SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0147/2021-S4

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0147/2021-S4

Sucre, 17 de mayo de 2021

SALA CUARTA ESPECIALIZADA

Magistrado Relator:    Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano

Acción de amparo constitucional

Expediente:                 30574-2019-62-AAC

Departamento:           Oruro

En revisión la Resolución 05/2019 de 13 de agosto, cursante de fs. 102 a 106 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Santusa Juana Mamani Condori contra Walter Cerrogrande Ventura, Presidente y Emilio Choque Valdez, Vicepresidente, ambos del Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Huanuni del departamento de Oruro.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 17 de julio de 2019, cursante de fs. 23 a 26; y el de subsanación de 1 de agosto de igual año (fs. 29 y vta.), la accionante expuso los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

En las elecciones sub nacionales del pasado 2015, fue electa como segunda Concejala Titular por el Movimiento Al Socialismo, Instrumento Por la Soberanía de los Pueblos (MAS – IPSP) para el periodo constitucional 2015-2020.

En febrero de 2017, en el ejercicio de sus funciones de Concejala fue sometida a un proceso por la Comisión de Ética del Concejo Municipal, quienes declararon procedente una denuncia en su contra, para que luego el Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Huanuni emita la Resolución Municipal 88/2016 de 27 de septiembre, por el que se dispuso otorgarle licencia indefinida sin goce de haberes entre tanto la jurisdicción defina su situación jurídica, decisión que no se encuentra dentro de las atribuciones del Concejo Municipal tal como establece el art. 47 de la Ley Municipal 001 de 29 de agosto de 2013; no obstante, el referido Concejo decidió remitir antecedentes al Ministerio Público; emitiéndose imputación formal en su contra y dictándose el Auto Interlocutorio 64/2017 de 7 de febrero, por el que se dispuso su detención preventiva en el Centro Penitenciario de San Pedro, situación que dio lugar a la solicitud de cesación a su detención preventiva, que declarada procedente por la autoridad judicial mediante Auto Interlocutorio 357/2017 de 3 de mayo; por cuyo efecto, el 25 de febrero de 2019, pidió al Concejo Municipal de Huanuni, su reincorporación al cargo electivo, que fue reiterada el 21 y 27 de marzo de igual año, sin contar con respuesta en cualquiera de sus formas, habiendo como consecuencia interpuesto acción de amparo constitucional que mereció la Resolución 03/2019 de 21 de mayo, por la cual se le tuteló su derecho a la petición, disponiendo que el Concejo Municipal responda a su solicitud en vinculación al memorial de 20 de marzo del mismo año, debiendo los demandados emitir respuesta en forma afirmativa o negativa al petitorio principal de reincorporación, con la debida fundamentación.

En cumplimiento a dicho fallo constitucional, el 19 de junio de 2019, conoció la respuesta a través del Cite H.C.M.H. 415/2019 de 12 de junio, que expresó textualmente que: “El Honorable Concejo Municipal de Huanuni (...) luego de un análisis, consideración y debate en el pleno del Concejo ha determinado DAR RESPUESTA a su nota en el entendido de que la misma NO PODRÁ SER ATENDIDA SU SOLICITUD DE REINCORPORACIÓN, por cuanto vuestra persona tiene al presente que cumplir con lo dispuesto en la Resolución Judicial 357/2017 de fecha 3 de mayo de 2017… IANUS 2016604073...lo cual hace prever que existe un impedimento Judicial para el cumplimiento de sus funciones del Concejo Municipal, mientras no se resuelva su situación legal en estrados judiciales, deberá de aguardar el tratamiento de la solicitud en el pleno del Concejo Municipal” (sic). Advirtiendo con dicha respuesta que el Concejo Municipal representado por los demandados, indebidamente le negó su derecho al trabajo y al ejercicio de las funciones públicas electas; puesto que, en la mencionada Resolución no se estableció la prohibición del ejercicio de la función pública, menos el derecho al trabajo en calidad de Concejala Municipal, máxime aun cuando la ley presume la inocencia y no la culpabilidad.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

La accionante señaló como lesionados sus derechos al trabajo, al ejercicio de la función pública, a la dignidad y a la presunción de inocencia, citando al efecto los arts. 21.II, 22, 46.I, 144.II.2 y 116 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela impetrada y se disponga la inmediata habilitación en el cargo de Concejala del Gobierno Autónomo Municipal de Huanuni del departamento de Oruro, sea en el plazo de cuarenta y ocho horas.

I.2. Audiencia y Resolución del Juez de garantías

Celebrada la audiencia pública el 13 de agosto de 2019, según consta en el acta cursante de fs. 98 a 101 vta., presentes la accionante y las autoridades demandadas, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La impetrante de tutela ratificó los términos expuestos en su memorial de acción de amparo constitucional y ampliando el mismo, agregó lo siguiente: a) Cuando un ciudadano es elegido gobernante ya sea asambleísta, concejal, alcalde municipal u otro, estos gozan de un privilegio especial cual es el ejercicio del cargo con las más amplias garantías; en el caso concreto, su persona fue electa como Concejala Municipal; sin embargo, luego de una denuncia instaurada en su contra la Comisión de Ética del Concejo Municipal decide suspenderle de manera definitiva, actuación contraria a lo establecido por la SCP 2055/2012 de 16 de octubre, que declara la inconstitucionalidad de la suspensión temporal de aquellas autoridades; entre ellas, su persona en su calidad de Concejala Municipal; b) Con el Auto Interlocutorio de 7 de febrero de 2017, se podía decir que efectivamente existía un impedimento al ejercicio de Concejal Municipal, a raíz de su detención preventiva; empero, dicha situación debía mantenerse hasta el momento en el que el propio Juez dispuso su libertad a través de la cesación a la detención preventiva, que en su caso se efectivizó con el Auto Interlocutorio de 3 de mayo de 2017, expresado en el Auto Interlocutorio 357, con el que no se perdió la condición de Concejala Municipal ni se abaló ninguna resolución inconstitucional fuera del marco legal que emitió el Concejo del ente edil, de ahí que cuando se solicitó a esa instancia su reincorporación al cargo, éste lamentablemente no atendió tal petición; c) La suspensión temporal del cargo de un Concejal Municipal con periodo constitucional establecido no puede ser definitivo, pues debe primar la presunción de inocencia, en tal razón es imperioso que a través de esta acción de defensa sea reparado aquel daño ocasionado desde el 2017; y, d) Efectivamente hay un lapsus calami en la redacción del memorial respecto de la convocatoria pública y examen de competencia que no está vinculado al caso en concreto pero que no tiene que ver con el fondo de la problemática, ya que lo sustancial que se ha sostenido en la presente audiencia es que se habilite y reincorpore a su cargo como Concejala Municipal que son términos que no fueron comprendidos por el contrario.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Walter Cerrogrande Ventura, Presidente y Emilio Choque Valdez, Vicepresidente, ambos del Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Huanuni del departamento de Oruro, en audiencia señalaron que: 1) La parte accionante hizo mención al art. 47 de la Ley Municipal 001, referido al control constitucional, definición y procedencia de las normas municipales que integran el ordenamiento jurídico y administrativo municipal; no encontrando relación con lo que se describe en la demanda de acción de amparo constitucional; 2) La detención preventiva de la ahora impetrante de tutela surgió como consecuencia de la Resolución del Juzgado de Instrucción Penal Primero del departamento de Oruro; 3) La Resolución judicial 357/2017, también enunciada por la accionante, dispuso la detención domiciliaria de ésta con vigilancia esporádica, autorizándose a la imputada que pueda realizar su actividad laboral en los horarios señalados en su contrato de trabajo, advirtiendo que en la declaración ampliatoria efectuada por la hoy solicitante de tutela, se manifestó que trabaja como Secretaria Auxiliar en la empresa de Servicios Unipersonales Consultora Multidisciplinaria ECOLOGIS SOS; en dicha Resolución también se encuentra la prohibición de comunicarse con las víctimas y partícipes en la presente causa, por ello, y en incumplimiento a esa disposición se le dio la respuesta que ahora es observada por la accionante; 4) Respecto al derecho al trabajo que alega como otro derecho vulnerado, manifestó que obtuvo el cargo por concurso de méritos y examen de competencia; empero, no se observa en esta acción tutelar, aquellos documentos que acrediten tal aseveración; 5) En cuanto al derecho a la función pública, no es evidente que se le hubiera negado su calidad de Concejala, solo fue suspendida con licencia temporal mientras se resuelva su situación en estrados judiciales, al tener un impedimento legal que es la detención domiciliaria, teniendo únicamente permiso para salir en observancia a su contrato de trabajo; 6) A tiempo de haber solicitado su reincorporación, la accionante debió haber adjuntado toda la documentación pertinente inclusive un documento oficial del órgano jurisdiccional por el que se hubiera dispuesto su libertad simpe y llana; sin que medien las medidas cautelares que tiene fijadas y que son de cumplimiento obligatorio; y, 7) Finalmente, se evidenció que la ahora accionante solicitó la inmediata habilitación en el cargo de Concejala Municipal, a sabiendas que para el ejercicio del dicho cargo la Ley del Régimen Electoral señala que la única autoridad que puede habilitar luego de los comicios es el Tribunal Electoral. Argumentos con los cuales solicitaron se deniegue la tutela impetrada.

Por memorial presentado el 4 de diciembre de 2019, cursante de fs. 128 a 142 vta., las autoridades demandadas a tiempo de apersonarse ante el Tribunal Constitucional Plurinacional impugnaron la Resolución 05/2019, emitida por el Juez de garantías, señalando que: i) La accionante fue procesada a denuncia de terceros en la Comisión Ética del Concejo Municipal, en cumplimiento al Reglamento General del Concejo Municipal de 14 de mayo de 2014, aprobado mediante Resolución Municipal expresa; ii) La nueva Ley de Gobiernos Autónomos Municipales no establece las reglas procedimentales mínimas para la sustanciación y resolución de recursos administrativos, ante ese aparente vacío legal, es lógico acudir al principio de irretroactividad de la ley y la ultractividad que determina que las normas prevalezcan en el tiempo pese a su derogación o abrogatoria, bajo ese contexto, en el caso concreto resulta imprescindible aplicar la Ley de Municipalidades –Ley 2028 de 28 de octubre de 1999–; iii) La Resolución Municipal 88/2016, resolvió otorgar licencia indefinida sin goce de haberes hasta entre tanto la funcionaria Concejala no aclare su situación judicial, como una medida preventiva de resguardo de la entidad edil en relación a la disposición de los documentos que se encuentran dentro del Concejo Municipal donde se hubiere cometido el supuesto ilícito. La suspensión temporal deja de tener carácter de medida preventiva y asume la forma de sanción cuando se trata de una suspensión sin goce de haberes, y esté precedida de un proceso previo que debe operar a la conclusión de éste, asegurando la presunción de inocencia y los derechos al debido proceso y a la defensa; iv) Si la Resolución Municipal atentaba derechos, conforme al Reglamento en su oportunidad debió de haberse interpuesto la reconsideración en un plazo de diez días hábiles, en el caso, la ahora accionante no planteó dicho recurso contra la Resolución Municipal 88/2016, lo que permitió que precluya su derecho; y, v) No se puede confundir los términos suspensión y licencia, por cuanto para suspender a una Concejala o un Concejal Munícipe, conforme determina la Ley 482, se debe contemplar el art. 12, sobre pérdida de mandato, que establece cinco presupuestos, no siendo menos cierto que el art. 11 de dicha Ley, reconoce la ausencia por impedimento temporal de la Alcaldesa o Alcalde, Concejalas o Concejales, que surtirá efectos legales cuando emerjan de instancia jurisdiccional o por instancia competente, hasta que cesen los efectos de la causa de impedimento; enunciado que en el caso que se analiza fue dado al concederse licencia indefinida, a objeto de que la sancionada pueda asumir defensa en estrados judiciales y no pueda influenciar en los servidores públicos del Concejo Municipal de Huanuni.

I.2.3. Resolución

El Juez Público Mixto, Civil y Comercial, De Familia e Instrucción Penal, Administrativo, Coactivo Fiscal y Tributario Primero de Huanuni del departamento de Oruro, constituido en Juez de garantías, por Resolución 05/2019 de 13 de agosto, cursante de fs. 102 a 106 vta., concedió la tutela solicitada, ordenando que: a) El Concejo Municipal en pleno, emita resolución municipal disponiendo la reincorporación de la accionante Santusa Juana Mamani Condori al Cargo de Concejala del Gobierno Autónomo Municipal de Huanuni, debiendo convocar en el término de diez días a una sesión de Concejo en el cual tenga que emitirse la resolución referida, en base a los fundamentos explanados en la presente resolución; y, b) En un plazo prudencial deberá remitir a este despacho un informe en cuanto a la resolución a dictarse por el Concejo Municipal respecto de la solicitud de reincorporación; fundando su fallo en los siguientes argumentos: 1) Con carácter previo a ingresar al análisis, es imperioso referirse al principio de seguridad jurídica y del debido proceso, por los cuales las autoridades hoy demandadas asumieron en primera instancia, la decisión de otorgar a través de la Resolución 88/2016, licencia indefinida sin goce de haberes, cuando aquella forma de disposición no se encuentra prevista en el Reglamento que ha sido adjunto de manera íntegra y que debe ser analizado con relación a las atribuciones que tiene el Concejo Municipal, a través de la Comisión de Ética; 2) Conforme al art. 47 del Reglamento General del Honorable Concejo Municipal de Huanuni, en una primera instancia se advierte que la Comisión de Ética a tiempo de emitir la Resolución 88/2016, cumplió con las prerrogativas insertas en éste, al haber determinado responsabilidad en la Concejala hoy accionante, estableciendo las acciones legales a seguir; empero, se apartó de observar lo que correspondía en debido proceso, respecto a las cinco formas de sanción aplicables, determinando la suspensión definitiva, cuando la misma está contemplada en caso de existir una sentencia condenatoria; en ese entendido, en el análisis del mencionado precepto y de la Resolución 88/2016, se debe razonar que la decisión emanada por el Juzgado de Instrucción Penal Primero del departamento de Oruro, a través del Auto Interlocutorio 357/2017, viene a definir la situación procesal de la imputada a los fines de garantizar su presencia en cada una de las etapas del proceso penal, no así, de manera concreta, la responsabilidad o no en determinado hecho ilícito doloso o denunciado por la autoridad fiscal, y que debe ser también analizado por el Juez de garantías en resguardo del principio de inocencia, que hasta entre tanto no exista una sentencia ejecutoriada en contra de la impetrante de tutela, no puede aplicarse ninguna de las disposiciones contenidas en el parágrafo I del art. 47 del indicado Reglamento; y, 3) Las medidas cautelares dispuestas por el órgano jurisdiccional no pueden constituirse en una limitante para el ejercicio de la función pública, más si de manera idónea se acreditó que la impetrante de tutela fue elegida y posesionada como Concejala Municipal; en consecuencia, tanto el Cite H.C.M.H. 415/2019 y la Resolución 88/2016, no se encuentran amparadas en norma legal alguna, lesionando el debido proceso y la seguridad jurídica en su elemento debida fundamentación, dejando con dicho fallo supeditado el ejercicio de su derecho al trabajo a una resolución de un tribunal ordinario.

CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1.    El Tribunal Electoral Departamental (TED) de Oruro, en mayo de 2015, emitió Credencial de Concejala Titular del municipio de Huanuni del referido departamento a favor de Santusa Juana Mamani Condori –ahora accionante– (fs. 2).

II.2.    Habiendo la Comisión de Ética del Concejo Municipal de Huanuni, declarado procedente la denuncia en contra de la hoy impetrante de tutela mediante “Resolución Municipal 85/2016” y la remisión de obrados a la jurisdicción ordinaria para su correspondiente procesamiento, el Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de la localidad mencionada, por Resolución Municipal 88/2016 de 27 de septiembre, dispuso por voto de la mayoría de los Concejales otorgar licencia indefinida sin goce de haberes a la Concejala Santusa Juana Mamani Condori, entre tanto la autoridad jurisdiccional defina su situación jurídica (fs. 3 a 4).

II.3.    Por Acta de declaración ampliatoria informativa de 1 de febrero de 2017, labrada dentro del proceso penal seguido por el Ministerio Público contra Santusa Juana Mamani Condori, por la supuesta comisión del delito de negociaciones incompatibles con el ejercicio de funciones públicas y otros, la ahora accionante informó que por motivos de la suspensión al cargo como Concejala Municipal, tuvo que buscar otra fuente laboral para mantener su hogar, siendo su trabajo como Secretaria Auxiliar en la empresa de Servicio unipersonales Consultora Multidisciplinaria ECOLOGY-SOS (fs. 82 a 83).

II.4.    Como efecto de la imputación formal presentada por el Ministerio Público y el requerimiento de aplicación de medidas cautelares dentro del proceso penal de referencia, el Juez de Instrucción Penal Primero del departamento de Oruro, mediante Auto Interlocutorio 64/2017 de 7 de febrero, con relación a la hoy impetrante de tutela, resolvió imponer la medida cautelar de detención preventiva en el Centro Penitenciario de San Pedro (7 a 12 vta.). Posteriormente, la imputada solicitó cesación a su detención preventiva, misma que mereció el Auto Interlocutorio 357/2017 de 3 de mayo, que dispuso la cesación a la detención preventiva de la ahora impetrante de tutela, bajo las medidas de detención domiciliaria con vigilancia esporádica, autorizando a la misma la realización de su actividad laboral en los horarios señalados en su contrato de trabajo (fs. 13 a 15).

II.5.    Santusa Juana Mamani Condori, mediante memorial presentado el 5 de junio de 2019, dirigido al Presidente del Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Huanuni, y ante la ausencia de impedimento en virtud de haberse dispuesto la cesación a su detención preventiva por Auto Interlocutorio 357/2017, solicitó su reincorporación al cargo de Concejala Municipal (fs. 16 y vta.). Por lo que, en respuesta a dicha petición Walter Cerrogrande Ventura y Emilio Choque Valdez, Presidente y Vicepresidente respectivamente del Concejo Municipal de Huanuni –autoridades ahora demandadas– mediante Cite H.C.M.H. 415/2019 de 12 de junio, pusieron a conocimiento de la accionante que el pleno del Concejo determinó dar respuesta a su nota, indicando que no podía ser atendida la solicitud de reincorporación, por tener que cumplir lo dispuesto en el Auto Interlocutorio 357/2017 de 3 de mayo, lo cual hace entrever sobre la existencia de impedimento judicial para el cumplimiento de sus funciones como Concejala Municipal, mientras no se resuelva su situación legal en estrados judiciales, debiendo aguardarse el tratamiento de su petición en el pleno del Concejo (fs. 22).

II.6.    Cursa en original la Gaceta Informativa Junio-2014 del Concejo Municipal de Huanuni, que incluye la Ley Municipal 001 de 29 de agosto de 2013 y el Reglamento General del Concejo Municipal de Huanuni de 14 de mayo de 2014, que a partir del art. 37 prevé la conformación de la Comisión de Ética, el procedimiento para la tramitación de la denuncia, su procesamiento y la resolución de la misma, esta última contemplada en el art. 47, que en su contenido señala que la Comisión deberá emitir una Resolución emergente del sumario informativo, por la que se declare procedente o improcedente la denuncia, aplicándose según la gravedad de los hechos distintas sanciones; entre ellas, la establecida en el numeral 5, que refiere a la suspensión definitiva en caso de existir sentencia condenatoria ejecutoriada a pena privativa de libertad en materia penal. Asimismo, el art. 48 del mencionado Reglamento, reconoce el proceso previo a la pérdida de mandado, reconociendo la atribución del Concejo Municipal de establecer mediante resolución interna, responsabilidad conforme a procedimiento, iniciando las acciones legales ante la autoridad judicial competente, contemplando en su parágrafo II que la Alcaldesa, o el Alcalde, las Concejalas y las Concejales perderán el mandato siendo destituidos (as) y suspendidos (os) definitivamente, cuando existiera sentencia condenatoria ejecutoriada en su contra en materia penal (fs. 39 a 43 vta.; y, 53 a 66).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

La accionante señaló como lesionados sus derechos al trabajo, al ejercicio de la función pública, a la dignidad y a la presunción de inocencia, advirtiendo que el Concejo Municipal representado por los demandados, indebidamente le negó su derecho a su reincorporación al cargo de Concejala Municipal, pese a no existir impedimento alguno y haber sido beneficiada con la cesación a su detención preventiva, bajo el argumento de que previamente debía resolverse su situación legal en estrados judiciales y dar cumplimiento a lo dispuesto en el Auto Interlocutorio 357/2017 de cesación a la detención preventiva; sin considerar que la suspensión definitiva no se encuentra establecida como sanción, salvo se cuente con sentencia condenatoria ejecutoriada en proceso penal, debiendo en todo caso los demandados hacer prevalecer la presunción de inocencia y proceder a su reincorporación.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si los extremos denunciados por la accionante son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela impetrada.

III.1.  Mecanismos institucionales para el cese de funciones de las autoridades elegidas por voto ciudadano en las entidades territoriales autónomas municipales. Entendimiento reiterado

Al respecto, la SCP 0149/2014-S3 de 20 de noviembre, citando la SCP 1034/2013 de 27 de junio, señaló que: “…a partir del texto de la Constitución y las leyes de desarrollo (…) los únicos mecanismos institucionales existentes previstos dentro de un Estado Constitucional de Derecho para el cese de funciones de la autoridades elegidas por voto ciudadano en las entidades territoriales autónomas municipales son la destitución definitiva previa sentencia condenatoria ejecutoriada y la revocatoria de mandato…

(…)

Esta Sentencia Constitucional Plurinacional sostuvo: ‘III.2.1 Destitución definitiva

La Ley Marco de Autonomías y Descentralización (LMAD), en sus arts. 144 y siguientes regulaba la suspensión temporal de autoridades electas departamentales, regionales y municipales; empero, dichas normas fueron declaradas inconstitucionales en la SCP 2055/2012 de 16 de octubre, subsistiendo, por tanto, únicamente la destitución definitiva, previa sentencia condenatoria ejecutoriada y dentro del marco de regulación previsto en los arts. 148 y 149 de la LMAD.

En efecto, dicha sentencia constitucional declaró la inconstitucionalidad de los arts. 144, 145, 146, y 147 de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización (LMAD) y la frase contenida en la primera parte del parágrafo II del art. 128.II de la LMAD que señalaba: «La máxima autoridad ejecutiva será suspendida temporalmente de sus funciones si se hubiera dictado acusación formal en su contra que disponga su procesamiento penal», con el siguiente argumento:

«El art. 144 de la LMAD, prescribe que los gobernadores, alcaldes, Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) regional, asambleístas departamentales y regionales y concejales municipales de la entidades territoriales autónomas, podrán ser suspendidos de sus funciones temporalmente cuando se dicte en su contra acusación formal. Por una parte el Legislador estatal carece de título competencial específico, que le permite regular esta materia y menos vulnerar derechos humanos y garantías jurisdiccionales. Según el art. 28 de la CPE, no existe suspensión temporal, sino sólo destitución definitiva previa sentencia condenatoria ejecutoriada, por lo que el art. 144 de la LMAD, contradice la norma constitucional señalada. La suspensión temporal transgrede los arts. 28 y 116.I de la CPE, al imponer una sanción previa, como medida cautelar, antes de que exista una sentencia condenatoria ejecutoriada, cuando aún no existen pruebas de cargo válidas y aún no valoradas por el órgano judicial, vulnerando el principio de inocencia.

(…)

III.2.2 Revocatoria de mandato

A partir de la Constitución Política del Estado de 2009, se amplió la democracia y los mecanismos de participación ciudadana, iniciando con ello una nueva institucionalidad democrática basada en el reconocimiento de la democracia directa y participativa, representativa y comunitaria, conforme dispone el art. 11 de la CPE. En efecto, la participación ciudadana en Bolivia ahora reconoce tres tipos de democracia: a) La democracia directa y participativa; b) La democracia representativa; y c) La democracia comunitaria, cada una con mecanismos concretos de participación ciudadana:

La revocatoria de mandato, es uno de los mecanismos de participación ciudadana como expresión de la democracia directa y participativa, que procede por iniciativa popular, conforme dispone el art. 240.III de la CPE y arts. 25.III de la Ley No. 026 del Régimen Electoral (LRE).

Conforme estipula el art. 25 de la LRE, la revocatoria de mandato es el mecanismo constitucional a través del cual el pueblo soberano decide, mediante sufragio universal, sobre la continuidad o el cese de funciones de las autoridades elegidas por voto ciudadano. La revocatoria del mandato es el derecho del electorado a destituir del cargo a un funcionario antes de que concluya el período de su mandato. Se aplica a todas las autoridades electas por voto popular, titulares y suplentes, a nivel nacional, departamental, regional o municipal. No procede respecto de las autoridades del Órgano Judicial ni del Tribunal Constitucional Plurinacional. Se origina únicamente por iniciativa popular y en una sola ocasión durante el período constitucional de la autoridad sujeta a revocatoria.

La revocatoria de mandato procede por iniciativa popular, cumpliendo los requisitos previstos en el art. 26 de la LRE y observando los plazos que estipula el art. 27 de la LRE, cuya convocatoria será realizada mediante ley del Estado Plurinacional y de acuerdo al calendario electoral fijado por el Tribunal Supremo Electoral y todas las formalidades y términos previstos en el art. 28 de la LRE y demás condiciones administrativas regulados en los arts. 29 y siguientes de dicha ley’” (las negrillas nos pertenecen).

III.2.  Sobre el derecho al ejercicio de la función pública y su vinculación con el derecho al trabajo

En lo que respecta al derecho en el ejercicio de la función pública, la SCP 0347/2015-S1 de 13 de abril, reiterando los argumentos expresados en la SC 0980/2010-R de 17 de agosto, señaló: ‘“El derecho a ejercer una función pública se encuentra íntimamente ligado al derecho a la ciudadanía, que estaba previsto en el art. 40 de la CPE abrg y que ahora en la Constitución vigente se encuentra en el art. 144, normas en las que se establecen los dos elementos constitutivos de la ciudadanía: en primer lugar consiste en el derecho de concurrir como elector o como elegible a la formación y el segundo es el derecho al ejercicio de funciones en los órganos del poder público; y como consecuencia de ello se establece el derecho de ejercer las funciones públicas sin otro requisito que la idoneidad, salvo las excepciones establecidas por ley’.

Conforme la línea jurisprudencial citada, acorde a la prerrogativa que tiene todo ciudadano de ser elegido para el ejercicio de una función pública, previo el cumplimiento de requisitos previstos, no se puede restringir el derecho a ejercer materialmente dicho cargo, debiendo garantizarse por el contrario, la posibilidad de hacer cumplir las labores para las cuales fueron elegidas o elegidos en condiciones dignas y justas; por tanto, al impedir el desempeño de cargos electos, se vulnera el derecho a ejercer la función pública y en consecuencia se restringe los derechos políticos.

Ahora, por el ejercicio de la función pública comprendida como una prestación en favor del Estado Boliviano, el ciudadano recibe una contraprestación en dinero denominadas salario y todos sus derechos colaterales, que bajo la premisa el art. 46.I.1 de la Ley Fundamental, debe ser justo, equitativo y satisfactorio que le asegure para sí y su familia una existencia digna, así el derecho al ejercicio de la función pública en cualquiera de sus formas se halla íntimamente vinculado al derecho al Trabajo, entendido según la SC 1132/2000-R de 1 de diciembre, como ‘…la potestad, capacidad o facultad que tiene toda persona para desarrollar cualquier actividad física o intelectual tendiente a generar su sustento diario como el de su familia’.

Por su parte la SCP 1070/2014 de 10 de junio, haciendo referencia a la SCP 1935/2012 de 12 de octubre, estableció que: ‘El derecho al trabajo invocado por la parte accionante se encuentra ampliamente reconocido en el texto constitucional, comenzando del Preámbulo Constitucional que señala sobre la construcción del nuevo Estado Plurinacional Boliviano, que el mismo se basa en el respeto e igualdad entre todos en convivencia colectiva con acceso al agua, trabajo, educación, salud y vivienda para todos. El art. 9. 5 de la CPE, indica entre los fines del Estado: «Garantizar el acceso de las personas a la educación, a la salud y al trabajo». El art. 46 de la CPE, determina que toda persona tiene derecho «al trabajo digno, con seguridad industrial, higiene y salud ocupacional, sin discriminación, y con remuneración o salario justo, equitativo y satisfactorio, que le asegure para sí y su familia una existencia digna»’.

La SCP 001/2014 de 3 de enero, estableció que: ‘Según el caso concreto, la interferencia del derecho al trabajo, conlleva a la perturbación del libre desarrollo de la personalidad; es decir, que el referido derecho, al ser de naturaleza social y económica, no sólo busca la perfección del mismo en función a la capacidad de aptitudes que tiene toda persona sino también implica el derecho a buscar un trabajo, postularse o acceder al mismo, y mantenerlo. En su dimensión económica, busca la obtención de una remuneración justa y equitativa, en procura de su propia manutención como la de su familia, de tal forma que le permita la subsistencia en condiciones dignas’” (el resaltado es nuestro).

III.3.  Análisis del caso concreto

A través de esta acción de amparo constitucional, la accionante señaló como lesionados sus derechos al trabajo, al ejercicio de la función pública, a la dignidad y a la presunción de inocencia, advirtiendo que el Concejo Municipal representado por los demandados, indebidamente le negaron el derecho a su reincorporación al cargo de Concejala Municipal, pese a no existir impedimento alguno y haber sido beneficiada con la cesación a su detención preventiva, bajo el argumento de que previamente debía resolverse su situación legal en estrados judiciales y dar cumplimiento a lo dispuesto en el Auto Interlocutorio 357/2017 de cesación a la detención preventiva; sin considerar que la suspensión definitiva no se encuentra establecida como sanción, salvo se cuente con sentencia condenatoria ejecutoriada en proceso penal, debiendo en todo caso los demandados hacer prevalecer la presunción de inocencia y proceder a su reincorporación.

Según consta en el Credencial entregado por el TED de Oruro, la impetrante de tutela fue elegida Concejala Titular en el municipio de Huanuni del referido departamento, en virtud del cual venía ejerciendo dicho cargo; empero, por una denuncia instaurada en su contra la Comisión de Ética del Concejo Municipal de Huanuni, luego de iniciado el proceso respectivo, resolvió declarar procedente aquella denuncia mediante “Resolución Municipal 85/2016” y dispuso además la remisión de obrados a la jurisdicción ordinaria para su correspondiente procesamiento (conforme se tiene de la Resolución Municipal 88/2016), por cuyo efecto, el Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Huanuni, por Resolución Municipal 88/2016, determinó por voto de la mayoría de los Concejales otorgar licencia indefinida sin goce de haberes a la Concejala Santusa Juana Mamani Condori, entre tanto la autoridad jurisdiccional defina su situación jurídica.

Iniciado que fue el proceso penal contra la hoy accionante y como efecto de la imputación formal presentada en su contra por el Ministerio Público y el requerimiento de aplicación de medidas cautelares dentro del proceso penal de referencia, el Juez de Instrucción Penal Primero del departamento de Oruro, mediante Auto Interlocutorio 64/2017, le impuso la medida cautelar de detención preventiva en el Centro Penitenciario de San Pedro, solicitando posteriormente cesación a su detención preventiva, que fue declarada procedente mediante Auto Interlocutorio 357/2017, bajo las medidas de detención domiciliaria con vigilancia esporádica, autorizando a la misma la realización de su actividad laboral en los horarios señalados en su contrato de trabajo.

En virtud de esa determinación, Santusa Juana Mamani Condori, a través del memorial presentado el 5 de junio de 2019, dirigido al Presidente del Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Huanuni, y ante la ausencia de impedimento para cumplir las funciones para las que fue electa mediante voto popular, al haberse dispuesto la cesación a su detención preventiva por Auto Interlocutorio 357/2017, solicitó su reincorporación al cargo de Concejala Municipal, siendo atendida dicha petición por Cite H.C.M.H. 415/2019 de 12 de junio, firmada por Walter Cerrogrande Ventura y Emilio Choque Valdez, Presidente y Vicepresidente respectivamente del Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Huanuni –autoridades ahora demandadas–, quienes pusieron a conocimiento de la accionante que el pleno del Concejo determinó no dar curso a su solicitud de reincorporación, en razón a que debía cumplir lo dispuesto en el Auto Interlocutorio 357/2017 de 3 de mayo, lo cual hace entrever sobre la existencia de impedimento judicial para el cumplimiento de sus funciones como Concejala Municipal, mientras no se resuelva su situación legal en estrados judiciales, debiendo aguardarse el tratamiento de su petición en el pleno del Concejo.

Del mismo modo, los Concejales Municipales de Huanuni, hoy demandados, indicaron que la Resolución Municipal 88/2016, que resolvió otorgar licencia indefinida sin goce de haberes hasta entre tanto la funcionaria Concejala no aclare su situación judicial, fue emitida en virtud a una medida preventiva de resguardo de la documentación que se encuentra dentro del Concejo Municipal donde se hubiere cometido el supuesto ilícito penal. Asimismo, hacen referencia a la figura de la suspensión temporal señalando que ésta se arroga la forma de sanción cuando se trata de una suspensión sin goce de haberes, producto de un proceso previo concluido; razonando a su vez que, como la accionante fue procesada a denuncia de terceros en la Comisión Ética del Concejo Municipal, en cumplimiento al Reglamento General del Concejo Municipal de 14 de mayo de 2014, aprobado mediante Resolución Municipal expresa; y en virtud al principio de irretroactividad de la ley y la ultractividad que determina que las normas prevalezcan en el tiempo pese a su derogación o abrogatoria, correspondía que en el caso concreto se aplique la Ley de Municipalidades abrogada –Ley 2028 de 28 de octubre de 1999–; en el entendido de que si la Resolución Municipal atentaba derechos, conforme al Reglamento debió de haberse interpuesto la reconsideración en un plazo de diez días hábiles, mismo que no fue planteado por la impetrante de tutela, provocando que su derecho precluya. Finalmente hicieron la aclaración de que no era posible confundir los términos suspensión y licencia, por cuanto para suspender a una Concejala o un Concejal Munícipe, se debe contemplar el art. 12 de la Ley 482, sobre pérdida de mandato, observando los cinco presupuestos allí establecidos, y tratándose de licencias aplicar lo dispuesto en el art. 11 de dicha Ley, que reconoce la ausencia por impedimento temporal de la Alcaldesa o Alcalde, Concejalas o Concejales, que surtirá efectos legales cuando emerjan de instancia jurisdiccional o por instancia competente, hasta que cesen los efectos de la causa de impedimento; enunciado que a decir de los demandados fue dado al concederse licencia indefinida, a objeto de que la sancionada pueda asumir defensa en estrados judiciales y no pueda influenciar en los servidores públicos del Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Huanuni.

Ahora bien, de los argumentos vertidos en la presente acción de defensa, previamente a ingresar al análisis propiamente dicho, corresponde hacer las siguientes precisiones, primero dejar claramente establecido que la causa se encuentra dentro de los lineamientos reconocidos por la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales –Ley 482– que entró en vigencia el 9 de enero de 2014; consiguientemente, todos los actos que emerjan en fechas posteriores a ésta serán sometidos al régimen de dicha normativa; no pudiendo alegarse la aplicación de la Ley de Municipalidades abrogada bajo el principio de irretroactividad de la ley y de la ultractividad, como mal entienden los ahora demandados.

La Ley de Gobiernos Autónomos Municipales abrogó la Ley de Municipalidades, afectando en su totalidad el contenido de esta normativa jurídica, quedando ésta última, fuera de la estructura normativa vigente en el ordenamiento jurídico de nuestro país; por lo que, se entiende que el recurso de reconsideración, extrañado por los ahora demandados, dejó de existir en la economía jurídica boliviana; empero, si bien es evidente que la Ley de Gobiernos Municipales no prevé específicamente sobre los recursos administrativos ni su tramitación al interior de los entes municipales; resulta permisible la aplicación de manera supletoria de la Ley de Procedimiento Administrativo, ante la falta de previsión de la norma especial; por lo que, aquellas resoluciones de carácter definitivo o actos administrativos que tengan carácter equivalente en el ámbito municipal, pueden ser impugnadas a través de los recursos de revocatoria y jerárquico, previstos en los arts. 64 y 66 de LPA; sin embargo, no todos los actos son pasibles de impugnación a través de estos recursos, ya que conforme se desarrolló en la SCP 1089/2019-S1 de 21 de noviembre: “si bien se entendió que no es posible soslayar los mecanismos de impugnación siendo aplicables de manera supletoria las disposiciones de la Ley de Procedimiento Administrativo a actos de la administración municipal; empero, a momento de ser regulado dicho aspecto por los Gobiernos Autónomos Municipales a través de su normativa, se debe considerar lo previsto por el art. 3 de la Ley de Procedimiento Administrativo (…), que establece respecto a las exclusiones y salvedades, que la Ley de Procedimiento Administrativo se aplicará a todos los actores de la administración pública, salvo, entre otras, a los casos relacionados al parágrafo II inc. a) del mismo artículo, que señala, los actos de Gobierno referidos a las facultades de libre nombramiento y remoción de autoridades; entendiéndose de ello, que las Resoluciones Municipales, emitidas por el Concejo Municipal que determinen, refieran, señalen o dispongan situaciones relacionadas a la ‘remoción, suspensión y destitución’ de autoridades electas o designadas dentro de la entidad municipal, no pueden ser impugnadas a través de los recursos de revocatoria y jerárquico, siendo por ello que la autoridad electa que considere que una resolución dictada por el Concejo Municipal le causa agravios a sus derechos y garantías constitucionales, se encuentra habilitada para interponer de manera directa la acción de amparo constitucional, sin necesidad de acudir al agotamiento de esos medios de impugnación al no ser los idóneos” (las negrillas son nuestras).

Establecidas que fueron aquellas consideraciones, se ingresa a analizar el fondo de la problemática venida en revisión, en ese sentido, se empezará por determinar los alcances de la decisión del Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Huanuni, a tiempo de disponer y otorgar la “licencia indefinida sin goce de haberes” a la Concejala Santusa Juana Mamani Condori; bajo ese contexto, de acuerdo a la revisión de la Ley 001 de 29 de agosto de 2013, así como del Reglamento del Concejo Municipal de Huanuni de 14 de mayo de 2014, al ser las normas especiales aplicables al caso, se pudo evidenciar que en su contenido no contemplan artículo alguno relacionado con la figura de “licencia indefinida sin goce de haberes”, sanción ésta que le fue impuesta a la ahora accionante, por encontrarse la misma sometida a un proceso penal, del cual emergió en primera instancia una detención preventiva, que luego fue modificada por otra Resolución que dispuso la cesación de esta medida cautelar, autorizándole además cumplir sus funciones en el horario establecido en su contrato; y que a criterio de los demandados resultaría un impedimento para continuar con el ejercicio de su cargo como Concejala Municipal, entre tanto no se solucione su situación legal.

Al respecto, tal afirmación permite concluir que la medida asumida por los demandados responde a una suspensión temporal de la impetrante de tutela, extremo que en un inicio se encontraba reconocido por la Ley Marco de Autonomías y Descentralización en sus arts. 144 y ss. que regulaba la suspensión temporal de autoridades electas departamentales, regionales y municipales; empero, dichos preceptos fueron declarados inconstitucionales por SCP 2055/2012 de 16 de octubre, subsistiendo únicamente la destitución definitiva, previa sentencia condenatoria ejecutoriada y dentro del marco de regulación previsto en los arts. 148 y 149 de la LMAD, así como, lo contemplado en el art. 47.I.5 del Reglamento del Concejo Municipal de Huanuni; es decir, que la imposición de aquella sanción además de no estar prevista en la normativa municipal de aquella localidad, resulta ser inexistente en la economía jurídica boliviana precisamente por ser vulneradora de derechos y atentatoria al principio de presunción de inocencia.

En ese entendido, la negativa expresada en la respuesta realizada por el Concejo Municipal a través del Cite H.C.M.H. 415/2019, ante las solicitudes de reincorporación al cargo de Concejala Titular de la accionante, no se encuentra enmarcada en la ley, siendo lesiva de los derechos de la impetrante de tutela al ejercicio de la función pública y al trabajo, los cuales se encuentran estrechamente relacionados conforme lo desarrollado en el Fundamento Jurídico III.2 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, que indica además que las acciones que impidan el desempeño de una persona al cargo para el cual fue electa o designada, o alterarle de cualquier manera el correcto desarrollo de sus funciones, sin que exista una causal legítima; se constituyen en ilegales, indebidas y arbitrarias, haciendo viable la tutela de los precitados derechos a través de la acción de amparo constitucional; vulneración ésta que de manera conexa también ocasionó la transgresión del derecho a la dignidad, que se concreta cuando se perturba, amenaza o priva de derechos esenciales a una persona, tal el caso que hoy se analiza, en el que se contravino un derecho esencial como es el derecho al trabajo.

Con base a los mencionados argumentos, se establece que no existe motivo alguno para que las autoridades hoy demandadas impidan que la accionante retome sus funciones al interior del Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Huanuni; puesto que, no presentó renuncia expresa al cargo, no se advirtió impedimento permanente ni quedó formalmente inhabilitada para ejercer su cargo; menos se tiene en antecedentes una sentencia condenatoria ejecutoriada que permita subsumir el hecho a una cesación del cargo al que fue elegida democráticamente; máxime si, conforme se tiene en la Conclusión II.4 del presente fallo constitucional, el Juez de Instrucción Penal Primero del departamento de Oruro, ante la solicitud de modificación de medida cautelar de detención preventiva, dictó el Auto Interlocutorio 357/2017 de 3 de mayo, disponiendo se aplique medidas de detención domiciliaria con vigilancia esporádica y autorizando a la procesada la realización de su actividad laboral en los horarios señalados en su contrato de trabajo; consiguientemente, siendo que la autoridad jurisdiccional consideró que la solicitante de tutela podía ejercer las funciones para las cuales fue electa, dentro de los horarios establecidos para el cumplimiento de sus labores inherentes al cargo electo, los ahora demandados, en consideración de dichos argumentos, debieron dar cumplimiento estricto a lo dispuesto por la Jueza de la causa que es a quien, bajo el principio de mediación y contradicción, le corresponderá decidir al finalizar el proceso, si los cargos formulados contra la imputada son evidentes o no a efectos de emitir la resolución que en derecho corresponda, no siendo facultad de los demandados, obviar determinaciones judiciales y, en una aplicación distorsionada de la situación jurídica de la solicitante de tutela, impedir el regreso de la misma al cargo para el cual fue electa; mucho menos aún, aludiendo que tal imposibilidad de reinserción se asume como una medida preventiva de resguardo de la entidad edil en relación a la disposición de los documentos que se encuentran dentro del Concejo Municipal donde se hubiere cometido el supuesto ilícito y que además, con dicha determinación se pretendería evitar que la imputada pudiera influir en otros funcionarios; aspectos que no le corresponde analizar ni aplicar al Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Huanuni, no solamente porque se trata de asuntos propios del derecho procesal penal que hacen a la esencia de la imposición de medida cautelar de detención preventiva únicamente por parte de la autoridad judicial que conoce la causa; sino además, porque lesionan el derecho-principio-garantía de presunción de inocencia, imponiéndole a la accionante a sufrir una sanción anticipada respecto a un delito sobre el cual no se ha probado su autoría. Consiguientemente, corresponde conceder la tutela impetrada.

En consecuencia, el Juez de garantías, al conceder la tutela solicitada, obró de manera correcta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Cuarta Especializada, en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 05/2019 de 13 de agosto, cursante de fs. 102 a 106 vta., pronunciada por el Juez Público Mixto, Civil y Comercial, De Familia e Instrucción Penal, Administrativo, Coactivo Fiscal y Tributario Primero de Huanuni del departamento de Oruro; y en consecuencia, CONCEDER la tutela impetrada, en los mismos términos expresados en la Resolución que se revisa.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

CORRESPONDE A LA SCP 0147/2021-S4 (viene de la pág. 16).

Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano MAGISTRADO

René Yván Espada Navía MAGISTRADO