SENTENCIA AGRARIA NACIONAL S2ª Nº 019/2002
Expediente: Nº 20/02
Proceso: Contencioso Administrativo | |
Demandante: Angel Ana Tárraga Rodas | |
Demandado: Director Nacional del INRA | |
Distrito: Chuquisaca | |
Fecha: Sucre, 30 de octubre de 2002 | |
Vocal Relator: Dr. Otto Riess Carvalho |
VISTOS: La demanda contencioso administrativa de fs. 18 a 22, contestación del Director Nacional de INRA de fs. 48 a 53, Resolución Administrativa impugnada, antecedentes del proceso; y,
CONSIDERANDO: Que, de fs. 18 a 22, cursa demanda contencioso administrativa presentada por Angel Ana Tárraga Rodas, por sí y en representación de Elena Cuenca Rodas de Chávez, impugnando la Resolución Final de Saneamiento Nº RFS-TCO-009-2002 de 28 de marzo de 2002, pronunciada por el Director Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria y la Coordinadora Nacional de Tierras Comunitarias de Origen, sobre la base de los siguientes argumentos:
Que, son propietarios del ex fundo denominado "Ñacamiricito", ubicado en el Cantón Huacareta, provincia Hernando Siles del departamento de Chuquisaca, cuyo título ejecutorial en lo pro indiviso Nº 477925, fue emitido en cumplimiento de la Resolución Suprema Nº 162377 el 10 de marzo de 1972, dentro del proceso agrario Nº 21601, que declara inafectable la mencionada pequeña propiedad, consolidándose la extensión de 3674.0000 has. a favor de los demandantes.
Señalan que en cumplimiento de dichas resoluciones agrarias, como propietarios trabajan la mencionada propiedad, y que una vez promulgada la L. Nº 1715, en cumplimiento de su art. 65 se comenzó el proceso de saneamiento como tierras comunitarias de origen SAN-TCO, dentro del área de saneamiento AVATIRI HUACARETA, habiéndose emitido la Resolución Administrativa Nº R-ADM-TCO 0004-99 de 29 de abril de 1999 y la Resolución Instructoria Nº R-ADM-TCO 0002-99 de 14 de septiembre de 1999, por la cual se intima a propietarios a apersonarse en el procedimiento de saneamiento, mismo que indican los actores, fue efectuado presentando su documentación respaldatoria; pero que no obstante de ello, se dictó la Resolución Final de Saneamiento Nº RFS-TCO-009/2002 de 28 de marzo de 2002, que determina la existencia de nulidad relativa en el trámite de consolidación e inafectabilidad, seguido ante el juzgado agrario en vigencia de la Ley de Reforma Agraria de 1956, determinándose en definitiva la anulación del título ejecutorial otorgado a favor de Angel Tárraga, Elena Cuenca, Pedro Cuenca y Alberto Rodas y disponiéndose en la vía de conversión la otorgación de un nuevo título ejecutorial a su favor en la extensión de 1637.9988 has., resolución que consideran los actores, es atentatoria a sus intereses.
Que, en la resolución final de saneamiento impugnada se han infringido los arts. 31 y 228 de la Constitución Política del Estado y 67-II-1) de la L. Nº 1715 y 218 de su reglamento, por cuanto dicha Resolución ha sido pronunciada por el Director Nacional de Instituto Nacional de Reforma Agraria en base al art. 2 del D.S. Nº 25848 de 18 de julio de 2000 y R.S. Nº 219199 de 29 de agosto de 2000, donde presuntamente el Presidente de la República habría delegado al Director Nacional de Reforma Agraria la facultad de emisión de Resoluciones finales en procesos agrarios que cuenten con Resolución Suprema o Título Ejecutorial, Resolución Suprema que señalan los demandantes no es de conocimiento de ninguno de los partícipes del trámite de saneamiento.
Que, siendo el D.S. Nº 25848 una norma inferior en jerarquía a la L. Nº 1715, quebranta la disposición prevista por el art. 228 de la Constitución Política del Estado, conc. con el art. 19-1) del mismo cuerpo legal. En consecuencia, señalan los actores, que la resolución final de saneamiento fue pronunciada sin jurisdicción ni competencia. Afirman también que la resolución impugnada, infringe los arts. 2, 41-I-3), 64, 72 de la L. Nº 1715, y los arts. 236, 238, 245 y 173-I a) y c) del Reglamento de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria Nº 25763, puesto que el INRA sin haber constatado los puntos precisos de referencia como ser cañadas, quebradas y otras colindancias que sirven de límite natural al fundo, determinó el cumplimiento parcial la función social, siendo que el fundo "Ñacamiricito" cumple dicha función social.
Que, conforme el art. 41-I-3), la indicada propiedad fue trabajada con el concurso de los propietarios y trabajadores y empleando medios técnicos mecánicos, haciendo que la producción se destine al mercado, situación que no fue tomada en cuenta en la resolución final impugnada que no consideró que la función económico social es un concepto integral que comprende áreas aprovechadas de descanso de proyección, de crecimiento y servidumbres ecológicas, quebrantándose de esta manera las previsiones contenidas en el art. 238-I y II del Reglamento de la L. Nº 1715.
Asimismo señalan que es irrelevante el hecho de que los otros copropietarios Pedro Cuenca y Alberto Rodas no se hubieran presentado para asumir defensa, por haber éstos fallecido; señalan también, que los hermanos supérstites han mantenido la unidad de la mediana propiedad ganadera, cumpliendo las previsiones del art. 8 y 32 de la Ley de Reforma Agraria y artículo único del D.L. 1817 de 26 de agosto de 1954 que conceptúa la mediana propiedad.
Que, dentro del trámite se ha evidenciado que la superficie ocupada por los demandantes se encontraba titulada y que su título ejecutorial no adolece de vicios absolutos, y sólo adolece de vicios relativos que inclusive señalan no han sido debidamente identificados, pero que pese a ello son totalmente subsanables, por lo cual acusan la violación del art. 236-II del Reglamento de la L. Nº 1715, reiterando que el INRA pronunció la Resolución impugnada sin competencia.
Afirma también la parte demandante, que el Instituto Nacional de Reforma Agraria, quebrantó las previsiones del art. 72 de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria, por cuanto lo único que se ha encontrado en el fundo saneado es la presencia de 5 asentados que tienen su propiedad perfectamente identificada y sin sobreposición alguna, por lo que la regularización y perfeccionamiento del derecho propietario de los actores no podía haber implicado una reducción de la extensión del predio; más aún, si en el curso del saneamiento no se demostró la afectación de terrenos que abarquen extensiones que ocupen pueblos o comunidades indígenas que puedan incidir en su desarrollo económico, social y cultural, única causal permitida en saneamiento (SAN-TCO) por la que se podría determinar la reducción de la extensión de la propiedad agraria saneada.
Que, sin haberse cumplido el trabajo de campo exigido por el art. 173-I -a) del Reglamento de la L. Nº 1715 y sin constatarse los límites naturales del fundo, el INRA ha procedido a reducir éste a 1638.000 Has., del total de 4.959.0000 Has., con que cuenta el fundo Ñacamiricito. Así también señalan la vulneración del art. 173-I-c) del Reglamento de la L. Nº 1715, por no haber el Instituto Nacional de Reforma Agraria verificado el cumplimiento de la función social, ni la existencia de las plantaciones, ganado mayor y menor, solicitando en definitiva al Tribunal Agrario Nacional, anule obrados hasta que se cumpla en forma efectiva el trabajo de campo y se de estricta aplicación al art. 73-I-a) y c) del Reglamento de la L. Nº 1715.
CONSIDERANDO: Que, admitida la demanda en la vía de puro derecho mediante Auto de fs. 24, y corrida en traslado al Director Nacional del INRA, éste apersonándose, contesta la demanda, mediante memorial de fs. 48 a 53, bajo los siguientes fundamentos:
Que, el predio "Nacamiricito", cuenta con título ejecutorial proindiviso signado con el Nº 477925 otorgado a favor de Angel Tárraga, Elena Cuenca, Pedro Cuenca y Alberto Rodas, con una superficie total de 3.674.0000 has, correspondiendo al INRA considerar la regularidad en la emisión de los títulos y la superficie que cumple la función económico social.
Que, el Director Nacional de Instituto Nacional de Reforma Agraria, con la atribución conferida por el art. 18-1) resolvió declarar inmovilizada -entre otras- el área del Ingre y Huacareta, Provincia Hernando Siles, Cantón Huacareta y Rosario del Ingre, dictando Resolución Administrativa que resuelve declarar como área de saneamiento la superficie inmovilizada del territorio indígena guaraní de AVATIRI, habiéndose sustanciado el SAN-TCO correctamente; es decir, cumpliéndose todas las fases establecidas por ley.
Que, si bien es facultad del presidente de la República como máxima autoridad del Servicio Nacional de Reforma Agraria dictar Resoluciones Supremas como emergencia del proceso de saneamiento, de conformidad a lo establecido por el art. 2 del D.S. 25848 y Resolución Suprema Nº 219199, se delega expresamente al Director Nacional del INRA la facultad de dictar Resoluciones Finales de saneamiento en aquellos procesos que cuenten con Resolución Suprema o Título Ejecutorial; lo cual afirma el demandado demuestra que el Instituto Nacional de Reforma Agraria, no ha vulnerado la Constitución Política del Estado, ni el art. 67.-II-1) de la L. Nº 1715, tampoco el art. 218 del Reglamento; más aún, si la competencia del Director Nacional del INRA se encuentra establecida por la propia L. Nº 1715 y su reglamento, así como la R.S. Nº 219199 de 29 de agosto de 2000 conc. con el art. 2 del D.S. Nº 25848.
Que, no es evidente que el INRA no hubiera constatado el terreno, afirmando más bien que las pericias de campo fueron ejecutadas conforme a procedimiento, habiéndose evidenciado servidumbres de dominio público y no ecológicas como señala la parte demandante. Asimismo indica que los demandantes no presentaron el plan de ordenamiento predial, no pudiendo considerarse las colindancias del predio como base para la determinación del cumplimiento de la función económico social, afirmando más bien que al haber la parte demandante firmado las actas de conformidad de linderos, dejó constancia de su aceptación y participación activa en dicho acto.
Que, la cita del art. 2-I de la L. Nº 1715 acusada como vulnerada, es errónea, toda vez que en el predio denominado Ñacamiricito sólo se evidenció el cumplimiento parcial de la Función Económico Social sobre la superficie de 1.637.9988 has., y siendo el uso actual de la tierra ganadero y de actividad productiva, correspondía su clasificación como mediana propiedad ganadera; afirmando que el Instituto Nacional de Reforma Agraria verificó el cumplimiento parcial de la función económico social por parte de los demandantes y el incumplimiento total de la FES por parte de los copropietarios Pedro Cuenca y Alberto Rodas.
Señala también, que fueron identificados vicios relativos de acuerdo a la Disposición Décimo Cuarta de la L. Nº 1715 y que precisamente verificando el cumplimiento parcial de la función económico social por parte de Angel Tárraga y Elena Cuenca, se han considerado subsanados los mismos y vía conversión se les ha otorgado nuevos títulos, por lo cual afirma que no puede ser de aplicación el art. 236-II del Reglamento de la L. Nº 1715 que se refiere a títulos en los que no se evidenció nulidad absoluta ni relativa, solicitando en definitiva al Tribunal Agrario Nacional, declare improbada la demanda y confirme en todas sus partes la resolución impugnada, con costas.
Que, a fs. 55 de obrados, cursa memorial presentado por Silvia Ovando Bilbao La Vieja, por el cual apersonándose a tiempo de adherirse a la contestación presentada por el Director Nacional del INRA, interpone excepción de impersonería, señalando que de acuerdo a lo dispuesto por el art. 20-I de la L. Nº 1715, la Dirección Nacional es el máximo nivel de autoridad institucional, cuya atribución -entre otras-, es la de dictar resoluciones definitivas en los procedimientos de saneamiento de la propiedad agraria.
Que, de conformidad a la Resolución Suprema Nº 218612 de 18 de diciembre de 1998, el representante legal del Instituto Nacional de Reforma Agraria es el Lic. René Salomón Vargas, quien de conformidad a lo señalado por los arts. 3, 52-2) y 54-I del Cód. Civ. asume defensa dentro del presente proceso contencioso administrativo como su personero legal, por lo cual solicita al Tribunal Agrario Nacional, pronuncie resolución declarando probada la excepción de impersonería e improbada la demanda de fs. 18 a 22.
Que, a fs. 59, cursa auto que declara probada la excepción formulada por Silvia Ovando Bilbao La Vieja, en mérito a que la autoridad jerárquicamente superior de la entidad estatal demandada, es el Director Nacional de Instituto Nacional de Reforma Agraria, y por haber intervenido la codemandada en la resolución impugnada, sólo en su calidad de Coordinadora de Tierras Comunitarias de Origen, careciendo en consecuencia de personería para actuar a nombre del Instituto Nacional de Reforma Agraria.
CONSIDERANDO: Que, en forma previa al análisis de los alcances y el fondo de la resolución impugnada, corresponde verificar si en el proceso de saneamiento se observaron las normas de procedimiento que regulan su tramitación, a objeto de establecerse si la resolución impugnada emerge de un debido proceso, a cuyo propósito y previo análisis de los actuados, se establece:
1.- Que, dentro del trámite social agrario Nº TCI-0707-0001, seguido por el Pueblo Indígena Guarani sobre dotación y titulación de tierras comunitarias de origen, se dictó la Resolución de Inmovilización Nº RAI-TCO-0017, por la cual se declaró inmovilizadas -entre otras- las áreas de Avatiri: Ingre y Huacareta, y también se dictó Resolución Determinativa de Área de Saneamiento de Tierras Comunitarias de Origen Nº R-ADM-TCO-0004-99, declarándose como área de saneamiento la superficie inmovilizada del Ingre y Huacareta, instruyéndose al Director Departamental del Instituto de Reforma Agraria de Chuquisaca la sustanciación del saneamiento (SAN-TCO), quien en cumplimiento de lo establecido por el art. 189 del D.S. Nº 24784 y D.S. Nº 25323, procedió a la identificación en gabinete del polígono Nº 5 y 6 correspondiente a la TCO AVATIRI (INGRE Y HUACARETA), a cuya consecuencia se dictó la correspondiente Resolución Instructoria Nº R-ADM-TCO-0002-99, por la que intima a las personas naturales o jurídicas que cuenten con derechos en el área del SAN-TCO de los pueblos indígenas guaraní ya referidos, presentarse a tal fin, habiéndose procedido a su legal notificación mediante edictos, cuya publicación cursa a fs. 23 de obrados.
2.- Que, referente a la falta de jurisdicción y competencia del Director Nacional del INRA en la dictación de la Resolución Final de Saneamiento Nº RFS-TCO-009/2002, esta no es evidente; toda vez que si bien corresponde al Presidente de la República, expedir Resoluciones Supremas como emergencia del proceso de saneamiento, en revisión de título como el caso de autos; no es menos cierto que los arts. 2 del D.S. Nº 25848 y R.S. Nº 219199 delegan expresamente al Director Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria, la facultad de dictar Resoluciones Finales emergentes de saneamiento en aquellos procesos que cuenten con Resolución Suprema o Título Ejecutorial, delegación que efectúa el Presidente de la Nación, en mérito al art. 96-1 de la Constitución Política del Estado, que le faculta a expedir decretos y órdenes convenientes a efectos de que se cumpla la ley, posibilidad también sustentada por la doctrina que permite a los órganos administrativos superiores la delegación de sus funciones a los de menor jerarquía, con la finalidad de hacer efectivo su cumplimiento, razón por la cual la línea jurisprudencia sentada por el Tribunal Agrario Nacional, tiene precisamente la finalidad referida en los mencionados instrumentos legales y es uniforme en ese sentido, conforme se evidencia de los autos Nacionales Agrarios S2º Nº 010/2001 de 27 de julio de 2001 y S1ª Nº 024/2001 de 14 de noviembre de 2001, por lo cual no existe por parte del Instituto Nacional de Reforma Agraria, infracción al art. 31 de la Constitución Política del Estado, ni al art. 67-II de la L. Nº 1715.
3.- Que, el 09 de septiembre de 1999, se inició la fase de pericias de campo con el levantamiento de las encuestas catastrales y verificación de la función económico social, estableciéndose la existencia del predio "Ñacamiricito", con Título Ejecutorial en lo pro indiviso Nº 477925 a nombre de Elena Cuenca de Chávez y Angel Tárraga Rodas, cuya superficie según expediente es de 3.674,0000 has. habiéndose detectado en terreno la existencia de 4.959,8347 has.
Que, sobre la base de las fichas catastrales, informe técnico y jurídico de campo y actas levantadas en la Comunidad de Ñacamiri, que cursan de fs. 65 a 91 del cuadernillo de saneamiento, se determinó que 1.637.9988 has. del predio denominado "Ñacamiricito" cumplen la función económica social, siendo su actividad productiva mayor la ganadera, clasificándoselo como mediana propiedad ganadera.
4.- Que, si bien de fs. 107 a 108 del cuadernillo de saneamiento, cursa formulario de registro de reclamos suscrito por Elena Cuenca de Chávez en la etapa de exposición pública de resultados, observando el lindero con la T.C.O., entre los vértices 2238 y 2505, manifestando que era incorrecto y debiendo ser por el camino y no por la divisoria de aguas en la parte este; no es menos evidente que a fs. 76, cursa acta de conformidad de linderos de 20 de noviembre de 1999, en la cual consta la aquiescencia con los mojones que forman el lindero del predio, específicamente de los vértices Nos. 2008 al 2504, al borde del potrero y 2505 al 2238, en la divisoria de aguas. Entendiéndose en dicha consecuencia la aceptación por parte de la demandante de los linderos establecidos en dichos vértices.
5.- Que, en observancia del art. 176 del D.S. Nº 25763 que reglamenta la L. Nº 1715, se elaboró el informe de evaluación técnico jurídica cursante de fs. 96 a 103 del cuadernillo de saneamiento, por el cual se evidencia la existencia de vicios de nulidad relativa consistentes en la falta de certificado de solvencia tributaria, así como falta de notificación a los colindantes, habiéndose corroborado también el cumplimiento parcial de la función económica social por parte de los demandantes, por lo cual en mérito a lo señalado por el art. 180 del mismo cuerpo legal se concluye y sugiere el replanteo de la propiedad respecto a la superficie que se encuentra cumpliendo dicha función económico social, a efectos de procederse a la nulidad del título ejecutorial otorgado en lo proindiviso a Elena Cuenca de Chávez y Angel Tárraga Rodas y la consiguiente otorgación de uno nuevo por la superficie de 1.637,9988 has.
6.- Que, la Sección I del D. S. Nº 25763, relativa al alcance y verificación de la función social y función económico social, establece en su art. 238-I, que la función económico social es un concepto integral que comprende áreas aprovechadas de descanso, de proyección, de crecimiento y servidumbres ecológicas, que señala no pueden exceder la superficie consignada en el título o trámite. Al respecto al haber el Instituto Nacional de Reforma Agraria determinado que el predio en cuestión constituye mediana propiedad ganadera, correspondía la aplicación de un área de proyección de crecimiento de 50% de la superficie que cumplía la función económico social, conforme señala el art. 242 I-a) del Reglamento Nº 25763, vigente a la fecha de elaboración del informe técnico jurídico y no como lo hizo en el caso de autos, en que se aplicó sólo una proyección de crecimiento de 30%, cual si se tratara de una empresa agropecuaria, que no lo es.
Asimismo, las servidumbres ecológicas referidas por la disposición legal señalada precedentemente, tampoco fueron consideradas dentro de la verificación de la función económica social; extrañándose en el caso de autos el pronunciamiento por parte del INRA sobre su existencia o nó, más aún si se toma en cuenta lo prescrito por el art. 35 del Reglamento de la Ley Forestal Nº 1700, que señala comprenderse por servidumbres ecológicas a las limitaciones legales a los derechos de uso y aprovechamiento, impuestas sobre una propiedad en razón de la conservación y sostenibilidad de los recursos naturales renovables. De igual manera el mismo artículo, señala la existencia de servidumbres ecológicas legales como ser laderas con pendientes, humedales, pantanos, curichis, bofedales, áreas de afloramiento natural del agua y de cargas, tierras y bolsones de origen eólico, tierras y bolsones extremadamente pedregosos o superficiales, cortinas rompevientos; de donde se tiene que estas servidumbres ecológicas legales, son previstas por el referido reglamento en forma independiente de las establecidas por el plan de ordenamiento predial, extremo concordante con el punto 4.2.3.1. de la guía para la verificación de la función social y de la función económico social, aprobada por el Instituto Nacional de Reforma Agraria, que aclara esta situación, cuando señala ".........- La información del Plan de Ordenamiento Predial, será considerada con carácter prioritario en caso de que el interesado cuente con el mismo; en su defecto se considerará la servidumbre ecológica legal de un predio condicionado a los compromisos asumidos por el interesado ante la Superintendencia Agraria.
-Las servidumbres ecológicas legales se respetarán de acuerdo a las previsiones del reglamento de la Ley Forestal." (textual).
7.- Por lo expuesto, queda demostrado que el Instituto Nacional de Reforma Agraria infringió los arts. 238-I y 242-I-a) del D.S. N° 25763, que reglamenta la Ley N° 1715, en la aplicación del porcentaje referido al área de proyección de crecimiento, así como a la omisión de pronunciamiento sobre la existencia o inexistencia de servidumbres ecológicas en el predio denominado "Ñacamiricito", situado en el cantón Huacareta provincia Hernando Siles del departamento de Chuquisaca.
POR TANTO: La Sala Segunda del Tribunal Agrario Nacional, administrando justicia agraria en única instancia, en virtud a la jurisdicción y competencia que le otorga el art. 36-3) de la Ley 1715, concordante con lo dispuesto en el art. 68 del mismo cuerpo legal, FALLA declarando PROBADA la demanda contencioso-administrativa incoada de fs. 18 a 22 por Angel Ana Tárraga Rodas, por sí y en representación de Elena Cuenca Rodas de Chávez, en contra del Director Nacional del INRA, y por tanto nula y sin efecto la Nº RFS-TCO-009-2002 de 28 de marzo de 2002, debiendo el Instituto Nacional de Reforma Agraria subsanar las equivocaciones manifiestas en que incurrió y pronunciar nueva resolución basada en los antecedentes del proceso de saneamiento, así como en las normas legales ya citadas.
Regístrese y notifíquese.
Fdo.
Vocal Sala Segunda Dr. Otto Riess Carvalho
Presidente Sala Primera Dr. Hugo Bejarano Torrejón
Vocal Sala Segunda Dr. Esteban Miranda Terán