpretación constitucional, pues los despropósitos en que se pueda incurrir al fijar el sentido y alcance de las normas que integran la Constitución suelen repercutir gravemente en la realidad social y agravar su problemática, imposibilitando o, al menos, dificultando la implantación de las soluciones y medidas atingentes para resolverla” (las negrillas fueron añadidas).
Asimismo, según Francisco Fernández Segado[2], la interpretación sistemática analiza la relación de la norma con las demás normas, lo que en otras palabras, implica la pretensión de “…interpretar la norma a partir de su ubicación en la ley o en el ordenamiento jurídico en general. En definitiva, atiende a la estructura y posición de un instituto jurídico, de un precepto jurídico en el complejo global del ordenamiento”.
En dicho sentido, la jurisprudencia constitucional ha aplicado este principio interpretativo de manera directa, para la resolución de los casos, como por ejemplo en la SCP 1868/2012 de 12 de octubre, en que se señaló: “Ciertamente, corresponde señalar que de acuerdo con una interpretación sistemática de la Constitución Política del Estado; es decir, no del entendimiento aislado de sus instituciones jurídicas, no es evidente que la Disposición Final Segunda del DS 1020, sea contraria a las normas constitucionales señaladas como infringidas por cuanto el hecho de que pueda evaluarse la experiencia de la EBC (empresa recién creada) en base a la experiencia de los profesionales propuestos, dicha disposición, así como las garantías que otorgue la empresa pública, por sí mismas, no son contrarias al derecho de otras personas a dedicarse a actividades comerciales o industriales o cualquier actividad lícita, que sí pueden hacerlo, desarrollando la iniciativa privada sin restricción, precisamente en el ámbito de una economía plural en la que, no sólo está la forma de organización privada sino también la pública, junto a la comunitaria y social cooperativa” (las negrillas y el subrayado nos corresponden).
En consecuencia, este criterio de interpretación debe ser entendido a partir de brindar un sentido armónico al precepto analizado con el ordenamiento jurídico del que forma parte, tanto de manera interna con relación al cuerpo normativo al que pertenece bien sea por las normas que le anteceden o preceden o con aquellas que estructuralmente definen el objeto legislativo de la ley; y por otro lado, externo, es decir, con el resto de la normativa vigente contenida en otras leyes o instrumentos normativos, vinculada a la materia o finalidad de la misma, buscando como objetivo principal evitar contradicciones entre estas. Por ello, se interpreta que la norma no puede ser analizada solo de manera aislada sino siempre en conjunto, bajo la presunción de que el ordenamiento jurídico, si bien es un amplio y diverso cúmulo jurídico acerca de todo aspecto de la vida social, se entiende que debe ser coherente consigo mismo; caso contrario, debe aplicarse el control de constitucionalidad como en el presente.
III.2.2. Interpretación conforme
Francisco Fernández Segado[3], acerca del principio de interpretación conforme, señala que: “…antes de que una ley sea declarada inconstitucional, el juez que efectúa el examen tiene el deber de buscar en vía interpretativa un[a] concordancia de dicha ley con la Constitución. Y ello en tanto en cuanto la anulación de una ley es un suceso bastante más grave que la anulación de un acto administrativo, ya que crea por sí sola una gran inseguridad jurídica.
El legislador carece de la agilidad necesaria para cubrir de inmediato el hueco que deja la ley anulada y esa laguna genera una gran confusión jurídica. Este horror vacui explica el recurso a este principio”.
Debe tenerse presente que el principio citado, es un elemento que deriva del principio de supremacía constitucional, ampliamente abordado en la jurisprudencia constitucional boliviana[4], y se caracteriza por permitir que la jurisdicción constitucional analice y busque una interpretación que se acomode a lo establecido en la Norma Suprema, evitando ante todo la inconstitucionalidad. Asimismo, tómese en cuenta que el análisis presupone que la actuación de los Órganos Legislativos, y en el caso boliviano, de todas aquellas personas facultadas para emitir decisiones susceptibles de ser analizadas a través de una acción de inconstitucionalidad, se apega a lo establecido en el ordenamiento supremo, respetando asimismo, derechos y garantías de modo que no sobrepasen la línea permitida de regulación.
En la jurisprudencia constitucional, desde sus primeros años se entendió que la interpretación de las normas debe apegarse en lo posible a lo previsto desde la Constitución; así, la SC 22/2002 de 6 de marzo, dentro de un recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad, sostuvo el siguiente razonamiento: “Sobre el sentido y alcance de la norma prevista por la disposición legal analizada, corresponde realizar la interpretación conforme a la Constitución; en ese orden debe entenderse que la aplicación de las medidas referidas -secuestro de bienes, productos y medios- tiene un objetivo cautelar en el entendido que han servido como medios o instrumentos para la comisión del ilícito administrativo; empero no deberá ser entendido como una medida definitiva y de carácter sancionatorio, pues no podría tener ese alcance cuando se aplica en un primer momento del proceso administrativo sancionatorio, toda vez que la garantía del debido proceso consagrada en la Constitución importa la presunción de inocencia por el que nadie puede ser condenado a sufrir pena alguna sin haber sido oído y juzgado previamente en proceso legal; ni la sufrirá si no ha sido impuesta por sentencia ejecutoriada y por autoridad competente. De manera que la disposición legal analizada se considera compatible con la Constitución sólo en la línea de esta interpretación, es decir, que el secuestro será aplicado como una medida de custodia temporal de los bienes del infractor por la autoridad administrativa; así se determinará en la parte Resolutiva de esta Sentencia” (el subrayado fue añadido).
Asimismo, en la SC 0079/2005 de 14 de octubre, dentro de un recurso directo o abstracto de inconstitucionalidad, también se señaló: “La disposición legal transcrita establece la sanción de ‘destitución inmediata’ cuando un notario de fe pública incumpla las obligaciones que el párrafo primero del referido artículo le encomienda. En este punto es imprescindible remarcar que la ‘inmediatez’ a que alude esta disposición puede ser interpretada en dos sentidos: una, en sentido que, en caso que el notario o la notaria de fe pública incurra en alguna de las faltas señaladas por el art. 282 de la LOJ, será inmediatamente destituido, sin proceso previo, lo que no guarda coherencia con la Constitución Política del Estado; y la otra, en una interpretación conforme a la Constitución Política del Estado, entender que la ‘inmediatez’ a que se refiere este articulado, no significa la exclusión del debido proceso al que deben ser sometidos dichos funcionarios, por cuanto será la sanción de destitución, adoptada en un debido proceso que arroje como resultado la responsabilidad del procesado en la actuación ilegal, la que se aplique y ejecute inmediatamente, una vez que esa decisión cobre ejecutoria de acuerdo a ley” (las negrillas nos corresponden).
En la SC 0085/2006-R de 25 de enero, dentro de un recurso de amparo constitucional se definió lo siguiente: “… si bien la interpretación de la legalidad ordinaria corresponde a las autoridades judiciales y administrativas; compete a la jurisdicción constitucional, en los casos en que se impugne tal labor como arbitraria, insuficientemente motivada o con error evidente, el estudio, dentro de las acciones de tutela, de la decisión impugnada, a los efectos de comprobar si la argumentación jurídica en la que se funda la misma es razonable desde la perspectiva constitucional -razonamiento que debe ajustarse siempre a una interpretación conforme a la Constitución- o si por el contrario, se muestra incongruente, absurda o ilógica, lesionando con ello derechos fundamentales o garantías constitucionales” (las negrillas fueron añadidas). Este razonamiento fue ampliamente invocado al resolver cuestiones referidas a la interpretación de legalidad ordinaria en acciones tutelares.
Por último, en la SCP 2143/2012 de 8 de noviembre, dentro de una acción de inconstitucionalidad abstracta, al establecer el marco normativo del control de constitucionalidad y los efectos de la cosa juzgada, se consideró que: “En el marco de lo señalado, interpretando el art. 203 de la CPE a la luz del principio de unidad constitucional y de acuerdo a una interpretación teleológica, se establece que al ser el Tribunal Constitucional Plurinacional el último y máximo celador y garante de la materialización del Bloque de Constitucionalidad y de la vigencia de los derechos fundamentales en el Estado Plurinacional de Bolivia, al no existir instancia superior, sus decisiones adquieren la 'calidad de cosa juzgada constitucional', aptitud jurídica en mérito de la cual, las mismas son inmodificables y no pueden ser examinadas de manera ulterior.
(…)
En el orden de ideas señalado y con la finalidad de desarrollar una coherente argumentación jurídica, es pertinente precisar que las sentencias constitucionales emitidas como consecuencia del ejercicio del control normativo de constitucionalidad, al ser el Tribunal Constitucional Plurinacional el último y máximo garante del Bloque de Constitucionalidad y de los derechos fundamentales, tal como ya se señaló, impide, en aplicación de los efectos de la cosa juzgada en materia constitucional, realizar el test de constitucionalidad en cuanto a las denuncias de inconstitucionalidad resueltas mediante sentencia constitucional expresa, así, en una interpretación conforme a la Constitución, el art. 107.5 de la LTCP, en su tenor literal, señala que 'La sentencia que declare la constitucionalidad de la norma legal impugnada, hace improcedente cualquier nueva demanda de inconstitucionalidad contra ella', asegurando así los efectos de la cosa juzgada constitucional y consagrando de esta manera la naturaleza orgánica del Tribunal Constitucional Plurinacional, puesto que al ser el último y máximo garante del Bloque de Constitucionalidad y de Derechos Fundamentales, define en el Estado Plurinacional de Bolivia, cuestiones propias de la justicia plural constitucional” (las negrillas fueron añadidas).
En virtud a lo señalado, se puede entender que la interpretación conforme a la Constitución, guarda el texto constitucional y en su caso acomoda los elementos examinados a la forma permitida y tolerable más aproximada que posibilite la pervivencia de los elementos analizados con la Norma Suprema, y por el contrario, de no ser posible esta armonización, se dictará la incompatibilidad o inconstitucionalidad, con los efectos que corresponda.
Ahora bien, de acuerdo a lo establecido en la SCP 0034/2020 de 25 de noviembre, la interpretación conforme en materia de derecho humanos “…se reviste de especiales características, puesto que su finalidad, no radica en la búsqueda de una interpretación que se acomode a lo establecido en la Ley Fundamental, ni en la mera incorporación al derecho interno de los tratados, declaraciones, convenciones, etc., que tengan por objeto los derechos humanos, sino de dotar de nuevos contenidos a derechos constitucionales preexistentes en los ordenamientos jurídicos, de conformidad a los referidos instrumentos y la interpretación realizada de éstos por parte de las instancias u órganos supranacionales habilitadas al efecto, claro está, en el marco de los principios de buena fe y pacta sunt servanda. En consecuencia, su finalidad última consiste en adecuar la actuación de los intérpretes de la Constitución a los contenidos de dichos instrumentos que ingresan a los sistemas jurídicos internos como imperativo constitucional y canon hermenéutico para la regulación de los derechos y libertades, y garantías consagrados en la Norma Suprema.
En palabras del profesor y ex Presidente de la Corte IDH, Eduardo Ferrer Mac-Gregor, sobre la interpretación señalada: ‘En términos generales, podríamos sintetizarla como la técnica hermenéutica por medio de la cual los derechos y libertades constitucionales son armonizados con los valores, principios y normas contenidos en los tratados internacionales sobre derechos humanos signados por los estados, así como por la jurisprudencia de los tribunales internacionales (y en ocasiones otras resoluciones y fuentes internacionales), para lograr su mayor eficacia y protección′” (énfasis añadido).
III.3. Sobre la Inconstitucionalidad en la forma
Cuando se intenta cuestionar una norma jurídica a través de la vía de inconstitucionalidad, los argumentos en general recaen bajo dos premisas, bien sea a través de alegatos de vulneración a principios y derechos fundamentales establecidos en la Constitución Política del Estado, contradicción indudable que determinaría la inconstitucionalidad pretendida, lo que a su vez constituiría una inconstitucionalidad en el fondo; o porque en la creación de la norma o la manera en que nace a la vida jurídica, no se cumplieron los requisitos necesarios expresamente previstos; de igual manera, porque no se sometió a los procedimientos instaurados, o en su creación no participó la instancia u autoridad señalada por la Norma Suprema, lesionando así el principio esencial del Estado Constitucional y Democrático de Derecho, cual es el de reserva legal. Esto supondría una inconstitucionalidad por la forma.
Remitiéndonos a la jurisprudencia constitucional, ya en la SC 0051/2005 de 18 de agosto, el extinto Tribunal Constitucional entendió que la disposición legal sometida a control, debe ser “desde y conforme la Constitución” y debe existir una relación coherente en el contenido de la norma. Por ello, en la SCP 0336/2012 de 18 junio, haciendo referencia a la inconstitucionalidad en la forma, se manifestó que: “…la declaratoria de inconstitucionalidad, de acuerdo a la doctrina y jurisprudencia constitucional, se efectuará por el fondo o por la forma, en este último caso, el control de constitucionalidad, consiste en efectuar un análisis desde el origen de la norma, si el órgano emisor es competente para emitir la ley, si se imprimió el procedimiento legislativo previsto por la Constitución Política del Estado para la formación de una ley, sea desde su elaboración, aprobación, promulgación y publicación. Dicho de otro modo, implica determinar la validez en la formación y aprobación de la ley” (las negrillas fueron agregadas); por su parte, en la SC 0082/2000 de 14 de noviembre, también se señaló que: “…conforme lo ha precisado la doctrina constitucional una disposición legal puede ser impugnada de inconstitucional por su origen o por su contenido. En el primer caso, cuando en su elaboración y aprobación no se han cumplido ni respetado los procedimientos establecidos por el texto constitucional para tal efecto o se las ha elaborado y aprobado en una instancia o por autoridad no establecida por la Constitución para tal efecto. En el segundo caso, cuando la disposición legal, a pesar de haber sido elaborada y aprobada conforme a los procedimientos y formas establecidos por el texto constitucional contienen normas que son incompatibles con los principios y normas de la Constitución Política del Estado” (las negrillas son nuestras).
Las aludidas categorías de análisis, en la teoría general de las normas jurídicas son abordadas como parte de la validez formal o existencia de éstas, vinculada, en esencia, al cumplimiento de requisitos relativos a las formas y procedimientos para la producción normativa, así como a la competencia del órgano del que emanan. Por tanto una norma, es válida, cuando existe de acuerdo con el derecho en cumplimiento de las denominadas reglas de reconocimiento, cambio y adjudicación. Por ello la validez (formal o normativa) de una norma jurídica es una cuestión eminentemente ontológica, es decir existencial, pues, exige determinar si la autoridad que la expidió tenía competencia y legitimidad según la norma fundamental, si no ha sido derogada (vigencia temporal) y si no es incompatible con una norma superior. En ese entendido “…(u)na norma jurídica no vale por tener un contenido determinado; es decir, no vale porque su contenido pueda inferirse, mediante un argumento deductivo lógico, de una norma fundamental básica presupuesta, sino por haber sido producida de determinada manera, y en última instancia, por haber sido producida de la manera determinada por una norma fundante básica presupuesta. Por ello, y sólo por ello, pertenece la norma al orden jurídico”[5].
Conforme a la idea de validez propuesta por el tratadista Bobbio, una norma es válida o existe (pertenece) dentro de un ordenamiento jurídico, si cumple con ciertos requisitos, siendo los más importantes, los siguientes: (i) que la norma sea creada según el procedimiento establecido por el propio ordenamiento jurídico cuya validez en general descansa en una norma fundamental o una regla de reconocimiento; y, (ii) que haya sido dictada por el órgano o la autoridad competente. Además puede agregarse, como otro requisito de la validez formal, el que la norma no haya sido derogada y que tenga coherencia lógica; es decir, que no sea incompatible con las otras normas válidas del sistema.
Al respecto, los autores Gustavo Zagrebelsky y Valeria Marceno[6], indican que “(l)a invalidez formal o procedimental se determina por la violación de las normas que regulan los procedimientos de formación de las leyes (y de los actos que tienen valor de ley) e incide directamente en la fuente en cuanto tal, es decir, sobre el acto normativo, afectando en su integridad a todas las normas que este contiene. Lo que la Ley dispone en su contenido puede ser perfectamente conforme a la Constitución, pero puede ser inconstitucional si lo que dispone es la conclusión de un iter no conforme al constitucionalmente debido”.
De lo señalado, se tiene que la validez formal, como predecesora de la validez normativa, radica en los actos (de creación), en cambio la validez sustancial o material se trasunta en los contenidos de los resultados del acto. Por tanto, para que este Tribunal realice un juicio de validez formal respecto de las normas sometidas a control normativo de constitucionalidad, corresponderá comprobar que se dan los actos que atribuyen la competencia y que el acto realizado es de la clase prevista en la norma de competencia, en este caso en la Norma Suprema.
III.4. Sobre la Supremacía Constitucional y la Jerarquía Normativa
El dogma del principio de supremacía constitucional se ha fijado profundamente en la Ciencia Política, el Derecho Constitucional y la Teoría General del Derecho. Bajo la aplicación de dicho principio, todas las constituciones del mundo consignan su superioridad sobre las leyes ordinarias; en suma, la Constitución es la Norma Suprema de todos los sistemas que se llaman a sí mismos “Estados de Derecho”, y en el caso boliviano, esta descripción se encuentra plasmada desde el art. 1 de la CPE, el cual señala que: “Bolivia se constituye en un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, libre, independiente, soberano, democrático, intercultural, descentralizado y con autonomías. Bolivia se funda en la pluralidad y el pluralismo político, económico, jurídico, cultural y lingüístico, dentro del proceso integrador del país” (las negrillas nos corresponden).
La doctrina jurídica[7], pone en claro que la Constitución es la norma suprema, porque si esto no fuera así, no podríamos concebir los límites naturales y teóricos que llega a tener la creación normativa, que puede devenir en un conjunto de Leyes y ordenamientos ad infinitum, sino que deviene en una serie de sistemas jurídicos que tienen como norma suprema a la Constitución, la cual condiciona hasta la validez de un orden teóricamente superior[8]. En ese entendido, el art. 410.II de la CPE, señala que: “La Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico boliviano y goza de primacía frente a cualquier otra disposición normativa…” (el resaltado nos pertenece).
En el ámbito comparado, sobre este principio, el Tribunal Constitucional de España en su Sentencia 9/1981 de 31 de marzo, indicó lo siguiente: “…la Constitución es una norma (…), pero una norma cualitativamente distinta de las demás, por cuanto incorpora el sistema de valores esenciales que ha de constituir el orden de convivencia política y de informar todo el ordenamiento jurídico”; el mismo cuerpo colegiado, en la Sentencia 76/1983 de 5 de agosto, sostuvo que: “…la voluntad y racionalidad del poder constituyente objetivadas en la Constitución no sólo fundan en su Origen, sino que fundamentan permanentemente el orden jurídico y estatal y suponen un límite a la potestad del legislador” (las negrillas son nuestras).
En la jurisprudencia constitucional boliviana, la SCP 0970/2013 de 27 de junio, sostuvo que: “El principio de la supremacía constitucional denota que tanto el orden jurídico como político de un Estado se encuentra establecido sobre la base de la Constitución Política del Estado, afirmando así el carácter normativo de la misma, lo cual tiene por consecuencia el aceptar que las normas inferiores no pueden contradecirla. Por lo que el efectivizar dicha supremacía se constituye en el objeto de la jurisdicción constitucional.
(…)
Al respecto, la jurisprudencia constitucional estableció que: ‘La supremacía de la Constitución Política del Estado, está determinada por el lugar de preeminencia que ocupa frente a todas las demás normas jurídicas, en tal sentido, de acuerdo a lo establecido en el art. 410.II de la CPE, la Norma Suprema está situada en el primer lugar dentro de la gradación de la estructura normativa, lo cual conlleva al reconocimiento de su jerarquía, frente a cualquier otra disposición legal, por tanto el texto constitucional, representa el punto más alto de la estructura jurídica del Estado, constituyéndose en el sustento o fundamento de las demás disposiciones legales, de donde nacen los niveles jerárquicos en función al órgano que emite la norma, su importancia y el sentido funcional de la misma” (el resaltado nos pertenece).
Asimismo: “…(e)l principio de supremacía constitucional significa que el orden jurídico y político del Estado está estructurado sobre la base del imperio de la Constitución Política del Estado que obliga por igual a todos, gobernantes y gobernados. Dentro del orden jurídico, la Constitución Política del Estado ocupa el primer lugar, constituyéndose en la fuente y fundamento de toda otra norma jurídica, por lo que toda ley, decreto o resolución debe subordinarse a ella. Lógicamente, la propia Constitución Política del Estado debe prever mecanismos e instituciones que garanticen su cumplimiento, sino su primacía quedaría como una declaración formal, porque siempre podría existir una autoridad u órgano de poder que incumpla sus preceptos. Por ello la Constitución Política del Estado determina los órganos que controlarán la observancia de sus normas, eso es lo que se llama el control de constitucionalidad” (SC 0031/2006 de 10 de mayo, reiterado en las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0591/2012 de 20 de julio y 1096/2014 de 10 de junio [las negrillas y el subrayado nos pertenecen]).
El profesor García de Enterría establece que el principio de supremacía constitucional: “…define el sistema de fuentes formales del derecho, de modo que sólo por dictarse conforme a lo dispuesto por la Constitución, una ley será válida o un reglamento vinculante. En este sentido es la primera de las normas de producción, la norma normarum, la fuente de las fuentes”; además: “…que la Constitución es la expresión de una intención funcional, configuradora de un sistema entero que en ella se basa, tiene una pretensión de permanencia o duración, lo que parece asegurarle una superioridad sobre las normas ordinarias carentes de una intención total tan relevante, limitada a objetos mucho más concretos, todos singulares dentro del marco globalizador y estructural que la Constitución ha establecido”[9].
En relación al principio de jerarquía normativa, Bidart Campos señala que: “…la supremacía constitucional, supone gradación jerárquica del orden jurídico derivado, que se escalona en planos descendentes. Los más altos subordinan a los inferiores, y todo el conjunto se debe subordinar a la Constitución”[10].
Por su parte, Francisco Fernández Segado, sostiene que, la jerarquía normativa: “…implica la existencia de una diversidad de normas entre las que se establece una jerarquización, de conformidad con la cual una norma situada en un rango inferior no puede oponerse a otra de superior rango. Ello, a su vez, implica que el ordenamiento adopte una estructura jerarquizada, en cuya cúspide obviamente se sitúa la Constitución”[11].
Retomando el ámbito normativo, por disposición del art. 410.II in fine, de la CPE: “La aplicación de las normas jurídicas se regirá por la siguiente jerarquía, de acuerdo a las competencias de las entidades territoriales:
1. Constitución Política del Estado.
2. Los tratados internacionales.
3. Las leyes nacionales, los estatutos autonómicos, las cartas orgánicas y el resto de legislación departamental, municipal e indígena.
4. Los decretos, reglamentos y demás resoluciones emanadas de los órganos ejecutivos correspondientes” (el resaltado nos pertenece).
Sobre la gradación normativa y prelación de unas normas respecto de otras, la SCP 0680/2012 de 2 de agosto, sostiene que: “…el principio de supremacía constitucional y de jerarquía normativa establecida en el art. 410 de la CPE, ninguna ley o disposición legal puede contradecir la misma. En consecuencia, cualquier ley que no sea compatible con la Constitución, es inconstitucional, y esta circunstancia debe ser sometida a un juicio de constitucionalidad a través de la acción de inconstitucionalidad abstracta.
De donde se concluye que los principios y valores contenidos en la Constitución Política del Estado, constituyen la base para la emisión de toda disposición legal que emane del Órgano Legislativo u otro en el ámbito de sus competencias -entidades territoriales autónomas-; y, los actos de los órganos del Estado -Legislativo, Ejecutivo, Electoral y Judicial- no pueden abstraerse del control de constitucionalidad, por encontrarse sometidos a la CPE” (las negrillas nos corresponden).
En cuanto al contenido del principio de jerarquía normativa, a través de la jurisprudencia constitucional, se estableció lo siguiente: “…el principio de la jerarquía, el cual consiste en que la estructura jurídica de un Estado se basa en criterios de niveles jerárquicos que se establecen en función de sus órganos emisores, su importancia y el sentido funcional; de manera que una norma situada en un rango inferior no puede oponerse a otra de superior rango. Ese principio fundamental está consagrado por el art. 228 de la Constitución.
Que, en el marco del referido principio fundamental concordante con los principios de la soberanía popular y la supremacía constitucional, el Constituyente ha distribuido las competencias para la elaboración y emisión de las disposiciones legales, habiendo asignado al Órgano Legislativo, como expresión de la voluntad popular, la potestad privativa de «dictar leyes, abrogarlas, derogarlas, modificarlas e interpretarlas», así dispone expresamente el art. 59.1ª de la Constitución; en cambio al Órgano Ejecutivo le ha asignado la potestad de ‘ejecutar y hacer cumplir las leyes, expidiendo los decretos y órdenes convenientes, sin definir privativamente los derechos, alterar los definidos por Ley ni contrariar sus disposiciones..’, así dispone el art. 96.1ª de la Ley Fundamental. Conforme a lo referido se establece que existe una clara diferencia, no sólo formal sino material, entre la Ley y el Decreto Supremo; pues, en cuanto al contenido se refiere, la primera establece el conjunto de normas generales y obligatorias a cuyo cumplimiento uno está compelido por la fuerza, en cambio el segundo establece disposiciones legales específicas que desarrollan, es decir, reglamentan las normas generales previstas por la Ley, sin desconocer, suprimir, ni modificar los derechos y obligaciones establecidos por ésta; de otro lado, en cuanto se refiere al lugar que ocupan en la jerarquía normativa, la Ley, como expresión de la voluntad popular, se encuentra en un nivel superior al Decreto Supremo, por lo que éste debe subordinarse a aquella’” (SC 0013/2003 de 14 de febrero, reiterado en la SCP 0591/2012 de 20 de julio [las negrillas y el subrayado nos corresponden]).
III.5. El ejercicio de la potestad legislativa en contraste con la facultad reglamentaria. El Principio de reserva de ley
Conforme se adelantó en el precedente citado ut supra, la potestad legislativa reconocida en sistemas democrático-representativos a órganos colegiados −en Bolivia a la Asamblea Legislativa Plurinacional[12]−, es esencial para la concreción de un Estado de Derecho y consiste en que el legislador establece la ley; es decir, la norma jurídica general, objetiva y obligatoria, con sanciones punitivas o sin ellas. Es la formulación del derecho objetivo por el Estado, siendo consecuencia del poder constituido que tiene a su cuidado producir el derecho positivo de acuerdo con los principios y presupuestos políticos dictados por el constituyente. Es al legislador entonces al que corresponde desarrollar lo que el Constituyente ha dispuesto, mediante la expedición del ordenamiento positivo y de acuerdo con los procedimientos también previamente establecidos por aquél[13].
Una de las características de la producción normativa atribuida a los entes colegiados de representación, como los congresos o asambleas legislativas, es la generalidad y abstracción de las normas que expiden, ello en virtud a la amplia gama de materias, temáticas y circunstancias, por lo que les es imposible cubrir en su totalidad y mucho menos prever todas las cuestiones relativas a la conducta humana[14], a menos que exista un mandato constitucional o legal que le obligue a legislar en determinadas materias de manera más pormenorizada, o, en todo caso, a desarrollar determinadas materias a través de la ley formal, sin que las mismas se puedan manifestar a través de otros instrumentos normativos infralegales, en virtud al principio de reserva legal, conforme se verá de manera detallada más adelante.
De acuerdo a la Norma Suprema del ordenamiento jurídico vigente, entre las atribuciones de la Asamblea Legislativa Plurinacional se encuentra la de dictar leyes, interpretarlas, derogarlas, abrogarlas y modificarlas (art. 158.I.3). Por su parte, entre las atribuciones de la Presidenta o del Presidente del Estado, se prevé la de cumplir y hacer cumplir la Constitución y las leyes; dirigir la administración pública y coordinar la acción de los Ministros de Estado; así como dictar decretos supremos y resoluciones (art. 172.1, 4 y 8). En coherencia con éstas facultades, las Ministras y los Ministros de Estado, tienen la atribución de proponer proyectos de decreto supremo y suscribirlos con la Presidenta o Presidente del Estado (art. 175.I.5).
Conforme a ello, tenemos que la facultad legislativa se encuentra reconocida y reservada en la Norma Supremo al Órgano Legislativo, a través de su máximo ente de representación, la Asamblea Legislativa Plurinacional, sin que otros órganos del Estado, como el Órgano Ejecutivo, ostenten dicha prerrogativa exclusiva, por cuanto a ellos se les atribuye otro tipo de facultades o poderes, de acuerdo a su naturaleza.
Así, al Órgano Ejecutivo, en cuanto producción normativa, le corresponde el ejercicio de la facultad administrativa o reglamentaria, que consiste en precisar, aclarar e interpretar, a los fines de su mejor comprensión aún vulgarización, el alcance de la ley; es decir, de sus principios más generales y proveer normas específicas a la ejecución de sus mandatos[15]. La aludida potestad, denominada también poder reglamentario, es una dependencia de la potestad ejecutiva y proviene de la misión que tiene el jefe del Ejecutivo de asegurar la ejecución de las leyes[16].
Entonces, de la potestad reglamentaria que ejerce el Órgano Ejecutivo, deriva el reglamento[17], que al constituirse en una forma de operativizar la ley, puede llegar a tener los mismos efectos de una norma legislativa, por cuanto produce efectos jurídicos genéricos, empero, en mayor detalle que la ley de la que emana y, para un número indeterminado de personas y casos. En consecuencia, necesariamente produce efectos jurídicos sobre los intereses y derechos en el administrado −destinatario de la ley−.
En cuanto al ámbito del ejercicio competencial y, derivado de ella, la esfera facultativa correspondiente a los Órganos Legislativo y Ejecutivo, la jurisprudencia constitucional, efectuó las siguientes precisiones:
“De acuerdo con la Constitución la competencia puede ser privativa, exclusiva, concurrente y compartida (art. 297 de la CPE), y conforme se infiere del diseño constitucional efectuado para las diferentes autonomías (arts. 272, 298 y ss. de la CPE), el ejercicio competencial se desarrolla a partir de tres ámbitos de identificación: i) El ámbito jurisdiccional; ii) El ámbito material; y, iii) El ámbito facultativo.
i) El ámbito jurisdiccional. Se refiere a que la competencia que le haya sido asignada a un nivel de gobierno por el sistema de distribución competencial de la Constitución, deberá ser ejercio únicamente en la jurisdicción que dicho nivel de gobierno administra y gobierna. Así lo establece la Constitución en su art. 272, al señalar que los órganos de gobierno autónomo ejercerán las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva en el ámbito de su jurisdicción y competencias y atribuciones.
ii) El ámbito material. La distribución de competencias realizada por el Constituyente se encuentra diseñada en función de materias, como por ejemplo, salud, educación, medio ambiente, transporte, etc., sobre las que los niveles de gobierno deberán circunscribir su ejercicio competencial.
Sobre este particular cabe precisar que el Constituyente boliviano usó una técnica de distribución mucho más compleja que un mero reparto de materias, pues algunas competencias son imbricaciones y superposiciones de varias materias sobre las cuales el nivel de gobierno titular deberá circunscribir sus actuaciones o su ejercicio competencial.
iii) El ámbito facultativo. Este ámbito recae en los órganos ejecutivos y legislativos de los niveles de gobierno. De acuerdo con la Constitución, son cinco facultades mediante las cuales ejercerán sus atribuciones: facultad legislativa, reglamentaria, ejecutiva, deliberativa y fiscalizadora. Las facultades deliberartiva, fiscalizadora y legislativa son de titularidad de los órganos deliberativos. En tanto, que las otras dos facultades: reglamentaria y ejecutiva, son de titularidad de los órganos ejecutivos (SCP 2055/2012 de 16 de octubre [las negrillas y el subrayado nos corresponden]).
Concretamente en cuanto a las facultades legislativa y reglamentaria mencionadas, la SCP 1714/2012 de 1 de octubre, definió lo siguiente:
“1. Facultad legislativa. El término facultad entendido como un poder de hacer, expresa en el ámbito legislativo la potestad de los órganos representativos de emitir leyes de carácter general y abstracto, cuyo contenido es normativo sobre determinada materia. En su sentido formal, este acto de emitir leyes debe provenir de un ente u órgano legitimado, es decir, representativo: Asamblea Legislativa Plurinacional o en su caso, los órganos deliberativos de las entidades territoriales autónomas con potestad de emitir leyes en las materias que son de su competencia. Cabe destacar, que esta potestad legislativa para las entidades territoriales -con excepción de la autonomía regional- no se encuentra reducida a una facultad normativo-administrativa, dirigida a la promulgación de normas administrativas que podrían interpretarse como decretos reglamentarios, pues esta interpretación no sería acorde al nuevo modelo de Estado compuesto, donde el monopolio legislativo ya no decanta únicamente en el órgano legislativo del nivel central, sino que existe una ruptura de ese monopolio a favor de las entidades territoriales autónomas en determinadas materias. Precisamente este es el cambio establecido por la Constitución cuando en su art. 272, otorga a las entidades territoriales autónomas el ejercicio de facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva en el marco de su jurisdicción, competencias y atribuciones a través de sus gobiernos autónomos. Así, en el caso de la autonomía departamental, la facultad legislativa es la potestad de la asamblea departamental para emitir leyes departamentales en el marco de sus competencias exclusivas y leyes de desarrollo departamental en el marco de sus competencias compartidas.
2. Facultad reglamentaria. Entendida como la potestad de emitir normas reglamentarias para la aplicación de una ley, es decir, la que compete para completar la aplicación de las leyes. En efecto, esta facultad tiene por finalidad la emisión de reglamentos, entendidos como el conjunto de reglas o preceptos emitidos por autoridad competente, que tienden a posibilitar la ejecución de la ley, precisando las normas contenidas en las leyes sin contrariar ni ir más allá de sus contenidos y situaciones que regula. En este contexto, tanto la facultad legislativa como reglamentaria, emiten normas, sin embargo, la facultad reglamentaria se rige dentro de las líneas y contenidos establecidos por la ley, con la finalidad de su aplicación. En el caso de las entidades territoriales autónomas, esta facultad reglamentaria es ejercida por el órgano ejecutivo de la entidad territorial autónoma respectiva con relación a las leyes que se emitan. Esta facultad se justifica porque el órgano ejecutivo, es el que conoce de las capacidades económicas, presupuestarias, institucionales y recursos reales que se tiene para ejecutar la ley, por tanto, a través de la facultad reglamentaria se delimita con mayor precisión la forma y los recursos con los cuales se podrá aplicar la ley” (las negrillas y el subrayado nos corresponden).
III.5.1. Principio de reserva legal
En vinculación íntima con el ejercicio de la potestad legislativa, corresponde determinar los alcances del principio de reserva legal. Este principio, a su vez emana de los principios de supremacía constitucional y jerarquía normativa, desarrollados en el Fundamento Jurídico III.4 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional. El primero, implica que todo desarrollo normativo debe dictarse conforme a lo dispuesto por la Constitución Política del Estado; y, el segundo, que en sujeción a una gradación normativa dispuesta por jerarquías, los escalones inferiores a la Ley Fundamental están supeditados a ella; en consecuencia, la Constitución Política del Estado se constituye en el parámetro que rige todo el desarrollo normativo infraconstitucional, constituyéndose por ello en la Norma sobre la cual se justifican y sustentan todas las normas de carácter legal como reglamentario que emanan de los Órganos del Estado.
Entonces, a partir del principio de supremacía constitucional, se establece la jerarquía normativa, en dirección descendente, de la ley, emanada del Órgano Legislativo, seguida de los decretos, reglamentos y resoluciones de carácter administrativo emergente del Órgano Ejecutivo (ello sólo en cuanto al nivel central de gobierno y sin prejuicio del sistema autonómico vigente), conforme se tiene del reconocimiento expreso previsto en el art. 410.II de la CPE.
En este contexto, el principio de reserva legal responde a la idea de que el Órgano Ejecutivo no puede dictar normas reglamentarias sin una previa manifestación de la ley, ya que existen materias que deben ser reguladas solo por la ley; es decir, están “reservadas” a la ley. Conforme a Nogueira Alcalá[18], el principio de reserva de ley, constituye una limitación a la potestad reglamentaria del Presidente de la República y un mandato específico del constituyente al legislador para que sólo éste regule ciertas materias en sus aspectos fundamentales. En estas materias el legislador no puede establecer una habilitación genérica al gobierno para reglamentar la materia y deslegalizar la materia reservada, abdicando de su obligación constitucional.
El referido autor[19], aclara que ello no quiere decir que el legislador no pueda, luego de regular la materia en sus aspectos fundamentales, estableciendo objetivos a perseguir y regulaciones generales, entregar a la potestad reglamentaria su implementación específica o desarrollar aspectos concretos determinados por el legislador. Así, la reserva de ley implica que, frente a las materias reservadas a la ley, hay otras que no lo están y en las que es legítimo que opere la administración, a través de la potestad reglamentaria directa.
De acuerdo a la jurisprudencia constitucional: “…si bien es cierto que el Poder Legislativo tiene como una de sus atribuciones, conferidas por el art. 59-1ª de la Constitución, la de dictar leyes, abrogarlas, derogarlas, modificarlas e interpretarlas, deberá ejercitar dicha atribución en el marco del Estado de Derecho y los principios así como los valores que él conlleva y que están recogidos por la Constitución Política del Estado. De manera que el acto legislativo deberá observar entre otros: el principio de la seguridad jurídica entendido éste como la ‘condición esencial para la vida y el desenvolvimiento de las naciones y de los individuos que la integran. Representa la garantía de aplicación objetiva de la Ley, de modo tal que los individuos saben en cada momento cuáles son sus derechos y sus obligaciones, sin que el capricho, la torpeza o la mala voluntad de los gobernantes pueda causarles perjuicio’, pues la seguridad jurídica es un requisito para la configuración del orden público dentro del Estado de Derecho; el principio de la reserva legal entendiéndose por éste la institución jurídica que protege el principio democrático, al obligar al legislador a regular aquellas materias que por disposición de la Constitución deben ser desarrolladas en una Ley; es una institución que impone un límite tanto al Poder Legislativo como al Ejecutivo; a aquél, impidiendo que delegue sus potestades en otro órgano, y a éste, evitando que se pronuncie sobre materias que, como se dijo, deben ser materia de Ley. Este principio, en materia de derechos fundamentales, constituye una garantía frente a posibles limitaciones arbitrarias de otros poderes públicos o de particulares” (DC 06/2000 de 21 de diciembre, reiterada en la SC 0069/2006 de 8 de agosto, y Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0680/2012 de 2 de agosto y 0970/2013 de 27 de junio, entre otras).
En la Constitución Política del Estado, el principio de reserva legal está destinado a garantizar el ejercicio de derechos fundamentales por cuanto su regulación únicamente puede ser dispuesta a través de una ley (art. 109.II). También reserva a la ley temáticas variadas como el establecimiento de sanciones ante el incumplimiento de determinadas obligaciones en el ejercicio de la función pública (art. 237); los ascensos en las Fuerzas Armadas (art. 250); la preservación de las fronteras del Estado a través del establecimiento de zonas de seguridad fronteriza, que únicamente pueden ser afectadas por necesidad estatal (art. 262.I); los casos y procedimientos en los que procede la expropiación de inmuebles por utilidad y necesidad pública, en cuanto a facultades exclusivas del nivel central (art. 298.II.26); la clasificación y definición de los impuestos que pertenecen al dominio tributario nacional, departamental y municipal (323.III); a garantizar los derechos de uso y aprovechamiento de los recursos naturales y el desarrollo integral de la Amazonía (arts. 358 y 390.II); y, la reforma parcial de la Constitución (art. 411), entre otras materias.
Conforme al desarrollo precedente, en los casos en los que exista una expresa prescripción constitucional que reserve a la ley el desarrollo de una o varias materias, es necesario que el Órgano Legislativo, en el caso boliviano representado por la Asamblea Legislativa Plurinacional, en el ejercicio de su potestad legislativa, establezca los procesos, procedimientos o presupuestos necesarios para garantizar la eficacia del instituto sometido a reserva legal.
En la mayoría de los casos, una vez materializada la ley formal, de carácter abstracto y general, necesitará del concurso de la potestad reglamentaria a efecto de lograr el objetivo de la ley, lo que en los hechos significa la armónica relación entre la potestad legislativa y la potestad reglamentaria; sin embargo, dejará de ser armónica, si el poder ejecutivo decide, de manera directa y sin autorización de la ley, normar una materia reservada a la ley, convirtiéndose en un acto transgresor de los principios de supremacía constitucional, jerarquía normativa y de reserva legal.
III.6. Análisis de la acción de inconstitucionalidad
III.6.1. Cuestión previa
Antes de ingresar al análisis de la problemática planteada, debemos definir el alcance del presente pronunciamiento; toda vez que, si bien la norma impugnada a través de la demanda es únicamente el art. 77 del Reglamento del Tribunal Superior del Personal de las Fuerzas Armadas del Estado (CJ-RGA-239), el cual prevé la remisión de la propuesta de ascenso al Capitán General de las FF.AA. luego de finalizado el proceso de evaluación y calificación individual; analizados que fueron los cargos de inconstitucionalidad vertidos en la Resolución Camaral 111/2019-2020, mediante la cual se promovió de oficio la presente acción normativa, se tiene que éstos exceden el ámbito de la remisión de la propuesta referida, porque aluden no solo al proceso de ratificación de ascenso en general, sino en esencia, a un presunto quebrantamiento del principio de reserva legal contenido en el art. 250 de la CPE; lo que obliga a este Tribunal a analizar la problemática planteada a partir de un control de constitucionalidad en la forma, es decir, a partir de los criterios de validez formal de las normas jurídicas, en contraste con los principios de supremacía constitucional, jerarquía normativa y reserva legal de todas aquellas regulaciones normativas vinculadas a la efectividad y eficacia del dispositivo normativo contenido en el aludido art. 250 de la Ley Fundamental.
Para dicho cometido, resulta importante glosar a continuación, la normativa constitucional, legal e infralegal del régimen de Ascensos en las Fuerzas Armadas en el ordenamiento jurídico vigente.
III.6.2. Marco normativo del régimen de Ascensos en las Fuerzas Armadas
Al respecto, partiendo de lo establecido en la Norma Suprema del ordenamiento jurídico vigente, el art. 250 señala:
“Artículo 250. Los ascensos en las Fuerzas Armadas serán otorgados conforme con la ley respectiva” (el subrayado fue añadido).
En cuanto al proceso de los ascensos previstos en la aludida norma constitucional, de manera secuencial se tiene los siguientes preceptos de similar orden. En primer lugar, entre las atribuciones de la Presidenta o del Presidente del Estado, el art. 172.19 de la CPE, además de las que establece esta Constitución y la ley, se prevé:
“19. Proponer a la Asamblea Legislativa Plurinacional los ascensos a General de Ejército, de Fuerza Aérea, de División y de Brigada; a Almirante, Vicealmirante y Contralmirante, y a General de la Policía, de acuerdo a informe de sus servicios y promociones”.
Posteriormente al ejercicio de ésta, deviene la atribución de la Cámara de Senadores de la Asamblea Legislativa Plurinacional, prevista en el art. 160.8 de la CPE, la cual señala:
“8. Ratificar los ascensos, a propuesta del Órgano Ejecutivo, a General de Ejército, de Fuerza Aérea, de División y de Brigada; a Almirante, Vicealmirante, Contralmirante y General de Policía Boliviana”.
Por su parte, la Ley Orgánica de las Fuerzas Armadas −Ley 1405 de 30 de diciembre de 1992−, como instrumento jurídico estructural del ámbito militar, contiene las previsiones que desarrollan el contenido constitucional descrito[20], conforme se señala en las siguientes disposiciones:
“Artículo 21°.- El Presidente de la República en su condición de Capitán General de las Fuerzas Armadas de la Nación, tiene las siguientes atribuciones y responsabilidades:
(…)
c) Proponer al Senado, la aprobación de los ascensos a Generales y Almirantes de las Fuerzas Armadas en sus diferentes grados, con informes de sus servicios de acuerdo a vacancias existentes”.
El Capítulo VI del Título Tercero de la citada Ley, señala respecto del ascenso, las siguientes características y requisitos:
“Artículo 103°.- ASCENSO.- Es el derecho que se confiere al personal militar que cumple con todos los requisitos contemplados en la Ley y los Reglamentos, de acuerdo a las necesidades orgánicas de las Fuerzas Armadas.
Artículo 104°.- Para alcanzar el alto grado de Generales y Almirantes de la República es requisito indispensable haber cumplido 30 años de servicio continuo y será conferido según lo prescrito por la Constitución Política del Estado.
Los postulantes que llenen los requisitos para el ascenso a la clase de Generales, Almirantes y a Suboficiales Maestres, serán convocados por una sola vez”.
El art. 108 de la misma Ley, define al Tribunal Superior del Personal de las Fuerzas Armadas como el máximo organismo para hacer cumplir las Leyes y Reglamentos Militares, cuyo funcionamiento se sujeta al Reglamento Interno; y entre sus atribuciones señala:
“Artículo 109°.- El Tribunal Superior de las Fuerzas Armadas, sesionará en forma especial para aprobar los ascensos a la categoría de oficiales Generales y Almirantes, analizando la evaluación de los Tribunales del Personal de las Fuerzas, debiendo registrar sus decisiones en acta respectiva, en base a los procedimientos aprobados en su Reglamento”.
Por último, debemos referirnos a la reglamentación vigente de las normas descritas precedentemente, aprobada mediante RS 24774 de 7 de enero de 2019. Así, el Reglamento del Tribunal Superior del Personal de las Fuerzas Armadas (CJ-RGA-239), establece las siguientes previsiones:
“ARTÍCULO 2.- El Tribunal Superior del Personal de las FF.AA del Estado, como máximo organismo de Administración del Personal de las FF.AA. conoce y resuelve todos los asuntos del personal, en el ámbito administrativo por tanto velará y garantizará la correcta y estricta aplicación de las normas contenidas en las leyes y reglamentos militares, conforme lo establece la Ley Orgánica de las FF.AA. y el presente Reglamento.
(…)
ARTÍCULO 5.- El Tribunal Superior del Personal de las FF.AA. del Estado, tiene las siguientes atribuciones y responsabilidades:
a) En sesión especial considerar, calificar, aprobar y, reprobar o desestimar ascensos del personal militar a los altos grados de: General de Brigada, General de División, Contralmirante y Vicealmirante y General de Fuerza y Almirante.
(…)
TÍTULO IV
ASCENSOS
CAPÍTULO I
CONSIDERACIONES GENERALES
ARTÍCULO 63.- El ascenso es el derecho de promoción al grado inmediato superior que se confiere al personal militar que ha cumplido con todos los requisitos exigidos por las Leyes y Reglamentos Militares, de acuerdo a las necesidades orgánicas de las Fuerzas Armadas, según lo dispuesto por la Ley Orgánica de las Fuerzas Armadas.
(…)
ARTÍCULO 66.- Para el ascenso a la categoría de Generales y Almirantes, debe observarse lo dispuesto por la Constitución Política del estado, la Ley Orgánica de las Fuerzas Armadas y los Reglamentos Militares en vigencia.
(…)
ARTÍCULO 77.- Concluido el proceso de evaluación y calificación individual del personal militar convocado, el Secretario Relator del Tribunal Superior del Personal de las FF.AA. del Estado debe preparar la propuesta de ascensos y la documentación correspondiente, a los fines de su remisión al señor Capitán General de las Fuerzas Armadas, en cumplimiento a normas constitucionales, dicha documentación debe contener:
a) Las Resoluciones del Tribunal Superior del Personal de las FF.AA. del Estado con determinación de vacancias de Ascensos y la que disponga la relación nominal definitiva de los propuestos para ser ascendidos.
b)El Currículum Vitae de cada uno de los propuestos.
c) Las actas de las reuniones del Tribunal Superior del Personal de las FF.AA. del Estado refrendadas por los miembros asistentes” (artículo cuestionado en la presente demanda de inconstitucionalidad concreta).
Finalmente, el Reglamento General de la Cámara de Senadores de la Asamblea Legislativa Plurinacional, en su art. 4.II inc. h), replica la atribución constitucional, previamente señalada del art. 160 de la CPE. En tal sentido, el art. 91 acerca de las sesiones reservadas, alude a que la ratificación de ascensos, se realizará bajo aquella medida de precaución; y finalmente, se define el procedimiento de la potestad indicada, bajo las siguientes atribuciones específicas de la Cámara:
“Artículo 168. (Ascensos a Grados Máximos de las Fuerzas Armadas y Policía Boliviana). El numeral 8 del Artículo 160 de la Constitución Política del Estado tiene como alcance preciso la ratificación de los ascensos propuestos por el Órgano Ejecutivo, misma que estará sujeta al siguiente procedimiento:
a) Radicada en la Presidencia del Senado la solicitud de ratificación de los ascensos a General de Ejército, de Fuerza Aérea, de División y de Brigada, a Almirante, Vicealmirante y Contralmirante, y a General de la Policía Boliviana, la Presidenta o Presidente de la Cámara, en un plazo no mayor a 48 horas, la remitirá a la Comisión de Seguridad del Estado, Fuerzas Armadas y Policía Boliviana para la revisión de los antecedentes, verificación del cumplimiento de los reglamentos militares y policiales y emisión del informe respectivo.
b)El informe de la Comisión dictaminará sobre la procedencia de la ratificación de los ascensos o por el contrario sugerirá la devolución de los antecedentes al Órgano Ejecutivo para que se subsanen los vacíos, omisiones o irregularidades detectadas.
c) En base al informe, con el voto de dos tercios de las Senadoras y Senadores presentes en sala, el Pleno Camaral ratificará los ascensos o decidirá la devolución de los antecedentes al Órgano Ejecutivo para el cumplimiento de las sugerencias emitidas por la Comisión.
d)La consideración del informe se realizará en sesión reservada y la votación será por escrutinio”.
III.6.3. Examen de constitucionalidad
Establecida como está la extensión del presente pronunciamiento, cabe señalar que conforme se tiene de lo desarrollado en los Fundamentos Jurídicos III.4 y III.5.1 de este fallo constitucional, la Supremacía Constitucional como principio-máxime de un Estado Constitucional de Derecho importa que todo el ordenamiento jurídico se encuentre subordinado a los límites y las formas que establece la Norma Suprema; y como parte de aquél, la reserva de ley, es el principio por el cual el Constituyente impone al legislador una labor de desarrollo normativo sobre temas específicos, que si bien debido a su naturaleza no pudieron ser incluidos en el texto constitucional; empero, requieren la intervención de la Asamblea Legislativa Plurinacional como órgano de representación democrática revestido con la potestad legislativa de alcance nacional; es decir, como el único −sin perjuicio de las salvedades descritas en el Fundamento Jurídico III.5− capaz de emitir leyes con alcance general y abstracto.
Los aludidos límites y formas establecidos en la Ley Fundamental resultan, en el juicio de validez constitucional reservado a esta jurisdicción, de vital importancia para determinar si en efecto, fueron cumplidos a momento de la creación de una determinada norma jurídica, los requisitos de validez formal ergo normativa que habiliten su pertenencia a un determinado ordenamiento jurídico, toda vez que, como se estableció en el Fundamento Jurídico III.3., una norma jurídica no vale por tener un contenido determinado, sino por haber sido producida de determinada manera, y en última instancia, por haber sido producida de la manera determinada por una norma fundante básica presupuesta.
La señalada producción normativa, nos lleva indubitablemente a considerar lo desarrollado en el Fundamento Jurídico III.5., donde los precedentes allí glosados posibilitan a este Tribunal a que, en el ejercicio del control normativo de constitucionalidad previsto en el art. 196 de la CPE, pueda verificar aspectos formales o procedimentales de las normas jurídicas cuestionadas, tales como la competencia del órgano emisor de la norma así como el cumplimiento del procedimiento legislativo previsto al efecto por el propio ordenamiento jurídico. Cuestiones que, como fue establecido en el señalado apartado, hacen a la existencia misma de una norma, y por tanto determinan en última instancia, su pertenencia a dicho ordenamiento.
Con base en las indicadas puntualizaciones es que corresponde ahora analizar la cuestión de inconstitucionalidad promovida de oficio por la Cámara de Senadores de la Asamblea Legislativa Plurinacional, en contra del art. 77 del Reglamento del Tribunal Superior del Personal de las Fuerzas Armadas, dentro el procedimiento de ratificación de ascensos regulado por el art. 168 del Reglamento General de la precitada Cámara, al considerarlo contrario a los arts. 1, 250 y 410 de la Norma Suprema.
Respecto del art. 1 de la CPE, se alega que en él se prevé a Bolivia como un Estado de Derecho, en el que los derechos deben estar regulados a través de una ley. Sobre el art. 250 de la Norma Suprema −central al análisis−, se alude que dicho postulado prevé la forma y competencia en la que deben estar regulados los ascensos, no siendo posible que un reglamento, como es el Reglamento del Tribunal Superior de las Fuerzas Armadas del Estado, regule cuestiones que, por mandato constitucional se encuentran reservadas al Órgano Legislativo. Finalmente, en cuanto al art. 410 de la Norma Suprema, el acto descrito precedentemente desobedecería el mandato de supremacía y la jerarquía normativa de la Constitución. En suma, se vulnerarían los principios de reserva de ley, de supremacía de la Constitución y de jerarquía normativa.
Ahora bien, el precepto regulatorio cuestionado en la presente acción normativa, a la letra señala:
“ARTÍCULO 77.- Concluido el proceso de evaluación y calificación individual del personal militar convocado, el Secretario Relator del Tribunal Superior del Personal de las FF.AA. del Estado debe preparar la propuesta de ascensos y la documentación correspondiente, a los fines de su remisión al señor Capitán General de las Fuerzas Armadas, en cumplimiento a normas constitucionales, dicha documentación debe contener:
a) Las Resoluciones del Tribunal Superior del Personal de las FF.AA. del Estado con determinación de vacancias de Ascensos y la que disponga la relación nominal definitiva de los propuestos para ser ascendidos.
b) El Currículum Vitae de cada uno de los propuestos.
c) Las actas de las reuniones del Tribunal Superior del Personal de las FF.AA. del Estado refrendadas por los miembros asistentes” (las negrillas son nuestras).
Del aludido precepto resulta trascendental a los fines del presente análisis identificar y detenernos a analizar la frase “en cumplimiento a normas constitucionales”, reserva de actuación que ab initio parecería evidenciar una suerte de cumplimiento de un determinado mandato constitucional materializado en la señalada remisión de la propuesta de ascensos al señor Capitán General de las Fuerzas Armadas; no obstante, de acuerdo a la normativa glosada en el apartado precedente, no se advierte que en la Ley Fundamental exista una previsión de actuación tal, lo que lleva a este Tribunal a descartar una interpretación literal de la aludida frase en relación al sentido normativo de la norma cuestionada, sino más bien a una interpretación sistemática y conforme de la misma con los preceptos constitucionales que prevengan sobre la temática –ascensos−, determinándose de manera expresa e inequívoca una máxime de sujeción a la Norma Suprema.
Bajo dicha premisa, corresponde entonces repasar los contenidos normativos de orden constitucional que previenen al respecto, siendo el sustancial, el contenido en el art. 250 de la CPE, el cual dispone: “Los ascensos en las Fuerzas Armadas serán otorgados conforme con la ley respectiva” (énfasis añadido); mandato de regulación normativa de directa derivación al Órgano Legislativo a efecto de que emita una ley por la cual se proceda a regular el otorgamiento de ascensos a los altos mandos de las Fuerzas Armadas del país, procedimiento que abarcaría tanto el trámite pre y post propositorio; en otras palabras, sería una regulación que alcanzaría a la forma de realizar la propuesta desde las instancias pertinentes de las Fuerzas Armadas hasta la Presidencia del Estado como Capitán General de la institución, y la manera en cómo dicha propuesta debe ser tratada y ratificada por la instancia legislativa que se encuentra facultada para ello (Cámara de Senadores); definiéndose por tanto, la competencia para la requerida producción normativa, y por lógica, el procedimiento que debiera ser establecido al efecto, aspectos cuya observancia, como se estableció previamente, determinan la existencia o validez formal de una norma jurídica, y en última instancia su pertinencia al ordenamiento jurídico vigente.
Lo señalado tiene vital importancia cuando en esta acción se denuncia un posible quebramiento del art. 1 de la CPE, en virtud del cual, el Estado boliviano se consagra como un Estado Democrático de Derecho, cualidades de insoslayable importancia en el presente análisis, pues por un lado, el Estado de Derecho[21], entre otros aspectos, implica la subordinación a la Ley Fundamental en el ejercicio del poder público así como la vigencia plena del principio constitucional de legalidad en su visión más amplia, esto es, el deber de conocer, cumplir y hacer cumplir la Constitución y las leyes (art. 108.1 de la CPE), debiendo entenderse, que la legalidad informadora deviene de la Ley Suprema del ordenamiento jurídico; es decir, que: “…el principio de legalidad contiene en su matriz normativa al principio de constitucionalidad…” (SCP 0009/2016 de 14 de enero).
Y, por otro lado, el carácter democrático reconocido en el referido precepto constitucional resulta inescindible del Estado de Derecho pues la base de todo régimen constitucional no es otro que la expresión de la voluntad soberana a través de los cauces legales previstos al efecto, de modo que la Constitución, en cuanto modelo normativo que expresa una voluntad colectiva de convivencia democrática, alcanza su máxima expresión por medio de la participación ciudadana, efectivizada a través de la democracia representativa (art.11.II.2 de la Norma Suprema).
Por ello, se establece que el Constituyente, en la referida norma constitucional reservó la regulación normativa sobre dicha temática a la emisión de una ley formal de carácter abstracto y general, lo que a su vez conlleva una obligación del órgano encomendado de ejercer su potestad legislativa en este ámbito, ello −se entiende− con la finalidad de permitir el normal desenvolvimiento en las tareas de las Fuerzas Armadas en este aspecto, en cumplimiento del orden constitucional y legal correspondientes.
En ese sentido, conforme se desarrolló en el Fundamento Jurídico pertinente, la potestad legislativa recae en la Asamblea Legislativa Plurinacional, y esta capacidad de emitir leyes es única, por cuanto asegura en su mayoría, la proscripción de actitudes arbitrarias, al requerir un criterio mayoritario consensuado por parte de representantes elegidos por la ciudadanía; mientras que por otro lado, la potestad administrativa se encontraría limitada en su contenido a la ley que se pretende reglamentar y al criterio operativo de los interventores de esta norma.
Entonces, como puede advertirse en el Fundamento Jurídico III.5. de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, estos instrumentos normativos (leyes y normas reglamentarias), no son equiparables ontológica ni teleológicamente al no presentar las mismas características, basta con señalar, que uno es emanado del orden legislativo y otro del orden ejecutivo, con alcances y efectos de distinta naturaleza.
Ahora bien, la Ley Orgánica de las Fuerzas Armadas en el art. 103, define el Ascenso de la siguiente forma. “Es el derecho que se confiere al personal militar que cumple con todos los requisitos contemplados en la Ley y los Reglamentos, de acuerdo a las necesidades orgánicas de las Fuerzas Armadas” (énfasis añadido); empero, dicho cuerpo normativo, no contiene ninguna otra disposición al respecto, más que una reiteración de las atribuciones constitucionales del Presidente o Presidenta del Estado como Capitán General de las FF.AA., o cuestiones técnicas relacionadas con el ascenso, pero que no definen su procedencia. Es en el Reglamento aprobado por la RS 24774, que el Título IV desarrolla el derecho al Ascenso en las Fuerzas Armadas y su procedimiento hasta la proposición y posteriormente la publicación; en este punto, el camino jurídico se interrumpe y salta a otro ordenamiento, para proseguir con el señalado procedimiento en el Reglamento General de la Cámara de Senadores.
Ahora bien, a través de la interpretación conforme, se debe buscar −en lo posible− llegar a establecer una concordancia entre la norma constitucional y aquella que se denuncia como contraria a ella, y por medio de la interpretación, consensuar la vigencia de la norma como principio ordenador del derecho procesal constitucional[22]; sin embargo, en el presente caso, esto no es posible por cuanto no existe una permisión que pueda lograr dotar a un reglamento de las mismas características de una ley, ya sea desde su origen, su naturaleza o su alcance.
Entonces la prescripción constitucional es que los ascensos en las Fuerzas Armadas bolivianas se otorguen conforme con la ley respectiva (art. 250 de la CPE); sin embargo, en la Ley Orgánica de las Fuerzas Armadas, normativa pertinente de desarrollo del régimen militar, ninguna previsión atiende este requerimiento, es más, el art. 109 de la LOFA, señala:
“El Tribunal Superior de las Fuerzas Armadas, sesionará en forma especial para aprobar los ascensos a la categoría de oficiales Generales y Almirantes, analizando la evaluación de los Tribunales del Personal de las Fuerzas, debiendo registrar sus decisiones en acta respectiva, en base a los procedimientos aprobados en su Reglamento” (el resaltado nos pertenece).
Lo que esta previsión define, es que el procedimiento de los ascensos, como se puede evidenciar en el marco normativo desarrollado precedentemente, se realizará de acuerdo con el Reglamento que corresponde al Tribunal Superior de las Fuerzas Armadas; es decir, deriva su regulación a una norma Reglamentaria aprobada por el Ejecutivo. En este punto del análisis conviene remitirnos a los vicios normativos en cuanto a la reserva de ley; Así: “(l)a violación, por parte de la propia ley, de una norma que le reserva la regulación de una determinada materia provoca, en ella, un vicio que podemos denominar «incompetencia material negativa».
…. una reserva de ley puede ser violada no sólo por una fuente distinta de la ley (especialmente un reglamento del Ejecutivo) que pretenda regular la materia reservada a aquélla, sino también por la ley misma. Esto sucede cada vez que la ley regula de forma incompleta la materia que le está reservada, delegando expresamente la regulación ulterior de la materia a una fuente distinta y subordinada, o en todo caso reenviando a una fuente distinta y subordinada. [...]”[23] (el subrayado fue añadido).
En consecuencia, el quebrantamiento al mandato de reserva legal contenido en el art. 250 de la CPE, no solo resulta advertible de la regulación de los ascensos de las Fuerzas Armadas a través de una norma de carácter infra-legal, sino también por la derivación reglamentaria que realiza la Ley Orgánica de las Fuerzas Armadas sobre la temática, lo cual resulta incompatible con los principios de jerarquía normativa y supremacía constitucional consagrados en el art. 410 de la Norma Suprema.
Por otro lado, en la Cámara de Senadores, la atribución de ratificación de la propuesta de ascensos, se desarrolla conforme la previsión del art. 168 de su Reglamento General, que de manera expresa hace referencia al “procedimiento” que debe seguirse.
Esto nos lleva a concluir que en el presente caso, en cualquiera de las instancias que tiene a su cargo la evaluación, aprobación, proposición, y ratificación de los ascensos en las Fuerzas Armadas no se cumple con el mandato constitucional de otorgarlos conforme a “la Ley”, incumplimiento de la reserva legal en materia específica contenida en el precitado art. 250 de la Norma Suprema, lo que impele a este Tribunal a declarar la inconstitucionalidad en la forma no sólo del artículo cuestionado, sino también, conforme se adelantó en las cuestiones previas al presente análisis, de toda normativa que regule los ascensos en las Fuerzas Armadas a través de una norma que no cumpla con los requisitos para el tratamiento y emisión de una ley, en sentido estricto, ello por advertirse una incompatibilidad con el art. 1 de la Ley Fundamental, el cual, conforme se precisó líneas arriba, implica no solo la sujeción incuestionable a la Norma Suprema, sino también la salvaguarda del principio democrático, pues no puede soslayarse que, el principio de legalidad, tiene implícito el de legitimidad, sobre el cual se erige el ejercicio efectivo de la democracia representativa, que se traduce, inter alia, en la elección popular de los órganos de creación jurídica, el respeto a la participación de las minorías y la ordenación al bien común[24].
Entonces, de lo hasta aquí analizado, resulta evidente que el artículo cuestionado ‒art. 77 del Reglamento del Tribunal Superior del Personal de las Fuerzas Armadas‒, al estar contenido en un instrumento normativo de carácter infra-legal, y regular un aspecto que por mandato constitucional se encontraba reservado al Órgano Legislativo, resulta incompatible con el señalado art. 250 de la Norma Suprema además de contrariar lo preceptuado en el art. 410 constitucional, pues el mismo, pese a que la aludida regulación constitucional ‒art. 250‒ es clara al establecer el instrumento a través del cual deban regularse los ascensos en las Fuerzas Armadas, éstos se encuentran regulados a través de un instrumento jurídico inidóneo; y en consecuencia, por una autoridad no competente para ello, incumpliéndose así las dos condiciones de inexcusable observancia para que una determinada norma tenga validez formal; que la norma sea creada según el procedimiento establecido por el propio ordenamiento jurídico cuya validez en general descansa en una norma fundamental o una regla de reconocimiento; y que, haya sido dictada por el órgano o la autoridad competente.
Contrario sensu, la ley es el instrumento cualificado, emanado de la instancia representativa de la democracia en el Estado, que se encuentra de acuerdo con el orden vigente; y cuya importancia radica en salvaguardar cualquier arbitrariedad, otorgando certidumbre respecto de su aplicación. Es por ello, que un Reglamento no resulta en el instrumento normativo idóneo para regular los ascensos de las Fuerzas Armadas, porque éste, además de menoscabar la autoridad constitucional por desobediencia en el caso concreto, puede ser modificado desde las bases de las instituciones que se pretende regular, lo que no ocurriría con la ley, que es una norma jurídica de carácter general emitida por la entidad con potestad para ello, y en observancia del procedimiento legislativo regulado también por la Ley Fundamental (art. 163); es decir, cumpliendo los presupuestos de validez formal[25] ergo, normativa desarrollados en el apartado III.3. del presente fallo constitucional.
Del contraste efectuado, esta jurisdicción concluye que el art. 77 del Reglamento del Tribunal Superior del Personal de las Fuerzas Armadas del Estado (CJ-RGA-239), aprobado mediante la RS 24774 de 7 de enero de 2019, resulta contrario a los arts. 1, 250 y 410 de la Norma Suprema, correspondiendo su expulsión del ordenamiento jurídico vigente al verificarse su inconstitucionalidad en la forma, de acuerdo a los fundamentos expuestos precedentemente.
III.6.4. Inconstitucionalidad por conexitud
Considerando que, como fue expuesto en la cuestión previa del presente análisis, los cargos de inconstitucionalidad vertidos en la Resolución Camaral 111/2019-2020, mediante la cual se promovió de oficio la presente acción normativa, se encontraban centrados sustancialmente en un presunto quebrantamiento de los principios de reserva legal, interpretación conforme y jerarquía y supremacía constitucional; de conformidad al art. 78.II.5 del mismo cuerpo procesal, que establece la facultad de este Tribunal de declarar: “La inconstitucionalidad de otros preceptos que sean conexos o concordantes con la norma legal impugnada que deberán ser referidos de forma expresa, en cuyo caso tendrán los mismos efectos que en lo principal”; resulta menester para este Tribunal, a los fines de garantizar los principios de unidad y coherencia normativa, declarar por conexitud, la inconstitucionalidad de los arts. 63 al 78 del Reglamento del Tribunal Superior del Personal de las Fuerzas Armadas del Estado (CJ-RGA-239); y, 168 del Reglamento General de la Cámara de Senadores, con los efectos derogatorios correspondientes (art. 78.II.4 del CPCo.)
III.6.5. Dimensionamiento de efectos
Con base en el art. 28 del CPCo, el cual permite a esta jurisdicción dimensionar la parte resolutiva de un fallo en el tiempo y los efectos sobre lo resuelto, corresponde dimensionar los efectos de la presente declaratoria de inconstitucionalidad del siguiente modo:
Tomando en cuenta que esta acción fue promovida de oficio en sesión ordinaria de la Asamblea Legislativa Plurinacional mediante Resolución Camaral 111/2019-2020 de 26 de junio de 2020, dentro el procedimiento de ratificación de ascensos −pendiente de la Resolución del pleno camaral−, en virtud del INF-COM-SE.FF.AA.PB. 02/2019-2020 de 25 del mismo mes y año; y que la configuración procesal de este mecanismo constitucional, radica en el análisis de un precepto legal sobre el cual, el o la autoridad administrativa, jurisdiccional o de otra índole, que deba aplicarlo en la emisión de la resolución final de la causa sometida a su conocimiento, tenga duda sobre su compatibilidad con la Norma Suprema (arts. 79 y 82 del CPCo); la declaratoria de inconstitucionalidad de los arts. 63 al 78 del Reglamento del Tribunal Superior del Personal de las Fuerzas Armadas del Estado (CJ-RGA-239), aprobado mediante la RS 24774, será aplicable en los márgenes del mandato de inaplicabilidad previsto en la primera parte del art. 133 de la Norma Suprema, únicamente a la resolución del aludido procedimiento, al encontrarse pendiente la adopción de la determinación final de ratificación de los ascensos propuestos, de conformidad a lo previsto en el art. 168 del Reglamento General de la Cámara de Senadores.
En cuanto a la vinculatoriedad de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional (art. 203 de la Ley Fundamental) con efecto erga omnes, ésta resulta aplicable a partir de su publicación, resultando en consecuencia vinculante a todos los casos posteriores. Bajo el mismo razonamiento, la declaratoria de inconstitucionalidad del art. 168 del Reglamento General de la Cámara de Senadores, se hará efectiva a los efectos de los arts. 133 y 203 de la CPE, a partir de la publicación de este fallo constitucional, al no haber sido incluido como precepto cuestionado en la Resolución Camaral 111/2019-2020.
En virtud a lo señalado, y a los efectos de garantizar la seguridad jurídica y la vigencia del Estado de Derecho, este Tribunal ve por pertinente determinar que, en tanto el Órgano Legislativo dé cumplimiento al mandato previsto en el art. 250 de la Norma Suprema; los preceptos cuya inconstitucionalidad es declarada en la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, de manera excepcional y temporal surtan plenos efectos jurídicos, únicamente respecto de los trámites de ascenso que se encuentren pendientes y de aquellos que fueren iniciados hasta la publicación de la ley respectiva.
POR TANTO
La Sala Plena del Tribunal Constitucional Plurinacional; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.2 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; resuelve, declarar:
1° La INCONSTITUCIONALIDAD del art. 77 del Reglamento del Tribunal Superior del Personal de las Fuerzas Armadas del Estado (CJ-RGA-239), aprobado mediante la Resolución Suprema 24774 de 7 de enero de 2019; de acuerdo a la interpretación constitucional efectuada en la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, y el dimensionamiento de los efectos realizado en el Fundamento Jurídico III.6.5.;
2° La INCONSTITUCIONALIDAD por conexitud de los arts. 63 al 78 del Reglamento del Tribunal Superior del Personal de las Fuerzas Armadas del Estado (CJ-RGA-239); y, 168 del Reglamento General de la Cámara de Senadores, al encontrarse directamente vinculado con la norma principal objeto de análisis;
3° Exhortar a la Asamblea Legislativa Plurinacional, observar los razonamientos expuestos en esta Sentencia Constitucional Plurinacional, para que en el ámbito de sus competencias y atribuciones, emita en el plazo máximo de seis meses, computables a partir de la notificación con este fallo constitucional, la norma legal que corresponda, para otorgar los ascensos en las Fuerzas Armadas, de conformidad con lo previsto en el art. 250 de la Constitución Política del Estado; y,
4° Determinar que los preceptos normativos cuya inconstitucionalidad es declarada en la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, de manera excepcional y temporal surtirán plenos efectos jurídicos, únicamente respecto de los trámites de ascenso que se encuentren pendientes y de aquellos que fueren iniciados hasta la publicación de la ley respectiva.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.
Se hace constar que los Magistrados René Yván Espada Navía, MSc. Karem Lorena Gallardo Sejas y MSc. Brigida Celia Vargas Barañado, son de Voto Aclaratorio.
| MSc. Paul Enrique Franco Zamora
PRESIDENTE
|
| Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano
MAGISTRADO
| René Yván Espada Navía
MAGISTRADO
|
| MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo
MAGISTRADA
| MSc. Georgina Amusquivar Moller MAGISTRADA
|
CORRESPONDE A LA SCP 0026/2021 (viene de la pág. 41).
| MSc. Brigida Celia Vargas Barañado
MAGISTRADA
| MSc. Carlos Alberto Calderón Medrano
MAGISTRADO
|
| MSc. Karem Lorena Gallardo Sejas MAGISTRADA
| Dr. Petronilo Flores Condori
MAGISTRADO
|
[1] Artículo “La Interpretación constitucional”, en la obra “Interpretación Constitucional”, Tomo I, ed. Porrúa S.A., año 2005.
[2] Artículo “Reflexiones en torno a la interpretación de la constitución”, en la obra “Interpretación Constitucional”, Tomo I, ed. Porrúa S.A., año 2005.
[3] Artículo “Reflexiones en torno a la Interpretación de la Constitución”, en la obra “Interpretación Constitucional”, Tomo I, ed. Porrúa S.A., año 2005.
[4] En la obra de Willman Ruperto Durán Ribera, “Principios, Derechos y Garantías Constitucionales”, ed. El País, pág. 94, año 2005; señala: “En Bolivia, fue la reforma constitucional de 1851 (art. 82) la que reconoció por primera vez la supremacía de la Constitución frente a las leyes ordinarias…”.
[5] KELSEN, H., (1991), Teoría pura del Derecho, trad. Vernengo, R., México, D. F., Porrúa-UNAM, pág. 32.
[6] Véase la obra “JUSTICIA CONSTITUCIONAL. Vol. I: Historia, principios e interpretaciones”, pág. 298. Ed. ZELA, Grupo Editorial E.I.R.L., año 2019.
[7] Ver: ARISTOTELES, (1979):La Política, Madrid: Colección Austral. KELSEN.H, (1979), Teoría General del Estado, México DF: Edinal.
[8] KELSEN H. op.cit.
[9] GARCIA de ENTERRÍA, E. (2006), La Constitución como norma y el Tribunal Constitucional, Madrid: Civitas, pág. 50.
[10] BIDART CAMPOS, Germán J. (1967), El Derecho Constitucional del Poder, Buenos Aires, Ediar, pág. 77.
[11] FERNÁNDEZ SEGADO, F., (1992), El sistema constitucional español, Madrid, Dykinson, pág. 96.
[12] Sin perjuicio de las facultades legislativas otorgadas a las entidades territoriales autónomas en determinadas materias, en virtud al sistema autonómico que rige en Bolivia.
[13] IBAÑEZ Najar, J. E. (2003). Alcance y límites de las potestades reguladora y reglamentaria. La división de competencias existente entre la ley y el acto administrativo normativo, sea regulador o reglamentario. Vniversitas, 52(106), pp. 9-93. Recuperado a partir de https://revistas.javeriana.edu.co/index.php/vnijuri/article/view/14805
[14] De acuerdo a la doctrina, transitividad de la legislación es el grado en que el legislador especifica los efectos que pretende que el mecanismo de implementación -norma reglamentaria o administrativa- produzca sobre los privados -destinatarios de la norma-. En consecuencia, una disposición legal completamente transitiva es aquella que especifica la precisa regla a ser aplicada por el mecanismo de implementación; por el contrario, si una disposición legal se limita a instruirle al implementador que desarrolle reglas es enteramente intransitiva o no transitiva. Ver Rubin, E., (1989). Law and Legislation in the Administrative State, en Columbia Law Review, Vol. 89, N° 3. En Guiloff Titiun, M. (2012). Operativizando la relación ley-reglamento: una propuesta de redefinición del rol de reserva legal. Revista de Derecho. Vol XXV-N°1, pp. 127 a 147.
[15] BIELSA, R. (1994). Derecho Administrativo, 6ta Ed., Tomo 1, Ed. La Ley, Buenos Aires. En Dermizaky Peredo, Pablo (2008). Derecho Administrativo, 6ta Ed., JV.
[16] En contraposición a esta noción tradicional sobre el aseguramiento de la ejecución de las leyes, presenta un movimiento de reacción, que sostiene que el poder reglamentario no solamente se ejerce para la ejecución de las leyes, sino que se funda también en la potestad gubernamental del Jefe del Estado: el gobierno se haría imposible, si junto al cuerpo legislativo y en caso de silencio de las leyes, no tuviera la autoridad ejecutiva, el poder de tomar aquellas medidas reglamentarias cuya necesidad puede sentirse imperiosamente. Ver Marienhoff, Miguel S. (1982). Tratado de Derecho Administrativo. Tomo 1. Ed. Abeledo Perrot, Buenos Aires.
[17] Los distintos reglamentos que se pueden reflejar en decretos supremos, decretos reglamentarios u otro tipo de norma jurídica reglamentaria, pueden ser de ejecución, delegados o de integración, de necesidad y urgencia y autónomos.
[18] Nogueira Alcalá, H. (2003). Teoría y Dogmática de los derechos fundamentales. Universidad Nacional Autónoma de México D.F. p. 104.
[19] Ídem.
[20] Del mismo modo que la descripción realizada acerca del marco jurídico constitucional actual, el art. 96.20 de la CPE abrogada (CPEabrg), establecía como atribución del Presidente: “Proponer al Senado, en caso de vacancia, ascensos a General de Ejército, de Fuerza Aérea, de División, de Brigada, a Almirante, a Vicealmirante, Contraalmirante de las Fuerzas Armadas de la Nación, y a General de la Policía Nacional con informe de sus servicios y promociones”. Asimismo, el art. 66.8 de la misma Constitución abrg, establecía como atribución de la Cámara de Senadores: “Aceptar o negar, en votación secreta, los ascensos a General de Ejército, de Fuerza Aérea, de División, de Brigada, Almirante, Vicealmirante, Contraalmirante de las Fuerzas Armadas de la Nación, y General de la Policía Nacional, propuestos por el Poder Ejecutivo”.
Por último, cabe mencionar que la Constitución abrogada establecía la siguiente previsión:
“ARTICULO 214.- Los ascensos en las Fuerzas Armadas serán otorgados conforme a la ley respectiva” (las negrillas fueron añadidas).
[21] Al respecto, la SCP 1478/2012 de 24 de septiembre, sostuvo que: “…la afortunada concepción de ‘Estado de derecho’ o ‘Estado bajo el régimen de derecho’ cuya base ideológica es ‘un gobierno de leyes y no de hombres’, nace sepultando el modelo de ‘Estado bajo el régimen de la fuerza’, el que no obstante haber sido llenado de diversos contenidos en diferentes épocas históricas (Estado de Derecho legislativo y actualmente Estado Constitucional de Derecho) tuvo una trascendencia unívoca: La proscripción de la arbitrariedad pública y privada en las reglas de convivencia social y contención del poder, garantizando con ello, el respeto a la ley”.
[22] El art. 3.1 del CPCo, señala: “Conservación de la Norma. En los casos en que una ley admita diferentes interpretaciones, el Tribunal Constitucional Plurinacional en todo momento optará por la interpretación que sea compatible con el texto constitucional” (las negrillas corresponden al texto original).
[23] ATIENZA, M., “Curso de Argumentación Jurídica - Técnicas de Argumentación Jurídica”, Editorial Trotta, 2017. Pág. 505.
[24]Corte IDH, Opinión Consultiva OC-6/86 del 9 de mayo de 1986 - La Expresión “Leyes” en el art. 30 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH).
[25]“…(i)que la norma sea creada según el procedimiento establecido por el propio ordenamiento jurídico cuya validez en general descansa en una norma fundamental o una regla de reconocimiento; y (ii) que haya sido dictada por el órgano o la autoridad competente. Además puede agregarse, como otro requisito de la validez formal, el que la norma no haya sido derogada y que tenga coherencia lógica; es decir, que no sea incompatible con las otras normas válidas del sistema...” Ver pág. 16 de este fallo constitucional.
