SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0009/2022

I.1. Contenido de la acción

A través del memorial presentado el 16 de diciembre de 2020, cursante de fs. 5 a 31, y el de complementación interpuesto en igual fecha (fs. 32 a 36 vta.), el accionante expuso los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

I.1.1. Síntesis de la acción

Con base en la naturaleza jurídica del “Recurso Abstracto de Inconstitucionalidad” (sic) y las atribuciones del Tribunal Constitucional Plurinacional, se tiene que el 4 de diciembre de 2019 se emitió la Resolución Ministerial (RM) 140, para la creación del Comité Interinstitucional de Defensa a las Víctimas de Injusticia por motivos políticos e ideológicos, con la finalidad de que los perseguidos y exiliados políticos puedan retornar al país para asumir su defensa con todas las garantías constitucionales. De acuerdo con los datos del Gobierno, mil trescientas personas se encontraban fuera del país; por lo que, ante la emisión de la norma señalada, muchas de ellas, fueron repatriadas y se encuentran en territorio boliviano.

Este grupo de personas es considerado como un sector vulnerable porque inmediatamente a abandonar el país de manera forzada, han perdido su residencia permanente; y en consecuencia, tal exigencia, como requisito con relación al ejercicio de derechos políticos, es desproporcionada y excesivamente gravosa, pues anula el derecho a ser elegidos de las personas que se encontraban residiendo en un país extranjero por cuestiones forzadas, aspecto que vulnera los Tratados y Convenios Internacionales, también, el valor dignidad y los principios pro homine, pro actione, igualdad y no discriminación. Al respecto, las normas aludidas y que deben considerarse se encuentran previstas en los arts. 1.1, 22.7, 23.1, 24 y 29 de la CADH; 2, 7, 14.1 y 21 de la DUDH; 2, 25 y 26 del PIDCP; XXVII de la DADDH; 3 y 13.1 de la Carta de Banjul; 5.3 y 4 de la Convención de la Organización de la Unión Africana sobre refugiados; al igual que, los arts. 8.II, 21.2, 22, 26 y 28 de la CPE. Estos derechos también se encuentran protegidos por la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, suscrito en Ginebra el 28 de julio de 1951; así como, la no penalización de los repatriados conforme a la Conferencia Internacional sobre Refugiados Centroamericanos y el Protocolo relativo al Estatuto de los Refugiados y el Manual de repatriación voluntaria: Protección Internacional, emitido por el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para Refugiados (ACNUR) de 1996.

Desglosando lo anterior, se tiene que los derechos políticos son derechos humanos, conforme prevé el art. 23.1 incs. a), b) y c) de la CADH, por lo que, al imponerse el requisito de residencia permanente a los repatriados para postularse a cargos políticos en Bolivia, se estarían violando sus derechos políticos; y por ende, sus derechos humanos y a la vez la dignidad humana.

A las personas que se encuentran en territorio nacional en condiciones normales, se aplican todas las normas constitucionales referidas a los derechos políticos; sin embargo, en relación a los repatriados quienes se encuentran en una condición desigual, también deben aplicarse normas referidas a los derechos políticos pero de manera también desigual, vale decir que, no corresponde imponer a todos los habitantes del Estado boliviano el requisito de residencia permanente en el lugar de su postulación de por lo menos dos y cinco años, en cuanto a los cargos políticos establecidos en los arts. 149, 167, 285.I.1 y 287.I.1 de la CPE, sin que se realice una interpretación para los repatriados respecto a dicho requisito para la postulación a cargos políticos, porque se estarían lesionando valores, principios y derechos de los repatriados; así como, el principio de igualdad y no discriminación, consagrados y ratificados por los tratados internacionales antes mencionados, que deben ser aplicados al presente caso mediante el control difuso de convencionalidad que resulta un instrumento de aplicación obligatoria para los Estados parte de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, por el cual se busca la efectividad material de los derechos humanos a momento de impartir justicia a nivel local, debiendo las autoridades interpretar el ordenamiento jurídico interno de acuerdo al cuerpo de leyes de derechos humanos, si los derechos y libertades reconocidos en los instrumentos internacionales no estuviesen garantizados por disposiciones constitucionales o legislativas nacionales, los Estados están obligados a adoptar las medidas que fuesen necesarias para hacer efectivos tales derechos y libertades, que en el presente caso deben materializar a través de esta acción de inconstitucionalidad abstracta, de manera que, se pretende que el Tribunal Constitucional Plurinacional interprete el derecho político de los repatriados a objeto de no vulnerarlo y evitar que éstos elijan o sean elegidos.

El art. 23.1 inc. b) de la CADH, establece el derecho a votar y ser elegido en elecciones periódicas, autenticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto; en ese marco, el caso Yatama Vs. Nicaragua, al referirse al sufragio pasivo, creó precedentes sobre las condiciones de igualdad y no discriminación, realizando una interpretación conjunta de los arts. 23 y 24 de la CADH, siendo además, obligación del Estado, garantizar el goce de los derechos políticos y el acceso a los cargos políticos en condiciones de igualdad y así efectivizar el ejercicio de los mismos.

Las normas constitucionales que se impugnan y cuya interpretación se pretende, por ser estas inconvencionales en relación a los repatriados son los arts. 149, 167, 285.I.1 y 287.I.1 de la CPE, que regulan sobre la postulación a cargos electivos, como las candidaturas a la Asamblea Legislativa Plurinacional, Presidencia y Vicepresidencia del Estado, a los Órganos Ejecutivos de los Gobiernos Autónomos, a Concejos y Asambleas de estos, respectivamente, con relación a los repatriados, que de manera forzada salieron del país en busca de asilo o refugio político, viéndose obligados contra su voluntad a no tener residencia en el Estado boliviano; en tal entendido, el requisito de residencia permanente para los repatriados con relación a los derechos políticos para postularse a cargos políticos, es desproporcionado, vulnerando las normas constitucionales y convencionales antes precisadas.

En este entendido, las normas impugnadas y su interpretación en relación a los repatriados infringen el art. 24 de la CADH, que consagra el derecho a la igualdad y no discriminación, puesto que, exigir el requisito establecido en las referidas normas para inhabilitar la candidatura a un cargo electivo de las personas con estatus de refugiado o asilado político que fue repatriado, como sucedió en el caso del ciudadano Mario Adel Cossío Cortez, constituye un trato diferenciado, no justificado, ni razonable, en razón a que los repatriados no cambian de manera libre y voluntaria su residencia, tampoco deciden dónde se ubicará su residencia en el Estado que les otorgó protección internacional; asimismo, si bien el ciudadano con este estatus, abandonó físicamente el territorio del país de origen; empero, no produjo una ruptura de vínculo con el mismo, ya que sus intereses económicos, su patrimonio e incluso su familia continúan vigentes en su lugar de residencia de origen; el asilado o refugiado político debido a que abandonó su país de origen por la persecución motivada en razones políticas, es un ciudadano que desarrolla actividad política, pues en la mayoría de los casos se trata de un líder social o político, que desempeñó cargos públicos, por tanto conoce el territorio de su país, departamento y su municipio, la realidad social y sus necesidades; por lo que, debe hablarse de una “residencia intermitente” en el país y esta cuestión conlleva que las normas demandadas incurran en una omisión normativa con relación al art. 24 de la Convención, previamente citado, porque no establecen la excepción a la regla, en los casos señalados de quienes no rompieron el vínculo social y político con el lugar de su residencia habitual en el país de origen.

Asimismo, las normas impugnadas en su interpretación en relación a los repatriados infringen el art. 23 de la CADH, los estándares internacionales y los arts. 26 y 27 de la CPE, porque vulneran el derecho de acceso en condiciones de igualdad a los cargos políticos, normativa que genera obligaciones positivas para el Estado, en razón a que este debe crear las condiciones necesarias para que los ciudadanos puedan ejercer plena y eficazmente el referido derecho, en este sentido, al no incluirse una norma que establezca una excepción al requisito de residencia permanente; la citada norma prevista en el art. 23.2 de la CADH, establece que una ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos políticos; por otra parte, las personas que abandonan el territorio del Estado por ser objeto de persecución judicial, policial o con fines políticos, no pierden su condición de residente permanente de su respectiva circunscripción, dado que el hecho de ser forzado a abandonar el país no puede considerarse como una interrupción a su residencia; en tal sentido, la normativa al no prever una excepción a la regla, vulnera el derecho político de los repatriados al acceso en igualdad de oportunidades a cargos públicos.

Por otra parte, las normas impugnadas en su interpretación, en relación a los repatriados, infringen los arts. 22.7 de la CADH; 14.1 de la DUDH; y, XXVII de la DADDH; en relación a que el asilo y refugio se materializa en la protección que un Estado ofrece a otras personas que no son nacidos en sus territorios, en los casos en que sus derechos se encuentran en peligro por actos, amenazas y persecuciones, siendo este derecho en el Sistema Interamericano un derecho humano, por tal razón, en el caso de las personas con el estatus de asilado o refugiado por razones políticas, su residencia permanente en cuanto a su país de origen se mantiene; por lo que, las normas que exigen la residencia permanente, en su aplicación literal o gramatical, omiten establecer una excepción respecto de estas personas que adquirieron el estatus de refugiado o asilado político.

I.2. Admisión y citación

Por Auto Constitucional (AC) 0276/2020-CA de 28 de diciembre, cursante de fs. 105 a 113, la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional admitió la acción de inconstitucionalidad abstracta y ordenó que se ponga en conocimiento del Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional, órgano que generó la norma impugnada; citación que se efectuó el 5 de enero de 2021, conforme a la diligencia cursante a fs. 181 de obrados.

I.3. Alegaciones del personero del Órgano emisor de las normas cuestionadas

David Choquehuanca Céspedes, Vicepresidente Constitucional del Estado Plurinacional de Bolivia y Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional, por memorial presentado el 25 de enero de 2021, en su calidad de representante nato del Órgano depositario de la soberanía popular (art. 4.III de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional [LTCP]), mediante memorial cursante de fs. 212 a 229 vta., a través de su representante legal, informó lo siguiente: a) Es necesario establecer las razones por las que la residencia es un elemento válido para ejercer los derechos políticos plenamente reconocidos por la Convención Americana sobre Derechos Humanos, ya que dicha exigencia permite que exista identificación y proximidad entre representado y representantes, de manera que se tenga seguridad de que estos últimos reconocen las condiciones geográficas infraestructurales, económicas y sociales del lugar en que habitan; b) Los derechos políticos deben ser entendidos como un conjunto de derechos humanos que garantizan al ciudadano la participación e influencia en la administración del poder político; y al respecto la Constitución Política del Estado establece en su art. 256 la aplicación preferente de derechos más favorables que no se encuentren en su texto, como en la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que en su art. 23 prevé los derechos políticos y oportunidades de los ciudadanos, norma que garantiza el ejercicio pleno de estas prerrogativas en condiciones de igualdad y sin discriminación conforme a los criterios determinados por la propia Convención; c) Así se reconoció en la SCP 0084/2017, que resolvió una acción de inconstitucionalidad abstracta respecto a la Ley del Régimen Electoral y normas constitucionales que impedían la reelección, decidiéndose por la aplicación preferente del art. 23 de la CADH a través del control de convencionalidad; d) La teoría política de la representación constituye una de las fuentes primordiales que dan contenido a la regulación de la residencia como elemento integrador de la representación política; así resulta ineludible, explicar que el referido requisito tiene sus bases en los mandatos que se entregaban a los asambleístas de la revolución francesa, los cuales provenían de la población de la que era el representante; en tal sentido, el mandatario era representante del territorio y de la esfera cultural. De otro modo, se corre el riesgo de que una persona que carece del conocimiento pleno de las circunstancias de una determinada región geográfica y las condiciones de sus habitantes, de ser elegido puede incidir en una administración desacertada de la cosa pública y una inadecuada gestión de necesidades, problemas de la región y sus habitantes; en consecuencia, el requisito de la residencia permanente tiene como finalidad que las y los electores guarden identificación y proximidad con sus representantes; e) De acuerdo a lo expresado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) en el caso Yatama Vs. Nicaragua, la residencia constituye un elemento que debe atender a un propósito útil y oportuno, que resulta ser el conocimiento de las condiciones particulares y específicas de la zona en la que se postula; necesariamente debe satisfacer el interés público imperativo, aspecto que es de interés colectivo por parte de la sociedad boliviana y el sistema democrático; y, debe ser proporcional a ese objetivo, en tal sentido, es importante que el candidato conozca la realidad y características del lugar al que postula, lo que se logra con la residencia permanente en el lugar en el que presenta su candidatura, es por tal razón que, el referido requisito posibilita una efectiva representatividad garantizando así una adecuada administración y gestión de la cosa pública; f) Por ello, el art. 23 de la CADH debe ser aplicado de manera preferente por declarar derechos más favorables y admite que el ejercicio de los derechos políticos puede ser reglamentado; en tal sentido, las normas constitucionales impugnadas lo único que hacen es cumplir con aquella reglamentación para el ejercicio del derecho ahora cuestionado, estableciendo como un requisito el de residencia permanente por determinado tiempo, de ahí que la aplicación preferente de la norma convencional no se encuentra en discusión. En este entendido, se debe concluir que la proximidad entre el representante y el representado se constituye en un elemento fáctico de fundamental trascendencia para el ejercicio de los derechos políticos; y, g) La petición realizada por el accionante no se adecuó a lo previsto en los arts. 72 y 73 del Código Procesal Constitucional (CPCo), puesto que, no se solicita la declaratoria de inconstitucionalidad de los arts. 149, 167, 285.I.1 y 287.I.1 de la CPE, sino la inaplicabilidad de los mismos, en relación a los refugiados y asilados políticos, que retornaron al país, sin que ello implique la expulsión del ordenamiento jurídico de los referidos preceptos constitucionales.

I.4. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

Mediante memoriales presentados el 16 de diciembre de 2020, cursantes de fs. 5 a 31 vta.; y, 32 a 36 vta., el accionante formuló solicitud de medida cautelar, la que fue resuelta mediante el Auto Constitucional (AC) 090/2020-CA/S de 28 de diciembre (fs. 97 a 103), que resolvió ha lugar la medida impetrada, disponiendo que todos los procesos de inhabilitación de candidatas o candidatos en las próximas elecciones subnacionales 2021, por las causales contenidas en los arts. 285.I.1 y 287.I.1 de la CPE, prosigan su trámite ante el Tribunal Supremo Electoral y Tribunales Departamentales Electorales, únicamente hasta antes de dictarse la resolución final que corresponda, mientras el Tribunal Constitucional Plurinacional se pronuncie sobre el fondo de la presente causa.

A raíz de esta decisión, Freddy Gonzales Rodríguez, Asambleísta Departamental de Cochabamba, mediante memorial de 31 de diciembre de 2020, cursante de fs. 156 a 157 vta., solicitó aclaración y complementación del AC 090/2020-CA/S; emitiéndose el AC 001/2021-CA/S-ECA de 7 de enero (fs. 166 a 172), aclarando que la medida cautelar no sería aplicable a los candidatos que, teniendo la posibilidad y sin tener impedimento alguno, decidieron de manera voluntaria establecer su domicilio o residencia en una circunscripción electoral diferente a la que postularon como candidatas o candidatos; y complementando que, la inhabilitación por ausencia del requisito de residencia permanente no resulta aplicable a quienes acrediten su condición de asilados, refugiados o perseguidos políticos.

Por Decreto Constitucional de 16 de abril de 2021 (fs. 253), a solicitud del Magistrado Relator se dispuso la suspensión del plazo, reanudándose el mismo a partir de la notificación con el Decreto Constitucional de fs. 278; por lo que, la presente Sentencia Constitucional Plurinacional es pronunciada dentro de plazo.