II. ANTECEDENTES NORMATIVOS
II.1. COMPETENCIA DEL TRIBUNAL AGROAMBIENTAL.
Según lo dispuesto por los arts. 7, 12-I, 186 y 189-3 de la CPE; art. 36-3 de la Ley N° 1715 modificada por la Ley N° 3545; arts. 11, 12, 144-4 de la Ley N° 025, es competencia del Tribunal Agroambiental, entre otras, el conocer procesos contenciosos administrativos, encontrándose facultado para examinar la capacidad de las partes, los actos administrativos y las disposiciones legales aplicadas, correspondiendo tramitar un proceso sin vicios de nulidad, ejerciendo el control de legalidad y la determinación si la resolución impugnada, emergió de un debido proceso.
II.2 FACULTAD DEL VICEMINISTERIO DE TIERRAS PARA INTERPONER DEMANDA
CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA.
La demanda Contenciosa Administrativa del caso de autos, que impugna la Resolución Administrativa RACS-SC N° 0262/2002 de 11 de julio de 2002, expediente N° 57535, respecto del predio "La Esperanza IV", fue interpuesto por el Viceministerio de Tierras, al amparo de la Disposición Final Vigésima del Decreto Supremo N° 29215 de 2 de agosto de 2007, Reglamento de la Ley N° 1715, modificada por la Ley N° 3545 de Reconducción Comunitaria de la Reforma Agraria, misma que luego de su admisión, se procedió a su tramitación correspondiente hasta antes de la emisión de autos para sentencia, de conformidad al Código Procesal Civil, aplicada en supletoriedad tal como dispone por el art. 78 de la Ley N° 1715,
TRIBUNAL AGROAMBIENTAL proceso en cuyo desarrollo además de la admisión y citaciones correspondientes, se ha producido el apersonamiento y contestación de la autoridad demandada, del tercero interesado y el apersonamiento de las sucesivas autoridades, que en su oportunidad fueron designados en el cargo, de modo que a la fecha el presente proceso se encuentra en trámite.
II.3. DECRETO SUPREMO QUE DEROGA LA FACULTAD DEL VICEMINISTERIO DE TIERRAS PARA INTERPONER DEMANDAS CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVAS.
En fecha 24 de enero de 2018 se promulga el Decreto Supremo N° 3467 por el que se deroga de manera expresa la Disposición Final Vigésima del Decreto Supremo N° 29215 denominada: "Interposición de Acciones Contencioso Administrativas y Demandas de Nulidad de Títulos Ejecutoriales por la Superintendencia Agraria o el Viceministerio de Tierras", y el inciso f) del artículo 110 del Decreto Supremo N° 29894 de 7 de febrero de 2009 denominado: "Estructura Organizativa del Órgano Ejecutivo"; referida en lo concreto a la facultad del Viceministerio de Tierras para interponer a nombre del Estado, acciones Contencioso Administrativas Agrarias contra Resoluciones Finales de Saneamiento en los casos previstos por ley, y demandas de Nulidad de Títulos Ejecutoriales o Certificados de Saneamiento, cuando se evidencie la concurrencia de las causales de nulidad previstas en el art. 50 de la Ley N° 1715; disponiéndose además, la abrogatoria y derogatoria de las normas que sean contrarias al referido Decreto Supremo N° 3467. Este instrumento en las partes centrales que interesan al caso en su art. 2 parágrafo I, modificó el parágrafo V del Artículo 76 del Decreto Supremo Nº 29215, de 2 de agosto de 2007, aclarando que las resoluciones finales de saneamiento, reversión, expropiación y de distribución de tierras solo serán susceptibles de impugnación mediante acción Contencioso Administrativa por quienes se consideren afectados y acrediten interés legal, dentro del plazo establecido en el Artículo 68 de la Ley Nº 1715, de 18 de octubre de 1996; y, de manera expresa derogó la disposición final vigésima del Decreto Supremo Nº 29215, de 2 de agosto de 2007, suprimiéndose consiguientemente del ordenamiento jurídico la facultad y legitimación de interponer este tipo de demandas.
II.4. LA DEROGACIÓN, EFECTOS Y TEORIA DOCTRINARIA.
La palabra derogación implica la abolición o anulación de una ley, así lo define la Real Academia Española, cuyo sentido etimológico proviene del latín derogatio; y el efecto típico de la derogación, no es tanto la pérdida de eficacia de ley, sino la pérdida de su vigencia, (Diez-Picazo - 1990, pág. 33). El efecto derogatorio, es el que deriva de aquel acto deliberado del legislador, en el sentido de privar a una norma de su fuerza vinculante, lo cual se materializa a través de otro cuerpo normativo, de igual o mayor jerarquía; y uno de los efectos particulares que puede emanar de toda derogación, es el eventual efecto ultractivo de una norma, que permite asignarle efectos con posterioridad a su derogación; empero solamente cuando el legislador lo establece expresamente; en otros términos, mientras la nueva ley se enerva bajo la figura de la inaplicación, por su parte la antigua ley prolonga su existencia al tenor de la ultractividad, por expresa voluntad del legislador. (Gascón - 1994, pág. 847). Para el ámbito de la teoría jurídica, el alcance y efectos del instituto jurídico derogatorio, significa que una norma derogada pierde su eficacia jurídica; más aún, si esta disposición derogatoria no está acompañada de una declaratoria expresa de ultractividad; condición sine qua non, para que una norma derogada siga siendo aplicada con todos sus efectos, por un periodo después al de la declaratoria de su derogación.
II.4.1. Teoría del instituto jurídico de la derogación.
Para el ámbito de la teoría jurídica, el alcance y efectos del instituto jurídico derogatorio, significa que una norma derogada pierde su eficacia jurídica, más aún, si esta disposición derogatoria no está acompañada de una declaratoria expresa de ultractividad; condición sine qua non por la que una norma derogada podría seguir siendo aplicada con todos sus efectos por un periodo después al de la declaratoria de su derogación.
TRIBUNAL AGROAMBIENTAL El tratadista Josep Aguiló Regla (ANUARIO DE FILOSOFÍA DEL DERECHO XI 1994 407-418 - derogación en pocas palabras) pág. 409, entre los actos o tipos de actos derogatorios distingue: "A) El caso de las "cláusulas derogatorias concretas", es decir, aquéllas que mencionan a las formulaciones de normas que derogan. Me refiero a cláusulas del tipo: "queda derogado el art. x de la ley y". B) El caso de las "cláusulas derogatorias genéricas", es decir, aquéllas que no mencionan a las disposiciones que pretenden derogar. Estas cláusulas adoptan formulaciones semejantes a la siguiente: "quedan derogadas todas las disposiciones que se opongan a lo dispuesto en la presente ley"."
II.4.2. Efectos derogatorios del Decreto Supremo N° 3467.
El D.S. N° 3467 de 24 de enero de 2018, expresa precisamente a las dos tipologías mencionadas; es decir, derogó específica y concretamente la Disposición Final Vigésima del D.S. N° 29215 de 2 de agosto de 2007, además de abrogar y derogar todas las disposiciones contrarias al "presente Decreto Supremo".
Esta derogatoria implica entonces, que las normas derogadas han dejado de tener efecto jurídico desapareciendo su eficacia jurídica, más aún, si esta disposición derogatoria no está acompañada de una declaratoria expresa de ultractividad; condición sine qua non por la que una norma derogada podría seguir siendo aplicada con todos sus efectos por un periodo después al de la declaratoria de su derogación; y por consiguiente ha suprimido dejado sin efecto la legitimación activa que tenía el Viceministerio de Tierras, dependiente del Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras para interponer demandas Contenciosas Administrativas como las que motivan la presente resolución contra Resoluciones Finales de Saneamiento, además de las de demandas de Nulidad de Títulos Ejecutoriales o Certificados de Saneamiento cuando concurran las condiciones establecidas por ley para ese efecto. La derogatoria dispuesta por el D.S. N° 3467 de 24 de enero de 2018, no fue acompañada de un régimen de transitoriedad que por lo general se contempla cuando se pone en vigencia una nueva disposición, que prevé que los casos procesados en vigencia de una norma anterior o vigente al momento de producirse el conflicto jurídico si vale el término, deben concluirse con la indicada regla; por consiguiente, la ultractividad que tiende a ser en muchos casos una vocación y carácter de la ley, no ha sido prevista o dispuesta de manera expresa en el D.S. N° 3467, de modo que no contiene ninguna disposición que permita u obligue para tramitar causas iniciadas con anterioridad a la norma en cuestión, aplicando ultractivamente en consecuencia la derogada Disposición Final Vigésima del D.S. N° 29215, prolongando la legitimación activa del Viceministro de Tierras para seguir representando al Estado, en las demandas contenciosas administrativas que nos ocupa, hasta su conclusión, conforme a normativa legal aplicable hasta antes de la vigencia del Decreto Supremo mencionado. El D.S. N° 3467 de 24 de enero de 2018, al derogar la Disposición Final Vigésima del Decreto Supremo N° 29215, invalidó expresamente la capacidad jurídica (legitimación activa) que tenía el Viceministerio de Tierras, instancia dependiente del Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras para que en representación del Órgano Ejecutivo interponga acciones Contencioso Administrativas Agrarias contra Resoluciones Finales de Saneamiento en los casos previstos por ley, así como la interposición de demandas de Nulidad de Títulos Ejecutoriales o Certificados de Saneamiento cuando concurran las condiciones establecidas por ley para ese efecto, al establecerse dos criterios jurídicos esenciales: el primero relacionado a la vigencia de la norma y la oportunidad de su aplicabilidad, criterio en el cual se identifica de manera clara, que la norma no contiene ninguna disposición necesaria e imprescindible para tramitar causas pasando de un régimen jurídico a otro nuevo; y en segundo término, en relación a la derogatoria de una norma, que implica la pérdida de legitimación activa de un ente público, como es el Viceministerio de Tierras, dado que la legitimación activa en un proceso, constituye un presupuesto procesal para obtener una decisión de fondo, y la ausencia de este requisito enerva o impide la posibilidad de que el juez o tribunal se pronuncie frente a lo demandado; además se debe considerar que, la legitimación en una causa, es uno de los presupuestos necesarios para obtener una sentencia, realizando actos procesales que impulsan el proceso judicial para conseguir un resultado, y que si la condición de legitimidad activa terminaría o finalizaría abruptamente, como producto de una ley o norma, como el
TRIBUNAL AGROAMBIENTAL caso de autos, implicaría que todos los actos ejecutados después de la vigencia de la misma, serían nulos de pleno derecho; así se tiene establecido en el art. 122 de la Constitución Política del Estado.
II.5. LA LEGITIMACIÓN.
Para Lino E. Palacios, en su obra "Derecho Procesal Civil" (Ed. Abeledo Perrot, Tomo I, págs. 405 a 406) recurrido en el Auto Supremo 346/2013 a la letra dice: "Para que el juez se encuentre en condiciones de examinar la pretensión procesal en cuanto al fondo, es preciso que quienes de hecho intervienen en el proceso como partes (actora o demandada), sean quienes deban figurar en ese proceso concreto asumiendo tal calidad. Estas últimas son las "justas partes" o las "partes legítimas", y la aptitud jurídica que permite caracterizarlas mediante esos términos, se denomina legitimación para obrar o legitimación procesal. Cabe, pues, definir a la legitimación para obrar o procesal, como aquel requisito en cuya virtud debe mediar una coincidencia entre las personas que efectivamente actúan en el proceso y las personas a las que la ley habilita especialmente para pretender (legitimación activa) y para contradecir (legitimación pasiva) respecto de la materia sobre la cual el proceso versa...", (SIC) Las cursivas y negrilla nos corresponden. por ello se deduce que la legitimación es un requisito que afecta tanto al actor como al demandado. La pretensión, en efecto, debe ser deducida por y frente a una persona procesalmente legitimada, por lo que se entenderá que la ausencia de legitimación, sea activa o pasiva, torna admisible la llamada defensa de "falta de legitimación".
En ese entendido, a la luz de la doctrina del derecho precedentemente descrita, la legitimación activa, es el elemento esencial de la acción que presupone o implica la necesidad de que la demanda sea presentada y tramitada por quien tenga la titularidad del derecho que se cuestiona, siendo ese orden procesal inalienable conforme se desprende de la Sentencia Constitucional 1587/2011-R de 11 de octubre que dice: "La jurisprudencia constitucional, a través de su SC 0400/2006-R de 25 de abril, estableció que: "La legitimación en el orden procesal debe relacionarse con el concepto de acción y por consiguiente, con sus sujetos activo y pasivo, se configura con el reconocimiento que el derecho hace a una persona de la posibilidad de ejercitar y mantener con eficacia una pretensión procesal (legitimación activa), o de resistirse a ella eficazmente (legitimación pasiva)".
II.6. SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 176/2020-S4 DE 21 DE JULIO DE 2020.
La Sentencia Constitucional Plurinacional 176/2020-S4 de 21 de julio, en lo pertinente expresa: "III.2. La aplicación retrospectiva de la jurisprudencia constitucional. La SC 1426/2005-R de 8 de noviembre, determinó que la jurisprudencia constitucional debe ser aplicada a los procesos que están en curso; es decir, a aquellos que no tienen la calidad de cosa juzgada material, sin importar que los hechos hubieran acaecido con anterioridad al pronunciamiento del Tribunal Constitucional, desarrollando al efecto el siguiente entendimiento: "La doctrina y la jurisprudencia comparada han señalado de manera uniforme que el principio de irretroactividad no es aplicable al ámbito de la jurisprudencia, debido a que ésta sólo precisa el sentido y alcances de las normas, sin modificar o crear un nuevo texto legal. En ese sentido, la norma interpretada por el juez no se constituye en una nueva disposición legal, por cuanto la autoridad judicial no crea, mediante la interpretación, normas jurídicas diferentes. Conforme al entendimiento anotado, lo que un considerable número de Constituciones prohíbe es la aplicación retroactiva de la ley y no así de la jurisprudencia y, en consecuencia, es posible aplicar un nuevo entendimiento jurisprudencial a casos pasados, siempre y cuando -claro está- la disposición interpretada exista al momento de producirse los hechos."
Sobre lo expuesto, la SC 1426/2005-R concluyó que el razonamiento contenido en la SC 0076/2005 era pertinente en sus argumentos y estableció que: "...no solo es aplicable a las sentencias que declaran la inconstitucionalidad de las normas, sino también a las Resoluciones pronunciadas en los recursos de tutela (hábeas corpus, amparo constitucional y hábeas data). En consecuencia, de manera general se puede afirmar que las sentencias
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pronunciadas por el Tribunal Constitucional, al constituirse en un medio por el cual la Ley Fundamental desplaza su eficacia general, no están regidas por el art. 33 de la CPE, que establece que el principio de irretroactividad de las leyes, sino que tienen validez plena en el tiempo; lo que significa que los razonamientos de las resoluciones constitucionales pueden ser aplicados en los procesos que están en curso, es decir, en aquellos que no tienen calidad de cosa juzgada, sin importar que los hechos a los que ha de aplicarse el entendimiento jurisprudencial hubieran acaecido con anterioridad al pronunciamiento del Tribunal Constitucional. Ahora bien, el único límite establecido para aplicar la jurisprudencia constitucional está dado por aquellas resoluciones que tienen calidad de cosa juzgada. Por haberse agotado las instancias o por no haberse interpuesto los recursos dentro del término previsto por la ley o por haber desistido de los mismos. En estos casos, no es posible aplicar el nuevo entendimiento contenido en los fallos constitucionales, manteniéndose firme la Sentencia pronunciada dentro del respectivo proceso ordinario". (SIC) "No obstante lo determinado en la SCP 0070/2017, las autoridades demandadas, decidieron continuar tramitando la demanda contencioso administrativa, llegando a pronunciar la Sentencia Agroambiental Plurinacional (...), bajo la interpretación, tal como lo señalan en su propio informe, tomando en cuenta la situación de hecho y de derecho en la que se encontraban las partes y el objeto del proceso al momento de constituirse la relación procesal; pues el DS 3467 y la SCP 0026/2017 de 21 de julio, a su criterio, no privaba a dicha autoridad del interés legítimo de su pretensión como parte actora, en los casos en los que, la relación procesal se trabó de forma previa, manteniéndose incólumes las condiciones objetivas y subjetivas existentes al momento en que se entabló la relación procesal entre las partes; coligiendo que no resultaban válidas las condiciones que modificaban la legitimación activa del demandante que se produjeron con posterioridad a la constitución de la relación jurídica procesal, pues el Decreto Supremo y jurisprudencia constitucional señalados, a su decir, solo afectaban a la legitimación de demandas para la interposición de nuevas demandas o en los procesos que estando en trámite, en los que aún no se hubiera constituido la relación jurídico procesal; lo que demostraba, según señalaron, que la mencionada autoridad mantenía su legitimación activa. Razonamiento que resulta contrario a la línea jurisprudencial desarrollada con relación a la aplicación en el tiempo de la jurisprudencia constitucional, la cual determina que la misma debe ser aplicada a los procesos que se encuentran en curso, como el presente caso, puesto que el estado de la tramitación de la causa principal, como es la demanda contencioso administrativa, cuando se emitió la SCP 0026/2017, estaba suspendida por disposición de la propia Sala Primera Agroambiental, en el momento anterior a la emisión de la Sentencia Agroambiental S1 74/2018, por lo tanto, la causa aun no gozaba de la calidad de cosa juzgada formal ni material; al contrario, estaba en pleno trámite y previo a la emisión de la Resolución Final; por lo tanto, el límite impuesto por las autoridades agroambientales ahora demandadas en sentido que no resultaba aplicable la determinación asumirá a través de la SCP 0026/2017, bajo el argumento que ya se habría trabado la relación procesal dentro de la causa agroambiental, y que por ello, no podía modificarse la legitimación activa del demandante Viceministerio de Tierras, resulta arbitrario al no encontrarse sustentada en ninguna norma legal ni constitucional y menos por la jurisprudencia emitida por el Tribunal Constitucional."