II. FUNDAMENTOS DE LA SCP 0097/2024 DE 30 DE DICIEMBRE

FUNDAMENTOS DEL VOTO ACLARATORIO

Sucre, 30 de diciembre de 2024

SALA PLENA

Magistrado:............. Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano

Conflicto de competencia entre el nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas y entre éstas

Sentencia Constitucional Plurinacional 0097/2024

Expediente:              58803-2023-118-CET

Departamento:        La Paz

I. ANTECEDENTES

El suscrito Magistrado, si bien se encuentra de acuerdo con la decisión dispuesta por la Sala Plena de este Tribunal Constitucional Plurinacional en la SCP 0097/2024 de 30 de diciembre, que resuelve el conflicto positivo de competencias entre el Vicepresidente del Estado Plurinacional de Bolivia y Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional contra el Concejo Municipal del Gobierno Autónomo Municipal de Alto Beni, provincia Caranavi del departamento de La Paz; no obstante, hace conocer su VOTO ACLARATORIO respecto del análisis del caso en el art. 3 de la Ley Municipal Autonómica 097/2021 y la omisión de importante documental, cuya compulsa hubiere inclusive modificado la forma de resolución asumida; ello de acuerdo con los argumentos que se exponen a continuación.

II. FUNDAMENTOS DE LA SCP 0097/2024 DE 30 DE DICIEMBRE

La previsión contenida en el art. 3 de la Ley Municipal Autonómica 097/2021, señala: “ARTÍCULO TERCERO.- (MARCO CONSTITUCIONAL).- El Gobierno Autónomo Municipal de Alto Beni a través de la Dirección de Desarrollo Productivo y Medio Ambiente del Órgano Ejecutivo desarrollará y ejecutará estrategias y políticas de monitoreo, control y desarticulación de toda actividad minera, que atente y contamine el medio ambiente, ya sea de sus suelos, aguas, fauna, flora y pesca, para garantizar la preservación, conservación y protección del medio ambiente, sujeta a una reglamentación especifica”.

Respecto de la norma señalada, en la SCP 0097/2024, el alegato para el conflicto de competencias señala en la parte de antecedentes: “Con relación al art. Tercero de la Ley 097/2021, debe considerarse que regula con relación a la Política de General de Biodiversidad y Medio Ambiente, que es de competencia del nivel central del Estado, conforme establece el art. 298.I.20 de la Norma Suprema, que supone el establecimiento de la planificación nacional sobre la gestión de la biodiversidad y el medio ambiente; a lo que debe agregarse lo dispuesto en el art. 298.II.6 de la CPE, que como competencia exclusiva del nivel central, le otorga la potestad de diseñar y aprobar el ‘régimen general de biodiversidad y medio ambiente’, correspondiendo las facultades legislativa, reglamentaria y ejecutiva al Gobierno Nacional respecto a la Política General y el Régimen General de Biodiversidad y Medio Ambiente. Asimismo, debe considerarse la competencia exclusiva del nivel central del Estado, prevista por el art. 298.II.4 de la CPE, con relación a los ‘Recursos naturales estratégicos que comprenden minerales…’ ”.

El fallo objeto del presente Voto, conforme a dicho alegato, señala en el inicio de análisis del caso concreto (Fundamento Jurídico III.4.4) que: “Respecto a esta disposición y en el contexto del régimen competencial previsto por el art. 297 y siguientes de la Norma Suprema, debe considerarse que el art. Tercero de la Ley 097, contiene como temática de regulación: ‘Política General de Biodiversidad y Medio Ambiente’, ‘Régimen general de Biodiversidad y Medio Ambiente’ y ‘Recursos naturales estratégicos’, específicamente ‘minerales’; toda vez que crea una instancia de carácter municipal que tiene como finalidad el desarrollo y ejecución de estrategias y políticas de monitoreo, control y desarticulación de toda actividad minera, que provoque una contaminación del medio ambiente, suelos, aguas, fauna, flora y pesca, con la finalidad de garantizar su preservación, conservación y protección’.

Más adelante, dentro del mismo acápite, se señala: “En consecuencia, la Ley 097, al regular respecto a estrategias y políticas relacionadas con la actividad minera, pretendiendo monitorear, controlar y desarticular toda actividad minera, incurre en una afectación competencial, con mayor razón si se toma en cuenta que la precitada Ley 535, en su art. 1 dispone taxativamente: (…).

Nótese que este artículo, de manera explícita y concreta, define como atribución del nivel central estatal, la regulación sobre las actividades minero metalúrgicas en general, incluyendo los principios, lineamientos y procedimientos para la otorgación, conservación y extinción de derechos mineros; por ello, al existir este tipo de regulación en una ley del gobierno central, el legislador municipal de Alto Beni, no puede incluir en su normativa legal las referidas temáticas que son inherentes a la competencia en materia de minería, que además se extiende a toda su cadena productiva, cuyo control y fiscalización está a cargo del nivel central del Estado (…).

Corresponde además señalar que, si bien conforme a su Carta Orgánica Municipal, Alto Beni se constituye en un municipio ‘ecológico’, esta cualidad reconocida constitucionalmente, podrá ser exteriorizada en el marco del régimen competencial previsto por la Norma Suprema y solo en el alcance del ejercicio de sus competencias exclusivas estará facultado para emitir leyes, cuidando de no vulnerar las competencias asignadas al nivel central del Estado, como a las otras entidades territoriales autónomas, pudiendo establecer disposiciones de carácter ‘declarativo’, como ocurre con el art. Primero de la Ley 097; empero, sin ingresar a regular el ejercicio de una determinada competencia.

En atención a los fundamentos desarrollados, se concluye que el contenido regulatorio del art. Tercero de la Ley 097, se encuentra fuera del alcance competencial de la ETA municipal de Alto Beni, incurriendo en una invasión competencial del nivel central del Estado, respecto a las competencias privativas sobre ‘Política general de Biodiversidad y Medio Ambiente’ (art. 298.I.20 de la CPE) y ‘Codificación sustantiva y adjetiva en materia civil, familiar, penal, tributaria, laboral, comercial, minería y electoral’ (art. 298.I.21 de la CPE); y, las competencias exclusivas del nivel central del Estado sobre ‘Recursos naturales estratégicos, que comprenden minerales, espectro electromagnético, recursos genéticos y biogenéticos y las fuentes de agua’ (art. 298.II.4 de la CPE) y ‘Régimen general de biodiversidad y medio ambiente’ (art. 298.II.6 de la CPE), por lo que corresponde declarar nulo el art. Tercero de la Ley Autonómica Municipal 097”.

III. FUNDAMENTOS DEL VOTO ACLARATORIO

En criterio del suscrito, la decisión sentada en la SCP 0097/2024, si bien resuelve adecuadamente el conflicto positivo de competencias entre el Vicepresidente del Estado Plurinacional de Bolivia y Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional contra el Concejo Municipal del Gobierno Autónomo Municipal de Alto Beni, provincia Caranavi del departamento de La Paz; no obstante, presenta un análisis superficial respecto del artículo tercero de la norma impugnada; y por otro lado, omite considerar importantes piezas procesales, que según el Sistema de Gestión Procesal forman parte del expediente, conforme se indicará más adelante.

Entonces, a raíz de las observaciones a las regulaciones establecidas en la Ley Municipal Autonómica 097/2021, cuyo objeto normativo es la declaración del municipio como agroecológico y libre de la actividad y contaminación minera; no obstante, para llegar a aquel resultado, el análisis del art. 3 referido al “Marco Constitucional” para la aplicación de la norma, tuvo que necesariamente ser desarrollado de mejor modo. Dentro de ese marco, el análisis del art. 3 de la Ley Municipal Autonómica 097/2021, sentado en la SCP 0097/2024, no define desde un inicio el motivo por el que el contenido normativo presenta regulaciones referidas a las competencias del nivel central denunciadas como invadidas, dado que la descripción inicial del alcance competencial es asumida de manera directa, conforme indica la demanda, sin un justificativo o desarrollo que vincule éstos.

Tampoco concilia los términos que observa, presuntamente vinculados con las normas contenidas en el catálogo constitucional primario, dado que semánticamente, la norma impugnada como inconstitucional pretende realizar tareas de monitoreo, control y desarticulación de actividades mineras, se entendería, con la finalidad de combatir la contaminación; no obstante, el análisis efectuado en la SCP 0097/2024, sin justificativo o vinculación alguna, relaciona y equipara aquellas tareas con las normas correspondientes al nivel central del Estado, y decide que infringen estás últimas en cuanto a los principios, lineamientos y procedimientos para la otorgación, conservación y extinción de derechos mineros; es decir, no desarrolla el significado y extensión de los términos utilizados tanto en la norma impugnada como en la norma constitucional con la que hace el cotejo, para asociarlos o establecer una equivalencia, sino que de nuevo, ésta se asume de manera directa como sustento de la incompetencia o la competencia, afectando a la integridad total de la norma y ya no sólo a los términos utilizados, que podrían o no ser considerados contrarios al marco competencial.

Esta ausencia de fundamentación tuvo que necesariamente ser aclarada en el desarrollo de los motivos para definir el conflicto y contextualizado en el marco de las competencias que se desarrollan para dimensionar la parte dispositiva.

Por otro lado, de la revisión del Sistema de Gestión Procesal de este Tribunal y con oportunidad de revisar el expediente del caso (58803-2023-118-CET), se constató que –a su turno– el Defensor del Pueblo y representantes del Foro Social Panamazónico, interpusieron el 16 de agosto (fs. 157 a 157) y 4 de septiembre (fs. 179 a 188) respectivamente, ambos del 2024 memoriales en los que presentan a consideración de este Tribunal “Amicus curiae”; no obstante, en ningún apartado del fallo en cuestión, constan los fundamentos o siquiera mención de los documentos señalados.

En virtud de este antecedente, debe considerarse que el “Amicus curiae” dentro de las labores del Tribunal Constitucional Plurinacional, se originó en las tramitación de acciones populares, y de allí evolucionó en su aplicación hacia los demás mecanismos constitucionales; y de conformidad con ello, la SCP 1946/2013 de 4 de noviembre, desarrolló el Fundamento Jurídico acerca de la dimensión democrática del Estado boliviano y la intervención del “amigo de la corte” (amicus curiae) en acciones de inconstitucionalidad, definiendo al respecto: “En este contexto, la labor hermenéutica de los órganos judiciales debe empaparse de los caudales democráticos no sólo de los juristas sino también de la sociedad plural, es decir, la participación ciudadana en el proceso de interpretación de la Constitución parte de la idea de que: ‘quien vive la norma, colabora en su interpretación’,  aseveración que parte de la idea de que todos pueden interpretar la Constitución Política del Estado y no sólo los abogados y/o juristas.

En este sentido, el art. 242.2 de la CPE, le atribuye a la ‘sociedad civil organizada’, la facultad de ‘Apoyar al Órgano Legislativo en la construcción colectiva de las leyes’ en los hechos el término ‘apoyo’ debe interpretarse en el sentido de participar (v.gr. mediante la iniciativa legislativa ciudadana, las audiencias públicas, entre otros), y si ello es así dado que el Derecho no se crea únicamente por el legislador sino que se aplica e interpreta en sus alcances por los jueces, la norma constitucional señalada corresponde se entienda que alcanza al Tribunal Constitucional Plurinacional, en el proceso argumentativo para la construcción jurisprudencial. Entonces, en este último supuesto el legislador constituyente otorgó a la sociedad civil organizada un rol importante de control y participación en la interpretación judicial sea de orden legal o constitucional, no por nada los primeros en interpretar la Constitución Política del Estado, siempre son las partes procesales dentro de una litis constitucional y no por nada el art. 108.1 de la CPE, establece el deber fundamental a toda y todo ciudadano de ‘Conocer, cumplir y hacer cumplir la Constitución y las leyes’ lo que no podría efectuarse si no existiese la posibilidad por parte de los habitantes del Estado boliviano de interpretar la Norma Suprema.

Ahora bien, el art. 202.1 de la CPE (atribuciones del Tribunal Constitucional Plurinacional), determina respecto a la legitimación para plantear la acción abstracta de inconstitucionalidad que: ‘En única instancia, los asuntos de puro derecho sobre la inconstitucionalidad de leyes, Estatutos Autonómicos, Cartas Orgánicas, decretos y todo género de ordenanzas y resoluciones no judiciales. Si la acción es de carácter abstracto, sólo podrán interponerla la Presidenta o Presidente de la República, Senadoras y Senadores, Diputadas y Diputados, Legisladores, Legisladoras y máximas autoridades ejecutivas de las entidades territoriales autónomas’; por lo tanto, no existen partes procesales propiamente y tampoco terceros interesados; empero, para garantizar una interpretación pluralista corresponde admitir en trámites de control normativo la participación de amicus curiae, ello en virtud a la dimensión democrática del Estado boliviano. Por consiguiente, en determinados casos las intervenciones de terceras personas y sus planteamientos pueden ser considerados por este Tribunal en la calidad descrita, siempre y cuando no llegue a configurarse como una demanda nueva de inconstitucionalidad”.

Este razonamiento resalta la importancia de la participación democrática de la sociedad en la resolución de los casos sujetos a la jurisdicción constitucional, no siendo óbice el tipo de proceso en el que se proponga; y por ende, los memoriales que no fueron ni siquiera referidos dentro del fallo objeto del presente Voto, necesariamente tuvieron que ser abordados de alguna manera y consignarse un pronunciamiento sobre ellos; aspecto que fue omitido por completo en la SCP 0097/2024.

Por último, cabe mencionar que de manera posterior a la aprobación del proyecto de Sentencia por este Despacho, de la revisión del Sistema de Gestión Procesal de este Tribunal, de igual manera se pudo constatar la presentación de dos memoriales el 17 de diciembre de 2024, por parte de los representantes de las entidades en conflicto, en el que informan acerca de la emisión

de la Ley Municipal Autonómica 200/2024, complementaria a la Ley Municipal Autonómica 097/2021, que presuntamente hubiere resuelto el conflicto competencial, por lo que piden que el mismo se tenga como “RESUELTO” y “RETIRADO” (fs. 198 a 201 y 205 a 209 vta).

Al respecto, ante la omisión de aquellos actos procesales por parte de la Relatoría de la SCP 0097/2024; el suscrito si bien aprobó en su oportunidad los razonamientos contenidos en el proyecto propuesto para emitir la Sentencia final de la causa y ratifica su conformidad con dicho fallo, deja constancia del desconocimiento de presentación de las referidas comunicaciones, que hubieren dado lugar a la aplicación de la doctrina jurisprudencial de sustracción del objeto procesal, en tanto la solución del conflicto por las partes antes de la decisión jurisdiccional, exime a este Tribunal de un pronunciamiento; no obstante, con la emisión de la SCP 0097/2024 de 30 de diciembre, el acto denunciado (Ley Municipal Autonómica 097/2021) ya no formaría parte del ordenamiento jurídico por voluntad propia del ente legislativo municipal; por lo que, los fundamentos que contiene deben tenerse como precedentes ilustrativos del caso presentado, pues al ya no persistir el objeto procesal a la fecha de la emisión de presente fallo, no existiría per se la característica de vinculatoriedad de los fallos; empero –se aclara–, sí, de la aplicación directa de las reglas interpretativas constitucionales concretadas por el Tribunal Constitucional Plurinacional.

Por estas razones, el suscrito considera que si bien la decisión que resuelve la competencia en disputa se encuentra conforme con el marco competencial establecido en la Norma Suprema, ésta resulta ineficaz a los efectos de la resolución del conflicto competencial en concreto, toda vez que antes de su emisión, el mismo desapareció cesando en sus efectos; y por ello, lo decidido en el fallo, mantiene vigencia únicamente como un precedente jurisprudencial sobre la naturaleza y alcance de las competencias denunciadas, no debiendo ser considerado como vinculante a los fines que inicialmente determinaron su emisión; en consecuencia, se tiene como observaciones que el análisis de la norma observada y la ausencia de compulsa o siquiera referencia a los “Amicus curiae” interpuestos, así como a los memoriales de retiro del conflicto, tuvieron que necesariamente ser incluidos y compulsados debidamente en la decisión de fondo, a fin de disponer lo que en derecho corresponda; todo de conformidad con los fundamentos que fueron expuestos en el presente Voto Aclaratorio.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano

MAGISTRADO