CONSIDERANDO II II.1. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
En primera instancia antes de ingresar a analizar el incidente suscitado en la presenta causa, es imprescindible establecer la naturaleza jurídica de la demanda contenciosa administrativa, conforme señalan los arts. 186 y 189-3 de la Constitución Política del Estado (en adelante CPE) arts. 11, 12 y 144-4 de la Ley N° 025 de 24 de junio de 2010, Ley del Órgano Judicial, (en adelante Ley N° 025), arts. 78 y 36-3 de la Ley N° 1715 del Servicio Nacional de Reforma Agraria, modificada por la Ley N° 3545 de Reconducción Comunitaria (en adelante Ley N° 1715), en relación a los arts. 778 y siguientes del Código de Procedimiento Civil, (en adelante CPC) aplicados por mandato imperativo de la Disposición Final Tercera del Código Procesal Civil (Principio de Ultractividad de la Ley), siendo competencia del Tribunal Agroambiental, entre otras, el conocer procesos contencioso administrativos, encontrándose facultado para examinar los actos administrativos y las disposiciones legales aplicadas en sede administrativa, durante la sustanciación del proceso de saneamiento, que sean motivo de impugnación, correspondiendo analizar el control de legalidad y determinar si la resolución impugnada emerge de un debido proceso.
El proceso contencioso administrativo es un procedimiento de control jurisdiccional que tiene como finalidad verificar la legalidad de los actos que realiza el Estado, a través de sus funcionarios administrativos, con el propósito de precautelar la correcta actuación de la administración pública, la cual debe enmarcarse en la Ley, dentro del Estado Constitucional de Derecho; por lo que, el proceso de saneamiento de la propiedad agraria para su validez y eficacia jurídica debe desarrollarse conforme la Constitución Política del Estado y el ordenamiento jurídico vigente, ajustando su accionar a las reglas preestablecidas y a los principios jurídicos de la materia, precautelando el interés común así como los intereses y derechos legítimos de los administrados, cuando estos son lesionados o perjudicados; consiguientemente, se tiene que la naturaleza jurídica y finalidad del proceso contencioso administrativo, es someter al control de la jurisdicción agroambiental, la legalidad de los actos y resoluciones definitivas emitidas por la administración pública, que en el caso presente es el Instituto Nacional de Reforma Agraria. Culminado el proceso administrativo de saneamiento y emitida la Resolución Final de Saneamiento que define derechos, el administrado que se considere afectado en su derecho subjetivo o interés legítimo podrá interponer la acción contenciosa administrativa en el plazo establecido por ley, acreditando su legitimación activa; en tanto que el demandado en este caso el INRA, cuenta con legitimación pasiva en el proceso contencioso administrativo, porque es la autoridad administrativa que dictó la Resolución Administrativa o la Resolución Suprema, siendo estas resoluciones el objeto de impugnación, debiendo acreditarse la vulneración de los derechos sustantivos o infracciones al procedimiento que afecten el debido proceso, el orden público y garantías constitucionales que hayan sido cometidos por la administración pública, es decir en la tramitación del proceso administrativo de saneamiento; consiguientemente, en esa circunstancia se admitirá la demanda contencioso administrativa que impugne dichas resoluciones, por lo que la sentencia a emitirse en caso de declararse probada la demanda se circunscribirá a anular y dejar sin efecto la resolución impugnada; disponiendo en su caso, se reencause el proceso de saneamiento por las infracciones
TRIBUNAL AGROAMBIENTAL identificadas, en caso de declararse improbada la demanda, mantener subsistente la resolución impugnada; es decir que con la interposición de la demanda contencioso administrativa se interrumpe el proceso administrativo de saneamiento de la propiedad agraria, en su última etapa cual es la titulación, dando a entender que dicho proceso no concluye hasta que la Resolución Final de Saneamiento se haya ejecutoriado; consiguientemente, cuando la resolución administrativa esta ejecutoriada, la entidad administrativa procede a culminar el proceso de saneamiento con la titulación de la propiedad agraria, conforme determina la Resolución Final de Saneamiento, dando lugar a la emisión de un Título Ejecutorial conforme establece el art. 329 del Reglamento Agrario (D.S. N° 29215), concluyendo así el proceso de saneamiento, situación en la que ya no procede la interposición de una demanda contencioso administrativa; sino, lo que corresponde a la parte que se considere afectada con la titulación, es plantear demanda de Nulidad del Título Ejecutorial y del proceso agrario que hubiera servido de base para su emisión, acción que se encuentra prevista por ley, infiriéndose que frente a la titularidad de la propiedad agraria una vez cumplidos los requisitos de ley, el derecho del beneficiario con la expedición del Título Ejecutorial queda firme y consolidado, siendo la única vía de impugnación la demanda de Nulidad de Título Ejecutorial ante la instancia judicial competente, estableciéndose que la emisión de todo Título Ejecutorial, constituye el acto de decisión de la administración pública que se da en el ejercicio de su potestad administrativa, por lo que la demanda de Nulidad de Títulos Ejecutoriales busca en esencia que la autoridad jurisdiccional competente como es este Tribunal, examine si la autoridad administrativa dio cumplimiento a disposiciones legales vigentes a tiempo de su otorgamiento y determinar si el Título Ejecutorial cuestionado adolece o no de vicios de nulidad, siendo de competencia específica de las Salas del Tribunal Agroambiental el conocer y resolver dichas demandas cuando se hayan emitido los Títulos Ejecutoriales correspondientes, de conformidad a lo establecido por el art. 189-2 de la CPE, art. 36-2 de la Ley N° 1715 y art. 144-2 de la Ley N° 025; de manera que éste Tribunal podrá realizar el control de legalidad a fin de determinar si los Títulos Ejecutoriales emitidos por el INRA, emergen de un debido proceso, estableciendo, si contiene vicios de nulidad que afecte su validez; por lo que, en caso de que se declare probada la demanda, se dispondrá la nulidad absoluta del Título Ejecutorial impugnado y del proceso agrario que sirvió de base para su emisión; y en caso de que se declare improbada la demanda, se dejará subsistente y con todo el valor legal el Título Ejecutorial y el proceso agrario que le corresponde. En este tipo de demandas, tendrán legitimación activa para interponer la nulidad de Títulos Ejecutoriales toda persona natural o jurídica con interés legítimo que directa o indirectamente se vea afectado con la emisión del Título Ejecutorial, cuya nulidad se demande debiendo acompañar el original o certificación de emisión del mismo, teniendo en este caso el beneficiario del Título Ejecutorial la calidad de demandado (legitimación pasiva), toda vez que, producto del procedimiento administrativo ejecutado por el Instituto Nacional de Reforma Agraria, el beneficiario logra regularizar y consolidar el derecho propietario del predio sometido a saneamiento ya sea mediante adjudicación o dotación, concluyendo en consecuencia la competencia de la entidad administrativa como lo es el Instituto Nacional de Reforma Agraria. Respecto a la demanda contencioso administrativa en general la SCP 1137/2014 de 10 de junio, señaló: "Con relación al proceso contencioso administrativo la SCP 0371/2012 de 22 de junio, estableció lo siguiente: 'Inicialmente, resulta conveniente recurrir a la doctrina, a efectos de precisar que se entiende por proceso contencioso administrativo, así Carlos Morales Guillen, citando a doctrinarios como Revilla y Bielsa, refiere que es: Toda cuestión que se suscite entre el poder administrador, que representa el interés colectivo y los administrados que defienden sus intereses privados, dice Revilla, se llama contencioso - administrativo" (SIC) Las cursivas son añadidas.
"En opinión de Bielsa, cuando se dice proceso contencioso-administrativo, se define la institución en general, en el concepto de juicio, es decir, de un medio jurisdiccional defensivo del derecho del administrado en que la Administración Pública es parte y cuyo acto administrativo impugnado ha de ser juzgado tanto en su legitimidad cuanto en su mérito". Entonces, podemos afirmar que el proceso contencioso administrativo, es la vía jurisdiccional
TRIBUNAL AGROAMBIENTAL para el control de los actos de la administración pública, en el cual, las partes en un marco de igualdad y un debido proceso que implica a su vez, el ejercicio pleno de sus derechos y pretensiones acuden ante una autoridad imparcial e independiente." (SIC) Las cursivas son añadidas. Entendimiento jurisprudencial del que se extrae como consecuencia de notoria relevancia jurídica a los efectos presentes, que el proceso contencioso administrativo es la vía jurisdiccional para el control de los actos de la administración pública, dicha afirmación necesariamente debe ser complementada con otro criterio a fin de tener certeza, sobre que ha de recaer dicho control y en qué consistiría el mismo.
En cuanto al proceso contencioso-administrativo agroambiental, este tiene por finalidad el control de legalidad de las resoluciones administrativas que fundamentalmente definan derechos en materia agraria, forestal, ambiental, de aguas y biodiversidad, así como la revisión de las resoluciones administrativas que afecten o reviertan derechos de propiedad agraria u otras resoluciones que sancionen el incumplimiento de la gestión ambiental, siendo esta acción judicial el mecanismo idóneo para impugnar un Acto Administrativo denominado Resolución Final de Saneamiento, sea esta Resolución Administrativa o Resolución Suprema. Así también lo ha establecido el Máximo Tribunal de Justicia Constitucional, en la SCP 1548/2013 de 13 de septiembre, que indica en su parte pertinente, lo siguiente: "Siendo así, que el proceso contencioso administrativo tiene por finalidad que el Tribunal Agroambiental controle la legalidad de los actos administrativos demandados y que sean dictados por autoridades administrativas. Si bien este control estaba dirigido a constituirse en un medio de revisión de actos administrativos por parte de un órgano jurisdiccional, a consecuencia de la acción de los particulares, se extendió también a las entidades públicas, quienes pueden impugnar actos administrativos emitidos por otras entidades públicas, en este sentido, la jurisdicción contenciosa tiene la finalidad de ejercer el control de legalidad de resoluciones administrativas, para evidenciar si fueron pronunciadas dentro del marco jurídico aplicable al caso" (SIC) Las cursivas son añadidas, llegando a la conclusión de que el proceso contencioso administrativo no es otra cosa que el control de la legalidad de los actos de la administración de manera que se tenga certeza que dichos actos estén dentro el marco de legal, teniendo en todo caso, las normas procedimentales o procesales la característica de ser de orden público y por consiguiente de cumplimiento obligatorio, lo cual debe ser observado y aplicado por las autoridades administrativas y judiciales. En tanto que la estructura normativa del Estado constitucional derecho a conformado como acción judicial específica la demanda de Nulidad y Anulabilidad de Títulos Ejecutoriales y de los procesos agrarios que hubieran servido de base para su emisión, cuando los actos administrativos que dieron lugar a su emisión contengan vicios insubsanables o inexistencia propiamente dicha, por lo que es necesario destacar que el mecanismo judicial efectivo para impugnar un Título Ejecutorial emergente de un proceso agrario, es la demanda de Nulidad de Título Ejecutorial, siendo competencia específica del Tribunal Agroambiental su sustanciación, conforme establece el art. 189-2) de la CPE, art. 36-2) de la Ley N° 1715 y art.
144-2) de la Ley N° 025.
II.2. ANALISIS DEL CASO CONCRETO
Antes de ingresar al examen del caso en concreto, en cuanto a la base legal para resolver el incidente de nulidad de obrados planteado por el pueblo indígena guaraní "TCO Takovo Mora" se tiene que el proceso contencioso administrativo es tramitado en única instancia y en la vía ordinaria de puro derecho, mediante el cual se somete a control de legalidad, las resoluciones administrativas que fundamentalmente definen derechos en materia agraria. En este entendimiento es importante dejar absolutamente claro que el proceso contencioso administrativo es la vía mediante la cual el particular que se relaciona con el Estado, en caso de contención y conflicto que devenga de esas situaciones, pueda preservar o restablecer sus derechos en esa relación, acudiendo a la vía jurisdiccional solicitando su tutela (Particular vs Estado o Estado vs. Particular), es en esta relación que se puede interponer una acción contenciosa administrativa. De la revisión y compulsa de los actuados en el caso de autos, se tiene que el demandante
TRIBUNAL AGROAMBIENTAL Freddy Paco Vinaya, notificado con la Resolución Final de Saneamiento N° 0216/ 2015 en fecha 15 de febrero de 2016, presenta demanda contencioso administrativa en el 11 de marzo de 2016 admitiéndose la misma mediante Auto de 06 de mayo de 2016. Posteriormente, ante la inactividad procesal atribuible al demandado, en fecha 19 de abril de 2017 mediante Auto Interlocutorio Definitivo S1a N° 28/2017 se declara la perención de instancia, es así que en fecha 12 de marzo de 2018, el actor plantea nuevamente demanda en base a la SCP 1164/2013-L, admitiéndose ésta demanda en fecha 29 de mayo de 2018, efectuándose el trámite procesal descrito en el punto I.1. del presente fallo (Antecedentes procesales), llegando al estado de decretarse Autos para Sentencia, habiéndose sorteado la causa y estando suspendido el plazo para dictar sentencia entre tanto se complemente los informes efectuados por el Departamento Técnico Especializado de éste Tribunal. En esta etapa procesal final se suscita el incidente de nulidad de obrados promovido por el Pueblo Indígena Guaraní Takovo Mora como tercero interesado, el mismo que es refrendado con documentación presentada por el ente administrativo, la misma que cursa en obrados, respaldando con argumentos vertidos por cada uno de ellos, que se encuentran desarrollados en los puntos I.1. y I.2. del presente fallo, siendo evidente lo aseverado tanto por la parte demandante como por el tercero interesado respecto a que, en primer lugar, el demandante ya fue titulado en fecha 01 de diciembre de 2017, mediante el Título Ejecutorial N° PPD-NAL 773138, registrado en Derechos Reales que data del 19 de septiembre de 2018, es decir antes de que interponga la segunda demanda contencioso administrativa, y en segundo lugar que el Pueblo Indígena Guaraní Takovo Mora fue dotado mediante RA-ST N° 0048/2018 de 19 de abril de 2018, con la superficie que en la que no se cumplía la Función Social y declarada como Tierra Fiscal del predio "El Puquio". Este hecho desconocido hasta ahora por éste Tribunal, fue expuesto recientemente a través del incidente de nulidad contenido en el memorial presentado por el P.I.G. Takovo Mora, en fecha 31 de mayo de 2021 como se tiene señalado anteriormente, es decir cuando ya fue sorteado el expediente para dictar sentencia, en la etapa final del proceso contencioso administrativo, evidenciándose que este aspecto de trascendental incidencia en la tramitación del presente proceso, a partir del auto de admisión de la demanda y los subsecuentes actos procesales que derivan en vicios de nulidad insubsanables que tiene su origen antes de la presentación de la demanda, convirtiéndola en improponible, lo cual acarrea la nulidad de obrados en el tratamiento procesal que se asignó en la presente causa al no corresponder la interposición de una demanda contencioso administrativa, ante la existencia del Título Ejecutorial referido precedentemente, lo que impide que éste Tribunal continúe con la tramitación y resolución de la causa al no ser la vía legal idónea, conforme los fundamentos jurídicos expuestos en el punto II.1. de la presente resolución, toda vez que lo contrario, es decir proseguir con tramitación, significaría ir en contra del ordenamiento jurídico que rige la materia agroambiental, en el que se tiene claramente diferenciado los dos tipos de acciones de competencia de las Salas Especializadas del Tribunal Agroambiental, como son los procesos Contencioso Administrativos y de Nulidad de Títulos Ejecutoriales, por lo cual corresponde disponer la sanción de nulidad de todo lo obrado, por no ser la demanda Contencioso Administrativa la acción jurídica correcta para impugnar un Título Ejecutorial y el consiguiente proceso de saneamiento que lo sustenta, quedando en evidencia que la tramitación de la presente demanda desde su inicio estaba viciada, correspondiendo en consecuencia la inadmisibilidad de la demanda por ser técnica y jurídicamente improponible en su origen, el no apreciar nítidamente que la pretensión jurídica del actor es insostenible resulta ser inconcebible toda vez que se pretende anular por esta vía una resolución administrativa plenamente ejecutoriada, dentro de un proceso de saneamiento agrario finalizado en todas sus etapas, por lo que deviene la inadmisibilidad de la demanda, existiendo ya un Titulo Ejecutorial vigente emitido a la conclusión del proceso de saneamiento, lo cual abre paso a otro tipo de demanda prevista por ley, para que la parte que se considere afectada con la emisión del Título Ejecutorial ejerza sus derechos. En ese contexto, queda claro que luego de estar ejecutoriada la resolución impugnada se procede a la emisión del Título Ejecutorial conforme establece el art. 329 del D.S. N° 29215, no pudiendo interponerse demanda contencioso administrativa cuando ya concluyó el
TRIBUNAL AGROAMBIENTAL proceso de saneamiento con la titulación del predio saneado, como se dio en el presente caso, dando lugar a que la demanda sea considerada defectuosa e improponible, puesto que al emitirse el Título Ejecutorial, la entidad administrativa deja de ser parte del proceso por carecer de legitimación pasiva , habiendo concluido su competencia en el proceso de saneamiento, otorgando el derecho propietario al beneficiario del predio con la emisión del Título Ejecutorial, por lo que dejaría de ser parte en un proceso contencioso administrativo como se dio en el presente caso, tomando en cuenta que en todo proceso judicial los sujetos primordiales son el Juez o Tribunal y las partes que esencialmente son el demandante o actor y el demandado, quien al carecer de capacidad jurídica para ser considerado como tal, este aspecto incide categóricamente en la conformación de la trilogía estructural del derecho procesal en el que se determina como pilares fundamentales a la jurisdicción, la acción y el proceso, siendo que en el proceso contencioso administrativo el demandado es la entidad administrativa que representa al Estado, conforme el entendimiento expuesto en el
punto
II.1. Fundamentos Jurídicos del Fallo;
consiguientemente, en este caso particular conforme lo expresado precedentemente, corresponde declarar inadmisible la demanda en razón de que ya no podría considerarse como sujeto demandado a la entidad administrativa contra la que fue dirigida la demanda al no tener legitimación pasiva y por tanto capacidad jurídica para comparecer como demandado en la presente acción; que al ser permanente este impedimento, no permite la subsanación del defecto procesal como ocurre por ejemplo cuando se incumple algún requisito formal en la presentación de la demanda. En el caso de autos es menester considerar también que toda pretensión jurídica, tiene como finalidad intrínseca pedir a la autoridad jurisdiccional el resguardo y protección de un derecho, frente a la conculcación del mismo, ejercido por otro a quien se demanda, no siendo pertinente en este caso en particular el tramitar y sustanciar una demanda contencioso administrativa cuando el proceso administrativo de saneamiento ha concluido en todas sus etapas, habiéndose emitido el Titulo Ejecutorial por la máxima autoridad del Servicio Nacional de Reforma Agraria a favor del demandante, toda vez que la demanda contenciosa administrativa no es la vía judicial idónea para que el Tribunal Agroambiental administre e imparta justicia, cuando el predio ya fue titulado como es en este caso en el que, a partir del 01 de diciembre de 2017 el predio "El Puquio" ya contaba con un Título Ejecutorial emitido a favor del demandante, quien no obstante de ello, interpuso la presente demanda contencioso administrativa en fecha 12 de marzo de 2018, es decir después de 3 meses aproximadamente de haberse emitido el Título Ejecutorial PPD-NAL-773138, no estando determinado por ley que el Tribunal Agroambiental tenga la facultad de ejercer la jurisdicción y competencia mediante demanda contencioso administrativa respecto a un proceso de saneamiento concluido con la emisión del Título Ejecutorial, estando establecido para estos casos la demanda de Nulidad de Título Ejecutorial, acción legal que corresponde en específico a esta instancia judicial la potestad jurisdiccional de conocer y resolver en única instancia por mandato de la Constitución Política del Estado en el art. 189-2 y el art. 36-2 de la Ley N° 1715, las demandas de Nulidad y Anulabilidad de Títulos Ejecutoriales;, correspondiendo en todos caso a la parte demandante accionar mediante esta vía legal la nulidad o anulabilidad del Título Ejecutorial emitido y del proceso agrario que hubiera servido de base para su emisión. Al respecto es necesario puntualizar en la línea del tiempo que en el caso de autos si bien el actor interpuso la segunda demanda contencioso administrativa en fecha 12 de marzo de 2018, aproximadamente 11 meses después de haberse declarado la perención de la primera demanda, es decir un mes antes de que se cumpla el año para que se extinga la acción, mediante Auto de Admisión de 29 de mayo de 2018, dicha demanda fue admitida por única vez con la excepción establecida en el art. 311 del Código de Procedimiento Civil y tomando en cuenta la Sentencia Constitucional Plurinacional 1164/2013-L de 2 de octubre adjunta a la demanda, en la que se resolvió una declaratoria de perención de instancia al no haberse provisto los recaudos para la citación de la parte demandante y terceros, motivo por el cual no se habría efectuado ninguna actuación procesal por más de seis meses, habiéndose interpuesto una nueva demanda contenciosa administrativa agraria siendo rechazada al
TRIBUNAL AGROAMBIENTAL considerarla que habría sido presentada fuera del plazo de los 30 días previsto por ley, sin tomar en cuenta la posibilidad de poder intentarse una nueva demanda dentro del año siguiente de haberse declarado dicha perención; sin embargo, cabe aclarar que el proceso citado tiene particularidades diferentes a las del presente caso, toda vez que en aquel, el precedente jurisprudencial analizó entre otros, los errores producidos en la notificación a los demandantes y la falta de la citación a los demandados y terceros interesados, empero a diferencia de la referida demanda tutelada en el que no se analizó ni se determinó si se emitió o no el Titulo Ejecutorial correspondiente; en este caso, si bien en principio se admitió la demanda conforme el entendimiento desarrollado en la Sentencia Constitucional Plurinacional 1164/2013-L de 2 de octubre, la misma fue porque no se tenía conocimiento de la emisión del referido Título Ejecutorial, constatándose posteriormente de manera categórica e innegable la existencia del referido Título Ejecutorial, estando este plenamente vigente, lo cual hace inviable la prosecución del presente proceso , careciendo el mismo de eficacia, al no poder alcanzar en sus efectos al mencionado Título Ejecutorial, cuya emisión fue el 01 de diciembre de 2017, fecha en la que no existía ningún proceso contencioso administrativo planteado en contra de la Resolución Administrativa que la dio origen, razón por la cual, estando plenamente verificado y acreditado la no existencia de ninguna demanda contenciosa administrativa presentada a esa fecha, se procedió a la emisión del Título Ejecutorial correspondiente. Finalmente se concluye que en conformidad a lo señalado precedentemente, siendo los argumentos expuestos por los representantes del Pueblo Indígena Guaraní "Comunidades Capitanía Takovo - Mora A.P.G." de relevancia jurídica en la tramitación de la presente causa, en el marco de la jurisprudencia constitucional se ha desarrollado como entendimiento lo siguiente: "... la posibilidad de que prospere el planteamiento de un incidente de nulidad de obrados aún en ejecución de sentencia" (SC 0831/2007-R de 10 de diciembre, SC 0788/2010- R de 2 de agosto, SC 2124/2013 de 21 de noviembre de 2013 entre otras). (SIC) las cursivas son añadidas.
En el mismo sentido, en un análogo entendimiento el Auto Interlocutorio Definitivo S1a N° 57/2018 de 8 de agosto, dispuso: "En ese orden, en el caso de autos, nos encontramos ante un hecho sobreviniente que inhabilita a interponer demanda contenciosa administrativa por el demandante, la cual es explicada por la doctrina como una forma extraordinaria de la extinción del proceso o de la pretensión deducida, en casos sui generis, pretensión sobre la cual no puede existir pronunciamiento sobre el fondo de la controversia porque el "caso justiciable" se ha convertido en uno "no justiciable"; en el caso concreto (...) Debiendo este Tribunal manifestarse al respecto en pleno ejercicio de las potestades y deberes que le confiere la ley con arreglo a lo dispuesto por el art. 1-I y 3-1) del Cód. Pdto. Civ., de aplicación supletoria en la materia, en el marco del debido proceso conforme el mandato establecido
por el art. 115-II de la CPE" (SIC) las cursivas son añadidas.
Consiguientemente, siendo deber de los jueces y tribunales cuidar que el proceso se desarrolle sin vicios de nulidad, en ese sentido el art. 24-3 de la Ley N° 439, prevé que entre los poderes con que cuentan la autoridad judicial se encuentra el de ejercitar las potestades y deberes que le concede la norma, constituyéndose este incidente en un aspecto sobreviniente de trascendental importancia conforme lo establecido en las disposiciones legales citadas precedentemente, corresponde fallar en consecuencia.