SENTENCIA AGRARIA NACIONAL S2ª Nº 46/ 03
Expediente: Nº 70/2003
Proceso: Contencioso Administrativo | |
Demandante: Pablo Rivera Buitrago en representación de Ismael Gamarra Gamez | |
Demandado: Director Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria | |
Distrito: Beni | |
Fecha: Sucre, 1 de diciembre de 2003 | |
Vocal Relator: Dr. Gilberto Palma Guardia | |
Dictada dentro del proceso contencioso- administrativo interpuesto por Pablo Rivera Buitrago, en representación de Ismael Gamarra Gamez, contra el Licenciado José René Salomón Vargas, Director Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria, demandando la nulidad de la Resolución Administrativa RA-ST 0099/2003 de 21 de abril de 2003, pronunciada dentro del SAN-TCO MULTIETNICO II. |
VISTOS: Todo cuanto ver convino, tanto en el proceso de saneamiento, cuanto en el presente contencioso-administrativo; y
CONSIDERANDO: Que notificado el demandante con la Resolución Final de Saneamiento, adjuntando documentación de fs. 1 a 78 y dentro de término, mediante memorial de fs. 80 a 83, Pablo Rivera Buitrago, en representación de Ismael Gamarra Gamez, interpone demanda contencioso- administrativa, impugnando la Resolución Administrativa RA-ST 0099/2003 de 21 de abril de 2003, dirigiendo su acción contra el Director Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria, Lic. José René Salomón Vargas, con los siguientes argumentos:
- Que en el proceso de saneamiento, su mandante presentó testimonio de la sentencia ejecutoriada dictada por el juez agrario de Riberalta, mediante la cual, se dota a él y a Máximo, Ricardo, Horacio, María de Pilar y María Paula Gamarra Téllez, la propiedad Agro-Gomera-Castañera, denominada "Concepción" de 59.886,5000 has., ubicada en el Departamento del Beni; que pese a que en el saneamiento no se cuestionó su valor que le asigna los arts. 1287 y 1309 del Código Civil, en la resolución final impugnada, no se hace ninguna referencia a esos documentos, desconociéndose su valor, perjudicándole gravemente en sus intereses, puesto que se le considera simplemente como poseedor, basándose, seguramente, -dice- en el informe de evaluación técnica jurídica que da cuenta de la inexistencia en archivos del INRA, de expediente que sirva de antecedente a la sentencia; que los documentos presentados por su mandante no han sido declarados nulos por autoridad competente, conforme al art. 546 del Código Civil; por lo tanto, tienen toda la validez de instrumento público.
- Que mediante sentencia constitucional Nº 050/01 de 21 de junio de 2001, se declara la inconstitucionalidad de la disposición transitoria tercera del D.S. 25848, de 18 de julio de 2000, disposición legal que vulneraba el derecho a la propiedad privada, pues los títulos ejecutoriales, al igual que los procesos agrarios, suponen la base del derecho propietario, cuya inexistencia en los registros del INRA, puede deberse a múltiples factores; que en mérito a esta sentencia constitucional, que es vinculante y de cumplimiento obligatorio, conforme al art. 44 de la L. Nº 1836, el INRA no puede desconocer el valor de los documentos presentados.
- Que el predio "Concepción" es una propiedad privada dotada por el Estado para el ejercicio de actividades agrícolas, gomeras y castañeras, con tradición muy antigua en el ejercicio de esas actividades, predio en el que su mandante, se dedica, principalmente, a la recolección de la castaña y otras actividades agropecuarias, como se evidencia por la prueba documental y testifical; que la recolección de castaña en el predio, está legalmente considerada como demostración de cumplimiento de la función económica social, que así lo establece el art. 2 de la L. Nº 1715; que conforme a la información recogida en el proceso de saneamiento, su mandante, en observancia del art. 166 de la C.P.E, desarrolla trabajos en todo el predio "Concepción", que no puede ser desconocido por el INRA, a riesgo de violar la norma constitucional; que no es posible que en un proceso de saneamiento sólo se considere la actividad agrícola y ganadera, siendo así que ésta no es la actividad principal que se desarrolla en el predio, ya que, de acuerdo a su vocación de uso, la actividad principal es la forestal.
- Que la disposición constitucional contenida en el art. 166 de la carta magna, que establece: "El trabajo es la fuente fundamental para la adquisición y conservación de la propiedad agraria", resulta fundamental a tiempo de evaluarse el cumplimiento de la función económico social en un predio; por lo tanto, -expresa- los trabajos desarrollados por su mandante, no pueden ser desconocidos a riesgo de violarse dicha norma constitucional.
- Que el hecho de no contarse con un Plan de Manejo, se debe a que ni en la Ley Forestal ni en sus Reglamentos, existen normas específicas que regulen la elaboración de planes de manejo para este tipo de propiedades; como tampoco existen, ni en la Ley "INRA", ni en su Reglamento, bases que permitan evaluar el cumplimiento de la función económica social en este tipo de propiedades; que no obstante ello, se ha demostrado, fehacientemente, que los trabajos de recolección se ejecutan en casi todo el predio, a excepción de pequeñas áreas, en las que se desarrollan otro tipo de actividades que también demuestran el cumplimiento de la función económica social; que la L. Nº 1715, tampoco establece que para demostrar el trabajo que se desarrolla en un predio, debe contarse, necesariamente, con el Plan de Manejo, lo que se exige es el desarrollo de actividades productivas sostenibles. Con estos fundamentos, concluye pidiendo se declare probada la demanda y por tanto, nula y sin efecto la resolución impugnada.
Que, admitida la demanda por auto de fs. 84 vta., se corre en traslado al demandado, quien responde a la demanda, con los siguientes fundamentos:
- Que al no existir antecedentes documentales (títulos o trámites agrarios) ni superficie preestablecida a tomar en cuenta, en estricta aplicación de la C.P.E y art. 66-1) de la L. Nº 1715 y art. 198 de su Reglamento, lo que correspondía era verificar la posesión y la superficie que cumple la función social o económica social, según corresponda.
- Que la sentencia y el supuesto proceso agrario con Auto Supremo, no pueden ser considerados porque no cursan datos en archivos del INRA sobre dichos procesos agrarios y porque la documentación presentada en la fase de la exposición pública de resultados, es extemporánea, en razón de las finalidades de esta fase, establecidas por el art. 213 de la L. Nº 1715, cuyo análisis de documentos se los realiza en la etapa anterior, o sea, dentro de la evaluación técnico jurídica; que valorarla a pesar de su presentación extemporánea y fuera de procedimiento, sería vulnerar el principio de preclusión y debido proceso, poniendo en riesgo la seguridad jurídica. Indica asimismo, que en ningún momento se acusó de nulidad o falsedad los referidos documentos, simplemente, se remitieron a la base de datos del INRA, que evidencia la inexistencia de antecedentes de los testimonios presentados, por lo que, de conformidad al art. 367 del Reglamento de la L. Nº 1715, no existen registros que sirvan de base para acreditar la existencia de un trámite o proceso agrario; que el demandante no presentó prueba fehaciente que demuestre la existencia del supuesto proceso agrario; por lo tanto, no entiende -dice- qué quería el demandante que se evalúe; que la cita de la sentencia constitucional es impertinente, porque el INRA, en ningún momento, aplicó la Disposición Transitoria Tercera del D.S. Nº 25848.
- Por otra parte, expresa el demandado, que el INRA, en ningún momento, negó la posesión del demandante, lo que hizo fue reconocer la misma en la superficie donde se verificó que cumple con la condición establecida en el art. 166 de la C.P.E.; que no es atribución del INRA clasificar la tierra, según el uso mayor, sino del Ministerio de Desarrollo Sostenible, conforme al art. 9 parágrafo I) inc.2) de la L. Nº 1715.
- Que el demandante afirma realizar actividad forestal; sin embargo, incumple con lo determinado en la L. Nº 1700 y su Reglamento, al no contar con la autorización pertinente para poder realizar legalmente esta actividad, conforme manda el art. 26 y siguientes de la referida ley, toda vez que debe ser emitida por la Superintendencia Forestal, de acuerdo a la atribución 22-I)-b) de la citada norma.
-Que la documentación presentada en saneamiento y dentro del presente proceso, no puede ser considerada, toda vez que la Ley Forestal, exige, en el art. 27, un Plan de Manejo y programa de abastecimiento y procesamiento de la materia prima, requisito indispensable para el ejercicio legal de las actividades forestales, llegando a formar parte de la autorización extendida, de conformidad al art. 26 de la L. Nº 1700, concordante con el art. 238-IV del Reglamento de la L. Nº 1715, misma que jamás fue presentada por el demandante, referente al predio "Concepción"; que no entiende a qué pago de patente se refiere el demandante, si ésta se constituye a partir de la autorización que otorga la Superintendencia Forestal, autorización no verificada en el presente caso.
- Que el demandante realiza una disgregación y análisis incompleto de lo determinado en el art. 2 de L. Nº 1715, porque si bien se refiere a diferentes actividades que tienden a demostrar el cumplimiento de la FES, conforme a la capacidad de uso mayor, es importante también considerar la legalidad de las mismas, que se determina a través de la otorgación de las autorizaciones expresas, conforme establece el art. 238-IV) del Reglamento de la L. Nº 1715 y L. Nº 1700, disposiciones legales que el demandante olvida referirse.
-Por otra parte, expresa, las actividades que acreditan el cumplimiento de la función económica social, deben verificarse en campo, conforme al art. 239 del D.S. Nº 25763 y en caso de ser forestales, debe contarse con los derechos otorgados legalmente por las instituciones estatales competentes, en cumplimiento del art. 238-IV del Reglamento de la L. Nº 1715 y punto 4.1.4 de la Guía para la Verificación de Función Social o Función Económico Social, antes de la emisión de la Resolución de Inmovilización, toda vez que, en concordancia con lo establecido en el art. 259-I)-inc. g) del Reglamento de la L. Nº 1715, aprobado mediante D.S. Nº 25763, el INRA consideró que el predio no contaba con dicha autorización y en el caso de existir, no fue presentada dentro del saneamiento. Con estos argumentos, pide se declare improbada la demanda, con expresa condenación de costas.
CONSIDERANDO: Que el proceso contencioso-administrativo es un adecuado mecanismo de control jurisdiccional, que tiene por finalidad garantizar la seguridad jurídica, la legalidad y la legitimidad del acto administrativo, estableciendo una equilibrada relación entre la autoridad administrativa y la sociedad, una vez agotados los recursos en sede administrativa; abriéndose así la competencia de este Tribunal para la revisión del proceso administrativo, tanto en sus aspectos formales, cuanto sustantivos, por lo que en mérito a esta competencia jurisdiccional, se ingresa al análisis correspondiente.
CONSIDERANDO: Que compulsando las pretensiones del demandante, contenidas en su demanda, lo actuado en el proceso de saneamiento, que dio origen a la resolución final impugnada y las pruebas aportadas en el presente contencioso- administrativo, se concluye:
1.- Que el demandado no consideró la sentencia dictada en proceso agrario, mediante la cual se dota al demandante de 59.886.5000 has. de tierra agro-gomera-castañera, denominada "Concepción", en razón de la inexistencia en archivos del INRA, de antecedentes o datos de la referida sentencia y del proceso agrario, inexistencia de antecedentes, que si bien no fue declarada mediante resolución expresa dictada por el Director Nacional, o por Director Departamental del INRA; empero, al estar respaldada en la certificación y el informe expedidos por las encargadas de archivo del INRA-Beni, cursante a fs. 089 y 090, respectivamente, en el fondo, contraviene lo dispuesto en la sentencia constitucional Nº 050/2001 de 21 de junio de 2001, que declara la inconstitucionalidad de la Disposición Transitoria Tercera del D.S. Nº 25848, norma legal que confería al Director Nacional y Directores Departamentales del INRA, declarar la inexistencia de aquellos Títulos Ejecutoriales y Procesos Agrarios en trámite presentados en el curso del Proceso de Saneamiento o fuera de éste, cuyos expedientes no cursen en los registros indicados en el art. 367 del Reglamento aprobado mediante D.S. 25763; por lo tanto, el INRA, al declarar la inexistencia de la referida sentencia y de su proceso agrario, obró con exceso de autoridad y sin competencia, al desconocer los alcances del referido fallo constitucional con efectos derogatorios y vinculantes, conforme lo establecido en el art. 121 constitucional y art. 65 de la L. Nº 1836.
2.- Que si bien existe una sentencia dictada en proceso agrario, y que a los fines del saneamiento de la propiedad agraria, cobró ejecutoria, conforme al art. 183 parágrafo ll, inc. a) del D.S. Nº 25763, Reglamentario de la L. Nº 1715, ello no implica que, necesariamente, debe consolidarse a favor del beneficiario, toda la extensión dotada, no siendo aplicable, por la superficie del predio, lo dispuesto en el art. 75 parágrafo l) de la L. Nº 1715, toda vez que, la titulación, en tratándose de superficies mayores a la pequeña propiedad, como ocurre en el presente caso, procederá, únicamente, previa revisión del expediente e inspección técnico-jurídica para verificar su regularidad y el cumplimiento de la función económico social, en conformidad a la parte in fine del citado art. 75 parágrafo lll) de la referida Ley del SNRA.
3.- Que durante el proceso de saneamiento, y en especial, en la fase de las pericias de campo, se ha verificado y determinado que el predio "Concepción" cumple la función económica social, sólo en la superficie de 760.6107 has., superficie sobre la cual, se consolidó el derecho propietario mediante adjudicación, en correcta interpretación y aplicación de lo dispuesto por el art. 239-II) del D.S. 25763 Reglamentario de la L. Nº 1715, norma ésta que claramente determina: "que el principal medio para la comprobación de la función económica-social, es la verificación directa en el terreno, durante la ejecución de la etapa de pericias de campo", y del punto 4.1.4 párrafo séptimo de la Guía para la Verificación de la Función Económica Social y la Función Social, que establece: "Respecto de las actividades forestales, constatar la respectiva autorización de aprovechamiento forestal, emitida por la Superintendencia del rubro emitida mediante Resolución Administrativa"; en tal virtud, la adjudicación en la superficie indicada, está sustentada, precisamente, en esta verificación in situ, no desvirtuada por el recurrente Ismael Gamarra Gamez, cuya información obtenida en las pericias de campo, está reflejada y ampliada en el informe de campo de fs. 082 a 085, informe técnico de fs. O86 a 088, evaluación técnica de fs. 091 a 092 e informe técnico jurídico de fs. 093 a 98; por tanto, la verificación de la FES se la realizó en estricta observancia de las citadas normas, discriminado las superficies que cumplen y las que no cumplen con la FES, sin vulnerar ninguna disposición legal.
4.- Si bien en las pericias de campo se evidenció que en el predio "Concepción" se desarrolla actividad de recolección de castaña, como explotación principal, y que de conformidad al art. 2 de la L. Nº 1715, la explotación forestal secundaria no maderable está considerada como medio de cumplimiento de FES; empero, el demandante, durante el proceso de saneamiento, no acreditó, mediante documentos idóneos, que esta actividad esté plenamente regularizada, perfeccionada y debidamente respaldada, mediante el cumplimiento de las normas específicas que la regulan, contenidas en la Ley forestal, Nº 1700 y en el D.S. Reglamentario Nº 24453, condición insoslayable para ser considerada como medio de cumplimiento de la FES.
CONSIDERANDO: Que la actividad forestal está regulada, específicamente, por la Ley Forestal, Nº 1700 y el D.S. Reglamentario Nº 24453. En efecto, esta ley especial, conforme a su art. 1, tiene por objeto "Normar la utilización sostenible y la protección de los bosques y tierras forestales" en beneficio de las generaciones actuales y futuras, armonizando el interés social, económico y ecológico del país. Por su parte, el art. 4, establece que: "Los bosques y tierras forestales son bienes del dominio originario del Estado......" .Asimismo, el art. 26, determina con meridiana claridad que: " Los derechos de aprovechamiento forestal sólo se adquieren por otorgamiento del Estado conforme a ley........." ; vale decir, mediante Resolución Administrativa, dictada, únicamente, por la Superintendencia Forestal, concesión temporal (40 años prorrogables, art. 29, parágrafo lll inc. a) que se otorga, fundamentalmente, en tierras declaradas fiscales (art. 29 parágrafo l) y, excepcionalmente, en tierras de propiedad privada, ya titulada (art. 32 parágrafo l), y se conservan en la medida en que su ejercicio conlleve la protección y utilización sostenible de los bosques y tierras forestales, de conformidad con las normas y prescripciones de la materia. Esa ley, a que se refiere el art. 26, no puede ser otra que la misma Ley Forestal Nº 1700, que al ser especial y estar plenamente vigente, es de aplicación preferente, frente a cualquier otra norma, incluida la L. Nº 1715; consecuentemente, se concluye que la actividad forestal, sea ésta, maderable o no maderable, como la recolección de castaña, al estar regulada exclusivamente por la referida ley especial, para su desarrollo y aprovechamiento, no es necesario ser titular de la tierra , simplemente, se requiere solicitar concesión, autorización o permisos forestales otorgados por la Superintendencia Forestal, mediante resolución administrativa expresa, conforme a la atribución contenida en el art. 22 de la Ley Forestal.
Que, de lo analizado precedentemente, se establece que el demandante, no demostró, durante el proceso de saneamiento, haber cumplido estrictamente con las referidas disposiciones legales especiales; concretamente, no acreditó, documentalmente, contar con la respectiva concesión, autorización o permiso forestal, cual era su deber, y menos presentó el Plan de Manejo, requisito indispensable para el ejercicio de todo tipo de utilización forestal, condición ésta, que incluso, forma parte integrante de la misma resolución de concesión, conforme lo determina el art. 27 de la L. Nº 1700, toda vez que, de conformidad con el art. 29 parágrafo ll), concordante con el art. 30 parágrafo lll) de la citada ley especial, los beneficiarios de concesiones para explotación forestal secundaria no maderable, no están exentos, para habilitarse, de cumplir con el requisito de presentación del Plan de Manejo, debidamente aprobado, requisitos soslayados por el demandante. A mayor abundamiento, respecto de la actividad forestal que habría estado desarrollando el demandante, esgrimido como fundamento del cumplimiento de la FES, citamos el art. 16 de la Ley Forestal, que prescribe: "ll. Las tierras dotadas con fines de conservación agrícola y/o ganadera que se mantengan con bosques no serán revertidas por abandono cuando el propietario los destina a producción forestal cumpliendo un Plan de Manejo aprobado......." . Por su parte, el art. 238-lV) de la mencionada ley, respecto de la verificación del cumplimiento de la función económico social, establece: "Para el caso de actividades forestales , de conservación, ecoturismo o investigación, se verificará el otorgamiento regular de las autorizaciones pertinentes, de acuerdo a normas especiales aplicables y el cumplimiento actual y efectivo de lo establecido en dichas autorizaciones......", esta prescripción, durante el proceso de saneamiento, fue interpretada y aplicada correctamente por el INRA.
CONSIDERANDO: Que en razón de los fundamentos expuestos y en atención a las normas citadas, se concluye que el INRA, al haber consolidado la superficie de 760,6107 has. a favor del demandante, adecuó sus actos en estricta observancia de las normas que regulan el proceso de saneamiento, no siendo evidente, por tanto, haberse vulnerado las disposiciones legales acusadas de infringidas, esgrimido como fundamento de la presente acción; en tal virtud, el demandante no cumplió con la carga de la prueba que le incumbe, en conformidad con el art. 375 inc. 1) del Cód. de Pdto. Civil, aplicable supletoriamente a la materia, por mandato del art. 78 de la L. Nº 1715.
Que, respecto de la explotación forestal secundaria no maderable, y como se analizó precedentemente, si bien existen evidencias claras de que en el predio "Concepción", el demandante se dedica efectiva y tradicionalmente a la recolección de castaña, como explotación principal; sin embargo, para que sea reconocida y; por tanto, amparada por el Estado, esta actividad debe estar plenamente perfeccionada y regularizada, en el marco de las normas contenidas en la Ley Forestal, Nº 1700 y su Reglamento General, aprobado por D.S. Nº 24453, lo que no ocurrió en el caso sub lite.
POR TANTO: La Sala Segunda del Tribunal Agrario Nacional, administrando justicia en única instancia, y en virtud a la jurisdicción y potestad que por ley ejerce, FALLA, declarando IMPROBADA la demanda contencioso-administrativa de fs. 80 a 83, interpuesta por Pablo Rivera Buitrago, en representación de Ismael Gamarra Gamez, contra el Lic. José René Salomón Vargas, Director Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria; en consecuencia, subsistente la Resolución Administrativa RA-ST 0099/2003 de 21 de abril de 2003, pronunciada por el demandado, dentro del SAN-TCO MULTIETNICO ll, con costas. Devuélvase los antecedentes del proceso de saneamiento.
No interviene el vocal Dr. Hugo Bejarano Torrejón por encontrarse ausente en misión oficial.
Regístrese y notifíquese.
Fdo.
Vocal Sala Segunda Dr. Gilberto Palma Guardia
Presidente Sala Segunda Dr. Otto Riess Carvalho