SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0475/2021-S3
Fecha: 13-Ago-2021
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0475/2021-S3
Sucre, 13 de agosto de 2021
SALA TERCERA
Magistrada Relatora: MSc. Karem Lorena Gallardo Sejas
Acción popular
Expediente: 36710-2020-74-AP
Departamento: La Paz
En revisión la Resolución 112/2020 de 21 de octubre, cursante de fs. 762 a
770 vta., pronunciada dentro de la acción popular interpuesta por Emilio Gutiérrez Colque y Pedro Eddy Condori López contra Carmen Soledad Chapetón Tancara, entonces Alcaldesa del Gobierno Autónomo Municipal (GAM) de El Alto del departamento de La Paz.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Por memoriales presentados el 15 y 25 de septiembre, ambos de 2020, cursantes de fs. 9 a 22 vta. y 26 a 29 vta., los accionantes manifestaron lo siguiente:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
Pasados los seis meses de la detección de los primeros casos del Coronavirus (COVID-19) en nuestro país y al evidenciarse claramente la inexistencia por parte del GAM de El Alto del departamento de La Paz, de una política de transparencia que garantice el acceso a la información de la ciudadanía sobre la pandemia, se exigió que se brinde información pública respecto a que en el marco del art. 81.2 de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibañez” -Ley 031 de 19 de julio de 2010-, se presente el Plan Municipal de Salud para afrontar el coronavirus en la ciudad de El Alto del referido departamento y brindar información sobre su implementación, así como cuáles serían las medidas de prevención y contención de la pandemia adoptadas por dicho municipio; cuánto del presupuesto municipal se destinó a afrontar la emergencia del COVID-19 en la indicada ciudad y se detalle cada uno de los ítems, así como se indiquen las medidas de infraestructura y/o mantenimiento de los hospitales de primer y segundo nivel adoptado en el señalado municipio, qué personal se ha contratado con cargo al presupuesto municipal para afrontar la pandemia del coronavirus, cuáles las medidas de bioseguridad destinadas al personal de salud y bioquímico de los hospitales de primer y segundo nivel de esa ciudad y del personal de limpieza de la ciudad para el retiro de basura y otros; y, finalmente cuáles serían las acciones de vigilancia y control sanitario en los establecimientos públicos y de servicios, centros laborales, educativos, de diversión, de expendio de alimentos y otros con atención a grupos poblacionales para garantizar la salud colectiva frente a la pandemia por COVID-19 que fueron implementados por el referido municipio; todo ello, solicitado en el ejercicio del derecho de acceso a la información pública sin que sea necesario acreditar un interés directo ni una afectación personal para obtener la información.
Alegan que no obstante al tiempo transcurrido a la fecha de presentación de la acción popular y los reiterados reclamos no pudieron contar con la información pública solicitada a pesar que son la pluralidad de personas que habitan el departamento las afectadas por la falta de información sobre las políticas públicas asumidas por los tres niveles de gobierno, respecto a la protección de su derecho a un servicio de salud público idóneo para afrontar la pandemia del COVID-19.
Manifiestan que el art. 299.II de la Constitución Política del Estado (CPE), establece las competencias que se ejercerán de forma concurrente por el nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas, entre las cuales, se encuentra la gestión del sistema de salud y educación, así el art. 81 de la
Ley 031, señala que el Estado en su nivel central tiene la competencia de ejercer la rectoría del Sistema Único de Salud (SUS) en todo el territorio nacional y garantizar su funcionamiento; por su parte, los Gobiernos autónomos departamentales ejercen rectoría en salud en el departamento para el funcionamiento del Sistema y tienen las facultades de monitorear, supervisar y evaluar el desempeño de los directores, equipo de salud, personal médico
y administrativo del departamento en coordinación y concurrencia con el municipio; y, ejercer control en el funcionamiento y atención con calidad de todos los servicios públicos, privados, seguridad social y prácticas relacionadas con la salud; mientras, que los Gobiernos Autónomos Municipales cuentan con la competencia de ejecutar el componente de atención de salud, y ejecutar las acciones de vigilancia y control para garantizar la supervisión colectiva en concordancia y concurrencia con la instancia departamental de salud, conforme a dicha normativa claramente se establece que la autoridad accionada vulneró los arts. 9.5, 18.II, 35.I, 36.II, 37 y 38.II de la CPE, dado que la responsabilidad directa para el acceso a la salud es del Estado central a través del Ministerio de Salud y Deportes, lo que en el caso de autos no se ha materializado, ya que las políticas de salud destinadas a hacer frente a la pandemia del COVID-19 parecería que no incluyeron al Departamento de La Paz; asimismo, la autoridad accionada ha vulnerado el art. 37 de la Norma Suprema, al no haber garantizado para la ciudad de El Alto el derecho a la salud, al no haber preparado un plan de contingencia oportuno, haber negado la información de los alcances de ese programa y la falta de prevención del coronavirus; por otro lado, se debe entender a la salubridad pública como la manifestación de otros derechos fundamentales como la salud, integridad física y dignidad humana, los cuales son derechos colectivos que tienen como medio idóneo la protección a través de la acción popular, por lo que además constituye un deber del Estado asegurar dicho derecho así como procurar los medios y mecanismos necesarios para el disfrute de la salud y cumplir con esa responsabilidad dentro de la estructura organizativa del órgano ejecutivo; en ese sentido, el art. 283 de la CPE, establece que el órgano ejecutivo municipal está presidido por la Alcaldesa y el art. 299.II de la Norma Suprema, establece que la gestión del sistema de salud es una competencia concurrente.
Asimismo, el art. 6.I de la Ley de Prestaciones de Servicios de Salud Integral del Estado Plurinacional de Bolivia -Ley 475 de 30 de diciembre de 2013-, tiene por objeto regular la atención integral y la protección financiera de salud, en dicha norma indica que la atención integral de la salud comprende las acciones de prevención, consulta ambulatoria integral, hospitalización, servicios complementarios de diagnóstico y tratamiento médico, entre otros; así, como la provisión de medicamentos esenciales, insumos médicos y productos naturales tradicionales; igualmente, el art. 10 de la Ley 1152 de 20 de febrero de 2019, prevé que los gobiernos autónomos municipales son los responsables del financiamiento del primer y segundo nivel de salud; y, en el caso particular, la Alcaldesa del GAM de El Alto del departamento de La Paz, es la directa responsable de asegurar que la población pueda acceder a las prestaciones básicas y necesarias mínimas que conlleven una vida saludable como el de acceso a los servicios de salud.
Manifiestan, que el sector médico a pesar de su permanente reclamo sobre las condiciones de trabajo, no fue escuchado más por el contrario causó que muchos profesionales fueran destituidos y otros pierdan la vida; la crisis sanitaria forzó a los trabajadores de salud a prestar funciones en las mismas condiciones desde hace mucho tiempo, sin insumos, sin lugar para atender a los pacientes, usando infraestructura en algunos casos obsoleta porque carecen de condiciones para atender la pandemia del COVID-19; por lo que, la autoridad accionada debe cumplir con su deber constitucional, puesto que a “seis meses” de estos hechos siguen reclamando, a fin de que el GAM de El Alto del departamento de La Paz dicte e implemente políticas que garanticen a los ciudadanos el ejercicio pleno de los derechos a la salud, a la vida, a la salubridad y al trabajo en condiciones dignas.
Finalmente, alegan que la autoridad accionada de la misma manera desconoció el derecho a la información prevista en los arts. 21.6, 106 y 242.4 de la CPE, puesto que la información solicitada por el control social no puede ser denegada y será entrega de manera completa, veraz, adecuada y oportuna; asimismo, en el caso concreto la problemática expuesta, la vulneración de derechos y garantías constitucionales referidos a la salud, a la salubridad, a la petición y al acceso a la información pública, se encuentran íntimamente ligadas con los derechos cuya protección demandan vía acción popular, son derechos difusos al existir un interés común y colectivo-difuso.
I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados
La parte impetrante de tutela considera como lesionados los derechos a la salubridad pública, a la prestación de servicios de salud pública, al acceso a
la información pública en su vertiente colectiva y a la petición en su dimensión colectiva, citando al efecto los arts. 9.5, “21.5”, 24, 35.I, 36.I y 38.II de la CPE; y, 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC).
I.1.3. Petitorio
Solicitan se conceda la tutela impetrada y la protección de sus derechos a la salubridad pública y al acceso a la información pública, debiendo ordenarse a
la autoridad accionada como máxima autoridad ejecutiva, informe documentadamente no solo sobre la política sino también sobre la sostenibilidad para la implementación de la política de salud para la ciudadanía alteña, en consideración que esta acción popular se está presentando durante el tiempo de la pandemia del COVID-19, en la cual subsiste la vulneración de derechos e intereses colectivos ya mencionados.
I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías
Celebrada la audiencia pública el 21 de octubre de 2020 a través de la plataforma virtual BLACKBOARD, según consta en el acta cursante de fs. 747 a 761 y 769
a 770, presentes los peticionantes de tutela, asistidos de su abogado, la parte accionada y los terceros interesados, se produjeron los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción
La parte accionante ratificó el contenido de su acción popular y ampliando en audiencia, señaló que: a) Se han presentado dos notas dirigidas al GAM de El Alto del departamento de La Paz, pidiendo y garantizando el acceso a la información y salud, una de “…7 de julio recepcionada el 9 de julio…” (sic) que no mereció respuesta y la de “1 de septiembre”, reiterando se brinde acceso a la salud a la ciudadanía, con relación a los planes municipales para la atención del coronavirus, ambas notas carecieron de respuesta, siendo esos elementos fácticos que han precedido a la interposición de la presente acción constitucional; b) Tanto el acceso a la salubridad pública como el acceso a la información están tutelados mediante la acción popular conforme el art. 135 de la CPE, además sostiene que esta acción tutelar no requiere agotar ninguna vía judicial, porque existe una amenaza o vulneración de derechos, en este caso, el acceso a la salud e información; c) El art. 21 de la Norma Suprema, establece que todo ciudadano tiene derecho a la información y amparados en la Constitución se pidió en dos ocasiones que se informe, pero lamentablemente el municipio no emitió ningún criterio; y, si bien existe el Concejo Municipal que fiscaliza, empero es cómplice del ejecutivo municipal, al hacer oídos sordos; y, d) En forma concreta impetran que respondan las cartas de 7 de julio y 1 de septiembre, ambas de 2020, enviadas por el impetrante de tutela relativas a la información solicitada que tiene que ser documentada en temas de presupuesto, además de que debe reflejar el plan de salud y conminar en un plazo perentorio al referido Gobierno Autónomo Municipal para que brinde dicha información de manera pública para acceder al servicio de salud regulada por la Constitución Política del Estado.
I.2.2. Informe de la autoridad accionada
Carmen Soledad Chapetón Tancara, entonces Alcaldesa del GAM de El Alto del departamento de La Paz a través de sus representantes legales, por informe escrito cursante de fs. 36 a 40; y, en audiencia manifestó: 1) En cuanto a la salubridad pública, la acción popular como una acción de defensa de los derechos y garantías constitucionales conforme dispone el art. 135 de la CPE, procede contra todo acto u omisión de las autoridades o de personas individuales o colectivas que violen o amanecen con violar derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, el medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por la Constitución, teniendo conforme la SCP 1104/2017-S2 de 18 de octubre, una triple finalidad: preventiva, evitando que una amenaza lesione los derechos e intereses bajo su protección; suspensiva, por cuanto tiene como efecto hacer cesar el acto lesivo a los derechos e intereses tutelados en la acción; y, restitutoria, al restablecer el goce de los derechos colectivos afectados a su estado anterior; 2) La legitimación pasiva, recaerá sobre aquella persona particular o funcionario público que amenace lesionar el derecho a la salubridad pública o contra quien haya violado el derecho a la salubridad pública y contra quien tenga la facultad de restablecer el goce de los derechos colectivos a su estado anterior; 3) El art. 90 del Decreto Supremo (DS) “29894”, estableció las atribuciones de la Ministra (o) de Salud y Deportes, los cuales son, entre otros, garantizar la salud de la población a través de su promoción, prevención de las enfermedades, curación y rehabilitación; así, como ejercer la rectoría, regulación y conducción sanitaria sobre todo el sistema de salud; por su parte, el art. 81.III de la Ley 031, sobre la competencia concurrente del numeral 2 del parágrafo II del art. 299 de la CPE, se distribuyen las competencias, así los gobiernos departamentales autónomos, entre otros, ejercen la rectoría en salud en el departamento para el funcionamiento del SUS, en el marco de las políticas nacionales; y, los gobiernos municipales autónomos: a formular y ejecutar participativamente el Plan Municipal de Salud y su incorporación en el Plan de Desarrollo Municipal; administrar la infraestructura y equipamiento de los establecimientos de salud de primer y segundo nivel de atención organizados en la Red Municipal de Salud Familiar Comunitaria Intercultural; ejecutar el componente de atención de salud haciendo énfasis en la promoción de la salud y la prevención de la enfermedad en las comunidades urbanas y rurales; y, dotar la infraestructura sanitaria y el mantenimiento adecuado del primer y segundo nivel municipal para el funcionamiento del SUS; por todo ello, existe un órgano rector de salud a nivel nacional, cual es el Ministerio de Salud y Deportes, que en caso de concederse la tutela podrá evitar amenazar, lesionar los derechos e intereses sobre la salubridad pública, cesar el acto lesivo a los derechos e intereses tutelados en la acción popular o restablecer el goce de los derechos colectivos afectados a su estado anterior; consecuentemente, existe una falta de legitimación pasiva; 4) Es el Estado a través del Ministerio de Salud y Deportes, el directo responsable de asegurar que la población pueda acceder a las prestaciones básicas y necesarias mínimas, que conlleven a una vida saludable, como el de acceso a los servicios de salud, a cuyo efecto el art. 27 del DS 0304 de 16 de septiembre de 2009, dispuso que las unidades desconcentradas e instituciones descentralizadas, estarán bajo dependencia o tuición del nombrado Ministerio, como unidades desconcentradas, señalando entre otras, la Caja Nacional de Salud (CNS); 5) En cuanto al derecho al acceso a la información pública, el “demandante” invocó el art. 21.5 de la CPE, que señala expresar y difundir libremente pensamientos u opiniones por cualquier medio de comunicación, de forma oral, escrita o visual, individual o colectiva; pero de la lectura del memorial de “…acción de amparo constitucional…” (sic), se puede observar que no existe una acción del GAM de El Alto del departamento de La Paz a través de la Alcaldesa donde se haya restringido la libertad de expresión de los ahora peticionantes de tutela; 6) Sobre el derecho a la petición en su dimensión colectiva, establecido en el art. 24 de la CPE, cabe señalar que dicho derecho no se encuentra dentro de los derechos colectivos o difusos; por lo que, no es tutelable por la acción popular; sin embargo, se aclara que ante las solicitudes de los accionantes se les brindó una respuesta debidamente fundamentada, puesta a su conocimiento a través de la notificación en plataforma como indica la Ley de Procedimiento Administrativo al no constituir domicilio en las notas presentadas; 7) Para atender el requerimiento de información, lo pedido debe enmarcarse en lo establecido por el procedimiento administrativo; en ese sentido, se elaboró el Informe Cite: GAMEA/DISA/AL/37/2020 de 21 de julio, donde existe una eventual respuesta a la solicitud de los impetrantes de tutela, en la que se indica que éstos previamente de atender la petición deben realizar ciertas aclaraciones y subsanaciones en el marco de los arts. 41 y 43 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) -Ley 2341 de 23 de abril de 2002-, se habla del cumplimiento de presupuestos normativos sobre las competencias nacionales, departamentales y municipales de que nunca se involucra dentro de esta transcripción al municipio de El Alto y que ellos deberían enmarcar claramente que la ausencia de presupuestos y requisitos del art. 41 de la LPA, no se señaló domicilio procesal a efectos de notificación, no se describieron ni fundamentaron los hechos y motivos por los cuales formulan la solicitud vinculados al referido GAM, que debió ser clara, además de no ofrecer ninguna prueba o documento por la cual se requiera la información, también respecto a las competencias, se les hizo notar dicha incongruencia y que no existía una descripción de por qué se exigía a ese municipio y en el marco de qué competencia, porque en los antecedentes de redacción de la nota no se encuentran esos aspectos; ese informe fue notificado a la parte peticionante de tutela el 28 de julio de 2020, el cual no fue subsanado; por lo que, se lo tuvo por desistido, lo cual igualmente fue notificado el 10 de agosto de similar año; 8) Posterior a ello se presentó el 3 de septiembre del mismo año, una nota de reiteración de solicitud de información en relación a la nota de “9 de julio”, cuando el trámite administrativo ya se encontraba desistido al haber pasado dos meses de la petición, otorgándose una respuesta a su reiteración de solicitud de información, indicando en la parte pertinente que los interesados no subsanaron las observaciones realizadas, por lo que mediante Resolución de 10 de agosto de 2020, se desistió la petición conforme el art. 43 de la LPA, la cual fue notificada el 20 de septiembre de igual año, indicando que tenían la posibilidad de plantear un recurso de revocatoria; 9) Con relación al derecho a la salubridad, los arts. “18 y 37”, establecen el derecho a la salud; al respecto, el art. 9.5 de la CPE, no señala en los fines del Estado el reconocimiento de derechos, por lo que no es una norma aplicable para la presente acción popular; 10) El art. 297 de la Norma Suprema, no establece la salubridad pública como competencia concurrente de las entidades territoriales autónomas municipales y si bien existe la gestión del sistema de salud; empero, en la redacción de la acción popular se orienta a poco conocer el carácter informativo de lo que se debería entender por el derecho a la salud que tiene distintas variantes; por lo que, el municipio de El Alto, en cumplimiento de esa competencia del sistema integral de salud ha realizado, al ser continua y no solamente en la etapa de emergencia sanitaria sino también debe ser constante en el tiempo; 11) En el marco de la disposición legislativa nacional, se elaboró el Reglamento a la Ley 1152 “…mediante decreto 3813 y el Decreto Municipal número 091” que se denominada al reglamento de administración de recursos económicos de la prestación integral, del Gobierno Autónomo Municipal de El Alto…” (sic), cumpliéndose como municipio con la competencia concurrente, por lo que se debe destinar a recursos provenientes de la coparticipación tributaria el 15% para atenciones del sistema de primer y segundo nivel, y la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibañez”, señala que debe acoger mobiliario además del mantenimiento, que refiere que los municipios tienen la facultad y la obligación de donar, dotar y equipar con insumos necesarios, lo cual fue cumplido en el transcurso de estos cinco años de gestión municipal, de lo que no tiene competencia es el de garantizar el servicio directo de la prestación de salud, por cuanto su facultad es la de dotar equipamiento y suministros médicos, de administrar y el que tiene que dotar de personal médico especializado es el Servicio Departamental de Salud (SEDES) en coordinación con el Ministerio de Salud, por lo que no es evidente que el municipio del El Alto deba garantizar el funcionamiento de esos servicios y la prestación de salud; 12) En base al DS “4199”, se emitió la “Ley Municipal 562”, mediante la cual se dispuso que al nivel municipal también se declaraba en emergencia municipal que permite tomar acciones de prevención, teniendo el municipio un plan de contingencia contra los riesgos biológicos y epidemiológicos ante la presencia del coronavirus, se efectuó desde el área de salud la dotación de insumos de bioseguridad a la Policía Boliviana, Fuerzas Armadas (FF.AA.), la alimentación a la población más vulnerable en coordinación con los catorce distritos municipales, sectores sociales en base a los planes integrales y en base a las competencias municipales se realizó la provisión de insumos de bioseguridad al personal de salud y los establecimientos de las cinco redes municipales y cuatro hospitales de segundo nivel de distribución de medicamentos, dotación de pruebas rápidas para el coronavirus, se efectuaron acciones de aislamiento, protocolos de manera individual para sectores específicos, entre otros; y, 13) El GAM de El Alto del departamento de La Paz, elaboró un plan conforme a los planes y formatos establecidos por el órgano rector, dicho plan tiene un alcance desde la gestión 2015 hasta el 2020, es un instrumento de planificación de políticas de desarrollo integral de la jurisdicción de El Alto, en el que se establecen trece pilares fundamentales, teniéndose entre ellos el plan de desarrollo, salud, educación y deporte para la formación de un ser humano integral.
I.2.3. Intervención de los terceros interesados
El Gobierno Autónomo Departamental de La Paz a través de sus representantes legales, en audiencia señaló que: i) El “…D.S. 25233, en su Art. 2 determina la creación la naturaleza institucional de los Servicios Departamentales de Salud que manifiesta un orden y desconcentrados de las prefecturas del departamento tiene una estructura propia e independencia gestión administrativa competencia de ámbito departamental y dependencia lineal del Gobernador de La Paz y funcionalmente del Director del Desarrollo Social de la Gobernación del Departamento…” (sic), se encuentra vigente la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibañez”; ii) Dentro de la acción tutelar planteada, las partes señalaron que sería responsabilidad del Ministerio de Salud, por lo que no se encuentran en calidad de accionados, no se ha pedido ningún tipo de informe que pueda acreditar tal situación; iii) En el caso como ya se indicó, se dio respuesta a la nota presentada por los impetrantes de tutela, dándoles un plazo para que puedan subsanar ciertas observaciones dentro de lo que es el procedimiento administrativo, mismo que fue notificado en “tablero” y según ellos mismos manifiestan que este extremo ya no es competencia de esa Cartera del Estado; y, iv) A través del SEDES se tomó la medida de capacitación del personal de salud para la vigilancia epidemiológica en aeropuertos y terminales terrestres tomando en cuenta que el aeropuerto se encuentra en la ciudad de El Alto se realizó la capacitación del personal de todos los centros de salud ante la epidemia del COVID-19 y en hospitales de segundo y tercer nivel; igualmente, se crearon brigadas para la verificación de medidas de bioseguridad en establecimientos de salud y albergues.
Jorge Cristhian Sánchez Caero, Abogado de la Dirección General de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Salud, en audiencia virtual, manifestó que: a) Si bien fueron notificados en calidad de terceros interesados; empero, conforme a la jurisprudencia en acciones populares no existe la figura del tercero interesado, dado que dicha condición solo es para acciones tutelares de derechos subjetivos; b) Se realizó un conjunto de solicitudes de información en el marco del acceso a la información, en ese contexto existe una falta de legitimación pasiva con relación a esa Cartera del Estado; c) Se impetró al GAM de El Alto del departamento de
La Paz, que presente un plan de salud para afrontar la pandemia del COVID-19 en la ciudad de El Alto, así como cuál sería el presupuesto para afrontar y las medidas adoptadas por el municipio y otras que no son relativas a las funciones propias de esa Cartera, siendo más bien propias de la entidad municipal, dado que los centros hospitalarios de primer y segundo nivel se encuentran bajo su dependencia directa, siendo una función exclusiva de los gobiernos autónomos municipales el atender la salud conforme a sus competencias debe administrar la infraestructura y el equipamiento de los establecimientos de salud, siendo además la que tiene legitimidad para absolver las consultas respecto a las medidas para afrontar el tema de la pandemia; d) En el caso no existiría vulneración al derecho de petición al haberse otorgado una respuesta; por lo que, no corresponde conceder la tutela sobre un hecho que ya habría sido superado, además que el derecho de petición es protegida por el amparo constitucional; y, e) De la lectura del memorial de esta acción tutelar, no se habría realizado la vinculación al derecho a la salubridad, no siendo esta vía la adecuada para su protección.
I.2.4. Resolución
La Sala Constitucional Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, constituida en Tribunal de garantías, por Resolución 112/2020 de 21 de octubre, cursante de fs. 762 a 770 vta., concedió la tutela solicitada, disponiendo que la autoridad accionada en el plazo de setenta y dos horas, brinde la información pública documentada conforme a las solicitudes o Notas de 7 de julio y 1 de septiembre, ambas de 2020 y a ese efecto los peticionantes de tutela deben hacer conocer la dirección o el domicilio, decisión asumida bajo los siguientes fundamentos: 1) El art. 297.I.3 de la CPE, en materia de salubridad pública o salud pública propiamente dicho, si bien corresponde al nivel central del Estado; empero, los otros niveles como los gobiernos autónomos departamentales y municipales ejercen simultáneamente las facultades reglamentaria y ejecutiva, así el Estado en su nivel central tiene la competencia de ejercer la rectoría del SUS en todo el territorio nacional y garantizar su funcionamiento; 2) Los gobiernos autónomos departamentales ejercen rectoría en salud en el departamento para el funcionamiento del Sistema y las facultades de monitorear, supervisar y evaluar
el desempeño de los directores, equipo de salud, personal médico y administrativo del departamento en coordinación y concurrencia con el municipio y ejercer el control en el funcionamiento y atención con calidad de todos los servicios públicos, privados, seguridad social y prácticas relacionadas con la salud; mientras que los gobiernos autónomos municipales cuentan con la competencia de ejecutar y planificar el componente de atención de salud y ejecutar las acciones de vigilancia y control para garantizar la supervisión colectiva en coordinación y concurrencia con la instancia departamental de salud; 3) Bolivia ha estado ante un estado de excepción o contingencia como consecuencia de la emergencia de la pandemia del coronavirus; por lo que, los gobiernos autónomos municipales deben coadyuvar ante esa contingencia; 4) En el caso, mediante Nota de 7 de julio de 2020, reiterada el 1 de septiembre de similar año, los accionantes en su condición de “entes colectivos” solicitaron a la autoridad accionada para que accedan a la información documentada con respecto al plan de contingencia o las decisiones que se hubieren adoptado o ejecutado referidas a la sostenibilidad de la política de salud para la ciudad Alteña frente a la emergencia sanitaria de la pandemia del coronavirus; sin embargo, la aludida autoridad no respondió a dichas notas sobre las inversiones o dineros que hubieran invertido durante la emergencia sanitaria, puesto que si bien los abogados de la autoridad accionada indican que con la respuesta fue notificada en el tablero de notificaciones del GAM de El Alto del departamento de La Paz, a fin de que se imprima el trámite administrativo conforme a la Ley de Procedimiento Administrativo, empero no presentaron por lo menos una copia de esa notificación para justificar su actuación, a fin de que los impetrantes de tutela puedan asumir defensa adecuadamente, lo que equivale a decir que esa autoridad ha desoído a la petición que pretenden conocer los peticionantes de tutela en su condición de representantes de entes colectivos; 5) La actitud de no querer dar una información pública sobre las contingencias que se hubieran adoptado constituye una omisión ilegal o indebida de la autoridad municipal que restringe, suprime o amenaza de restricción o supresión, por cuanto dicha autoridad municipal tenía la obligación de informar a la población alteña de las inversiones que hubiera hecho para enfrentar las contingencias de salud de la población de El Alto; y, 6) En ese sentido, corresponde que la autoridad accionada responda en forma documentada a las notas conforme lo solicitado; consecuentemente, habiéndose vulnerado los derechos a la salubridad pública y a la información pública respecto a la salud de los ciudadanos es viable conceder la tutela invocada.
En vía de aclaración y enmienda, la parte accionada en audiencia, pidió que se establezca cual sería el eventual derecho vulnerado al haberse concedido la tutela, si en el marco del art. 135 de la CPE, la eventual vulneración del derecho tiene que estar textualmente relacionada con el patrimonio, espacio, seguridad, medio ambiente y respeto a la salubridad; y, respecto a la salubridad se ha manifestado un aspecto análogo y en base a ello se ha presentado la documentación correspondiente, pero en relación a la información o derecho de información no se establece como parte de los derechos que puedan ser tutelados vía acción popular; asimismo, se indicó que existe una carpeta administrativa de la solicitud reiterativa de los accionantes y de la simple revisión se evidencia que ya se encuentra en situación de cosa juzgada administrativa, cuando se estaría disponiendo que se dé una respuesta por escrito, debiendo emitir pronunciamiento sobre los alcances de lo dispuesto y si tiene efecto de declarar la nulidad de las respuestas y de las observaciones, de lo contrario es actuar de manera contradictoria conforme a derecho o en su defecto se indique que la acción popular no tiene los alcances de nulidad; y, finalmente, se señaló que está vigente el derecho a que el ciudadano Alteño tenga que tener conocimiento y se manifestó que para dar cumplimiento se informe de todas las contingencias que adoptó el municipio para enfrentar el coronavirus, si esa es la forma de restablecimiento de un eventual derecho, entonces no está disponiendo en relación a la petición en los que se enmarca, entre los cuales no están eventuales medidas vinculadas al coronavirus, debiendo explicarse cómo el municipio de El Alto debería dar cumplimiento en relación a lo que se dispuso y si ese informe debe ser público.
Al respecto, el Tribunal de garantías dispuso no ha lugar a la solicitud de enmienda, aclaración o complementación; sin embargo, otorgó el plazo de cinco días para que la autoridad accionada responda a la petición con la documentación pertinente a los impetrantes de tutela y sea con las formalidades de ley, con el fundamento de que en relación a la solicitud que pretenden los peticionantes de tutela, se refiere al derecho a la información pública de las actuaciones sobre las contingencias que habría realizado el municipio de El Alto con referencia a la emergencia sanitaria por la pandemia del coronavirus, respecto a la que existiría cosa juzgada y no tendría competencia para anular la resolución que hubiera sido dictada en el procedimiento administrativo, indicó que ese trámite administrativo no fue de conocimiento de la parte accionante y mucho menos se presentó en audiencia, siendo evidente que ese Tribunal de garantías no puede dejar sin efecto el procedimiento administrativo, pero estando frente al derecho a la salubridad pública, como uno de los elementos esenciales está el derecho a la vida, la salud de la población que es de primer orden y un derecho humano conforme los convenios y tratados internacionales, es que los impetrantes de tutela en ese momento solicitan conocer cuáles son los resultados durante la pandemia del coronavirus.
II. CONCLUSIONES
De la revisión de los antecedentes que cursan en el expediente, se establece lo siguiente:
II.1. Por Nota presentada el 9 de julio de 2020, Emilio Gutiérrez Colque y Pedro Eddy Condori López -ahora peticionantes de tutela-, solicitaron a Carmen Soledad Chapetón Tancara, entonces Alcaldesa del GAM de El Alto del departamento de La Paz, información pública, así en base al art. 81.2 de la Ley 031, presente el Plan Municipal de Salud para afrontar la pandemia del COVID-19 en la ciudad de El Alto y brindar información sobre su implementación; cuáles las medidas de prevención y contención de la pandemia del coronavirus adoptadas por dicho municipio; cuánto del presupuesto municipal se destinó a afrontar la emergencia por COVID-19 en la ciudad de El Alto, se detalle cada uno de los ítems; cuáles las medidas de infraestructura y/o mantenimiento de los hospitales de primer y segundo nivel adoptado en el municipio de El Alto; cuáles las medidas de bioseguridad destinadas al personal de salud y bioquímico de los hospitales de primer y segundo nivel, y centros de salud dependientes de la Alcaldía de la ciudad de El Alto; cuáles las acciones de vigilancia y control sanitario en los establecimientos públicos y de servicios, centros laborales, educativos, de diversión, de expendio de alimentos y otros con atención a grupos poblacionales, para garantizar la salud colectiva frente a la pandemia por coronavirus fueron implementadas por el referido municipio; cuánto de recursos económicos se invirtió en la compra de equipos de bioseguridad hasta la fecha, la cantidad adquirida de todos los ítems de salud y los precios de forma clara y detallada (barbijos, mamelucos, sanitizadores y otros); cuántos test para realizar la prueba de COVID-19 se adquirieron y a que precios de forma clara y precisa informe detallado y de forma escrita; asimismo, informe sobre cuántas canastas familiares fueron distribuidas en la ciudad de El Alto y en que distritos y la lista de beneficiarios; a qué precios se adquirieron las canastas familiares y cual el contenido de cada una de ellas; cuánto de recursos económicos se destinó al equipamiento del hospital del sur, ubicado en la zona Cosmos 79, distrito 3; y, cuál es el equipamiento con el que fue equipado el referido hospital, informe detallado de la cantidad y los precios de cada ítem (fs. 2 a 4).
II.2. Mediante Nota presentada el 3 de septiembre de 2020, los accionantes reiteraron la solicitud de información pública de 9 de julio de igual año
(fs. 5 a 6).
II.3. Mediante Nota CITE: GAMEA/DISA/AL/34/2020 de 10 de septiembre, dirigida a la Alcaldesa del GAM de El Alto del departamento de La Paz, el Asesor Legal de la Dirección de Salud y la Secretaria Municipal de Salud y Deportes del mismo Gobierno Autónomo Municipal, refirieron que en atención a la Nota de 1 de septiembre de 2020, con fecha de recepción de 3 de similar mes y año, por la cual los ahora impetrantes de tutela reiteraron al referido GAM la solicitud de información pública de 9 de julio de 2020, con relación a
las acciones que gestiona el indicado Gobierno Autónomo Municipal respecto al COVID-19; la Dirección de Salud atendió oportunamente dicha petición a través del Informe CITE: GAMEA/DISA/AL/37/2020 de 21 de julio, notificado a los interesados el 28 del “presente”; asimismo, indicaron que los interesados no subsanaron las observaciones realizadas en ese informe dentro del plazo establecido al efecto, por lo que mediante Resolución de 10 de agosto de 2020, se desistió su solicitud conforme lo previsto por el art. 43 de la LPA; razón por la cual, no correspondería reiterar dicho pedido, pudiendo los interesados presentar nueva solicitud que cuente con todos los presupuestos establecidos en la referida Ley (fs. 105).
II.4. Cursa Informe CITE: GAMEA/DISA/AL/37/2020, emitido por el Asesor Legal de la Dirección de Salud del GAM de El Alto del departamento de
La Paz dirigida a la Alcaldesa del referido municipio, en el que se señala que “…a objeto de atender lo solicitado por los interesados, es necesario que se subsanen dichas observaciones en el plazo máximo de 5 días de notificado con el presente informe, conforme prevé el Artículo 43 de la citada Ley Nº 2341, caso contrario se tendrá por desistida la solicitud”
(sic [fs. 111 a 113]).
II.5. Por Resolución de 10 de agosto de 2020, el Asesor Legal de la Dirección de Salud y la Secretaria Municipal de Salud y Deportes del GAM de El Alto del departamento de La Paz, indicaron que a través de la Nota de 7 de julio de 2020, emitida por los ahora peticionantes de tutela; por la cual, se solicitó al referido GAM se garantice el derecho de acceso a la información pública, requiriendo información y documentación respecto al COVID-19, el mismo fue atendido a través del Informe CITE: GAMEA/DISA/AL/37/2020, el cual fue notificado a los interesados el 28 de julio de igual año por la Unidad Organizacional correspondiente, informe por el cual se dio a conocer a los impetrantes las observaciones referidas en el mismo, a objeto que se subsanen en el plazo máximo de cinco días, conforme el art. 43 de la LPA; y, en consideración a que los interesados no subsanaron las observaciones realizadas dentro de ese plazo, se tuvo por desistida la solicitud, debiendo procederse al archivo correspondiente (fs. 109).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
Los accionantes consideran como vulnerados los derechos a la salubridad pública, a la prestación de servicios de salud pública, al acceso a la información pública en su vertiente colectiva y a la petición en su dimensión colectiva, señalando que la entidad ahora accionada desconocería los derechos invocados al no haber brindado información pública sobre el Plan Municipal de Salud para afrontar la pandemia del COVID-19 en la ciudad de El Alto del departamento de La Paz y dar información sobre su implementación, así como cuáles serían las medidas de prevención y contención de la pandemia adoptadas por dicho municipio; cuánto del presupuesto municipal se destinó a afrontar la emergencia del COVID-19 en la referida ciudad, debiendo detallar cada uno de los ítems, las medidas de infraestructura y/o mantenimiento de los hospitales de primer y segundo nivel, qué personal se habría contratado con cargo al presupuesto municipal para afrontar la pandemia del COVID-19, cuáles las medidas de bioseguridad destinadas al personal de salud y bioquímico de los hospitales de primer y segundo nivel de esa ciudad, y del personal de limpieza de la ciudad para el retiro de basura y otros; y, finalmente cuáles serían las acciones de vigilancia y control sanitario en los establecimientos públicos y de servicios, centros laborales, educativos, de diversión, de expendio de alimentos y otros con atención a grupos poblacionales para garantizar la salud colectiva frente a la pandemia por COVID-19 que fueron implementados por dicho municipio.
En consecuencia, corresponde en revisión verificar si tales argumentos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela impetrada.
III.1. Naturaleza jurídica de la acción popular
El art. 135 de la CPE, instituye que: “La Acción Popular procederá contra todo acto u omisión de las autoridades o de personas individuales o colectivas que violen o amenacen con violar derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, el medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por esta Constitución”.
Asimismo, el art. 68 del Código Procesal Constitucional (CPCo), prevé que: “La Acción Popular tiene por objeto garantizar los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, espacio, seguridad y salubridad pública, medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por la Constitución Política del Estado, cuando ellos por acto u omisión de las autoridades o de personas naturales o jurídicas son violados o amenazados”.
En ese contexto, la SCP 0176/2012 de 14 de mayo, citada a su vez por el
AC 0252/2016-RCA de 5 de septiembre, señaló: «…la acción popular otorga protección a lo siguiente:
a) Los derechos e intereses colectivos objeto de protección constitucional explícita por la acción popular son: el patrimonio, el espacio, la seguridad, la salubridad pública y el medio ambiente referidos expresamente por los arts. 135 de la CPE y 94 de la LTCP.
En este sentido, el concepto de derecho colectivo latu sensu incorpora e implica a los derechos colectivos propiamente tales y a los derechos difusos, así la SC 1018/2011-R de 22 de junio, sostuvo que: “Como se ha señalado la Constitución Política del Estado sostiene que la acción procede contra actos u omisiones que amenacen violar o violen derechos e intereses colectivos, sin hacer referencia a los intereses difusos; sin embargo dicha norma debe ser interpretada sistemáticamente y, en ese sentido, (…) a partir de una interpretación sistemática del art. 135 de la CPE, se debe concluir que la acción popular protege, además de derechos e intereses colectivos, derechos e intereses difusos -ambos contenidos bajo el nomen iuris ‘Derechos Colectivos’…”
(…)
Respecto a la diferenciación entre derechos o intereses colectivos, difusos e individuales homogéneos, se tiene que:
‘i) Derechos o intereses colectivos en sentido estricto, correspondientes a un colectivo identificado o identificable como son por ejemplo las naciones y pueblos indígena originario campesinos (art. 30.II de la CPE), cuyos componentes están organizados y mantienen relaciones orgánicas entre sí.
ii) Derechos o intereses difusos, que corresponden a una pluralidad de personas que no pueden determinarse, lo que puede suceder por ejemplo cuando la distribución de un medicamento dañado amenaza a todo potencial usuario. Asimismo, por la naturaleza de estas circunstancias no existe la posibilidad de concebir que la pluralidad de sujetos estén organizados mediante mecanismos de coordinación de voluntades y menos que tengan una relación orgánica entre sí;
iii) Derechos o intereses individuales homogéneos -que en el marco de la
SC 1018/2011-R de 22 de junio, se denominan intereses de grupo-, corresponden a un conjunto de personas que accidentalmente se encuentran en una misma situación cuyos componentes individualmente cuentan con derechos subjetivos por un ‘origen común’ siendo sus acciones procesales divisibles, pero que en virtud al principio de economía procesal se pueden tratar de forma colectiva, aspecto que sucede por ejemplo cuando un producto defectuoso provocó daños en la salud de varios individuos, en dichos casos los afectados buscarán el resarcimiento, pero para no iniciar sucesivas demandas civiles en detrimento a la administración de justicia pueden resolverse en una misma sentencia.
En ese sentido, se puede colegir que los derechos o intereses colectivos en sentido estricto y los derechos o intereses difusos que en esencia son transindividuales e indivisibles y necesariamente requieren una solución unitaria y uniforme, son tutelables por la acción popular, mientras que los derechos o intereses individuales homogéneos al tratarse de derechos subjetivos donde se busca el resarcimiento no se tutelan a través de la acción popular, puesto que en el derecho comparado se protegen por las acciones de grupo (Colombia) donde la sentencia determinará diferentes grados de afectación y de reparación económica’.
b) Otros derechos de similar naturaleza; es decir, de carácter colectivo o difuso -diferentes a los explícitamente enunciados- contenidos en normas que integren en bloque de constitucionalidad (art. 410.II de la CPE) o incluso en normas legales de características similares a los referidos e indispensables para el vivir bien, en su carácter colectivo, lo que concuerda con el concepto de progresividad que rige a los derechos, como sucede con el derecho al agua, que se constituye en un derecho autónomo y con eficacia directa que en su dimensión colectiva como derecho difuso y colectivo, encuentra protección por la acción popular.
c) Otros derechos incluso subjetivos por estar relacionados o vinculados con los derechos expresamente referidos por el art. 135 de la CPE o con los implícitos referidos por la cláusula abierta contenida en la misma norma constitucional en virtud al principio de interrelación de los derechos fundamentales contenido en el art. 13.I de la CPE, que instrumentalicen o hagan efectivos a los mismos.
Dicho razonamiento encuentra mayor sentido si se considera el principio de indivisibilidad e interdependencia de todos los derechos previstos en el art. 13.I de la CPE y la Declaración y Programa de Acción de Viena de 1993, que reafirma que todos los derechos son indivisibles, interrelacionados e interdependientes, que no se constituyen en estancos separados los unos de otros sino necesarios en su globalidad para alcanzar un bienestar común y el vivir bien, esto implica que la restricción al núcleo esencial de un derecho pueda afectar negativamente a los demás.
Ello mismo provoca reconocer el fenómeno de la conexidad, así si bien el legislador constituyente, diferenció la acción de amparo constitucional para la tutela de derechos subjetivos y la acción popular para la protección de los derechos e intereses colectivos, es posible que una misma causa, afecte tanto a derechos subjetivos como a derechos colectivos; de forma que, la tutela del derecho subjetivo mediante el amparo constitucional eventualmente e indirectamente puede alcanzar a la tutela del derecho colectivo y la tutela que otorga la acción popular puede incluir a derechos subjetivos» (las negrillas son ilustrativas).
III.2. Sobre los derechos invocados
III.2.1. La salubridad pública
La SCP 1560/2014 de 1 de agosto, en cuanto a este derecho, estableció que: “A partir del paradigma del ‘Vivir Bien’ (art. 8 de la CPE), el derecho a la salubridad pública supone el derecho de todos los habitantes de una comunidad a pedir y recibir por parte del Estado las siguientes prestaciones básicas y necesarias mínimas, que conlleven una vida saludable, como son, entre otras: 1) La garantía de acceso a los servicios de salud (art. 18 de la CPE); 2) Condiciones saludables y seguras de todo espacio público o privado en el que los habitantes desarrollan su vida cotidiana, ya sea trabajo (arts. 46 de la CPE), educación (arts. 88 y 89 de la CPE ), recreación (art. 104 y ss. de la CPE), servicios y consumo (art. 75 de la CPE);
3) Condiciones de salubridad en el hábitat, es decir, del medio en el que vive, (art. 19 de la CPE) y la prohibición de contaminación ambiental hídrica, atmosférica, acústica, etcétera; 4) Saneamiento básico, que incluye el acceso a los servicios básicos de agua potable, alcantarillado, electricidad, gas domiciliario (art. 20 de la CPE); 5) Vivienda adecuada (art. 19 de la CPE); 6) Alimentación sana (art. 16 de la CPE); y, 7) Centros penitenciarios con ambiente adecuado para personas privadas de libertad (art. 74 de la CPE); entre otros.
Del contenido mínimo del derecho a la salubridad pública, es posible concluir que este derecho es protegido a través de la acción a partir del respeto, protección y promoción de otros derechos individuales o colectivos que son interdependientes e indivisibles a éste (art. 13.I de la CPE), que tiendan a potenciar a las personas para que alcancen el más alto nivel posible de vida saludable, que incluye bienestar físico, mental y social, propiciando ‘condiciones de salubridad’. Este derecho supone las condiciones básicas de prestaciones destinadas a proteger y a restaurar la salud de la persona y de la colectividad en busca de mejorar la calidad de vida de las personas.
Al respecto la Corte Constitucional Colombiana, en su Sentencia T-366/93 de 3 de septiembre de 1993, establece que la salubridad pública significa el acto de ser de la salud; es decir, el acto por medio del cual el ser orgánico ejerce normalmente todas sus funciones. No se trata de una manifestación potencial, sino de una actual. Ahora bien, al ser la salubridad pública una noción que implica la realización total de la salud, supone la presencia previa de salud individual. En consecuencia, resulta aplicable el principio de que la lesión de la parte afecta a la del todo; asimismo, la lesión del todo (salubridad) es necesariamente la lesión de
la parte (salud individual).
En efecto, nótese que el derecho a la salud en el marco de los derechos humanos es el derecho a los cuidados de salud así como a beneficiarse de condiciones de salubridad, lo que significa implícitamente que la salud del individuo es inseparable del medio humano en el cual vive. Por lo que es obligación del gobierno no solo asegurar la salubridad pública, sino también brindar las instalaciones y los bienes necesarios para el disfrute del más alto nivel posible de salud” (las negrillas nos corresponden).
III.2.2. Acceso a la información pública
La SC 0788/2011-R de 30 de mayo, sobre dicho derecho, indicó que «… se halla previsto en el Capítulo Tercero de la Constitución Política del Estado, referido a los derechos civiles, en el art. 21.6, afirmando que las bolivianas y los bolivianos tiene los siguientes derechos: “…6. A acceder a la información, interpretarla, analizarla y comunicarla libremente de manera individual o colectiva”; siendo aquel que abarca la prerrogativa de dar y recibir noticias sin restricciones previas, sin control total y sin limitación de fronteras, el derecho a la información implica un conjunto de derechos, entre los que se encuentran el derecho a conocer hechos, que supone el amplio acceso a la información, el derecho a los juicios, que supone la posibilidad de emitir una valoración sobre los mismos, el derecho a comunicar libremente, que significa la libre transmisión de los hechos, ideas y criterios a más de juicios de valor, el derecho a la discusión pública, o sea, la posibilidad de amplio debate de ideas. El derecho a ser informado, por su parte, abarca la posibilidad de recibir datos, escuchar criterios, relatos de hechos, discusiones, etc. Son sujetos del derecho a la información en su dimensión activa, los medios de comunicación social; las personas individuales; en general grupos sociales de cualquier naturaleza; y sujetos pasivos, las personas individuales o grupos colectivos.
Sin embargo de ello, la falta de respuesta a su memorial de 12 de mayo de 2009, de ninguna manera puede configurar vulneración del derecho a “…acceder a la información, interpretarla, analizarla y comunicarla libremente de manera individual o colectiva…”, dado que de la concepción anterior, se constata que el mismo se encuentra reservado para otro tipo de acciones, como parte integrante del derecho a la libre expresión, habida cuenta que como se señaló, éste comprende la libertad de buscar, recibir y difundir información e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección (art. 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos [CADH])».
III.2.3. A la petición
La SC 0885/2010-R de 10 de agosto, señaló lo siguiente: «“...El derecho de petición considerado como un derecho fundamental del ser humano, consiste en la facultad de toda persona para dirigirse a las autoridades públicas a fin de reclamar, pedir u observar alguna cosa incumbente a aquella, consagrándose como un derecho de los ciudadanos tendiente a morigerar el poder omnímodo del Estado, constituyéndose en un instrumento de particular importancia para que la sociedad civil pueda controlar a sus autoridades y hacer valer sus derechos. Es así que el derecho a formular peticiones (…) se refiere precisamente al derecho fundamental cuyo núcleo esencial comprende la respuesta pronta y oportuna, resolviendo en lo posible la petición en sí misma, es decir resolviendo el asunto objeto de la petición…”.
“…una vez planteada la petición, cualquiera sea el motivo de la misma, la persona adquiere el derecho de obtener pronta resolución, lo que significa que el Estado está obligado a resolver la petición. Sin embargo, el sentido de la decisión dependerá de las circunstancias de cada caso en particular y, en esa medida podrá ser positiva o negativa”».
III.3. La acreditación de una grave amenaza de violación de los derechos e intereses colectivos, como presupuesto de procedencia de la acción popular
Al respecto, la SCP 0240/2015-S1 de 26 de febrero, con relación a la necesidad de acreditar la amenaza grave de violación de los derechos colectivos, como presupuesto de procedencia de la acción popular, estableció que: “….para la procedencia de la acción popular, además de lo razonado en los Fundamentos Jurídicos precedentes, es necesaria la demostración objetiva en relación a que los actos asumidos por autoridades públicas o personas particulares, pongan en grave amenaza de violación los derechos e intereses colectivos, circunscritos al patrimonio público, el espacio público, la seguridad pública y humana, la salubridad pública, el medio ambiente, existencia y autodeterminación de los pueblos indígenas originarios campesinos, y acceso a servicios públicos; siendo necesario a dicho efecto, la presentación pertinente de la prueba que funda la acción, observando que en materia de acciones de tutela, la carga de la prueba le concierne al impetrante, quien debe adjuntar a dicho efecto, la prueba suficiente y necesaria que acredite la verosimilitud de sus denuncias, al tener por su cuenta la carga de demostrar la existencia del o los actos lesivos que hubieran restringido sus derechos o garantías; requiriendo la jurisdicción constitucional de certidumbre para resolver el asunto compulsando los hechos impugnados en función a los elementos probatorios que los respalden. Conforme a lo expuesto, resulta claro que, la acción popular, tratándose de impugnación en cuanto a la vulneración del derecho al medio ambiente, se activa frente a acciones u omisiones de autoridades públicas o privadas, que amenacen restringir este derecho, generando un deterioro o degradación del medio ambiente, debidamente comprobado, permitiendo que este Tribunal tenga certeza indubitable respecto a aquello, no pudiendo existir opiniones técnicas contradictorias, dado que este órgano debe fallar sobre la certitud de las aseveraciones vertidas, dada la importancia de la problemática debatida” (las negrillas nos pertenecen).
III.4. Análisis del caso concreto
Los impetrantes de tutela denuncian la vulneración de los derechos a la salubridad pública, a la prestación de servicios de salud pública, al acceso a la información pública en su vertiente colectiva y a la petición en su dimensión colectiva, señalando que la ahora entidad accionada desconocería los derechos invocados al no haber brindado información pública sobre el Plan Municipal de Salud para afrontar la pandemia del COVID-19 en la ciudad de El Alto del departamento de La Paz y dar información sobre su implementación, así como cuáles serían las medidas de prevención y contención de la pandemia adoptadas por ese municipio; cuánto del presupuesto municipal se destinó a afrontar la emergencia del coronavirus en dicha ciudad, debiendo detallar cada uno de los ítems, las medidas de infraestructura y/o mantenimiento de los hospitales de primer y segundo nivel, qué personal se habría contratado con cargo al presupuesto municipal para afrontar la pandemia del COVID-19, cuáles las medidas de bioseguridad destinadas al personal de salud y bioquímico de los hospitales de primer y segundo nivel de esa ciudad, y del personal de limpieza de la ciudad para el retiro de basura y otros; y, finalmente cuáles serían las acciones de vigilancia y control sanitario en los establecimientos públicos y de servicios, centros laborales, educativos, de diversión, de expendio de alimentos y otros con atención a grupos poblacionales para garantizar la salud colectiva frente a la pandemia por COVID-19 que fueron implementados por dicho municipio.
Ahora bien, establecidos de esa manera los supuestos actos ilegales denunciados por los accionantes pretendiendo la tutela a través de la acción popular, se debe indicar que de la revisión del contenido del memorial de la acción de defensa y de la ratificación efectuada en audiencia, se extraña en los fundamentos de la misma que no se hubiera expuesto en qué forma o en qué medida la omisión de tramitar su solicitud de información pública sobre el Plan Municipal de Salud para afrontar la pandemia del COVID-19 en la ciudad de El Alto del departamento de
La Paz, hubiera vulnerado el derecho a la salubridad pública de la indicada ciudad, puesto que si bien alegan que habrían requerido información respecto a la forma en la que dicho municipio estuviera encarando las políticas públicas referidas a la contingencia de la pandemia del coronavirus y que la misma no hubiera merecido una atención favorable, ello denota más que la vulneración a derechos protegidos por la acción popular, a la ausencia de parte de la autoridad accionada a dar respuesta a una petición, cuando la vulneración directa de derechos protegida por la presente acción tutelar debe para su tutela ser debidamente demostrada y la misma ser directa, así en el caso de la salubridad pública esta se encuentra desconocida cuando existen situaciones externas que provocan la inexistencia de una vida saludable contenida en el acceso a los servicios de salud, así como contar con condiciones saludables y seguras en todo espacio público o privado en los que cualquier ciudadano desarrolle su vida cotidiana, en el medio en que se vive, siendo uno de los presupuestos esenciales para el ejercicio de dicho derecho es que el ser humano viva en un ambiente sin contaminación en todos sus ámbitos, como por ejemplo contar con agua que no se encuentre contaminada, respirar un aire puro y libre de polución; de la misma manera, dentro de esa categoría se encuentra la prohibición de la contaminación acústica, entre otros, que menoscaben la calidad de vida de toda persona; de igual manera, el derecho a la salubridad pública se encuentra desconocido cuando no existe un acceso al saneamiento básico, entendido como la capacidad de poder desarrollar una vida digna contando con los servicios básicos de agua potable, alcantarillado, electricidad y otros, a una vivienda adecuada, a una alimentación sana, entre otros, todo ello con el fin de que cada persona pueda alcanzar el más alto nivel posible de vida saludable, que involucra no solo el bienestar físico, sino también mental, psicológico y social; derecho que implica la existencia y ejercicio de condiciones mínimas que buscan proteger y restablecer la salud de la persona y de la colectividad con el fin esencial del vivir bien.
Así, el art. 135 de la CPE, instituyó que la acción popular procederá contra todo acto u omisión de las autoridades o de personas individuales o colectivas que violen o amenacen con violar derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, el medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por la Norma Suprema; en ese contexto, resulta claro que la acción popular deducida por los accionantes contiene cuestiones vinculadas al trámite de solicitud de información pública sobre el Plan Municipal de Salud para afrontar la pandemia del COVID-19, que no se encuentra relacionado con una amenaza directa y demostrable de la vulneración de un derecho que pueda ser protegido por la acción popular; más al contrario y como los mismos impetrantes de tutela lo reconocen en su petitorio, lo que se busca es que la ahora autoridad accionada informe documentadamente no sólo sobre la política sino también sobre la sostenibilidad para la implementación de la política de salud para la ciudadanía alteña, en consideración que la presente acción tutelar se la está presentando durante el tiempo de la pandemia del coronavirus, en la cual subsiste la vulneración de derechos e intereses colectivos ya mencionados; por ello, resulta evidente que lo pretendido por los ahora peticionantes de tutela no se encuentra dentro del ámbito de protección de la acción popular; y, cuando se pretende la protección del derecho de petición, lo que corresponde es la interposición de la acción de amparo constitucional; más aún, si en el caso de examen los accionantes intentan que la Alcaldesa del GAM de El Alto del departamento de La Paz se pronuncie sobre el informe solicitado, el cual al no haber merecido una respuesta favorable suscitó que éstos interpongan la presente acción de defensa, cuando lo que correspondía es que dicha tutela sea requerida a través de la acción de amparo constitucional; así, en un caso similar al presente, la SC 0788/2011-R de 30 de mayo, ya señaló que: “…el ejercicio de las acciones populares supone la protección de un derecho colectivo, es decir, de un interés que se encuentra en cabeza de un grupo de individuos, lo que excluye motivaciones meramente subjetivas o particulares; no obstante, suponen la posibilidad de que cualquier persona perteneciente a esa comunidad, pueda acudir ante el juez para defender a la colectividad afectada, con lo cual se obtiene de manera simultánea, la protección de su propio interés.
El derecho de petición, en definitiva no es de naturaleza colectiva, menos de interés en cabeza de un grupo de individuos, al ser subjetivo o particular, ni hace parte del grupo enunciado en el art. 135 de la CPE, por lo tanto, su ámbito de protección queda reservado para la acción de amparo constitucional y no así para la acción popular, cuyo titular es únicamente la persona o el grupo de personas agraviadas, aclarando que el derecho individual no se convierte en colectivo por el solo hecho que se exija simultáneamente con el que igualmente le asiste a otras personas. Así, el derecho que le concurre a una persona individualmente considerada, no se transforma en colectivo por el hecho de ser reclamado al mismo tiempo por varias personas; a contrario sensu, un derecho colectivo no deja de ser tal, debido a que solamente sea reclamado por una persona".
Asimismo, respecto al derecho de acceso a la información pública igualmente denunciado dentro de la presente acción tutelar, cabe indicar que el art. 135 de la CPE, estableció los derechos que se encuentran protegidos por la acción popular, hallándose al efecto los derechos e intereses colectivos concernientes al patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, el medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por la Norma Suprema; de donde se establece con claridad, que el derecho de acceso a la información no se encuentra igualmente dentro del ámbito de protección de la acción popular; y, que la invocación efectuada por la parte impetrante de tutela con relación a dicho derecho, se trataría de uno subjetivo individual que puede ser igualmente protegido por otra acción de defensa, cual es la acción de amparo constitucional; en ese sentido, al tratarse de derechos que no encuentran protección por la acción popular, como se pretende en el presente caso, corresponde la denegatoria de la tutela invocada, al haber equivocado la vía de su petición.
III.5. Sobre el dimensionamiento de efectos
Resuelta la problemática planteada y teniendo en cuenta la situación fáctica del caso concreto, es pertinente tomar en cuenta el alcance de la denegatoria de tutela y la concesión realizada por el Tribunal de garantías que provocó efectos jurídicos considerando que es de cumplimiento inmediato, así corresponde traer a colación lo establecido en la SC 0595/2010-R de 12 de julio, respecto al dimensionamiento de los efectos de la Sentencia, se determinó que: “…no obstante, en atención a la facultad previsora el Tribunal Constitucional, puede dimensionar los efectos de la Sentencia Constitucional, y de acuerdo a las circunstancias del caso y de manera excepcional toma determinaciones de tal manera que no se genere inseguridad jurídica” (las negrillas son añadidas); bajo ese parámetro, corresponde que los efectos del presente fallo constitucional sean dimensionados, con la finalidad de no dejar sin efecto la concesión de la tutela realizada por la Sala Constitucional Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, tomando en cuenta la naturaleza del contenido de lo solicitado por los ahora peticionantes de tutela; consiguientemente, si bien mediante el presente fallo constitucional se deniega la tutela invocada, esto de ninguna forma debe entenderse como la nulidad de la respuesta que hubiese emitido la parte accionada, tampoco como una determinación que deje sin efecto cualquier acto trascendental emitido a partir de la respuesta otorgada.
En consecuencia, el Tribunal de garantías, al conceder la tutela impetrada, obró de manera incorrecta.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Tercera; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional, conforme al art. 44.2 del Código Procesal Constitucional; en revisión, resuelve: REVOCAR la Resolución 112/2020 de 21 de octubre, cursante de fs. 762 a 770 vta., pronunciada por la Sala Constitucional Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz; y, en consecuencia:
1° DENEGAR la tutela solicitada, con la aclaración de que no se ingresó al análisis de fondo de la problemática planteada; y,
2° Dimensionar los efectos de la concesión de tutela realizada por la Sala Constitucional Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, constituida en Tribunal de garantías, conforme se tiene explicado en el Fundamento Jurídico III.5 de este fallo constitucional.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.
Fdo. MSc. Karem Lorena Gallardo Sejas
MAGISTRADA
Fdo. Dr. Petronilo Flores Condori
MAGISTRADO