SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0444/2021-S4

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0444/2021-S4

Sucre, 25 de agosto de 2021

SALA CUARTA ESPECIALIZADA

Magistrado Relator:    René Yván Espada Navía

Acción de amparo constitucional

Expediente:                  31371-2019-63-AAC

Departamento:            Oruro

En revisión la Resolución 49/2021 de 13 de mayo, cursante de fs. 194 a 199, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Otilia Choque Velíz, Gerente Regional Oruro de la Aduana Nacional (AN) contra Filimón Condori Calizaya, Vocal, y, José Carlos Montoya Condori, Vocal ambos de la Sala Especializada Contenciosa y Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Oruro; y, Carlos Orellana Quentasi, Juez de Partido de Trabajo y Seguridad Social y Administrativo Coactivo Fiscal y Tributario Tercero del departamento de Oruro.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 30 de septiembre de 2019, cursante de fs. 110 a 121 vta., la accionante, manifestó los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

La administración aduanera, previo proceso sancionatorio seguido contra el concesionario de aduana Depósitos Aduaneros Bolivianos (DAB), emitió la Resolución Sancionatoria AN GROGR ULEOR 017/2013 de 15 de abril; por la que, declaró probada la comisión de infracciones debidas al incumplimiento de sus obligaciones contractuales; motivo por el que, se aplicó la multa de 15 785 UFV (quince mil setecientos ochenta y cinco Unidades de Fomento  la Vivienda), que fue confirmada tanto por la Resolución de Recurso de Revocatoria AN GROGR-ULEOR 010/2013 de 27 de mayo, como por la Resolución de Recurso Jerárquico RD 03-027-13 de 29 de octubre de 2013.

Con dicho antecedente, mediante nota AN GROGR ULEOR 130/2013 de 3 de diciembre, conminó a DBU a pagar la multa en el plazo de diez días, advirtiendo que en caso de incumplimiento se iniciaría la ejecución coactiva en sede judicial, conforme lo previsto por el art. 114 del Decreto Supremo (DS) 27113, Reglamento de la Ley de Procedimiento Administrativo; sin embargo, no efectuó pago alguno.

Iniciada demanda de ejecución de cobro coactivo, fue admitida mediante Auto 028 de 22 de mayo de 2015, emitido por el Juez Administrativo, Coactivo Fiscal y Tributario (actual Juzgado de Partido del Trabajo, Seguridad Social y Administrativo) del departamento de Oruro, motivando que DBU planteara excepción de incompetencia, que fue declarada probada por Auto de Vista AV-SECCA-SA 38/2019 de 22 de septiembre, disponiéndose la remisión del proceso al Juez en materia civil y comercial. Planteado el recurso de apelación contra tal determinación, la Sala Especializada Contenciosa, Contenciosa Administrativa y Social Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Oruro, en total desacato al marco constitucional, vulnerando el debido proceso y el principio de seguridad jurídica, pronunció el Auto de Vista AV-SECCASA 38/2019 de 29 de abril, confirmando el anterior, sin motivación y fundamentación, porque no consideró que la Constitución Política del Estado y las leyes, establecen y reconocen únicamente a una determinada autoridad judicial para el conocimiento y resolución de una controversia, siendo un derecho constitucional del justiciable que su conflicto sea resuelto por un juez natural, competente, independiente e imparcial, conforme al derecho y la justicia.

Añadió que, en resguardo del derecho constitucional del juez natural y competente, pueden presentarse casos en que la competencia de la autoridad judicial sea discutida, de manera que es posible promover conflicto de competencia, tal como prescribe el art. 17 del Código Procesal Civil (CPC); entonces, bajo dichos parámetros, la Sala Plena del Tribunal Departamental de Justicia de Oruro, emitió en un caso análogo, el Auto de Sala Plena 05/2017 de 24 de marzo, en el que señaló que conforme lo dispuesto por la Disposición transitoria Décima de la Ley del Órgano Judicial, los juzgados y salas en materia administrativa, coactiva, tributaria y fiscal continuarán ejerciendo sus competencias hasta que sean reguladas por ley como jurisdicción especializada.

En el presente caso, la Resolución Sancionatoria AN-GROGR ULEOR 017/2013, emerge del incumplimiento contractual de una obligación a cargo de DBU, que fue sancionada con la aplicación de una multa; y por ello, corresponde que su cobro sea ejecutado por la vía coactiva fiscal, careciendo los jueces civiles de competencia para auxiliar en la ejecución a las entidades administrativas como resultado de sus resoluciones definitivas que contengan  sumas líquidas y exigibles.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

El impetrante de tutela, denunció la lesión del debido proceso en sus elementos de motivación, fundamentación y congruencia, vinculados a los principios de legalidad y seguridad jurídica, citando al efecto los arts. 115.II, 122, 178.I y 180 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela y se deje sin efecto el Auto de Vista AV-SECCA-SA 38/2019, ordenándose a las autoridades demandadas dictar una nueva resolución, debidamente motivada y que resuelva todos los aspectos que fueron alegados en el recurso de apelación.

I.2. Trámite Procesal ante el Tribunal Constitucional Plurinacional

I.2.1. Improcedencia de la acción de amparo constitucional

La Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Oruro, mediante Resolución de 2 de octubre de 2019,  cursante de fs. 122 a 124, declaró improcedente la presente acción de amparo constitucional; consecuentemente, la parte accionante mediante memorial presentado el 7 del mismo mes y año (fs. 126 a 129 vta.), impugnaron dicha determinación.

I.2.2. Admisión de la acción de amparo constitucional

Por Auto Constitucional (AC) 0336/2019-RCA de 21 de octubre, cursante de fs. 139 a 147, la Comisión de Admisión de este Tribunal Constitucional Plurinacional, con la facultad conferida por el art. 30.III del Código Procesal Constitucional (CPCo), resolvió revocar la Resolución de 2 de octubre de 2019; en consecuencia, dispuso se admita la presente acción de defensa y se someta la causa al trámite previsto por ley, debiendo pronunciar resolución en audiencia pública, concediendo o denegando la tutela impetrada, según corresponda en derecho.

I.3. Audiencia y resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública el 13 de mayo de 2021, conforme consta en el acta cursante de fs. 192 a 193, ausentes la parte accionante, las autoridades demandadas así como el tercero interesado, se produjeron los siguientes actuados:

I.3.1. Ratificación de la acción

Conforme consta en el acta de la audiencia de la acción de amparo constitucional, la entidad solicitante de tutela no se hizo presente en la audiencia.

I.3.2. Informes de las autoridades demandadas

Filimón Condori Calizaya, Vocal de la Sala Especializada Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Oruro, presentó informe escrito el 12 de mayo de 2021, cursante de fs. 164 y vta., refirió que: a) La acción de defensa presentada, está dirigida a una declaratoria de incompetencia en procesos que la administración aduanera presentó con la pretensión de ejecutar las sanciones administrativas impuestas en proceso sancionador que, al no haber sido admitidas, motivó el planteamiento de acciones de amparo constitucional; b) La parte impetrante de tutela desconoció las propias normas administrativas que debían ser observadas por mandato de la norma constitucional; y así, la autoridad competente para ejecutar las resoluciones sancionatorias es el propio ente emisor de la resolución sancionatoria cuando adquiera firmeza, conforme prevé el art. 55 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) –Ley 2341 de 22 de abril de 2002–; y, c) No se vulneró ningún derecho fundamental ni garantía constitucional de la parte solicitante de tutela, existiendo en el caso incompetencia del órgano judicial.

José Carlos Montoya Condori, Vocal de la Sala Especializada Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Oruro, informó en los mismos términos, tal cual consta en el memorial presentado el 13 de mayo de 2021, que cursa a fs. 182 y vta.

Carlos Orellana Quentasi, Juez de Partido de Trabajo y Seguridad Social y Administrativo, Coactivo Fiscal y Tributario Tercero del departamento de Oruro, a través del informe presentado el 13 de mayo de 2021,  cursante de fs. 180 y vta., refirió que, el Juez cesante del Juzgado, pronunció el Auto Interlocutorio 35/2016, declarando probada la excepción de incompetencia sobre la base del Instructivo 014/2015, emitido por el Tribunal Supremo de Justicia; por ende, no se vulneró derecho constitucional alguno del solicitante de tutela.

Por último, Osvaldo Fernández Quispe, ex Vocal de la indicada Sala Especializada Contenciosa y Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Oruro, no presentó informe ni se apersonó a la audiencia fijada al efecto, a pesar de su notificación, cursante a fs. 171. De igual modo, Antonio Menacho Aillón, ex Juez de Partido de Trabajo y Seguridad Social, y Administrativo Coactivo Fiscal y Tributario Tercero del departamento de Oruro, quien fue notificado mediante diligencia que cursa a fs. 172.

I.3.3. Intervención del tercero interesado

Gonzalo García Grandi, Gerente General de la Empresa Pública Nacional Estratégica “Depósitos Aduaneros Bolivianos – DAB”, a través de su apoderado presento memorial el 13 de mayo de 2021, cursante de fs. 189 a 191 vta., señalando lo que sigue: 1) La acción de amparo constitucional presentada es improcedente porque de acuerdo al Auto de Sala Plena 5/2017, se dirimió un conflicto de competencias determinando la competencia para los juzgados coactivos; 2) Por otro lado, el Instructivo 014/2015 de 31 de agosto, emitido por el Tribunal Supremo de Justicia, señala que todos los jueces de instrucción, partido o mixtos en materia civil y comercial, son competentes para tramitar las demandas ejecutivas civiles que se originen en una resolución administrativa que haya adquirido firmeza; y, 3) Cuando Depósitos Aduaneros Bolivianos, como empresa estatal, y la Aduana Nacional, como entidad del Estado, entran en conflicto, ponen en riesgo los intereses colectivos y no particulares; es decir, que pertenecen al estado, aspecto que no puede ser tratado en el ámbito privado; de esa forma, la administración aduanera debió activar otro tipo de recurso como es la acción de cumplimiento en caso del Auto de Sala Plena 05/2015, o la consulta en cuanto al Instructivo 014/2015, porque ambas son contradictorias.

I.3.4. Resolución

La Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Oruro, a través de la Resolución 49/2021 de 13 de mayo, cursante de fs. 194 a 199, denegó la tutela impetrada exponiendo los siguientes fundamentos: i) La Resolución emitida por las autoridades demandadas, se encuentra estructurada en tres considerandos, siendo el segundo el que contestó a cada uno de los agravios reclamados por el recurrente ‒hoy impetrante de tutela‒; por ende, contiene motivación clara y razonable fáctica y jurídica; ii) No existió vulneración de los derechos denunciados en la presente acción de amparo constitucional; por el contrario, se advierte que las autoridades demandadas respetaron el debido proceso y respondieron todos los puntos y agravios expuestos en el recurso de apelación; y, iii) Con relación a la denunciada infracción de los principios de seguridad jurídica y legalidad, aclararon que los Tribunales de garantías, no tutelan los mismos.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

 II.1.       La Gerencia Regional Oruro de la AN, mediante Resolución Sancionatoria AN GROGR ULEOR 017/2013 de 15 de abril, declaró probada la comisión de la infracción administrativa del Concesionario de Depósito de Aduana D.A.B ‒Empresa Pública Nacional Estratégica‒, por incumplimiento de las obligaciones establecidas en el art. 69 incs. j) y l), hecho tipificado en el art. 83 núm. 16 del Reglamento para la Concesión de Depósitos de Aduana; decisión, que fue confirmada mediante Resolución de Recurso de Revocatoria AN GROGR ULEOR 010/2013 de 27 de mayo, emitida por la misma instancia administrativa. Posteriormente, la Dirección de la AN, dictó la Resolución RD 03-027-13 de 29 de octubre de 2013; por la que, rechazó el recurso jerárquico deducido por la empresa procesada, –hoy tercera interesada– (fs. 3 a 7, 9 a 16 y 18 a 24).

 II.2.       Por memoriales presentados el 20 de abril y el 20 de mayo, ambos de 2015, Mauro Vargas Calvimonte, entonces Gerente Regional Oruro a.i. de la AN, interpuso demanda coactiva fiscal de ejecución forzada de bienes, luego modificada como ejecución de cobro coactivo contra la indicada Empresa Pública Nacional Estratégica; en cuyo mérito, el Juez Administrativo Coactivo Fiscal y Tributario del departamento de Oruro, pronunció la Resolución 028/2015 de 22 de mayo; y, la Nota de Cargo 026/2015 de igual fecha, ordenando el pago de la multa impuesta por la administración aduanera, en el plazo de veinte días (fs. 33 a 35).

 II.3.       Consta también que, mediante Auto 35/2016 de 22 de septiembre, el indicado Juez, declaró probada la excepción previa de incompetencia en razón de materia, deducida por la entidad ejecutada; en consecuencia, dejó sin efecto la Resolución y Nota de Cargo indicadas en la Conclusión que antecede, y ordenó la remisión del expediente al juez de turno en materia civil y comercial (fs. 57 a 59 vta.).

 II.4.       La Gerencia Regional Oruro a.i. de la AN, apeló la señalada Resolución y pidió su revocación (fs. 61 a 62 vta.).

 II.5.       Por Auto de Vista AV-SECCA-SA 38/2019 de 29 de abril, los Vocales demandados, confirmaron la Resolución impugnada (fs. 69 a 73 vta.).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

La entidad impetrante de tutela denuncia la vulneración del debido proceso en sus elementos de motivación, fundamentación y congruencia, vinculados a los principios de legalidad y seguridad jurídica, en razón a que los Vocales demandados, emitieron el Auto de Vista AV-SECCA-SA 38/2019, omitiendo considerar que corresponde al Juez en materia coactiva fiscal, el conocimiento de la ejecución de la multa impuesta, de manera que no es correcto señalar que la Resolución Sancionatoria AN GROGR-ULEOR 017/2013, no constituye título ejecutivo suficiente para promover una acción coactiva fiscal, por carecer de informe de auditoría emitido y aprobado por la Contraloría General del Estado, como efecto de control financiero administrativo para establecer cargos por sumas líquidas y exigibles; asimismo, sin especificar el tipo de proceso civil aplicable para el cobro de la multa impuesta al tercero interesado como infractor de normas aduaneras.

En consecuencia, corresponde dilucidar si tales extremos son evidentes y si constituyen actos lesivos, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  La motivación y fundamentación de las resoluciones como elementos del debido proceso

Con relación a estos elementos integrantes del debido proceso, la SCP 0280/2019-S2 de 24 de mayo, desarrolló una sistematización en la jurisprudencia constitucional, aludiendo que el derecho a una resolución fundamentada y motivada como elementos del debido proceso, reconocido como derecho fundamental, garantía jurisdiccional y derecho humano en las normas contenidas en los arts. 115.II y 117.I de la CPE; 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH); y, 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), fue desarrollado en reiteradas oportunidades por la jurisprudencia constitucional; así uno de sus antecedentes se sienta en el entendimiento contenido en la SC 1369/2001-R de 19 de diciembre; la cual establece como exigencia del debido proceso, que toda resolución debe exponer los hechos y el fundamento legal de la decisión, de manera que en caso de omisión, se vulnera dicho derecho. Posteriormente, en la SC 0946/2004-R de 15 de junio, se aclaró que dicha garantía es aplicable también en procesos administrativos y disciplinarios.

En el Fundamento Jurídico III.3 de la SC 0871/2010-R de 10 de agosto, se establecieron los requisitos que debe contener toda resolución jurisdiccional o administrativa, con la finalidad de garantizar el derecho a la motivación y fundamentación como elementos configurativos del debido proceso: a) Debe determinar con claridad los hechos atribuidos a las partes procesales, b) Debe contener una exposición clara de los aspectos fácticos pertinentes, c) Debe describir de manera expresa los supuestos de hecho contenidos en la norma jurídica aplicable al caso concreto, d) Debe describir de forma individualizada todos los medios de prueba aportados por las partes procesales, e) Debe valorar de manera concreta y explícita todos y cada uno de los medios probatorios producidos, asignándoles un valor probatorio específico a cada uno de ellos de forma motivada; y,  f) Debe determinar el nexo de causalidad entre las denuncias o pretensiones de las partes procesales, el supuesto de hecho inserto en la norma aplicable, la valoración de las pruebas aportadas y la sanción o consecuencia jurídica emergente de la determinación del nexo de causalidad antes señalado.

En cuanto a los requisitos que debe contener una resolución administrativa en segunda instancia, la SCP 0275/2012 de 4 de junio, se precisó que dicho fallo debe exponer los hechos y citar las normas que sustentan la decisión, además de pronunciarse sobre todos y cada uno de los aspectos impugnados en el recurso.

Por su parte, la SC 0802/2007-R de 2 de octubre, se refirió a la fundamentación como sustento de una resolución disciplinaria; empero, es la SCP 2221/2012 de 8 de noviembre, la que desarrolla el contenido esencial del derecho a una resolución fundamentada, señalando que el mismo está dado por sus finalidades implícitas, como son: 1) El sometimiento a la Constitución Política del Estado y al bloque de constitucionalidad; 2) Lograr el convencimiento de las partes que la resolución no es arbitraria; es decir, que observa el valor justicia, los principios de interdicción de la arbitrariedad, de razonabilidad y de congruencia; 3) Garantizar la posibilidad del control de la resolución por medio de los recursos; 4) Permitir el control social de la resolución en mérito al principio de publicidad; y, 5) La observancia del principio dispositivo, que implica la otorgación de respuestas a las pretensiones de las partes –quinta finalidad complementada por la SCP 0100/2013 de 17 de enero–.

Respecto a la segunda finalidad, tanto la SCP 2221/2012 como la SCP 0100/2013, señalan que la arbitrariedad puede estar expresada en una decisión: i) Sin motivación, cuando la resolución no da razones que la sustenten; ii) Con motivación arbitraria, cuando se basa en fundamentos y consideraciones meramente retóricas o deviene de la valoración arbitraria, irrazonable de la prueba, o en su caso, de la omisión en la valoración de la prueba aportada en el proceso; iii) Con motivación insuficiente, cuando no se da razones de la omisión de pronunciamiento sobre los planteamientos de las partes; y, iv) Por la falta de coherencia del fallo, se da: a) En su dimensión interna, cuando no existe relación entre las premisas –normativa y fáctica– y la conclusión –por tanto–; y, b) En su dimensión externa, implica que la resolución debe guardar correspondencia con lo pedido o impugnado por las partes. Ambos entendimientos, sobre la coherencia interna y externa, tienen su antecedente en la SC 0863/2003-R de 25 de junio, así como en la SC 0358/2010-R de 22 de junio, estableciendo que en el ámbito procesal, el principio de congruencia se entiende no solo como la correspondencia que debe existir entre lo peticionado y lo resuelto, sino que además implica la concordancia del fallo; es decir, su coherencia interna, entendimiento que fue reiterado en la SCP 1915/2012 de 12 de octubre, entre otras. Por su parte, respecto a la congruencia de las resoluciones de segunda instancia, la SC 0682/2004-R de 6 de mayo, señaló que el pronunciamiento debe guardar correspondencia con los agravios de la apelación y la contestación de alzada.

En resumen, de acuerdo a la jurisprudencia constitucional glosada, una resolución será arbitraria cuando carezca de motivación o sea arbitraria o insuficiente; asimismo, cuando la resolución no tenga coherencia o congruencia interna o externa.

La jurisprudencia contenida en las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 2221/2012 y 0100/2013, citadas anteriormente, fue complementada por la SCP 0014/2018-S2 de 28 de febrero que entendió que únicamente es posible conceder la tutela y disponer la nulidad de la resolución judicial o administrativa, ordenando se emita otra nueva, ante la denuncia de arbitraria o insuficiente fundamentación; previo análisis de la incidencia de dicho acto supuestamente ilegal en la resolución que se está cuestionando a través de la acción de amparo constitucional; es decir, previo análisis de su relevancia constitucional, por cuanto, si no tiene efecto modificatorio en el fondo de la decisión, la tutela concedida por este Tribunal, únicamente tendría como efecto el que se pronuncie una nueva resolución con el mismo resultado; en ese sentido, en el Fundamento Jurídico III.1 del presente fallo constitucional, indicó que la jurisprudencia (…) debe ser complementada a partir de la relevancia constitucional que tenga la alegada arbitraria o insuficiente fundamentación y motivación de las resoluciones, es decir, que deberá analizarse la incidencia de dicho acto supuestamente ilegal en la resolución que se está cuestionando a través de la acción de amparo constitucional; pues, si no tiene efecto modificatorio en el fondo de la decisión, la tutela concedida por este Tribunal únicamente tendría como efecto el que se pronuncie una nueva resolución con el mismo resultado; consiguientemente, a partir de una interpretación previsora, si bien la arbitraria o insuficiente fundamentación, aún carezca de relevancia, deberá ser analizada por el Tribunal Constitucional Plurinacional; empero, corresponderá denegar la tutela por carecer de relevancia constitucional, con la aclaración que este entendimiento es únicamente aplicable a la justicia constitucional que no exigirá para efectuar el análisis, que la o el accionante cumpla con carga argumentativa alguna.

III.2.    Sobre la ejecución forzosa de las resoluciones definitivas emitidas por la administración pública que contengan sumas líquidas y exigibles

         El tema de la ejecución de las resoluciones definitivas de la administración pública, acarrea cierta dificultad a la administración pública en general, misma que cuenta con facultades determinativas o sancionatorias ejercidas mediante un proceso administrativo, llevado adelante en el marco del debido proceso; puesto que, de acuerdo a lo establecido en el art. 27 de la Ley 2341 de 23 de abril de 2002 –Ley de Procedimiento Administrativo (LPA)–, son características de los actos administrativos, su obligatoriedad, exigibilidad, presunción de legitimidad y ejecutabilidad; y, en cuanto a esta última refiere, su vinculación con el “principio de autotutela administrativa”, entendido como la facultad de la mencionada administración pública, de ejecutar por sí misma sus actos  [art. 4 inc. b) de la LPA]; sin embargo, dicha norma jurídica no precisa el mecanismo judicial que puede ser activado para lograr tal ejecución forzosa de las resoluciones definitivas que contengan montos líquidos y exigibles para su cobro.

         Por disposición del art. 55.I de la LPA, “Las resoluciones definitivas de la Administración Pública, una vez notificadas, serán ejecutivas y la Administración Pública podrá proceder a su ejecución forzosa por medio de los órganos competentes en cada caso”; y, por resolución definitiva debe entenderse aquella resolución que agotó la vía administrativa, que a decir del art. 69 de citada Ley, ocurre en los siguientes casos: “a) Cuando se trate de resoluciones que resuelvan los recursos jerárquicos interpuestos; b) Cuando se trate de actos administrativos contra los cuales no proceda ningún recurso en vía administrativa conforme a lo dispuesto en esta o en otras leyes; c) Cuando se trate de resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior jerárquico, salvo que una ley establezca lo contrario; y, d) Cuando se trate de resoluciones distintas de las señaladas en los literales anteriores, siempre que una ley así lo establezca”; siendo claro que, la administración pública no pude iniciar ninguna ejecución sin que previamente haya concluido el correspondiente procedimiento legal mediante resolución fundamentada (art. 54 de la LPA).

Es una regla, que la administración pública deba ejecutar por si misma sus propios actos, conforme a la reglamentación especial de cada sistema de organización administrativa aplicable a los órganos de la administración pública (art. 55.III de la LPA); sin embargo, no cuenta con procedimientos específicos que permitan la ejecución forzosa de las resoluciones con montos líquidos y exigibles, a excepción del procedimiento de ejecución tributaria que está regulado expresamente en el art. 107 y ss. de ley 2492 –Código Tributario Boliviano–; de esta manera, en la medida en que no se tenga un procedimiento especial para un caso concreto, debe acudirse al procedimiento general establecido en la Ley de Procedimiento Administrativo y su Reglamento (aprobado por DS 27113), último que en su art. 111 inc. d), establece entre otros medios de ejecución de las resoluciones definitivas y actos administrativos equivalentes, “la ejecución judicial forzada de bienes” (sic), precisando el art. 114 de la misma norma, lo siguiente: “Las resoluciones determinativas de las autoridades administrativas que contengan montos líquidos y exigibles, constituirán título ejecutivo suficiente y se harán efectivas en sede judicial mediante ejecución forzada de bienes del responsable, de conformidad al artículo 55 de la Ley de Procedimiento Administrativo. A este efecto, la autoridad administrativa remitirá estas resoluciones al juez o tribunal competente e instará su ejecución con arreglo al procedimiento judicial aplicable” (las negrillas son nuestras).

Si bien es evidente, que la normativa descrita no precisa el procedimiento judicial a aplicarse en la ejecución forzosa de una resolución determinativa o sancionatoria de la autoridad administrativa que contenga un monto líquido y exigible, no es menos evidente que dicho acto definitivo tiene fuerza ejecutiva; lo que quiere decir, que la administración pública puede proceder a su ejecución forzosa mediante el Órgano Judicial; siendo así, no resulta razonable que su ejecución se realice mediante el procedimiento coactivo fiscal, debido a que este no tiene como base dicho título, sino el dictamen de responsabilidad civil, emitido por el Contralor General del Estado, luego de todo el procedimiento previo de determinación y descargos, el cual se constituye además sólo en un criterio técnico-jurídico que establece indicios de responsabilidad civil, puesto que su determinación corresponde a través de una sentencia emitida por el juez en materia coactiva fiscal, con el derecho de recurrir de apelación y casación.

Al respecto, la SCP 0352/2018-S4 de 20 de julio, precisó que: “El proceso coactivo fiscal, establece el procedimiento especial por el que el Estado, puede recuperar perdidas exigibles en suma liquida cuando se le causó daño económico calculable en dinero, es decir, cuando concurre la responsabilidad civil de servidores públicos y particulares…() dicho proceso es instaurado por las instituciones y órganos estatales con el motivo de recuperar los fondos perdidos en el ejercicio de las funciones públicas de las personas que tienen a su cargo el manejo de bienes y dineros públicos, que por alguna circunstancia causaron una pérdida o daño económico a la institución pública en la que fungen o desempeñaron funciones”. Con mayor precisión, el Tribunal Supremo de Justicia, en el Auto Supremo (AS) 822/2015-L de 16 de septiembre, razonó que: “…el procedimiento coactivo fiscal se habilita para el conocimiento de procesos de responsabilidad civil emergentes de actos desarrollados en la administración pública, los que emergen mediante proceso de auditoria o procesos administrativos procurando la recuperación del patrimonio del Estado”.

Se tiene entonces, que el proceso coactivo fiscal se origina en los informes de auditoría contenidos en el dictamen que emite la Contraloría General del Estado, que se constituye en un instrumento que establece simplemente indicios de responsabilidad por la función pública, los cuales son susceptibles de ser desvirtuados mediante los descargos correspondientes en sede judicial; en ese sentido, se tiene razonado en la SCP 0352/2018-S4, cuando al referirse a este proceso especial, señaló que: “…el dictamen emitido por el Contralor General del Estado en ejercicio de sus atribuciones, solo constituye un indicio de responsabilidad civil, es decir, únicamente consiste en una prueba susceptible de ser desvirtuada ante la autoridad competente que viene a ser la autoridad jurisdiccional en materia administrativo, coactivo fiscal y tributario, quien representa el juez natural y competente para determinar la existencia o no de la responsabilidad; por tanto, una auditoria o dictamen emitido por la Contraloría General del Estado, a sola emisión no constituye un título exigible o que no admita prueba en contrario, como sucede en el proceso coactivo civil, ya que, en el proceso coactivo fiscal existe la posibilidad de que el demandado pueda asumir defensa, desvirtuando los indicios de responsabilidad identificados en su contra” (las negrillas son nuestras). Razonamiento similar, se tiene desarrollado en la SCP 0391/2017-S2 de 25 de abril.

Los argumentos expuestos, confirman una vez más que no corresponde a la jurisdicción coactivo fiscal la ejecución de resoluciones definitivas de la administración pública con montos líquidos y exigibles, los que deben ser ejecutados a través de la jurisdicción ordinaria civil; entendimiento, que fue asumido también en el Instructivo 014/2015 de 31 de agosto; por el que, la Presidencia de dicho Órgano Público, cuando instruyó a “todos los Jueces de Instrucción, Partido o Mixtos que tengan competencia en materia Civil y Comercial, que en estricto apego al principio de legalidad y celeridad, admitan y tramiten las demandas ejecutivas civiles, que se originen en una resolución administrativa que haya adquirido firmeza y que tenga la calidad de título ejecutivo”.

Cabe precisar sin embargo que, si bien la normativa jurídica ya anotada reconoce como título ejecutivo a la resolución definitiva de la administración pública que contenga sumas líquidas y exigibles, ello no significa que sea el procedimiento previsto para el proceso ejecutivo el que deba ser aplicado por los jueces civiles en estos casos; puesto que, cuando la administración pública acude a la jurisdicción ordinaria a exigir el cumplimiento de sus actos definitivos, lo hace en calidad de auxilio judicial, para lograr la efectivización de los mismos, que como se dijo anteriormente, son obligatorios, ejecutables y gozan de presunción de legitimidad; en cuyo caso, el mecanismo idóneo para su tramitación es el proceso de “ejecución coactiva de sumas de dinero”, previsto en los arts. 404 y ss del Código Procesal Civil (CPC); dado que, por disposición del art. 50 del Reglamento a la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), en los casos en que la administración pública no tenga reconocidos expresamente medios de coerción para lograr el cumplimiento de sus propios actos, debe acudir al Órgano Judicial para la “ejecución coactiva” de los mismos, siendo precisamente la ejecución forzada de bienes uno de los mecanismos de ejecución coactiva previsto en el art. 111 inc. d) de la última normativa anotada, cuyo uso además debe ser anunciado por la administración pública a tiempo de conminar formalmente al administrado [art. 110 inc. d) del Reglamento de la LPA]; pues, al ser la resolución definitiva, derivada de un previo procedimiento administrativo concluido en el marco del debido proceso; por lo tanto, con calidad de firmeza administrativa, de forma análoga a un laudo arbitral (art. 404.6 del CPC), se entiende que las causales de oposición a esta deben ser más limitadas que las de ejecución de cualquiera de los títulos ejecutivos nominados en el art. 379 del CPC.

No obstante lo señalado, es importante dejar establecido que, debido al origen del título cuya ejecución se pretende (administrativo), no se aplica en este procedimiento (ejecución coactiva de sumas de dinero, con base en una resolución definitiva de la administración pública que contenga suma líquida y exigible) lo dispuesto en el art. 410.II y III del CPC, respecto a promover el proceso ordinario en relación al título, tomando en cuenta que el acto administrativo definitivo goza de presunción de legitimidad y firmeza administrativa; por lo que, de existir algún cuestionamiento respecto a dicho título, este sólo puede ser resuelto a través del proceso contencioso administrativo, el cual, si corresponde, modulará los efectos de su fallo si deja sin efecto o modifica la resolución definitiva, debiendo a tal efecto, la parte interesada hacer notar aquello al tribunal competente, pero de ninguna manera puede ocurrir la revisión del título de origen administrativo en un proceso ordinario civil, como permite la indicada normativa procesal del derecho privado, pues se reitera, la administración pública solo acude a la jurisdicción ordinaria a efectos de lograr la ejecución forzosa de los bienes del administrado deudor mediante la figura del auxilio judicial.

En definitiva, al carecer la administración pública, de instancia o procedimiento propio para ejecutar sus resoluciones definitivas, cuando estas disponen el adeudo de montos líquidos y exigibles emergentes de procesos administrativos sancionatorios, debe acudirse como auxilio judicial a la vía civil, correspondiendo específicamente al trámite de la Ejecución Coactiva de Sumas de Dinero, dentro de los procesos de ejecución, dispuesto en el Código Procesal Civil (arts. 404 y ss.), excepto en materia tributaria, que tiene establecida su propia normativa para tal circunstancia, como se tiene explicado.

III.3.    Análisis del caso concreto

La entidad impetrante de tutela denuncia la vulneración del debido proceso en sus elementos de motivación, fundamentación y congruencia, vinculados a los principios de legalidad y seguridad jurídica, en razón a que los Vocales demandados, emitieron el Auto de Vista AV-SECCA-SA 38/2019, omitiendo considerar que corresponde al Juez en materia coactiva fiscal, la ejecución de las acciones de cobro de la multa impuesta al concesionario de almacenes aduaneros, no siendo correcto señalar que la Resolución Sancionatoria AN GROGR-ULEOR 025/2013, no constituye título ejecutivo suficiente para promover una acción coactiva fiscal, por carecer de informe de auditoría emitido y aprobado por la Contraloría General del Estado, como efecto de control financiero administrativo para establecer cargos por sumas líquidas y exigibles; asimismo, las autoridades demandadas no especificaron cuál es el tipo de proceso civil aplicable.

La revisión de antecedentes informa que la Gerencia Regional Oruro de la Aduana Nacional, mediante proceso sancionatorio, impuso al concesionario encargado de la prestación de servicios logísticos, de almacenaje y de asistencia al control de tránsitos, hoy tercero interesado, una sanción de multa emergente del incumplimiento de sus obligaciones contractuales, la cual adquirió firmeza al agotarse los recursos de impugnación en sede administrativa, por lo que la accionante encaminó sus esfuerzo al cobro de la indicada sanción, iniciando para ello, un proceso de ejecución ante el Juez en materia coactivo fiscal de la jurisdicción ordinaria, quien, a través del Auto 35/2016 de 27 de septiembre, se declaró sin competencia para conocer el proceso y dispuso la remisión de obrados ante el juez de turno en materia civil y comercial, criterio que fue confirmado Auto de Vista AV-SECCA-SA 38/2019, pronunciado por los Vocales demandados, que se constituye en el acto impugnado en la acción de amparo constitucional venida en revisión porque la solicitante de tutela considera que carece de fundamentación, motivación y congruencia.   

Con carácter previo a dilucidar si en el caso concreto, las autoridades demandadas incurrieron en la falta de fundamentación, motivación y congruencia denunciadas, resulta necesario recordar que tal como se desarrolló en la jurisprudencia constitucional transcrita precedentemente, estos elementos integrantes del debido proceso, deben ser entendidos como la obligación impuesta a toda autoridad a que motive y fundamente adecuadamente sus fallos, así como que dé respuesta concreta a todos los extremos denunciados, citando los motivos de hecho y de derecho, base de sus decisiones, no siendo exigible una exposición necesariamente amplia de consideraciones y citas legales, sino que contenga una estructura de forma y de fondo que permita comprender, los motivos de la determinación asumida de forma concisa y clara. Así, debe tenerse presente en cuanto a los criterios jurisprudenciales desarrollados, que las decisiones jurisdiccionales no se encuentran sometidas a una especial estructura para estar conforme a derecho, y menos que deban ser exhaustivas y ampulosas; teniéndose por satisfecho este requisito, aun cuando estando redactadas de manera concisa y breve, sean precisas, claras y contundentes, permitiendo conocer de manera indubitable las razones que llevaron a la autoridad a tomar la decisión en tal o cual sentido, de modo que las partes sepan los motivos en que fundaron la resolución.

Ahora bien, en la apelación deducida por la administración aduanera se señaló lo siguiente: a) La admisión de la demanda, en el Juzgado de Partido de Trabajo y Seguridad Social, y Administrativo Coactivo Fiscal y Tributario Tercero del departamento de Oruro, fue efectuada como ejecución de cobro coactivo y no así como coactivo fiscal, que tiene como requisito la aprobación previa de actuados en la Contraloría  General del Estado; b) La citada admisión, fue realizada observando los arts. 55 de la LPA, 109 y 114 de su Reglamento; y, 88 del Reglamento de Directorio 01-006-12 para concesiones; c) La competencia jurisdiccional para el caso concreto, estuvo basada en el art. 12 de la Ley del Órgano Judicial (LOJ) –Ley 025 de 24 de junio de 2010–, y sólo para ejecutar el resultado de una resolución sancionatoria firme; d) Si bien, el Instructivo 014/2015, expedido por el Tribunal Supremo de Justicia, se refiere precisamente a la ejecución de resoluciones administrativas, fue pronunciada con posterioridad a la presentación de la indicada demanda; y, e) El Auto Interlocutorio 52/2016, es incongruente entre sus partes considerativa y dispositiva, en razón de no especificar el tipo de proceso civil aplicable para el efecto.

En respuesta los Vocales integrantes de la Sala Especializada Contenciosa y Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Oruro, en el Auto de Vista AV-SECCA-SA 38/2019 de 29 de abril, señaló: 1) La Resolución Sancionatoria AN GROGR ULEOR 017/2013, no fue presentada junto a otros documentos que impliquen la existencia de informe de auditoría interna o externa aprobada por el Contralor General del Estado, para justificar la interposición de la acción coactivo-fiscal, conforme a lo dispuesto por el art. 3 de la LPCF; entonces, no constituye título con fuerza coactiva para tal cometido, por no haber emergido de un control financiero administrativo que hubiere establecido cargos con sumas líquidas y exigibles; ii) Consideró necesario mencionar que mediante Instructivo 014/2015, el Tribunal Supremo de Justicia, ordenó a los Jueces con competencia en materia civil y comercial, que en estricto apego a los principios de legalidad y celeridad, admitan y tramiten las demandas ejecutivas civiles que se originen en una resolución administrativa que haya adquirido firmeza, que tenga la calidad de título ejecutivo; iii) La Ley de Procedimiento Administrativo dispone en su art. 55.II que la administración pública ejecutará por sí misma, sus propios actos administrativos conforme a reglamentación especial establecida para cada sistema de organización administrativa, de lo que se concluye que la administración aduanera, pudo ejecutar su propia resolución en la vía administrativa conforme a su propia normativa; iv) En cuanto a la Resolución de Directorio 01-006-12 de 20 de julio, que regula el procedimiento administrativo interno de la concesión, señaló que no está vinculada en absoluto con la Ley del Procedimiento Administrativo; pues, el caso no trata sobre la ejecución de un título coactivo fiscal, sino uno “ejecutivo”; por ello, deben aplicarse los arts. 397 a 431 del CPC, específicamente lo concerniente a la ejecución coactiva de sumas de dinero; y, v) Concluyó exponiendo que el juzgador en materia administrativa y coactiva fiscal carece de competencia para ejecutar títulos ejecutivos porque su competencia se limita al conocimiento de las causas que cumplan con los presupuestos del coactivo fiscal.

Así establecidos tanto los argumentos del recurso de apelación planteado por la ahora accionante como los fundamentos expuestos en el Auto de Vista AV-SECCA-SA 38/2019 de 29 de abril, se concluye que de acuerdo con el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, la indicada Resolución emitida por las autoridades demandadas, no vulnera el contenido esencial del derecho a una resolución fundamentada, motivada y congruente porque respondió de manera fundamentada a todos los agravios expuestos por la ahora impetrante de tutela en su recurso de apelación, puesto que siendo la pretensión deducida por la ahora accionante, que fuera dejado sin efecto el Auto 35/2016 de 22 de septiembre, por el cual, el Juez de Partido del Trabajo, Seguridad Social, Administrativo, Coactivo Fiscal y Tributario del departamento de Oruro, se declaró sin competencia para conocer el proceso de ejecución de cobro coactivo, las autoridades demandadas analizaron los argumentos de la entidad apelante, respondiendo a los mismos, cuando señalaron que el Juez en materia coactivo fiscal no tenía competencia para ejecutar lo resuelto por la administración aduanera en la Resolución Sancionatoria AN GROGR ULEOR 017/2013; es decir, cobrar la multa impuesta al concesionario, exponiendo al efecto, que la vía coactiva fiscal se abre cuando existe un dictamen de responsabilidad civil, sustentado en un informe de auditoría fiscal.

El Tribunal de apelación, añadió además que, si bien es evidente que las resoluciones definitivas de la administración pública, son de cumplimiento obligatorio, exigibles, se presumen legítimas y son ejecutables; sin embargo, la normativa general como la LPA; y la especial, como son las propias normas aduaneras, no precisan la manera en que puede ejecutarse forzosamente el cumplimiento de las resoluciones definitivas que contengan montos líquidos y exigibles para su cobro. En este punto, el Tribunal demandado, mencionó el Instructivo 014/2015, por el que el Tribunal Supremo de Justicia, ordenó a los Jueces con competencia en materia civil y comercial, que en estricto apego a los principios de legalidad y celeridad, admitan y tramiten las demandas ejecutivas civiles que se originen en una resolución administrativa que hubiera adquirido firmeza y que tenga la calidad de título ejecutivo, de lo que se infiere que no es posible que la administración aduanera ejecute directamente el cobro mediante ejecución forzosa de sus actos administrativos al no contar con norma expresa; empero, sí puede hacerlo a través del auxilio judicial de los jueces en materia civil, puesto que dicho acto definitivo tiene fuerza ejecutiva; y así debe ser reconocido por mandato del art. 4 de la Ley de Procedimiento Administrativo.

Consecuentemente, no resulta evidente que la Resolución impugnada en la acción de amparo constitucional venida en revisión, carezca de motivación, fundamentación o congruencia, al exponer de manera sucinta las razones por las cuales, la ejecución forzosa de las resoluciones definitivas que contengan montos líquidos y exigibles para su cobro, corresponde a los jueces en materia civil por la vía del auxilio judicial.

A ello se añade que, en los casos en que la administración pública no tenga reconocidos expresamente medios de coerción para lograr el cumplimiento de sus propios actos, debe acudir al Órgano Judicial para la “ejecución coactiva” de los mismos, mediante el proceso de “ejecución coactiva de sumas de dinero”, previsto en los arts. 404 y ss. del Código Procesal Civil (CPC), cuyo uso debe ser anunciado por la administración pública a tiempo de conminar formalmente al administrado (art. 110 inc. d) del Reglamento de la LPA), teniéndose presente que las causales de oposición a esta deben ser más limitadas que las de ejecución de cualquiera de los títulos ejecutivos nominados en el art. 379 del CPC.

Es importante dejar establecido que, debido al origen del título cuya ejecución se pretende (administrativo), no es aplicable al procedimiento en estudio, lo dispuesto por el art. 410.II y III del CPC, respecto a promover el proceso ordinario en relación al título, tomando en cuenta que el acto administrativo definitivo goza de presunción de legitimidad y firmeza administrativa al haberse agotado la vía de impugnación en sede administrativa; por lo que, de existir algún cuestionamiento respecto a dicho título, solo puede ser resuelto a través del proceso contencioso administrativo, el cual, si corresponde, modulará los efectos dejando sin efecto o modificando la resolución definitiva, debiendo a tal efecto, la parte interesada hacer notar aquello al tribunal competente, pero de ninguna manera puede ocurrir la revisión del título de origen administrativo en un proceso ordinario civil, como permite la indicada normativa procesal del derecho privado, pues se reitera, la administración pública solo acude a la jurisdicción ordinaria a efectos de lograr la ejecución forzosa de los bienes del administrado deudor mediante la figura del auxilio judicial.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al denegar la tutela impetrada, obró de forma correcta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Cuarta Especializada, en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 49/2021 de 13 de mayo, cursante de fs. 194 a 199, pronunciada por la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Oruro; y en consecuencia, DENEGAR la tutela solicitada.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.