Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0132/2021-S3

Fecha: 26-Abr-2021

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0132/2021-S3

Sucre, 26 de abril de 2021

SALA TERCERA

Magistrado Relator: Dr. Petronilo Flores Condori

Acción popular

Expediente: 36390-2020-73-AP

Departamento: Santa Cruz

En revisión la Resolución 01/2020-A.P. de 10 de septiembre, cursante de fs. 137 vta. a 141 vta., pronunciada dentro de la acción popular interpuesta por Edwin Mario Rodríguez Espejo, Senador de la Asamblea Legislativa Plurinacional, Pedro Ademar Morón Quintela, Emilio Luis Amaro Muñoz, Jordy López, Abad Torrico Rodríguez, Benito Justiniano Arias, José Ribera Méndez, Carlos Daniel Añez Cortez, Luis Alberto Choque Quisbert, Madeleine Melissa Gutiérrez Jauregui, Walter Rodríguez Maldonado, Erland Saravia Arauz y Alberto León Ochoa contra Jeanine Añez Chávez, Presidenta en ejercicio del Estado Plurinacional de Bolivia; Oscar Miguel Ortiz Antelo, Ministro de Economía y Finanzas Públicas; Álvaro Fernández Gonzalo, Gerente General de la Administradora de Fondos de Pensiones (AFP) PREVISIÓN BBVA Sociedad Anónima (S.A.); y, Cleo Correa Duarte, Presidente Ejecutivo de la AFP Futuro de Bolivia S.A.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Los accionantes por memorial presentado el 5 de agosto de 2020, cursante de fs. 39 a 45 vta., manifestaron lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

El derecho establecido en el art. 45.III de la Constitución Política del Estado (CPE) es un derecho subjetivo que faculta a los titulares de las cuentas de ahorro previsional que administran las Administradoras de Fondos de Pensiones a tener una cobertura de la seguridad social en caso de epidemias, enfermedades catastróficas y desempleo. En el presente caso, la Presidenta en ejercicio hoy accionada dictó el Decreto Supremo (DS) 4199 de 21 de marzo de 2020, por el que declaró cuarentena total en todo el territorio del Estado Plurinacional de Bolivia contra la propagación del Coronavirus 2019 (COVID-19), con suspensión de actividades públicas y privadas.

La cuarentena total declarada fue ampliada a través de varios Decretos Supremos. Actualmente, por disposición del DS 4302 de 31 de julio de 2020, tiene una vigencia hasta el 31 de agosto de igual año; lo que implica que continúa restringido el derecho de locomoción de las personas, impidiéndoles desarrollar sus actividades de manera normal, ocasionando una falta de ingresos económicos en los hogares bolivianos, y en particular, los aportantes a las Administradoras de Fondos de Pensiones fueron privados de generar ingresos, atentando contra los derechos a la vida, a la salud y al patrimonio. En ese sentido, en el afán de los titulares de las cuentas de ahorro previsional, de querer retirar sus ahorros, se encontraron con un “escollo ilegal”, como es el DS 1888 de 4 de febrero de 2014, emitido por el anterior Gobierno Nacional, el cual modificó el Reglamento de Desarrollo Parcial a la Ley 065 -DS 0822 de 16 de marzo de 2011- condicionando el retiro de los aportes a la edad de cincuenta y ocho años.

El informe emitido por el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas sobre la procedencia de la devolución y/o acceso a los aportes, indicó que la normativa propuesta afectaría a mediano y largo plazo el equilibrio del Sistema Integral de Pensiones y podría generar problemas de liquidez en el sistema financiero nacional. Con ese argumento nada sustentable, se demuestra que sus aportes actualmente sirven de sostén del sistema financiero nacional; dinero que es usufructuado por los empresarios de la banca, lo cual en los hechos constituye una vulneración al patrimonio de los aportantes que genera cuantiosas ganancias a empresarios privados, dejando desvalidos a los trabajadores que no pueden acceder a sus aportes pese a la situación de catástrofe en la que se encuentran. Ese hecho constituye una flagrante vulneración a los derechos colectivos de los aportantes, como ser a la vida, al acceso efectivo a la seguridad social, al acceso a su patrimonio y a la salud.

La cobertura efectiva del Sistema Integral de Pensiones a la situación de epidemias, enfermedades catastróficas y desempleo, prevista por el art. 45 de la CPE, es una disposición social y laboral de cumplimiento obligatorio, tal cual establece el art. 48.III de la Norma Suprema, ya que la misma protege a los aportantes que se encuentran en una situación financiera catastrófica y con riesgo de afectar un derecho humano como la vida.

Una epidemia o pandemia tiene efectos negativos en la salud de toda sociedad, como lo define el DS 4199; por lo que condicionar el retiro de los aportes de las Administradoras de Fondos de Pensiones a una cierta edad, contradice el art. 45 de la CPE, el cual ordena la cobertura efectiva en caso de pandemias y enfermedades catastróficas. Ese límite de edad es discriminatorio y contraviene la Ley Contra el Racismo y Toda Forma de Discriminación -Ley 045 de 8 de octubre de 2010-, así como el art. 14.IV de la Norma Suprema. El DS 1888 que se pretende aplicar con preferencia a la Constitución Política del Estado, únicamente beneficia a las Administradoras de Fondos de Pensiones, al Sistema Bancario Nacional y al Gobierno Nacional; además, vulnera lo establecido en el art. 235.I de la CPE, que instituye como primera obligación del servidor público hacer cumplir la Constitución y la ley, y lesiona los principios de la seguridad social, consagrados en el art. 45.II de la CPE.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

Los accionantes denuncian la vulneración de los derechos a la vida, a la salud, al patrimonio y al acceso efectivo a la seguridad social, citando al efecto los arts. 14.IV, 45, 48.III, 235.I y 256 de la CPE.

I.1.3. Petitorio

Solicitan se conceda la tutela, y en consecuencia, se disponga: a) La aplicación del art. 45.II y III de la CPE, ordenando a las Administradoras de Fondos de Pensiones que se proceda a la cobertura real y efectiva de la seguridad social, con la devolución parcial de montos de dinero en favor de los aportantes activos y pasivos de las cuentas de ahorro previsional, conforme a la cotización personal de cada uno de ellos; b) Que el seguro social cubra las necesidades por casos de epidemias y pandemias; más aún si la alerta nacional fue catalogada como calamidad, y sea de acuerdo con el art. 45 de la CPE; y, c) Que la concesión de la tutela sea en el carácter restitutorio; por cuanto deben restituirse los derechos colectivos afectados de todos los aportantes a las Administradoras de Fondos de Pensiones, declarando la legalidad de la devolución y/o restitución en los porcentajes que cada uno de ellos vea necesario. Sea con orden expresa y noticia a las mencionadas entidades Administradoras.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia virtual el 10 de septiembre de 2020, según consta en el acta cursante de fs. 125 a 137 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

Los accionantes a través de su abogado en audiencia ratificaron de manera íntegra el contenido del memorial de acción popular, y ampliándolo, manifestaron que: 1) En caso de concretarse las acciones, decisiones y omisiones denunciadas, se amenaza con vulnerar su derecho colectivo de acceso a la devolución de sus aportes depositados en las AFP PREVISIÓN BBVA S.A. y Futuro de Bolivia S.A., y los demás derechos relacionados con la vida digna y el acceso a los medios necesarios para subsistir durante la pandemia del COVID-19; 2) La seguridad social a través de las Administradoras de Fondos de Pensiones, debía garantizar la alimentación, la vivienda, la salud y especialmente la estabilidad laboral; sin embargo, ello no se cumplió; puesto que fueron despedidos de las empresas en las que trabajaban. El Estado y las referidas entidades Administradoras no pudieron garantizar el régimen de la seguridad social, olvidándose de los trabajadores afiliados; 3) La única forma de garantizar la seguridad social establecida en la Constitución Política del Estado, por la situación de calamidad en la que se encuentra el país, es concretándose la devolución, aunque sea de una parte, de sus aportes depositados en las Administradoras de Fondos de Pensiones, ya que son cuentas de ahorro previsional individuales, cuyo monto de dinero es de propiedad de los aportantes activos y pasivos; 4) Se debe ordenar la devolución de sus aportes depositados en sus cuentas de ahorro previsional individuales conforme a la cotización personal de cada uno de los aportantes, debiendo restituirse los derechos colectivos vulnerados; y, 5) Estuvieron en las calles pidiendo a la Asamblea Legislativa Plurinacional que ingrese el tratamiento de un proyecto de ley sobre esa temática. Sin embargo, las Administradoras de Fondos de Pensiones ni el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas se pronunciaron al respecto en favor de los aportantes.

I.2.2. Informe de las autoridades accionadas

Jeanine Añez Chávez, Presidenta en ejercicio del Estado Plurinacional de Bolivia, a través de su abogado en audiencia manifestó que: i) De lo expuesto por los accionantes, no se advierte que esta acción popular se refiera a la protección o vulneración de derechos colectivos, ni se menciona con exactitud derechos difusos; ii) Los accionantes se arrogaron la representación de todos los aportantes; situación a la que en calidad de servidora pública aportante se opone, pues no desea que se le devuelvan sus aportes. Así, los accionantes no la tomaron en cuenta, y por ello, carecen de la representación que alegan, pues no todos los aportantes pidieron la devolución de esos montos de dinero; iii) En la fundamentación oral de esta acción tutelar no se alegó ninguna vinculación de los derechos reclamados con los que son protegidos por esta acción de defensa. Los accionantes mencionaron el derecho a la vida, pero no lo vincularon con la salubridad pública ni con el patrimonio; iv) Los accionantes no señalaron de manera clara y específica con que acción u omisión su persona vulneró su derecho subjetivo a tener una cobertura a la seguridad social; v) La SCP 0511/2018-S4 de 12 de septiembre, señala que la acción popular debido a su naturaleza, tiene una finalidad pública; en razón que no persigue la protección de los intereses subjetivos o pecuniarios de las personas consideradas individualmente, sino que se orienta a la protección de la colectividad o comunidad en su conjunto, resguardando y protegiendo sus derechos e intereses colectivos frente a vulneraciones o amenazas. En ese sentido, en el presente caso se tiene que los accionantes persiguen la protección de intereses individuales que no gozan de la protección que otorga esta acción tutelar, la cual tampoco protege intereses de grupo, como es el caso de los accionantes, cuya protección procede por medio de la acción de amparo constitucional; vi) La vulneración de un derecho subjetivo como señalan los accionantes, debe ser reclamada por cada aportante, configurándose ese acto en un reclamo individual que no puede ser tutelado por medio de la acción popular, sino a través de la acción de amparo constitucional; vii) El DS 4199 por el que se declaró cuarentena total en todo el territorio del Estado Plurinacional de Bolivia, fue superado por otros Decretos Supremos. En cada departamento se dispuso una flexibilización de es medida, permitiendo que las personas trabajen; por lo tanto, la indicada norma no ocasionó ninguna vulneración o amenaza a derechos colectivos; viii) Teniendo en cuenta lo previsto por el art. 2 de la Ley de Pensiones -Ley 065 de 10 de diciembre de 2010-, se tiene que las prestaciones de vejez y de invalidez, las pensiones de muerte derivadas de estas y los gastos funerarios, fueron cumplidos durante la cuarentena total dispuesta; así como el régimen no contributivo, que contempla la renta dignidad y los gastos funerarios. Además, se pagaron una serie de bonos y se dispuso que el aguinaldo correspondiente a la renta dignidad sea cancelado antes; ix) Teniendo en cuenta los principios de unidad de gestión, economía, oportunidad y eficacia de la administración del Sistema Integral de Pensiones, previstos por el art. 3 de la Ley de Pensiones; dicha Ley en su art. 6 refiere que cada uno de los fondos del Sistema Integral de Pensiones se constituye como un patrimonio autónomo y diverso del patrimonio de la entidad que los administra, son indivisos, imprescriptibles e inafectables, pudiendo disponerse de ellos según esa Ley. En ese sentido, cualquier solicitud respecto a los aportes efectuados debe ser objeto de una modificación a la citada Ley, ya que la misma establece la imposibilidad de su devolución. Así, la pretensión de los accionantes conlleva que se deba modificar dicha Ley, lo cual no es posible mediante esta acción popular; x) Siendo uno de los accionantes miembro de la Asamblea Legislativa Plurinacional, debería ser él quien promueva la modificación de la parte correspondiente de la Ley de Pensiones; xi) En caso de concederse la tutela solicitada, se afectarían las diversas prestaciones que cubre el Sistema Integral de Pensiones; xii) La devolución de aportes generaría un desbalance en la liquidez de la Administración de Fondos de Pensiones, lesionando los derechos y prestaciones señalados; afectando además, los derechos colectivos. Por esa razón, el petitorio de los accionantes carece de fundamento y es inejecutable; xiii) Los principios señalados en el art. 45.II de la CPE se encuentran desglosados y sistematizados en la Ley de Pensiones, bajo los cuales se establece la devolución de los aportes del seguro social; por lo que para la alteración de esa modalidad se debe modificar la citada Ley y la propia Constitución Política del Estado; xiv) El art. 82.II de Ley de Pensiones determina la modalidad de los retiros temporales, fijando la garantía de devolución para el seguro social a fin que este no desaparezca; xv) En su calidad de Presidenta en ejercicio del Estado Plurinacional de Bolivia no cuenta con atribución legislativa alguna para modificar una ley, correspondiendo esa labor al Órgano Legislativo; y, xvi) La devolución de los aportes depositados en las Administradoras de Fondos de Pensiones es imposible debido a que se encuentran invertidos en el mercado bursátil. Si se devuelven los aportes al seguro social, este dejaría de existir. En caso que un trabajador realice un retiro temporal y no pueda reponer el capital retirado conjuntamente con los intereses, corre el riesgo de no poder acceder a algún tipo de pensión. Por lo expuesto, pidió se deniegue la tutela.

Oscar Miguel Ortiz Antelo, Ministro de Economía y Finanzas Públicas, a través de su representante legal en audiencia indicó que: a) Los derechos alegados por los accionantes como vulnerados, no pueden catalogarse como derechos colectivos. De acuerdo con el art. 136 de la CPE y la SC 1018/2011-R de 22 de junio, el objetivo de la acción popular es proteger derechos e intereses colectivos y difusos. En ese marco, la SC 1974/2011-R de 17 de diciembre, determinó que los intereses de grupo no son protegidos por esta acción tutelar; b) Los derechos colectivos o difusos hacen referencia a derechos o bienes indivisibles o supraindividuales, que se caracterizan por proyectarse de manera unitaria a toda una colectividad, sin que una persona pueda ser excluida de su goce por otras personas. Los aportes para la jubilación están dirigidos a una cuenta de ahorro previsional individual que le pertenece a cada uno de los aportantes, no a un grupo de personas. Ese aporte no es común, sino individual y es utilizado por cada uno de los aportantes de manera individual. Por ello, los accionantes no pudieron fundamentar ningún derecho o interés colectivo; c) La SCP 0240/2015-S1 de 26 de febrero, estableció como requisito para ingresar a resolver el fondo de una acción popular, la presentación de la prueba en que se funde la acción y que acredite la verosimilitud de la denuncia. Los accionantes no presentaron prueba alguna sobre la supuesta vulneración o amenaza de sus derechos. Tampoco señalaron cómo las autoridades ahora accionadas vulneraron dichos derechos; simplemente, indicaron que la edad condicionada para poder acceder a sus aportes dispuesta en el DS 1888 contraviene al art. 45 de la CPE; d) La condición para acceder a los aportes depositados en las Administradoras de Fondos de Pensiones fue definida por una ley, la cual concuerda con lo dispuesto por la Constitución Política del Estado. Por ese motivo, los accionantes no demostraron ninguna vulneración de derechos, pues el Ministerio a su cargo dio cumplimiento al ordenamiento jurídico vigente; e) La pretensión de los accionantes no puede ser resuelta por una acción de defensa, ya que el DS 1888 es una norma emitida de conformidad con los arts. 35, 45 y 62 de la CPE, no siendo competencia de los Órganos Ejecutivo ni Judicial modificar, derogar o abrogar una ley; por lo que esta acción popular debe ser declarada improcedente; f) Las Administradoras de Fondos de Pensiones tienen la facultad de administrar los fondos que de acuerdo con el art. 6 de la Ley de Pensiones, son indivisibles, imprescriptibles e inafectables, y no pueden disponerse con la finalidad de pagar las rentas de jubilación y los conexos de invalidez, gastos funerarios y otros; g) Las Administradoras de Fondos de Pensiones invirtieron un 60% de los aportes en depósitos a plazo fijo en el Sistema Bancario; el 25% fue colocado en bonos del Tesoro General de la Nación (TGN); y el 15% en bonos emitidos por las empresas nacionales, en el marco de lo establecido en el art. 141 de la Ley de Pensiones; y, h) La Asamblea Legislativa Plurinacional se encuentra imposibilitada de modificar la referida Ley, ya que ello generaría un caos económico en el país y un perjuicio a los bolivianos, siendo algo insostenible. Además, vulneraría la propia Constitución Política del Estado y lesionaría derechos fundamentales. Por lo expuesto, pidió se deniegue la tutela solicitada.

Álvaro Fernández Gonzalo, Gerente General de la AFP PREVISIÓN BBVA S.A., a través de su representante legal por informe presentado el 10 de septiembre de 2020, cursante de fs. 104 a 106, así como en audiencia manifestó que: 1) Las Administradoras de Fondos de Pensiones administran transitoriamente el Sistema Integral de Pensiones, otorgando las prestaciones y beneficios verificando el cumplimiento de los requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico vigente. No tienen facultad para regular las prestaciones y/o beneficios del indicado Sistema, sino que simplemente son sociedades que prestan un servicio al Estado; 2) Los retiros temporales, mínimos o finales, se encuentran establecidos en los arts. 79 al 82 de la Ley de Pensiones. Para el caso específico, el art. 172 del Reglamento de Desarrollo Parcial a la Ley 065, modificado por el DS 1888, establece los requisitos de acceso -a los aportes-; 3) Esa AFP únicamente administra los fondos de pensiones. En caso de incumplimiento, se encuentra sujeta a sanciones por parte del ente regulador que es la Autoridad de Fiscalización y Control de Pensiones y Seguros (APS); 4) El contrato de prestación de servicios suscrito con el Estado Plurinacional de Bolivia establece los pagos de prestaciones y beneficios respectivos según corresponda, de acuerdo con la Ley de Pensiones y las normas reglamentarias. Contractualmente, esa AFP administra los fondos de pensiones, y su responsabilidad está delimitada al cumplimiento de las normas que los regulan; 5) No cuenta con legitimación pasiva dentro de esta acción tutelar, ya que no legisla, regula, modifica, cambia prestaciones ni incorpora requisitos, sino que simplemente cumplen la ley; 6) El Senador de la Asamblea Legislativa Plurinacional que propició esta acción tutelar, presentó un proyecto de ley sobre esa temática, que se encuentra en una de las Cámaras de esa Asamblea, debiendo acudirse a esa instancia a fin de lograr su promulgación; 7) Las cartas enviadas pidiendo colaboración en favor de sus afiliados fueron remitidas en consulta al ente regulador; 8) Los accionantes al no conseguir la promulgación de la indicada ley, pretenden hacerlo por medio de esta acción de defensa, lo cual es inconcebible, ya que se atentaría contra el Sistema Integral de Pensiones; 9) Existen más de dos millones de afiliados en ambas Administradoras de Fondos de Pensiones. Los accionantes no cuentan con un instrumento que les delegue la facultad de solicitar la devolución de aportes de todos esos afiliados. En dichas entidades Administradoras no existen ni diez solicitudes de sus afiliados pidiendo esa devolución; y, 10) Al no ser evidente la vulneración de derechos de sus afiliados ni de los accionantes, quienes no cuentan con la legitimación activa al no tener un documento con el que acrediten la representación de más de dos millones de afiliados, pide se deniegue la tutela solicitada.

Cleo Correa Duarte, Presidente Ejecutivo de la AFP Futuro de Bolivia S.A., a través de su representante legal y abogado por informe presentado el 10 de septiembre de 2020, cursante de fs. 117 a 123 vta., así como en audiencia señaló que: i) Esa AFP carece de legitimación pasiva, pues los accionantes no señalaron de qué manera habría vulnerado sus derechos. Tampoco identificaron la obligación o el deber que dejó de cumplir; ii) Esa AFP, como gestora pública de la seguridad social de largo plazo, debe cumplir la Constitución Política del Estado y demás normativa vigente. Por tanto, no puede adoptar decisiones y/o realizar acciones al margen de las normas a las que se encuentra sujeta, las cuales no establecen la posibilidad de disponer u utilizar los aportes depositados de manera diferente a la regulada por dichas normas; iii) Una devolución de aportes requerida por un grupo de personas, se encuentra al margen de la ley; iv) La finalidad preventiva de la acción popular busca prevenir una amenaza. En el presente caso, no existe alguna referencia sobre cuál sería esa amenaza, o en que pronunciamiento de esa AFP se encuentra la misma. En cuanto a la finalidad suspensiva que busca el cese del acto lesivo, los accionantes no mencionaron cuál es ese acto que vulneró sus derechos, a efectos que se suspenda el mismo. La finalidad restitutoria de esta acción de defensa busca restablecer el goce de derechos colectivos que hubieran sido restringidos o impedidos, a un estado anterior en el que se los estaba gozando. En la presente acción tutelar, los accionantes pretenden la devolución de aportes sin que esa figura se encuentre reconocida en las leyes, reglamentos o normas regulatorias aplicables al Sistema Integral de Pensiones; por lo que no puede existir una restitución a una situación anterior, siendo que la misma no existe legalmente; v) La presente acción popular no se enmarca en la finalidad que busca como mecanismo de defensa de derechos y garantías constitucionales al no existir identificación plena de los supuestos actos u omisiones ilegales o indebidas; vi) El petitorio de los accionantes no condice con la finalidad de la acción popular, e incurre en graves vicios y contradicciones, como ser: a) Señalaron que las autoridades ahora accionadas incurrieron en actos que vulneraron y amenazaron con lesionar sus derechos, sin referirse ni especificar esos actos. Esa AFP no tiene la calidad de autoridad por ser una sociedad comercial de derecho privado sin facultad ni competencia para decidir si cumple o no la normativa legal vigente; b) Solicitaron la aplicación del art. 45.II y III de la CPE, y que se proceda a la cobertura de la seguridad social, con la devolución parcial de montos de dinero en favor de los aportantes activos y pasivos, siendo que esa norma no establece la devolución de aportes, no pudiendo la Sala Constitucional obrar en ese sentido; c) Pidieron que la devolución se realice a los aportantes tanto activos como pasivos, lo que constituye una incongruencia; puesto que los aportantes pasivos ya se encuentran percibiendo pensiones, y pretender la devolución de sus reservas implicaría privarlos de esas prestaciones de jubilación, invalidez o la que corresponda; d) Solicitaron que la devolución de aportes se realice conforme con la cotización personal de cada aportante, sin referir ningún sustento técnico ni financiero, lo que afectaría negativamente un posible acceso a una prestación dentro del Sistema Integral de Pensiones; y, e) Pidieron que el seguro social cubra las necesidades por casos de epidemias y pandemias, cuando en realidad el mencionado Sistema está cubriendo y otorgando todas las prestaciones que corresponden. La presente acción popular más que buscar la protección de derechos e intereses colectivos o difusos, pretende tutelar derechos e intereses individuales homogéneos, buscando una suerte de resarcimiento; vii) No existe prueba que demuestre que esa AFP restringió o amenazó con restringir los derechos reclamados por los accionantes, incumpliéndose con la demostración objetiva de esos actos. Tampoco existe prueba que señale la acción u omisión que amenace o vulnere sus derechos, lo que impide a la Sala Constitucional tener certeza respecto a las aseveraciones de los accionantes; viii) Dentro del Sistema Integral de Pensiones existe la posibilidad de devolver los aportes previo cumplimiento de los requisitos establecidos en la Ley de Pensiones y en el Reglamento de Desarrollo Parcial a la Ley 065, modificada por el DS 1888, cuya aplicación es obligatoria. Si los accionantes consideraban que esas normas vulneraron sus derechos por ser contrarias a la Constitución Política del Estado, debieron promover la acción constitucional pertinente; ix) La presente acción popular no cuenta con los fundamentos jurídicos ni técnicos que permitan conocer los alcances de su petición; puesto que los accionantes mencionan a todos los aportantes sin demostrar si ese es el deseo de todos ellos; x) No existe un análisis ni argumentos técnicos que reflejen las consecuencias financieras de la pretendida devolución de aportes, pues los recursos de las Administradoras de Fondos de Pensiones se encuentran invertidos en instrumentos financieros emitidos por instituciones financieras, sociedades comerciales y el propio Estado, con el fin de generar rentabilidad a efectos de otorgar y mantener financiadas las prestaciones concedidas a todos los asegurados; y, xi) No existe un análisis sobre las consecuencias de la devolución pretendida cuando los aportantes intenten jubilarse, ni sobre los incumplimientos de orden normativo que implicaría, lo cual tendría un impacto en los posibles beneficios a los que accederían los trabajadores y podría poner en riesgo la continuidad de los medios de subsistencia del capital humano. Por todo lo expuesto, solicitó se deniegue la tutela.

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz, mediante Resolución 01/2020-A.P. de 10 de septiembre, cursante de fs. 137 vta. a 141 vta., denegó la tutela solicitada, bajo los siguientes fundamentos: 1) Se evidencia que el accionante Edwin Mario Rodríguez Espejo es Senador de la Asamblea Legislativa Plurinacional, y por tanto, se entiende que es aportante a las Administradoras de Fondos de Pensiones. Con relación al resto de los coaccionantes, no se tiene conocimiento si son aportantes o lo fueron, y por tanto, si tienen ese derecho. Esta situación está ligada a la legitimación activa para interponer la acción popular, ya que la problemática se refiere a aportes individuales realizados por las personas beneficiarias del Sistema de Administración del Fondo de Pensiones; 2) La SC 1018/2011-R señala que dentro del ámbito de protección de la acción popular se encuentran dos tipos de derechos, los colectivos y los difusos. El presente caso se refiere a los derechos colectivos, puesto que la cuestión planteada está delimitada únicamente a quienes fueron o son aportantes al Sistema Integral de Pensiones; 3) Los accionantes hicieron referencia al ámbito de protección del derecho sobre los aportes, que tienen una naturaleza individual. El Tribunal Constitucional Plurinacional abrió la posibilidad de proteger los derechos individuales cuando se los vincule con derechos de comunidades, pueblos indígenas o colectividades; 4) En la SCP 1123/2013-L de 30 de agosto, se consideró que el patrimonio, el espacio y la seguridad en su ámbito privado, al ser derechos subjetivos deben ser protegidos mediante la acción de amparo constitucional. El presente caso se refiere a derechos a la propiedad que tiene una administración pública, pero que son de naturaleza privada, ya que cada uno de los bolivianos tiene una cuenta individual relativa a su afiliación al régimen de pensiones establecido en nuestro país; 5) El planteamiento de esta acción popular se refiere a derechos individuales. La naturaleza de esos derechos no puede representar a la colectividad; puesto que habrá personas que estén de acuerdo y otras que no. El Tribunal Constitucional Plurinacional de ninguna manera puede privilegiar los derechos de una persona sobre otra; 6) la problemática analizada se refiere a derechos idénticos, relativos a las cuentas de ahorro previsional individuales de los aportantes. Al respecto, se debe puntualizar lo siguiente: i) La acción popular protege derechos que estén amenazados o restringidos, vinculados a derechos colectivos o difusos. Los accionantes pretendieron relacionar una colectividad que son los aportantes, y que estén vinculados a otro tipo de derechos, como la salud, el bienestar, la dignidad que no son protegidos por la acción popular; ii) Los accionantes no identificaron con claridad cómo se estarían vulnerando los derechos colectivos o difusos de esa colectividad, ni cómo tendrían la legitimación activa para representarla, teniendo en cuenta las preferencias de las personas respecto a sus aportes; iii) La acción popular se encuentra regida por el principio de legalidad. El Sistema Integral de Pensiones se encuentra regulado por la ley, y no es a través de las acciones de defensa que los accionantes obtendrán los resultados que pretenden, quienes además intentan representar a todos quienes fueron o son aportantes a las Administradoras de Fondos de Pensiones. Por ello, no corresponde brindar la protección colectiva solicitada, que no se refiere a un derecho colectivo ni difuso. Al estar los derechos reclamados regulados por una ley, no será la jurisdicción constitucional la que los proteja entendiéndolos como derechos colectivos. La persona que crea que se le vulneró algún derecho, puede agotar las instancias y reclamar sus derechos de forma individual, y no a través de la acción popular, que no puede suplir la competencia de otro órgano, como ser el Legislativo, de donde emanó la Ley de Pensiones; y, iv) Las reglas de administración, distribución y destino de los fondos de pensiones se encuentran previstas en la ley. Por ello, no será la jurisdicción constitucional la que defina el esa situación; toda vez que esa regulación tiene un respaldo económico, conforme al Presupuesto General del Estado y al Sistema Integral de Pensiones, cuyo flujo y movimiento económico obedecen a los parámetros que las leyes establecen; por lo que no existe posibilidad alguna que a través de esta acción tutelar se protejan los derechos invocados por los accionantes; 7) Los accionantes podían acudir ante la Presidenta en ejercicio y el Ministro hoy accionados, para la promoción de una ley que responda a sus intereses; y, 8) El Gerente General de la AFP PREVISIÓN BBVA S.A. y el Presidente Ejecutivo de la AFP Futuro de Bolivia S.A., ahora coaccionados, carecen de legitimación pasiva para ser demandados en esta acción de defensa; toda vez que su competencia emana de la ley, y no tienen la capacidad para tener una iniciativa legislativa que sirva para promover algún tipo de cambio normativo.

II. CONCLUSIONES

De la revisión de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1. Cursa Nota MEFP/DM/JG-0880 de 2 de junio de 2020, dirigida a Jeanine Añez Chávez, ex Presidenta en ejercicio del Estado Plurinacional de Bolivia -hoy accionada-, por la cual el entonces Ministro de Economía y Finanzas Públicas le hizo conocer el criterio técnico sobre el proyecto de ley en consulta C.S. 181/2019-2020, “Ley Excepcional de retiro voluntario y parcial de los fondos individuales de seguridad social, a los aportantes en las AFPs”, propuesta por Edwin Mario Rodríguez Espejo, Senador de la Asamblea Legislativa Plurinacional -ahora accionante- (fs. 5).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

Los accionantes denuncian la vulneración de los derechos a la vida, a la salud, al patrimonio y al acceso efectivo a la seguridad social; puesto que a consecuencia de la declaratoria de cuarentena total en todo el territorio del Estado Plurinacional de Bolivia que les impidió desarrollar sus actividades con normalidad dejándolos desprovistos de generar ingresos económicos, en su calidad de aportantes y titulares de las cuentas de ahorro previsional no pudieron retirar esos ahorros, debido a que el DS 1888 emitido por el anterior Gobierno Nacional, condicionó el retiro de aportes a la edad de cincuenta y ocho años, lo que se constituye en un acto contrario al art. 45 de la CPE, que ordena la cobertura efectiva en caso de desempleo, pandemias y enfermedades catastróficas; además, ese límite de edad es discriminatorio y contraviene la Ley Contra el Racismo y Toda Forma de Discriminación, beneficiando únicamente a las Administradoras de Fondos de Pensiones, al Sistema Bancario Nacional y al Gobierno Nacional.

En consecuencia, corresponde determinar en revisión, si los hechos demandados son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. La relación de los hechos, derechos y el petitorio en las acciones tutelares

La SCP 0237/2018-S1 de 12 de junio, citando a la SCP 0176/2018-S3 de 8 de mayo, que si bien fue emitida dentro de una acción de amparo constitucional; sin embargo, sus entendimientos son aplicables a la presente acción de defensa, indicó que: [«El art. 33 del Código Procesal Constitucional (CPCo), señala los requisitos que deberán contener las acciones tutelares refiriendo que:

4. Relación de los hechos.

5. Identificación de los derechos o garantías que se consideren vulnerados

(...)

8. Petición”

Requisitos que fueron desarrollados por el extinto Tribunal Constitucional en la SC 0365/2005-R de 13 de abril, al tener estos tres requisitos contenido, de relevancia procesal para la procedencia de la acción de amparo constitucional, señaló que : “…trata de una relación fáctica que debe hacer el recurrente; pues está referida a los hechos que sirven de fundamento del recurso o de la razón o razones en la que el recurrente apoya la protección que solicita, que no siempre está referido a un solo hecho sino a varios hechos, que de manera congruente se reconducen y sirven de fundamento del petitorio…

(…)

En síntesis, el elemento fáctico aludido (conjunto de hechos) y su calificación jurídica (derechos o garantías supuestamente violados) constituyen lo que la doctrina denomina genéricamente “la causa de pedir”; causa de pedir que debe ser claramente precisada y delimitada por el recurrente.

(…)

Como quedó precisado en el punto anterior, la causa de pedir contiene dos elementos: 1) el elemento fáctico que está referido a los hechos que sirven de fundamento al recurso; 2) el elemento normativo, es decir, los derechos o garantías invocados como lesionados por esos hechos, que deben ser precisados por el recurrente; sin embargo, como en los hechos debe acreditarse el derecho vulnerado, es preciso que exista una relación de causalidad entre el hecho que sirve de fundamento y la lesión causada al derecho o garantía. De ahí que el cumplimiento de esta exigencia no se reduce a enumerar artículos, sino a explicar desde el punto de vista causal, cómo esos hechos han lesionado el derecho en cuestión”.

Por su parte la SCP 0543/2015-S1 de 1 de junio, estableció: “No basta con la simple mención de los argumentos de uno o del otro de los numerales citados, sino debe establecerse un nexo de causalidad entre ambos como presupuesto esencial.

Al respecto la SC 2752/2010-R de 10 de diciembre, señaló que: ‘De la revisión de la demanda y de los datos del expediente, se tiene que la accionante, si bien realiza una amplia relación de los hechos fácticos; sin embargo, omite realizar una fundamentación precisa, principalmente la relación de causalidad entre el hecho que sirve de fundamento a su pretensión y la lesión causada a los derechos alegados, especificando cada uno de ellos; elemento básico para determinar si el acto u omisión demandado de ilegal o indebido, está dentro del ámbito de protección que brinda esta acción tutelar en caso de lesiones a derechos fundamentales y garantías constitucionales; constatándose que existe una relación de hechos e independientemente, en otro punto de la demanda de amparo, especifica aisladamente los presuntos derechos que se hubiesen vulnerado y -como se dijo- sin establecer claramente de qué forma se hubiesen vulnerado cada uno de los mismos que ahora pretende sean tutelados mediante la presente acción’”»] (las negrillas son nuestras).

Finalmente, la SCP 0287/2016-S1 de 10 de marzo, citando al AC 0039/2006-RCA de 31 de enero, con relación a la relevancia procesal que tienen los tres requisitos de contenido, estableció la necesidad inexcusable de: “‘…1) Exponer con precisión y claridad los hechos que le sirvan de fundamento (art. 97.III de la LTC); 2) Precisar los derechos o garantías que consideren suprimidos o amenazados (art. 97.IV de la LTC), y 3) Fijar con precisión el amparo que se solicita para preservar o restablecer el derecho o la garantía vulnerados o amenazados (art. 97.VI de la LTC), para concluir en la necesidad de que en la demanda de amparo exista un estricto nexo de causalidad entre los tres requisitos, como presupuesto esencial previo a resolver cualquier problemática jurídica planteada’” (las negrillas son nuestras).

III.2. Análisis del caso concreto

Identificada la problemática expuesta en la presente acción popular, y tomando en cuenta lo alegado por los accionantes, corresponde referirse a los requisitos de forma que deben ser observados en el planteamiento de dicha acción de defensa, los cuales de acuerdo con la jurisprudencia citada en el Fundamento Jurídico III.1. del presente fallo constitucional y el Código Procesal Constitucional, deben ser cumplidos por la parte accionante exponiendo de manera clara y precisa la relación de causalidad entre los hechos, los derechos y el petitorio.

Bajo ese contexto, de la revisión del memorial de acción popular y de acuerdo con el art. 135 de la CPE, que señala que esta acción de defensa procede contra los actos u omisiones de autoridades o de personas individuales o colectivas que vulneren o amenacen con vulnerar derechos e intereses colectivos; se tiene que los accionantes sin acreditar su condición de aportantes a las Administradoras de Fondos de Pensiones, identificaron como el aparente acto lesivo de sus derechos e intereses colectivos, el límite de edad de cincuenta y ocho años determinado por el DS 1888 emitido por el anterior Gobierno Nacional, que les condiciona, y por tanto, les impide poder realizar el retiro de sus aportes de sus cuentas de ahorro previsional administradas por las referidas entidades Administradoras.

La descripción que realizan los accionantes del impedimento normativo establecido por el límite de edad hoy denunciado, que les imposibilitaría acceder a sus respectivos aportes, y consiguientemente, conculcaría sus derechos, no se evidencia que guarde vinculación con alguna actuación u omisión de las autoridades ahora accionadas; es decir, no existe una identificación, especificación o referencia de cuáles serían los actos u omisiones en los que incurrieron dichas autoridades, que relacionados con el límite de edad de cincuenta y ocho años impuesto por el DS 1888, les impediría retirar sus aportes de las Administradoras de Fondos de Pensiones.

En ese sentido, los hechos descritos por los accionantes que sirvieron de sustento para esta acción tutelar, no guardan una relación o nexo de causalidad con los derechos colectivos denunciados como vulnerados, relacionados con la vida, la salud, el patrimonio, el acceso efectivo a la seguridad social y el derecho colectivo de acceso a la devolución de sus aportes depositados en las AFP PREVISIÓN BBVA S.A. y Futuro de Bolivia S.A. alegado en la audiencia de consideración de la presente acción de defensa. Así, al no vincularse el supuesto acto lesivo hoy denunciado con alguna actuación u omisión de las autoridades ahora accionadas, no se puede establecer cómo las mismas pudieron vulnerar, poner en peligro o instaurar una amenaza de vulneración de algún derecho, si no fueron parte del establecimiento o la exigencia del requisito de la edad de cincuenta y ocho años impuesto por el DS 1888 como condicionante y limitante para poder acceder a los aportes que se encuentran en sus cuentas de ahorro previsional individuales de las Administradoras de Fondos de Pensiones.

De la misma manera, en cuanto a los requisitos de las acciones tutelares, la jurisprudencia citada en el Fundamento Jurídico III.1. de esta Sentencia Constitucional Plurinacional exige que la parte accionante fije con precisión y claridad el petitorio o amparo que solicita, con la finalidad de preservar o restablecer el derecho o interés colectivo vulnerado o amenazado, y para que la resolución que se emita guarde la debida correspondencia con lo que se solicita. Petitorio que además, debe contener el debido nexo de causalidad con los dos anteriores requisitos analizados -hechos y derechos-.

En el presente caso, los accionantes solicitan que esta jurisdicción ordene que se proceda a la cobertura real y efectiva de la seguridad social, con la devolución parcial de montos de dinero en favor de los aportantes a las Administradoras de Fondos de Pensiones, y sea de acuerdo con la cotización personal de cada uno de ellos; asimismo, se ordene que la seguridad social cubra las necesidades por casos de epidemias o pandemias; y finalmente, se restituyan los derechos colectivos afectados de todos los aportantes, declarando la legalidad de la devolución y/o restitución en los porcentajes que cada uno de ellos vea necesario.

De lo expuesto, se advierte que los accionantes no se percataron que esta jurisdicción a través de la acción popular, busca la protección y/o el restablecimiento de los derechos e intereses colectivos y difusos frente a los actos u omisiones de autoridades o de personas individuales o colectivas; derechos e intereses relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, el medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por la Constitución Política del Estado -art. 135 de la CPE-, evitando la consumación de una amenaza, disponiendo el cese del acto lesivo y restituyendo el goce de los derechos e intereses bajo su protección. En ese entendido, esta acción tutelar, de forma contraria a lo pretendido por los accionantes, no fue configurada para ordenar el retiro, el acceso o la devolución de los ahorros que tienen los aportantes en las Administradoras de Fondos de Pensiones en contraposición al condicionamiento normativo relativo al límite de edad establecido por el DS 1888, y menos bajo el amparo del supuesto derecho colectivo de acceso a la devolución de sus aportes depositados en las AFP PREVISIÓN BBVA S.A. y Futuro de Bolivia S.A. Tampoco puede ordenar que la seguridad social cubra las necesidades en casos de epidemias o pandemias, siendo que no se tiene un desarrollo argumentativo adecuado que demuestre el incumplimiento de ese fin constitucional por parte de la seguridad social previsto por el art. 45 de la CPE.

Al margen que los accionantes solicitan aspectos que no guardan relación con el marco de procedencia de la acción popular, y menos identifican ni especifican sobre quien recaería la pretensión de devolución, retiro o acceso a los aportes buscado por los accionantes, situación que en definitiva, demuestra que los hechos expuestos relacionados con la imposibilidad de retirar o acceder a sus ahorros depositados en las Administradoras de Fondos de Pensiones por la condicionante del límite de edad de cincuenta y ocho años impuesto por el DS 1888 emitido por el anterior Gobierno Nacional; se tiene que los derechos invocados, que no fueron vinculados con ningún acto u omisión en que incurrieron las autoridades hoy accionadas, y el petitorio antes analizado, no guardan la debida relación o nexo de causalidad como presupuesto esencial previo para resolver cualquier problemática jurídica planteada vía acción popular; circunstancias que impiden a esta Sala del Tribunal Constitucional Plurinacional ingresar al fondo de las denuncias expuestas por los accionantes; correspondiendo, en efecto, denegar la tutela solicitada.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al denegar la tutela solicitada, aunque con otros argumentos, obró de manera correcta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Tercera; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 01/2020-A.P. de 10 de septiembre, cursante de CORRESPONDE A LA SCP 0132/2021-S3 (viene de la página 15).

fs. 137 vta. a 141 vta., pronunciada por la Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz; y, en consecuencia: DENEGAR la tutela solicitada, de conformidad con los fundamentos jurídicos expuestos en el presente fallo constitucional, con la aclaración que no se ingresó al análisis de fondo de la problemática planteada.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Asimismo, se hace constar que la MSc. Karem Lorena Gallardo Sejas es de Voto Aclaratorio.

Fdo. Dr. Petronilo Flores Condori

MAGISTRADO

Fdo. MSc. Karem Lorena Gallardo Sejas

MAGISTRADA