II.FUNDAMENTOS JURÍDICOS.
El Tribunal Agroambiental, conforme a los argumentos jurídicos del recurso de casación, la contestación al mismo, así como los fundamentos jurídicos que sustentan la Medida Cautelar establecida mediante Auto N° 111/2021 de 09 de septiembre de 2021, emitido por el Juez Agroambiental de Camiri, impugnado en recuso de casación, resolverá el presente recurso en los siguientes términos:
El problema jurídico del caso concreto vinculado a la casación y nulidad de la Medida Cautelar de declaratoria de Pausa Ecológica, Prohibición de Innovar, prohibición de realizar quemas y chaqueos en toda el área de ACIE Ñambi Guasu, y la solicitud de cesación y/o modificación de las mismas por vulnerar derechos legalmente constituidos en el lugar, encontrándose limitados los mismos por las medidas cautelares impuestas; siendo necesario, al efecto, desarrollar los siguientes temas: 1) La naturaleza jurídica del recurso de casación en materia agroambiental; 2) Naturaleza, Alcance de las Medidas Cautelares y medios de impugnación; 3) Legitimación activa para su solicitud y competencia para el establecimiento de las mismas; y 5) Análisis del caso concreto.
JF.II.1 . Naturaleza jurídica del recurso de casación : El Tribunal Agroambiental tiene competencia para resolver los recursos de casación contra las Sentencias o Autos Interlocutorios Definitivos emitidos por los Jueces agroambientales, en virtud a lo dispuesto en los arts. 189.1 de la CPE, 144.I.1 de la Ley del Órgano Judicial (Ley 025) y 36.1. de la Ley N° 1715, modificada parcialmente por la Ley N° 3545.
El recurso de casación en materia agroambiental, doctrinalmente reconoce a la casación como un recurso extraordinario, no automático, pues su interposición solo va contra determinadas sentencias o autos interlocutorios definitivos, y por motivos preestablecidos en la ley, no constituye una tercera instancia, sino que se lo considera como una demanda nueva de puro derecho, por lo mismo sujeta al cumplimiento de requisitos esenciales determinados en el art. 274 del Código Procesal Civil, aplicado por el régimen de supletoriedad establecido en el art. 78 de la Ley N° 1715, cuando se lo plantea en el fondo va dirigido a la defensa del derecho objetivo, y cuando se lo opone en la forma, debe impugnarse errores de procedimiento y vicios que sean motivo de nulidad porque se hubiera afectado al orden público y el derecho a la defensa, ambos deben estar relacionados con los arts. 271, y cumplir lo previsto en el art. 274 núm. 3) del Código Procesal Civil. En este sentido, el accionar del tribunal de casación, debe inicialmente limitarse a verificar si el mismo cumple con los requisitos de procedencia y posteriormente comprobar si la sentencia o auto recurrido contiene o padece de los defectos denunciados en el recurso; lo cual no debe implicar un relato innumerable y reiterativo de los actos procesales.
FJ.II.2 . Naturaleza y alcance de las Medidas Cautelares y medios de impugnación admisibles .
La Guía de Procesos en Materia Ambiental, emitida y aprobada por el Tribunal Agroambiental mediante Acuerdo de Sala Plena SP. TA. N° 015/2020, en cuanto a las medidas cautelares señala: La Constitución Política del Estado en su art. 9, establece que son fines y funciones esenciales del Estado, además de las que señala la Constitución y la ley: "Promover y garantizar el aprovechamiento responsable y planificado de los recursos naturales, e impulsar su industrialización, a través del desarrollo y del fortalecimiento de la base productiva en sus diferentes dimensiones y niveles, así como la conservación del medio ambiente, para el bienestar de las generaciones actuales y futuras".
Respecto a la naturaleza de la Jurisdicción Agroambiental, el art. 131 de la citada Ley, refiere que es parte del Órgano Judicial, cuya función se ejerce conjuntamente a la Jurisdicción Ordinaria, Especializadas y la Jurisdicción Indígena Originaria Campesina; relacionándose con el resto de las jurisdicciones en el marco de la coordinación y cooperación. La Jurisdicción Agroambiental es especializada en materia agraria, pecuaria, forestal, ambiental, aguas y biodiversidad, que no sea de competencia de autoridades administrativas.
Por su parte, la Ley 025 en sus arts. 152 numerales 3 y 4, y art. 144 de la misma ley, discrimina positivamente qué competencias corresponden a los juzgados agroambientales y cuáles al Tribunal Agroambiental. En el primero de los nombrados, es decir, en el art. 152 numerales 3 y 4, se establece para los juzgados agroambientales: "Conocer acciones para precautelar y prevenir la contaminación de aguas, del aire, del suelo o daños causados al medio ambiente, la biodiversidad, la salud pública o al patrimonio cultural respecto de cualquier actividad productiva, extractiva, o cualquier otra de origen humano, sin perjuicio de lo establecido en las normas especiales que rigen cada materia; 4. Conocer acciones dirigidas a establecer responsabilidad ambiental por la contaminación de aguas, del aire, del suelo o daños causados al medio ambiente, la biodiversidad, la salud pública o al patrimonio natural, para el resarcimiento y para la reparación, rehabilitación, o restauración por el daño surgido o causado, sin perjuicio de las competencias administrativas establecidas en las normas especiales que rigen cada materia".
Por su parte la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, respecto a la medida cautelar señala: "...que una práctica como garantía de respeto a los derechos fundamentales y prevenir daños irreparables. Una medida cautelar es un mecanismo de protección de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), mediante la cual esta solicita a un Estado que proteja a una o más personas que estén en una situación grave y urgente de sufrir un daño irreparable. Cualquier persona u organización puede presentar una solicitud de medida cautelar a favor de una persona o de un grupo de personas, identificados o identificables, que se encuentren en una situación de riesgo. Es importante contar con el consentimiento de la persona a cuyo favor se interpone la solicitud, o en su defecto que se justifique razonablemente la imposibilidad de obtenerlo".
De igual forma la Opinión Consultiva 23 sobre Medio Ambiente y Derechos Humanos refiere: La Corte IDH ha establecido que la protección y garantía de los derechos humanos implica la obligación de realizar un control de convencionalidad, entendido como un análisis de compatibilidad entre el derecho interno y los estándares derivados de la CADH, otros tratados del SIDH y pronunciamientos de sus órganos. En dicho ejercicio, además de las sentencias de la Corte IDH sobre casos contenciosos, también debe observarse lo establecido en sus opiniones consultivas estableciendo que se debe garantizar el acceso a la justicia en relación con la protección del medio ambiente precisando al respecto que, los Estados tienen la obligación de garantizar el acceso a la justicia, en relación con las obligaciones dirigidas a la protección del medio ambiente. Para ello, deben garantizar a los individuos acceso a recursos judiciales, sustanciados de conformidad con las reglas del debido proceso, para: (i) impugnar cualquier norma, decisión, acto u omisión de las autoridades que contravienen las obligaciones en materia de derecho ambiental; (ii) asegurar la plena realización de los demás derechos de procedimiento; y (iii) remediar cualquier violación de sus derechos, como consecuencia del incumplimiento de obligaciones de derecho ambiental.
Dentro de este contexto, la medida cautelar tiene por objeto prevenir, evitar, minimizar, cesar, mitigar o neutralizar oportunamente de manera eficaz y eficiente los daños a los componentes del ambiente o las fuentes de riesgo identificadas y eliminar las amenazas de riesgo ambiental, impuestas por autoridad jurisdiccional, como en el presente caso.
A mayor abundamiento para el profesor Devis Echandía (1974, p. 142) la medida cautelar "es el derecho a iniciar un procedimiento para que se adopten las medidas judiciales necesarias para el aseguramiento de la satisfacción de un derecho material, o para su defensa; es decir, para que se realice un proceso cautelar".
1.Es claro que, por el tiempo que transcurre entre el momento cuando se acude a la jurisdicción y cuando se concede la pretensión, se pone en peligro la satisfacción del derecho y ese peligro o amenaza que surge en virtud de la demora y tardanza del proceso es lo que se ha denominado por la doctrina como el periculum in mora , que constituye el fundamento o la base de las medidas cautelares y es un requisito sine qua non para su decreto por parte de la autoridad judicial. Ese peligro es descrito por Alsina, quien expresa: "Desde que se interpone la demanda hasta que se dicta la sentencia media un espacio de tiempo cuyas consecuencias no debe soportar quien tenía razón para litigar, sino quien sostuvo una pretensión contraria infundadamente. Por eso el juez, al pronunciar su fallo, debe colocarse al momento de la iniciación del juicio, por lo cual la sentencia es siempre declarativa y tiene efecto retroactivo. Pero ello no basta para impedir que el transcurso del tiempo se traduzca en hechos cuya influencia puede ser decisiva respecto del pronunciamiento final, tanto en lo que se refiere a su eficacia como a las condiciones en que se ha dictado. El objeto del litigio puede desaparecer, transformarse o disminuir de valor, por la acción de la naturaleza o del hombre, y es evidente que en tales casos la sentencia no podrá reintegrar al vencedor en la plenitud de su derecho" (Alsina, 2001, p. 505).
No podrá hablarse entonces, de medidas cautelares, si no existe un peligro para hacer efectiva la sentencia en virtud del transcurso del tiempo que requiere el normal desarrollo del proceso, porque es precisamente ese peligro el que busca contrarrestar la medida cautelar. Pero esto no significa que el periculum in mora tenga que ser objeto de prueba, pues como dice el profesor Quiroga Cubillos, "el hecho de ser el periculum in mora el fundamento de la cautela no implica que se deba demostrar; este se halla en la mente del legislador al permitir la medida cautelar" (Quiroga, 1985, p. 31).
Así también se debe tener presente que el periculum in mora, también constituye un límite al poder judicial de decretar medidas cautelares, pues al establecer una cautela, el juez deberá garantizar que exista proporción entre esta y el peligro que representa la tardanza.
2.A objeto del análisis de las pretensiones deducidas en el presente caso, corresponde referirnos a las características de las medidas cautelares , mismas que han sido uniformemente desarrolladas en la doctrina, citando así que estas; a) Son actos de naturaleza jurisdiccional, en la medida que solo competen al juez, el establecimiento de las mismas, b) Son instrumentales, toda vez que la medida cautelar no constituyen un fin en sí misma sino que está al servicio del proceso, y en especial de la sentencia, ya que buscan garantizar anticipadamente sus efectos, c) Son provisionales, ya que se justifican, siempre y cuando subsistan las razones que dieron lugar a su decreto y perdurarán cuando más hasta el momento en que se dicte la sentencia, salvo disposición en contrario expresamente manifestado, fundamentado y justificado, e) Son mutables, elemento distintivo directamente relacionado con el carácter provisional de las cautelas, pues si se modifican de manera sustancial las condiciones fácticas bien puede pedirse que igualmente se altere la medida cautelar, ya sea porque se necesita reforzar aún más las garantías de la futura sentencia o porque la cautela se ha tornado excesiva o innecesaria, f) No requiere la vinculación previa del demandado; tal como lo señala el profesor Alsina (2001, p. 505), "la providencia precautoria se dicta inaudita parte, pero ello no implica violar el principio de bilateralidad", g) Para decretar la medida cautelar debe verificarse el cumplimiento de dos requisitos: el Fumus Boni Iuris y el temor o posibilidad de un daño jurídico. En cuanto al Fumus Boni Iuris o la apariencia de derecho, se requiere para la práctica de la medida cautelar, que exista una probabilidad o verosimilitud del derecho, no obstante, lo dicho, estos elementos no siempre exigen una prueba, h) Pueden ser conservatorias o innovatorias. Aunque se puede pensar que las medidas cautelares siempre están dirigidas a mantener el statu quo y, por ende, solo pueden estar encaminadas a conservar las cosas o las personas en el estado en que se encuentran al momento de iniciar el proceso, tal afirmación se cae por su propio peso, si se tiene presente que la finalidad de la medida cautelar es garantizar la efectividad de la sentencia, y para hacer efectiva la decisión judicial en ocasiones se requiere conservar las cosas en su estado inicial, pero hay eventos en los que se necesita alterar ese statu quo para poder hacer prevalecer el derecho sustancial protegido.
3.Muy ligado a la medida cautelar, se identifica al principio precautorio ; el cual se configura en un principio medular del derecho ambiental y de todas las políticas dirigidas a la protección de los recursos naturales. Este principio, pretende evitar los efectos de la sociedad de riesgo sobre el ambiente mediante una perspectiva cautelar en la que se tomen decisiones de control evitando la degradación de la naturaleza.
Una autoridad o gobernante se puede encontrar en una situación en la que debe tomar una decisión acerca de determinado proceso, producto o actividad de la que se sospecha, con cierto fundamento, que involucra un riesgo para la comunidad, aunque no exista una prueba definitiva y contundente de tal riesgo, y en estos casos, la autoridad, en este caso judicial, debe hacer un esfuerzo de prudencia, es decir, una adecuada apreciación de las circunstancias para lograr un equilibrio entre el temor irracional por lo novedoso y la pasividad irresponsable ante actividades o productos que pueden resultar gravemente nocivos para la salud pública y el medioambiente.
Las principales razones que motivan la formulación del principio precautorio son: 1. que en materia ambiental es difícil detectar de inmediato los daños generados por determinada actividad; 2. porque los correctivos que se toman de manera anticipada tienen un menor costo social, político y económico; 3. porque cuando se está frente a un proceso de toma de decisiones, generalmente hay un campo que se deja al azar debido a circunstancias de ignorancia o incertidumbre, y en materia ambiental ese rango de incertidumbre y de eventualidad se constituye en un riesgo para el medioambiente que no se puede asumir y que el principio de precaución busca eliminar al imponerle al generador del riesgo la obligación de tomar la medidas necesarias para prevenir el daño y de probar que la actividad no es riesgosa para el bien tutelado; 4. se está frente a un derecho colectivo cuya afectación pone en riesgo el interés general y limita las posibilidades de la conservación de la especie humana lo que justifica la adopción de un modelo precautorio.
Aun teniendo en cuenta este principio fundamental para la toma de decisiones oportunas, no se puede prescindir de la carga de motivación o argumentación de la medida cautelar, la cual está dirigida entonces a que la autoridad judicial, explique y justifique que existe una amenaza de daño frente al derecho colectivo que es necesario evitar o que se está presentando un daño que debe ser detenido. Adicionalmente, el juez debe argumentar que el medio que ha escogido para atender la amenaza o el daño, es el idóneo, para evitarlo o detenerlo. En la motivación debe quedar claramente establecido, entonces: cuál es el derecho colectivo que se pretende proteger, cuál es el peligro al que se encuentra expuesto, y cómo contribuye la medida decretada a evitar el daño o a hacerlo cesar.
4.En cuanto a los medios de impugnación, la Jurisdicción Agroambiental, carece a la fecha de un procedimiento especial de la materia, y tal circunstancia aplica por el régimen de supletoriedad lo desarrollado en el actual Código Procesal Civil aprobado mediante Ley N° 439, donde en cuanto a los recursos contra la medida cautelar refiere: la decisión judicial sobre medidas cautelares podrá impugnarse vía recurso de reposición y apelación . Así se tiene que, el art. 322 del nuevo Código Procesal Civil (Cód. Proc. Civ.), solo menciona la apelación, pero este tipo de resoluciones también es recurrible de reposición por aplicación de la regla general del art. 253 Cód.Proc.Civ, incluso, para la resolución dictada en proceso de ejecución, ante el rechazo de una cautelar en un proceso de ejecución no dineraria. De donde se extracta que la resolución del juez puede ser impugnada vía recurso de apelación porque se trata de un auto interlocutorio. No aplica la regla de la irrecurribilidad del art. 255 CPC, por habilitación expresa del art. 322 de la citada norma adjetiva civil; esto significa que, conforme el tenor del art. 322, será recurrible de apelación la resolución que la ordene o deniegue (art. 315), así como aquella que altere, sustituya o modifique (art. 321), todas del adjetivo civil.
Tomando en cuenta que las cautelares adquieren particular interés para el actor, antes de la demanda, tendremos que concluir que, es de prever que generalmente esta resolución se dicte fuera de audiencia, por lo que el plazo para recurrir de reposición será de tres días desde su notificación. Pero, como las cautelares pueden pedirse en cualquier estado del proceso, una solicitud en la audiencia previa o complementaria, a pesar de no indicarlo expresamente los arts. 366 y 368 CPC, en cuanto a las actividades a realizarse en dichas audiencias. En este caso, la reposición deberá interponerse y resolverse en la misma audiencia (art. 254.IV CPC). Respecto a la apelación, tiene características similares (no idénticas) a las indicadas en el párrafo anterior, sin embargo, teniendo en cuenta que en materia agroambiental no se habilita el citado recurso de apelación, por el persaltum no corresponde una mayor relación al respecto.
Teniendo en cuenta que las cautelares afectan o pueden afectar de alguna manera los derechos del demandado, no se puede esperar hasta un posible recurso de casación para resolver las impugnaciones. Pero también, toma en cuenta que las cautelares fueron decretadas en beneficio de los intereses del demandante. Por ello, si ya están concedidas y ejecutadas, no existe razón que justifique la suspensión de sus efectos mientras se resuelve el recurso. De esta manera, el legislador busca proteger los intereses de ambas partes.
Lo precedentemente desarrollado, con las particularidades de la Jurisdicción Agroambiental, ante la ausencia de un procedimiento específico, se aplican por el régimen de supletoriedad dispuesto en el art. 78 de la Ley Nº 1715 y la permisibilidad establecida en la Disposición Final Tercera de la Ley Nº 439, esto por una parte y por otra, considerando el hecho que en materia agroambiental existe el persaltum, lo cual implica que no existe recurso de apelación, se debe contemplar en las medidas cautelares la concesión del recurso de reposición por aplicación de la regla general del art. 253 del Código Procesal Civil, recurso que debe ser tramitado y resuelto conforme a la normativa procesal civil, anteriormente señalada con la particularidad del proceso oral agroambiental correspondiendo que el Juez Agroambiental presentado que fuere el recurso de reposición resolver en audiencia el mismo.
JF.II.4. Principios
Según el Diccionario de la Real Academia Española, está definido como: base, razón fundamental sobre la cual se procede discurriendo en cualquier materia. Existen diversidad de principios, no solo jurídicos, todas las ciencias tienen sus principios; Miguel Reale, citado por Rafael Sánchez señala: "Toda forma de conocimiento filosófico y científico implica la existencia de principios, es decir, de ciertos enunciados lógicos que se admiten como condición o base de validez de las demás afirmaciones que constituyen un determinado campo del saber". Cuando hablamos de Principios Generales del Derecho se hace referencia a proposiciones abstractas y universales que dan razón, sustentan o fundamentan al sistema jurídico. También se les define como las ideas cardinales del Derecho que constituyen su origen o fundamento y que están dotadas de un alto grado de generalidad y es así que la Guía de Procesos en Materia Ambiental identifica entre varios principios como lineamientos a ser consideraciones en acciones ambientales, citando al respecto:
Armonía y Equilibrio con la Madre Tierra. El uso y acceso a las bondades de la Madre Tierra para satisfacer las necesidades alimentarias se hará en el marco de la convivencia armónica con la naturaleza, su respeto y defensa (Art. 6.1, Ley 144).
Compatibilidad y Complementariedad de Derechos, Obligaciones y Deberes . Un derecho no puede materializarse sin los otros o no puede estar sobre los otros, implicando la interdependencia y apoyo mutuo de los siguientes derechos: a) Derechos de la Madre Tierra como sujeto colectivo de interés público. a) Derechos colectivos e individuales de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, comunidades interculturales y afrobolivianas. b) Derechos fundamentales, civiles, políticos, sociales, económicos y culturales del pueblo boliviano para Vivir Bien a través de su desarrollo integral. c) Derecho de la población urbana y rural a vivir en una sociedad justa, equitativa y solidaria sin pobreza material, social y espiritual; así como su articulación con las obligaciones del Estado Plurinacional de Bolivia y los deberes de la sociedad y las personas (Art. 4.1. Ley 300).
Principio Precautorio El Estado Plurinacional de Bolivia y cualquier persona individual o colectiva se obliga a prevenir y/o evitar de manera oportuna eficaz y eficiente los daños a los componentes de la Madre Tierra incluyendo el medio ambiente, la biodiversidad, la salud humana y los valores culturales intangibles, sin que se pueda omitir o postergar el cumplimiento de esta obligación alegando la falta de certeza científica y/o falta de recursos
Prioridad de la Prevención . Ante la certeza de que toda actividad humana genera impactos sobre los componentes, zonas y sistemas de vida de la Madre Tierra, se deben asumir prioritariamente las medidas necesarias de prevención y protección que limiten o mitiguen dichos impactos (Art. 4.8, Ley 300).
Integralidad. Consiste en la obligación que tiene la Judicatura Agraria de otorgar a la tierra un tratamiento integral, tomando en cuenta sus connotaciones económicas, sociales, históricas, de conservación, políticas y de reconocimiento a la diversidad cultural (Art. 186, CPE; 76, Ley 1715). Entendida como la interrelación de las dimensiones jurídicas, culturales, históricas, sociales, económicas, ambientales y ecológicas, aplicadas al caso concreto (Art. 132.2, Ley 025).
Complementariedad y equilibrio. El Estado Plurinacional de Bolivia promueve la complementariedad de los seres vivos en la Madre Tierra para Vivir Bien (Art. 4.16, Ley 300)
Tutela Efectiva del Régimen Forestal de la Nación. Cuando la autoridad competente lo requiera, conforme a ley, las autoridades políticas y administrativas, los órganos jurisdiccionales de la República, la Policía Nacional y, en su caso las Fuerzas Armadas, tienen la obligación de coadyuvar al efectivo cumplimiento del Régimen Forestal de la Nación, mediante intervenciones oportunas, eficaces y ajustadas a derecho (Art. 7, Ley 1700).
JF.II.3 . Legitimación activa de los Gobierno Autónomos Indígena Originario Campesino , para la solicitud de medidas cautelares en materia ambiental y preservación de recursos naturales renovables. El proceso post constituyente boliviano, tiene entre sus más grandes desafíos, instalar un sistema autonómico que consiga una redistribución territorial equitativa, que garantice la participación de la población en la vida política, económica y social del país y que de paso -por primera vez- a la incorporación de los pueblos indígenas a la estructura del Estado respetando su propia identidad, sus normas, procedimientos, autogobierno y territorialidad.
A partir de la promulgación de la nueva Constitución Política del Estado (CPE), Bolivia adopta para su organización política un sistema de autonomías y descentralización: "Bolivia se constituye en un Estado Unitario (...) Plurinacional (...) descentralizado y con autonomías " (Artículo 1, CPE 2009).
La CPE se refiere a la "autonomía" como descentralización política: "implica la elección de sus autoridades, la administración de sus recursos económicos, y el ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva, por sus órganos de gobierno autónomo en el ámbito de su jurisdicción, competencias y atribuciones" (Art. 272 CPE) que son establecidos por la CPE. Este tipo de descentralización se aplica a los gobiernos municipales, departamentales y regionales que sean autónomos.
Así también establece que, "La autonomía indígena originaria campesina consiste en el autogobierno como ejercicio de la libre determinación de las naciones y los pueblos indígena originario campesinos, cuya población comparte territorio, cultura, historia, lenguas y organización o instituciones jurídicas, políticas, sociales y económicas propias." (Art 289 CPE), y "El autogobierno de las autonomías indígena originario campesinas se ejercerá de acuerdo a sus normas, instituciones, autoridades y procedimientos, conforme a sus atribuciones y competencias, en armonía con la Constitución y la Ley" (Art 290 CPE).
Esta autonomía se ejerce en los territorios ancestrales actualmente habitados por los pueblos y naciones (Art. 290. I CPE) y en los territorios que tradicionalmente han poseído, ocupado o de otra forma utilizado o adquirido y los cuales les han sido enajenados sin su consentimiento (Art. 26 I Declaración de NN.UU. sobre Derechos de los Pueblos Indígenas). Según la nueva organización política del Estado la autonomía indígena puede ejercerse en los Territorios Indígena Originario Campesinos, los municipios y las regiones que se conviertan a la autonomía indígena (Art. 291. I CPE).
Es importante identificar ¿Sobre qué competencias asignadas por la CPE autogobierna la Autonomía Indígena? Las competencias más importantes que la CPE asigna a las autonomías indígenas originarias campesinas entre otros son: EXCLUSIVAS (Art. 304.I), que comprende, entre otras:
- Gestionar y administrar los recursos naturales renovables.
- Planificar y gestionar la ocupación territorial.
- Elaborar sus planes de ordenamiento territorial y uso de suelos.
- Preservar su hábitat.
- Administrar las áreas protegidas en su jurisdicción.
Respecto a las competencias CONCURRENTES (Art. 304.III) (la Asamblea Legislativa Plurinacional, legisla, la autonomía indígena sólo reglamenta y ejecuta), en los siguientes aspectos:
- Conservar los recursos forestales, la biodiversidad y medio ambiente, construcción de sistemas de riego.
- Administrar sistemas de riego, recursos hídricos,
- Control y monitoreo socio ambiental de actividades hidrocarburíferas y mineras.
Además, la autonomía indígena originaria campesina, ejercerá las competencias de las autonomías municipales, entre las cuales las más importantes son las: EXCLUSIVAS , referidas a: Preservar y conservar el medio ambiente y recursos naturales; Elaborar Planes de Ordenamiento Territorial y uso de suelos; y la Administración de áreas protegidas municipales, entre otras
El gobierno autónomo municipal legislará, normará y ejecutará (facultades) sobre los asuntos que le corresponden (sus competencias) en la unidad territorial "municipio" y sobre toda su población.
El gobierno autónomo indígena originaria campesina, legislará, normará, ejecutará y aplicará justicia (facultades) sobre los asuntos que le corresponden (sus competencias) en la unidad territorial "TIOC" o "municipio" o "región", ya que como hemos visto antes no toda autonomía indígena tendrá su propia unidad territorial que es TIOC-Territorio Indígena Originario Campesino.
Como también hemos visto antes, estos gobiernos se superponen en un mismo territorio, lo que significa a la vez que cada uno ejercerá sus facultades sobre sus propias competencias en el mismo territorio.
La autonomía no es el gobierno sobre todos los asuntos al interior de la jurisdicción territorial de una autonomía, sino el gobierno sólo sobre las competencias que le corresponden a cada autonomía. Por lo que cuantas mayores competencias tenga una autonomía, gobernará sobre más asuntos al interior de su jurisdicción territorial y viceversa. En algunas competencias el gobierno autónomo sólo podrá ejecutar, en otras sólo podrá normar y en otras podrá legislar, normar y ejecutar, siendo otros gobiernos (principalmente el Estado central) el que ejerza el resto de facultades sobre éstas competencias. Es decir que hay competencias sobre las que gobiernan varias autonomías, cada una con sus facultades.
Las competencias asignadas a cada autonomía por la CPE, no se ejercen de forma directa e inmediata una vez constituida la autonomía. Se establece un régimen competencial que le otorga al Estado central (Viceministerio de Autonomías, del Ministerio de la Presidencia) determinar que competencias y cuando ejerce un gobierno autónomo, de forma diferenciada para cada tipo de autonomía. Así el Estado central podrá:
- Asignar una competencia (autorizar al titular de una competencia su ejercicio).
- Quitar una competencia (retirar al titular el ejercicio de una competencia).
- Delegar una competencia (entregar la competencia que corresponde a su titular a otra autonomía o gobierno que no es su titular).
- Reasignar una competencia (devolver al titular el ejercicio de una competencia que le ha sido quitada).
- Transferir una competencia (entregar el ejercicio de una competencia de la que el Estado es titular a otra entidad territorial o gobierno).
FJ.II.4. Análisis del caso concreto.
Dentro de la acción principal de Acción Ambiental Preventiva, la cual se encuentra reconocida como competencia de los Juzgados Agroambientales, conforme dispone el art. 152 de la Ley N° 025, en sus incisos: "3. Conocer acciones para precautelar y prevenir la contaminación de aguas, del aire, del suelo o daños causados al medio ambiente, la biodiversidad, la salud pública o al patrimonio cultural respecto de cualquier actividad productiva, extractiva o de cualquier otra de origen humano, sin perjuicio de lo establecido en las normas especiales que rigen cada materia. 4. Conocer acciones dirigidas a establecer responsabilidad ambiental por la contaminación de aguas, del aire del duelo o daños causados al medio ambiente, la biodiversidad, la salud pública o el patrimonio natural para el resarcimiento y para la rehabilitación o restauración para el daño surgido o causado, sin perjuicio o causado, sin perjuicio de las competencias administrativas establecidas en las normas especiales que rigen cada materia". Disposición que se enmarca a lo dispuesto en el art. 189 de la Constitución Política del Estado, competencias que son ejercidas de manera directa como lo desarrolló la SCP 0121/2021 de 2 de mayo, al señalar "...el principio de aplicación directa y eficaz de derechos fundamentales en el orden constitucional vigente (...) el respeto a los derechos fundamentales encuentra su validez material en el reconocimiento expreso del principio de aplicación directa de derechos fundamentales el cual se encuentra taxativamente reconocido por el art. 109.I de la CPE, cuyo tenor señala: "Todos los derechos reconocidos en la Constitución son directamente aplicables y gozan de iguales garantías para su protección". Posición ratificada con lo dispuesto en la SCP N° 1013/2017 S-3 de 4 de octubre, señalando "...siendo necesario que las autoridades demandadas pronuncien un fallo tomando en cuenta los mandatos constitucionales que resguardan los recursos naturales y los bienes de dominio público, los cuales tienen la característica de ser inviolables; mandatos constitucionales que tienen vigencia inmediata sobre otras normas del ordenamiento jurídico, mismos que más bien deben adecuarse a ella, ya que de lo contrario sería contradecir las aspiraciones de la sociedad organizada en la Asamblea Constituyente".
Las medidas cautelares solicitadas en el presente caso, responden a una decisión accesoria al proceso principal, en el cual se han opuesto por parte de los demandados y terceros interesados, excepciones de incompetencia respecto a la competencia del Juzgado Agroambiental para el conocimiento de la Acción Ambiental Preventiva, respecto a la cual y en razón a los argumentos desarrollados en las citadas excepciones corresponde su resolución y pronunciamiento de la autoridad jurisdiccional a quo, pronunciándose éste Tribunal Agroambiental sólo respecto a los argumentos vinculados a la Medida Cautelar definida por el Juez Agroambiental de Camiri, establecida mediante Auto de 09 de septiembre de 2021, situación en la cual sin entrar a discernir si la Ley N° 033/2019 de 9 de mayo, se enmarca a la delimitación competencial de los gobiernos reconocidos en la Carta Magna, se tiene que la citada Ley N° 033/2019 emitida por la GAIOC Charagua-Iyambe definió "...consolida y establece los límites y ubicación geográfica del Área de Conservación e Importancia Ecológica de la Nación Guarani Ñembi Guasu, con una extensión territorial de 1.204.635 ha (Art. 1, Ley N° 033/2019). El Art. 4 de la citada ley establece "Quedan prohibidos los asentamientos humanos y loteamientos en favor de terceros en la zona del Área de Conservación e Importancia Ecológica de la Nación Guaraní Ñembi Guasu, debiendo las autoridades competentes de la Autonomía Guarani Charagua Iyambae, departamentales y nacionales cumplir y respetar su estatus legal"
Ahora bien, al margen de lo señalado, es pertinente remitirnos a los hechos que motivaron la solicitud de la medida cautelar, la cual inicialmente fue requerida como "paralización del proceso de ejecución de las resoluciones de asentamiento en el ACIE Ñembi Guasu, instruyendo al INRA revisar y posterior anulación de los procesos de dotación, por considerar que éstos implican un riesgo ambiental inminente de incendios y destrucción del territorio de la Nación Guaraní", de igual forma, se solicitó "...que se determine la suspensión de la ejecución de las autorizaciones de chaqueo desmonte y quemas controladas por parte de la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierras (ABT), tramitadas para ejecutar las resoluciones del INRA..."
Identificando 81 Resoluciones de autorización de Asentamientos que hubiera extendido el INRA a favor de Comunidades Campesinas dentro del área de la Organización Territorial de la Autonomía Indígena Originaria Campesina Charagua - Iyambe, señalan que han podido relevar 16 asentamientos o preparación de éstos en las 4 (cuatro) áreas en las que se divide el territorio Ñembi Guasu, precisando que algunos asentamientos incluso no contarían con resolución de asentamiento.
Al respecto, teniendo en cuenta que la motivación para la imposición de la medida cautelar obedece a las actividades ejecutadas por el Instituto Nacional de Reforma Agraria- INRA, quien habría extendido 81 Resoluciones Administrativas autorizando Asentamientos Humanos, en la zona, corresponde precisar que los procesos agrarios de Distribución de Tierras se ejecutan por parte del Estado Plurinacional de Bolivia, como una competencia privativa, art. 298.II.22.29, competencias exclusivas, siendo su ente ejecutor el INRA, así lo dispone el numeral 17 de la art. 298 de la CPE, este proceso de dotación se materializa sobre tierras fiscales definidas como tierras disponibles de dotación, art. 395 de la CPE, articulo 42 y siguientes de la Ley N° 1715 del Servicio Nacional de Reforma Agraria y de su Decreto Reglamentario N° 29215, en este sentido el ejercicio de éstas competencias administrativas que se traducen y enmarcan a la política de distribución de tierras, no constituyen por sí solas una violación a los derechos de la Nación Guaraní, ni de Estatuto y menos de la Ley N° 033/2019, más aún si se tiene en cuenta que éste proceso de dotación que se enmarca inicialmente en lo regulado en la Ley N° 1715 y posteriormente al D.S. 3467 de 24 de enero de 2018, sin que se realice un discernimiento claro por parte de la GAIOC Charagua-Iyambae del porqué el ejercicio de ésta competencia, constituye no sólo violación a los derechos de los pueblos indígena originario campesinos, sino también un atentado al medio ambiente.
Sin embargo a lo señalado, el Juez Agroambiental, atendiendo la solicitud de medida cautelar, y teniendo en cuenta las características de las mismas, ha fijado una inspección ocular, realizada el 19 y 20 de agosto de 2021, donde ha corroborado algunos extremos que evidentemente constituyen una amenaza a la protección y cuidado del medio ambiente, esto ligado a la información brindada por la misma Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierras -ABT, quien ha reportado a momento de contestar la Acción Ambiental Preventiva, que sí han otorgado autorizaciones de desmonte y chaqueo en el área GAIOC Charagua -Iyambae, previa verificación de legitimación activa de los solicitantes, es decir, que las Comunidades requirentes presenten la respectiva Resolución Administrativa de Asentamiento Humano. De igual forma, la ABT ha señalado, que también es evidente que se advirtieron por las imágenes satelitales, de quemas y chaqueos ilegales, por los cuales ya se habrían instaurado procesos administrativos sancionadores por incumplimiento de las disposiciones establecidas en materia forestal y de la reglamentación para autorización de quemas y chaqueos controlados.
Estos hechos, son diametralmente opuestos a la actividad de Distribución de Tierras, política que indudablemente tiene que responder a una planificación y análisis de factibilidad desde el inicio, comenzando por la identificación de Tierras Fiscales Disponibles que implica, tierras que pueden ser objeto de prácticas agropecuarias o agro silvopastoriles, compatibilizadas con el Plan de Uso de Suelos del departamento de Santa Cruz, y que en tanto no se demuestre lo contrario, permiten la realización de actividades anteriormente señaladas, asumiendo, al efecto los recaudos pertinentes para ocasionar el menor daño posible el ecosistema de la región.
Esto no implica que al haberse procedido al reconocimiento de Asentamientos Humanos, de manera irresponsable y sin realizar trámite de autorización ante la ABT, se destruya irremediablemente el ecosistema que corresponde al ACIE Ñembi Guasu, con el argumento de que al tener autorización de asentamiento se pueda degradar el medio ambiente, en todo caso, implica la responsabilidad de las autoridades administrativas competentes de coordinar de manera conjunta, cada uno desde el marco competencial que le corresponde, es decir Departamental, Municipal y Regional precautelar los recursos naturales renovables, los cuales por la información contenida en el análisis de la Medida Cautelar, si están siendo amenazados y vulnerados, quizás no en la proporción del alcance de inmovilizar toda el área del GAIOC Charagua-Iyambae, pero sin duda alguna en una proporción que amerita atención oportuna con la imposición de medidas cautelares que no se constituyan en la vulneración de otros derechos legalmente reconocidos.
En la tramitación e imposición de la Medida Cautelar, definida por el Juez Agroambiental de Camiri, se han identificado errores procedimentales, que en otras circunstancias hubieran demandado la nulidad de obrados sin embargo, en el entendido de que estamos frente a una acción de tipo ambiental resolviendo una medida cautelar, este Tribunal Agroambiental apelando al principio de convencionalidad y la aplicación de la verdad material de los hechos, rescatando lo fundamental de lo estrictamente formal, como lo establecido el Tribunal Constitucional Plurinacional en la SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1662/2012 Sucre, 1 de octubre de 2012, que señala: "El debido proceso previsto en el art. 115.II de CPE, ha sido entendido por el Tribunal Constitucional, en la SC 2798/2010-R de 10 de diciembre, como: "...el derecho de toda persona a un proceso justo y equitativo, en el que sus derechos se acomoden a lo establecido por disposiciones jurídicas generales aplicables a todos aquellos que se hallen en una situación similar, comprende el conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a fin de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos". Ahora bien, entre los elementos que configuran el debido proceso se encuentran la pertinencia y la congruencia de las resoluciones. La pertinencia en las resoluciones judiciales dictadas en segunda instancia, se encuentra prevista por el art. 236 del CPC, que señala que el auto de vista deberá circunscribirse precisamente a los puntos resueltos por el inferior y que hubieran sido objeto de apelación y fundamentación a que se refiere el art. 227 del mismo Código, consecuentemente, los jueces y tribunales de segunda instancia, al pronunciar resolución, deben velar porque sus determinaciones sean pertinentes, dado que: "...la pertinencia entre el recurso de apelación, resolución apelada y lo resuelto en el auto de vista, es una condición esencial para asegurar a los justiciables que en la decisión de su recurso los superiores en grado tienen delimitado su campo de acción para emitir su resolución, limite que se expresa precisamente en la fundamentación de agravios prevista por el art. 227 del Código de Procedimiento Civil (CPC), como por el contenido de lo resuelto en la sentencia apelada, marco del cual el tribunal de alzada no puede apartarse" (SC 2017/2010-R de 9 de noviembre).
Entre los principios de la jurisdicción ordinaria consagrados en la Constitución Política del Estado, en el art. 180.I, se encuentra el de verdad material, cuyo contenido constitucional implica la superación de la dependencia de la verdad formal o la que emerge de los procedimientos judiciales, por eso es aquella verdad que corresponde a la realidad, superando cualquier limitación formal que restrinja o distorsione la percepción de los hechos a la persona encargada de juzgar a otro ser humano, o de definir sus derechos y obligaciones, dando lugar a una decisión injusta que no responda a los principios, valores y valores éticos consagrados en la Norma Suprema de nuestro país (...). Acorde con dicho criterio, la SCP 0144/2012 de 14 de mayo, estableció: "...la estructura del sistema de administración de justicia boliviano, no pueda concebirse como un fin en sí mismo, sino como un medio para obtener el logro y realización de los valores constitucionales, por otra parte, impele a reconocer la prevalencia del derecho sustantivo sobre el derecho adjetivo o sobre las formas procesales, que a su vez y en el marco del caso analizado obliga a los administradores de justicia entre otros a procurar la resolución del fondo de las problemáticas sometidas a su jurisdicción y competencia dejando de lado toda nulidad deducida de formalismos o ritualismos procesales que impidan alcanzar un orden social justo en un tiempo razonable". Lo que persigue el principio de prevalencia del derecho sustancial es el reconocimiento de que las finalidades superiores de la justicia no puedan resultar sacrificadas por razones consistentes en el culto ciego a reglas procesales o a consideraciones de forma, que no son estrictamente indispensables para resolver el fondo de los casos que se somete a la competencia del juez' (BERNAL PULIDO Carlos, El Derecho de los derechos, Universidad Externado de Colombia, pág. 376).
En este marco, y superando estrictamente el procedimiento y tramitación que debió darse a la Medida Cautelar impuesta, el Tribunal Agroambiental, analizando el Auto de 09 de septiembre de 2021, la solicitud del Gobierno Autónomo Municipal de Carmen Rivero Torrez, el recurso interpuesto por el Instituto Nacional de Reforma Agraria, el memorial de respuesta de la GAIOC-Charagua-Iyambae y el recurso de Casación interpuesto por las Comunidades Campesinas, quienes solicitan la revisión y/o supresión de la Medida Cautelar, resuelve: