SENTENCIA AGRARIA NACIONAL S2ª Nº 4/2003
Expediente: Nº 34/02
Proceso: Contencioso Administrativo | |
Demandantes: Casta Suárez Vda. de Lizarraga, Roisi, Medecadel, Rubert y Aizar Suárez Méndez | |
Demandado: Director Nacional del INRA | |
Distrito: La Paz | |
Fecha: Sucre, 18 de febrero de 2003 | |
Vocal Relator: Dr. Esteban Miranda Terán |
VISTOS: La demanda contenciosa administrativa interpuesta por Aizar Suárez Méndez por sí y en representación de Casta Suarez Vda. de Lizarraga, Roisi, Medecadel y Rubert Suárez Méndez, contestación de José René Salomón Vargas, Director Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria, resolución administrativa impugnada, antecedentes del proceso; y,
CONSIDERANDO: Que, según fluye del memorial de demanda de fs. 81 a 87, los demandantes exponen su pretensión interponiendo proceso contencioso administrativo, impugnando la Resolución Administrativa de Dotación y Titulación de Tierras Comunitarias de Origen Nº TCO-DOT-TIT Nº 004/2002 de 10 de mayo de 2002, argumentando:
Que, por Resolución Suprema Nº 205788 de 31 de enero de 1989, dictado dentro del expediente agrario Nº 46835 tramitado ante el ex Consejo Nacional de Reforma Agraria, fueron dotados con la propiedad denominada "Makavi", sito en la provincia Iturralde del departamento de La Paz, expidiéndose el correspondiente título ejecutorial el 20 de noviembre de 1989 inscrito en Derechos Reales de La Paz.
Que, el Reglamento de la L. Nº 1715 aprobado por el D. S. Nº 24784 de 31 de abril de 1997, establecía el procedimiento para la determinación de área de saneamiento catastral, el mismo que mencionan haber sido vulnerado por el INRA, al haberse determinado el área de saneamiento catastral Ixiamas sin que exista el dictamen de la Comisión Agraria Departamental, ni la Resolución Determinativa y tampoco se dictó la Resolución Instructoria, por lo que acusan la violación de los arts. 173, 174, 175, 177 y 190 del D. S. Nº 24784; añaden que no existe publicación de la Resolución Determinativa como tampoco de la Resolución Instructoria que debieron notificarse mediante edictos, por lo que indican que se contravinieron los arts. 47-II, 50-I y 190 del D. S. Nº 24784, conculcándose el derecho a la defensa, el debido proceso y la publicidad.
Que, la admisión de la demanda de tierra comunitaria de origen Tacana se la realiza excluyendo expresamente las áreas determinadas de CAT-SAN Ixiamas y SAN SIN Ixiamas, pero no se continuó con el procedimiento de SAN-TCO que correspondía a la solicitud presentada por la organización CIPTA, ya que no se dicta Resolución Determinativa de Saneamiento de Tierras Comunitarias de Origen que disponían los arts. 185 y 278 del entonces vigente D. S. Nº 24784; añaden que en el referido proceso, tampoco se realizó el informe de caracterización ni las pericias de campo, como exigían los arts. 276-1) y 277 del referido decreto supremo, habiéndose realizado el informe o estudio de caracterización con posterioridad a la admisión de la solicitud; que a pesar de no existir la Resolución Determinativa, el Director Nacional del INRA solicita al entonces Viceministerio de Asuntos Indígenas y Pueblos Originarios (VAIPO) el estudio de Identificación de Necesidades Espaciales (EINES), violando y vulnerando el art. 289 del D. S. Nº 24784.
Que, en ninguna parte del D. S. Nº 24784 está reglamentado el cambio de modalidad de saneamiento a pedido de parte o por simple firma de una carta de intenciones que fue suscrita entre los representantes de CIPTA, INYPSA e INRA, que para dar viabilidad a la misma, el INRA dicta la Resolución Administrativa RA-CSLP-A4 Nº 001-99 de 30 de agosto de 1999 y Resolución Instructoria RA-CSLP-A4 Nº 002-99 de 3 de septiembre de 1999 para la zona ampliación Ixiamas. Continúan mencionado que para dictar la Resolución Instructoria no se realizó la etapa de Identificación en Gabinete, y que la Resolución Administrativa de CAT-SAN zona ampliación Ixiamas se sobrepone a la demanda de TCO-Tacana, por lo que viola y contraviene el art. 170 del D. S. Nº 24784.
Que, para cumplir con la carta de intenciones suscrita el 11 de julio de 1999, el Director del INRA, presionado por la organización CIPTA, dicta un escueto Auto de 26 de septiembre de 2000 donde dispone aceptar la ejecución de proceso de Saneamiento de Tierras Comunitarias de Origen en la superficie demandada por el Pueblo Indígena Tacana, cuando era necesaria la aprobación de una Resolución que de curso a la modificación de modalidad de saneamiento, no un simple y lacónico auto, por lo que se vulneró los arts. 165 y 96-1) de la Constitución Política del Estado y el art. 144 del D. S. 25763.
Que, no existe en el proceso el informe en conclusiones de la exposición pública de resultados como exige el art. 215 del D.S. Nº 25763, como tampoco el auto que determina la clausura de esta etapa.
Que, no se ha revisado su título ejecutorial conforme establecen los arts. 177 al 182 del D. S. Nº 25763 y que no existe ningún informe sobre vicios manifiestos de nulidad absoluta y/o relativa sobre el título de la propiedad Makavi, que para definir jurídicamente, debió dictarse una Resolución Suprema, inexistente en obrados, por lo que el INRA ha violado el art. 67-II-1) de la L. Nº 1715.
Que, la resolución recurrida ha violado los parágrafos III y IV del art. 72 de la L. Nº 1715 y la jurisprudencia agraria pronunciada por el Tribunal Agrario Nacional, que siendo considerada su propiedad como "tercero" al interior de la demanda de la TCO Tacana, debió ser previamente saneada. Finalmente, señala que se ha violado y contrariado el derecho a la propiedad privada previsto en el art. 7-i) y 22-I de la Constitución Política del Estado, ya que sin observar el debido proceso se pretende entregar su propiedad a favor de la TCO TACANA solicitada por la organización CIPTA; por lo que, solicita se revoque la resolución recurrida y se restablezca la legalidad del proceso de saneamiento.
Que, corridos los traslados por su orden, cursan los memoriales de réplica y dúplica de fs. 731 a 732 y 772 a 778, respectivamente, que ratifican los fundamentos expresados en los memoriales de demanda y de contestación.
CONSIDERANDO: Que, por auto de fs. 90 de obrados, se admite la demanda para su tramitación en la vía de puro derecho, corriéndose en traslado al demandado, Director Nacional del INRA, quién por memorial de fs. 102 a 112 acreditando personería y adjuntando antecedentes del proceso de saneamiento, responde argumentando:
Que, tanto los títulos ejecutoriales como el trámite agrario del predio "Makavi", fue anulado de conformidad a lo establecido en el art. 1 del D. S. Nº 19378 de 10 de enero de 1983 y D. S. Nº 19274 de 5 de noviembre de 1982, emitidos por el gobierno de Hernán Siles Suazo, a través de los cuales, se revirtió a dominio originario del Estado todas las extensiones de tierras fiscales dotadas y adjudicadas por el Consejo Nacional de Reforma Agraria e Instituto Nacional de Colonización, durante el período del 17 de julio de 1980 al 10 de octubre de 1982, declarándose la nulidad en toda forma de derecho, de todos los trámites, Resoluciones Supremas y Títulos Ejecutoriales emergentes en el mencionado período; asimismo -expresa el INRA- se debe tener en cuenta que desde 1997, los referidos expedientes ya contaban con la nulidad declarada de conformidad a lo mencionados Decretos Supremos; agrega que, de lo mencionado y en estricta aplicación de lo establecido en la C.P.E. en concordancia con la L. Nº 1715, lo que correspondía al INRA una vez determinada la irregularidad del trámite, era verificar la superficie que cumple la Función Económica Social, habiéndose ejecutado el proceso de saneamiento cumpliendo las fases establecidas en la L. Nº 1715, aplicando los principios del debido proceso, publicidad y transparencia.
Que, por los antecedentes se puede evidenciar que se dictaron conforme a procedimiento, las diferentes resoluciones, así como la Resolución Determinativa de Area de Saneamiento, Resolución Ampliatoria de zona, Resolución Instructoria que fueron debidamente publicitadas conforme la norma reglamentaria; añade que el Director Nacional del INRA de conformidad a lo establecido en el art. 373 del Reglamento de la L. Nº 1715 aprobado mediante D. S. Nº 24784, estaba facultado para sustanciar a nivel nacional, procedimientos de distribución y/o saneamiento de propiedades; asimismo hace notar que la Comisión Agraria Nacional aún no se encontraba constituida.
Que, según informe de 19 de junio de 2000 emitido por el Director del Proyecto CAT-SAN de fs. 421-427, señala que se utilizaron medios de comunicación social con alcance de difusión nacional, señalándose a tal efecto las fechas de las publicaciones desde el 12 de septiembre de 1997; agrega que la publicidad del saneamiento ha sido cumplida en total forma, por lo que afirmar que se ha violado el art. 16 de la C.P.E. por no haberse publicado la resolución, es falso.
Que, en lo referente al informe de caracterización de la TCO-TACANA, manifiesta que en obrados evidentemente cursa un informe preliminar presentado de oficio por la parte solicitante antes de la admisión de la demanda, no obstante de ello, después de admitida la demanda se solicita el referido informe de caracterización, al cual, el Viceministro de Asuntos Indígenas y Pueblos Originarios, contesta ratificándose en el informe presentado.
Que, se evidencia una total contradicción por parte de los demandantes quienes afirman que el D. S. Nº 24784 no permite cambio de modalidad, sin embargo el art. 169 señala que las áreas de saneamiento determinadas podrán ser modificadas antes de la ejecución del saneamiento; aclara que no se realizó un cambio de CAT SAN a TCO, sino que se realizó el saneamiento bajo la modalidad de CAT SAN con otros operadores respetando el procedimiento establecido para dicha modalidad; añade que a pesar de las correctas y legales notificaciones, la parte demandante en ningún momento se apersonó dentro del proceso ejecutado para hacer valer sus derechos o por lo menos demostrar posesión y trabajo del predio "Makavi", ni siquiera mejoras ni trabajos en el mismo.
Que, el auto de 26 de septiembre de 2000 que se acusa de insuficiente por su jerarquía, cumple a cabalidad los requisitos previstos en el Reglamento de la L. Nº 1715; añade que el INRA no ha dispuesto en ningún momento bienes de dominio público que por sus características son indisponibles pertenecientes al dominio originario de la Nación y su distribución de acuerdo a la C.P.E. corresponde al Estado a través de los procesos de dotación y adjudicación, siendo el INRA la institución que asume la representación del Estado al ser brazo técnico operativo del Servicio Nacional de Reforma Agraria, conforme señala el art. 175 de la C.P.E.
Que, en el proceso de saneamiento se cumplió con la fase de exposición pública de resultados, que por metodología, se realiza el proceso de saneamiento de la demanda de la TCO y aparte se realiza la ejecución de saneamiento de los terceros, acorde a lo establecido en la reglamentación; agrega que el reglamento no señala que se debe contar con un informe específico, tampoco indica que se debe emitir o dictar un auto de clausura de esta fase, por lo que no se ha vulnerado el Reglamento.
Que, en la revisión del título ejecutorial y antecedentes del predio "Makavi", el INRA consideró la declaratoria de nulidad de los mismos mediante los D.S. 19274 y 19378; asimismo, en campo se evidenció la falta de apersonamiento de los ahora recurrentes y el abandono del predio, por lo que la parte demandante pretende -menciona el INRA- es que se sanee un expediente declarado nulo de pleno derecho y que ni siquiera tiene la más mínima posesión, siendo el argumento esgrimido irracional y carente de legalidad.
Que, lo que se quiere con el saneamiento, es lograr la seguridad jurídica de la propiedad agraria para que se garantice técnica y jurídicamente el derecho propietario y que no solamente ésta cumpla con requisitos correctos de titulación, sino también que cumpla con la función social o económico social, lo que no ocurre en el caso de autos; añade que los predios de los terceros han sido saneados y excluidos de la resolución de la TCO-TACANA, por lo que no se ha afectado ni violado ningún derecho de los terceros legal y oportunamente apersonados y quiénes demostraron posesión. Con tal argumentación solicita se declare improbada la demanda confirmándose la resolución recurrida.
CONSIDERANDO: Que, tratándose de un proceso contencioso administrativo, sustanciado en la vía de puro derecho, en sentencia corresponde examinar los actos administrativos y las disposiciones legales aplicadas en sede administrativa durante la sustanciación del proceso de saneamiento que fueron impugnadas por los demandantes, naturalmente observando lo dispuesto por el art. 228 de la Constitución Política del Estado. En ese contexto, del análisis de los términos de la demanda debidamente compulsados con los antecedentes del caso de autos, se establece lo siguiente:
1.- Por Resolución Administrativa RA-CSAP-A4 Nº 001/99 de 30 de agosto de 1999, cursante de fs. 633 a 634 de legajo de saneamiento, se modifica parcialmente la Resolución Administrativa Nº DN ADM 0060/99 de 30 de abril de 1999 en lo que respecta a la definición del área de actuación Ixiamas, dejando subsistentes los demás aspectos dispuestos en la misma y que involucren a los polígonos ya trabajados; asimismo define como zona ampliatoria Ixiamas correspondiente al Saneamiento Integrado al Catastro, las ubicadas en los cantones San Buenaventura, Tumupasa, San José de Chupiamonas (segunda sección) e Ixiamas (primera sección) correspondiente a la provincia Iturralde del departamento de La Paz, señalando que el procedimiento de saneamiento a desarrollarse en la nueva zona de actuación de Ixiamas, se sujetará a las previsiones del Reglamento de la L. Nº 1715 y normatividad agraria en vigencia.
2.- Continuando con el desarrollo del saneamiento, se emite la Resolución Instructoria RA-CSLP-A4 Nº 002/99 de 3 de septiembre de 1999 cursante de fs. 635 a 636, constatándose la publicación del edicto por la copia que cursa a fs. 645 del mismo legajo; del mismo modo consta en antecedentes, la Resolución Administrativa Nº DN ADM Nº 0069/99 de 13 de mayo de 1999 cursante de fs. 637 a 638, por la que se dispone la ejecución de reunión informativa con alcances de exposición pública de resultados, evidenciándose por la copia de fs. 646 del mencionado expediente de saneamiento la publicación del aviso correspondiente; posteriormente por Resolución de Exposición Pública de Resultados RCS Nº 019/2000 de 7 de septiembre de 2000 cursante de fs. 639 a 640, se deja sin efecto la mencionada resolución administrativa disponiendo que la ejecución de exposición pública de resultados se efectué de conformidad al art. 214 del Reglamento de la L. Nº 1715, constatándose la publicación del edicto y aviso de rigor cursante a fs. 644 del legajo de saneamiento. Cursa también a fs. 3104 del expediente de saneamiento, el dictamen técnico DT-UTN-TCOs Nº 025/02 de 10 de mayo de 2002, por el que se homologa el Informe Técnico remitido por el Coordinador Técnico Nacional de CAT-SAN, cursante de fs. 3071 a 3103 y finalmente de fs. 3105 a 3134 cursa la Resolución de Dotación y Titulación de Tierras Comunitarias de Origen TCO-DOT-TIT 004/2002 de 10 de mayo de 2002.
3.- Por los antecedentes señalados precedentemente, se tiene que las actividades desarrolladas en el Saneamiento Integrado al Catastro ejecutado en el área de Ixiamas del Departamento de La Paz, comprende un área inicial que fue objeto de ratificación mediante la Resolución Administrativa Nº DN ADM 0060/99 de 30 de abril de 1999, al haber utilizado un procedimiento válido antes de la aprobación del Reglamento de la L. Nº 1715 y también comprende un área de ampliación, habiendo el Instituto Nacional de Reforma Agraria adecuado sus actuaciones al procedimiento previsto en el Reglamento de la L. Nº 1715 aprobado por D. S. Nº 24784 de 31 de julio de 1997 así como en el aprobado por D. S. Nº 25763 de 5 de mayo de 2000; consiguientemente, se consideran cumplidas las etapas de saneamiento que fueron efectuadas en el caso que nos ocupa, al haberse desarrollado las mismas acorde a lo previsto por las citadas disposiciones legales, no siendo por tal evidente que se hubieran vulnerado los arts. 47-II, 50-I 173, 174, 177 y 190 del Reglamento de la L. Nº 1715, aprobado por D. S. Nº 24784 acusados por el demandante en su demanda contencioso administrativa, por ende, menos se ha conculcado el derecho a la defensa, debido proceso y publicidad invocadas por los mencionados demandantes.
4.- En obrados, se cuenta con el informe de caracterización extrañado por los actores cursante el mismo de fs. 267 a 278, y si bien es evidente haberse efectuado el estudio e informe con posterioridad a la admisión de la demanda de la referida TCO, no es menos cierto que una vez admitida la referida solicitud, se solicitó acorde a procedimiento el referido informe de caracterización, tal cual consta por el oficio de fs. 355, habiendo respondido el Viceministro de Asuntos Indígenas y Pueblos Originarios por oficio de 2 de marzo de 1998, ratificándose en el mencionado estudio que preliminarmente había sido elaborado, tal cual se evidencia por la nota de fs. 356; asimismo, en mayo de 2001, fue presentado el informe de necesidades espaciales de la Tierra Comunitaria de Origen del Pueblo Tacana, en el que se identifica una superficie de 405.0665 has., cursante el mismo de fs. 1031 a 1200 del expediente de saneamiento; actos procesales de saneamiento que fueron correcta y legalmente ejecutadas por el INRA, cumpliendo de este modo lo señalado por los arts. 276-1), 277 y 289 del D. S. Nº 24784, sin que se advierta violación alguna de dichas disposiciones legales cual señalan los nombrados demandantes; asimismo, los arts. 213 y siguientes del Reglamento de la L. Nº 1715, aprobado por D. S. Nº. 25763, no prevén la emisión de una resolución final de la Exposición Pública de Resultados ni auto de cierre de esta etapa, entendiéndose que a la conclusión de cada una de ellas se inicia la siguiente; por lo que no se evidencia incumplimiento y vulneración alguna de las disposiciones legales precedentemente citadas.
5.- La resolución pronunciada por auto de 26 de septiembre de 2000 cursante a fs. 53 de obrados, al aceptar se ejecute el procedimiento de Saneamiento de Tierras Comunitarias de Origen solicitada por el Consejo Indígena de los Pueblos Tacana, significaba indudablemente efectuar en forma simultánea a dicha solicitud, el saneamiento integrado al catastro en la zona de Ixiamas, decisión que fue consentida por el CIPTA, extremo que no constituye una modificación del procedimiento de saneamiento, sino que la ejecución del mismo fue efectuado por la unidad CAT SAN del mismo INRA respetando el procedimiento establecido para dicha modalidad; considerando en consecuencia que la decisión adoptada en dicho auto es correcta y legal, que viabiliza el procedimiento de saneamiento para alcanzar los fines que este persigue, siendo irrelevante que la definición adoptada se haya realizado por auto interlocutorio y no por una "resolución", como argumentaba el actor, por lo que, no es evidente la vulneración de los arts. 165 y 96-1) de la Constitución Política del Estado y art. 144 del D. S. Nº 25763 acusados por el demandante en su demanda contencioso administrativa. De otro lado, para la tramitación del saneamiento de la nombrada TCO, es menester considerar que la inexistencia de la Resolución Determinativa como extraña el actor, fue dispuesta por las Resoluciones Administrativas Nº DN ADM 006/99 de 30 de abril de 1999 y RA-CSALP-A4 Nº 001/99 de 30 de agosto de 1999, por las cuales se determinaba el área que sería objeto de saneamiento, resultando por tal inadmisible e inviable desde el punto de vista procedimental, tener que pronunciarse otra Resolución Determinativa sobre la misma área como señalan los demandantes; en consecuencia, no se evidencia la vulneración de los arts. 185 y 278 del D. S. Nº 24784 y menos la contravención del art. 170 del mismo cuerpo legal, acusados por los mencionados actores.
6.- Resulta carente de objetividad y veracidad, el argumento expuesto por el actor, en sentido de que el INRA no revisó los antecedentes y el título de su predio denominado "Makavi", cuando de obrados se desprende que el mismo fue debidamente identificado acorde a la previsión dispuesta por los arts. 177 al 182 del D. S. Nº 25763, advirtiéndose que sobre el mismo recayó la declaratoria de nulidad dispuesta por los D.S. Nº 19378 de 10 de enero de 1983 y 19274 de 5 de noviembre de 1982 emitidos por el gobierno de Hernán Siles Suazo, tal cual se desprende del expediente de dotación Nº 46835 anexo al caso sub lite. Por otro lado, no es evidente que el Director Nacional del INRA al dictar la Resolución Final de Saneamiento que se impugna, haya violado el art. 67-II-1) de la L. Nº 1715, toda vez que acorde a lo dispuesto por el art. 2 del D. S. Nº 25848 de 18 de julio de 2000 y la R. S. Nº 210199 de 29 de agosto del mismo año, se halla facultado expresamente por delegación del Presidente de la República para dictar Resoluciones Administrativas Finales de Saneamiento en los procesos que cuenten con título ejecutorial, así lo ha establecido la línea jurisprudencial sentada por el Tribunal Agrario Nacional, conforme se desprende de los Autos Nacionales Agrarios S2ª Nº 010/2001 de 27 de julio de 2001 y S1ª Nº 024/2001 de 14 de noviembre de 2001; asimismo, la mencionada Resolución Final de Saneamiento, no dispone nulidad alguna respecto al título ejecutorial de los demandantes que, al ser considerado como "terceros" dentro de la TCO TACANA, la superficie mensurada correspondiente a su predio, no comprende la superficie que se dota al pueblo indígena demandante, encontrándose estos sujetos a los resultados de las resoluciones dictadas en el proceso de saneamiento, tal cual señala claramente la parte final del artículo primero de la mencionada resolución impugnada; por lo que, tampoco se evidencia violación alguna a los parágrafos III y VI del art. 72 de la L. Nº 1715 como argumentaban los actores.
7.- Si bien los arts. 7-I) y 22-I de la Constitución Política del Estado, reconocen y garantizan la propiedad privada individual o colectivamente, éstas deben ejercer su derecho de acuerdo con la mencionada Constitución y en las condiciones establecidas por las leyes agrarias, desprendiéndose del espíritu de dicha normativa que la condición para contar con dicho reconocimiento y garantía, es indudablemente el trabajo y el cumplimiento de la función social o económica social, cuya averiguación, comprobación y determinación a adoptarse sobre el particular es producto precisamente del proceso de saneamiento, al que se someten todos los predios donde se efectúe el mismo, como es el caso del predio "Makavi" de propiedad de los actores, sujetándose éste al resultado que arroje dicho procedimiento, tal cual se dispone en la menciona parte final del artículo segundo de la Resolución Final de Saneamiento impugnada; por lo que, no es evidente la vulneración de dichos preceptos constitucionales acusados por los demandantes en la demanda contencioso administrativo que se analiza.
Que, de lo analizado precedentemente, se tiene que la Resolución Administrativa impugnada motivo del presente proceso contencioso administrativo, fue pronunciado en sujeción estricta a la normativa agraria que rige la materia, sin vulnerar las disposiciones legales referidas por los actores en su demanda contencioso administrativo de fs. 81 a 87 de obrados.
POR TANTO: La Sala Segunda del Tribunal Agrario Nacional, administrando justicia agraria en única instancia, en virtud de la jurisdicción y competencia que le otorga el art. 36-3) de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria, concordante con lo dispuesto por el art. 68 del mismo cuerpo legal, FALLA declarando IMPROBADA la demanda contencioso administrativa interpuesto por Casta Suárez Vda. de Lizarraga, Roisi, Medecadel, Rubert y Aizar Suárez Méndez de fs. 81 a 87 de obrados; en consecuencia subsistente la Resolución de Dotación y Titulación de Tierras Comunitarias de Origen TCO-DOT-TIT Nº 004/2002 de 10 de mayo de 2002, con costas.
No interviene el Dr. Hugo Bejarano Torrejón por excusa.
Regístrese y notifíquese.
Fdo.
Vocal Sala Segunda Dr. Esteban Miranda Terán
Vocal Sala Segunda Dr. Otto Riess Carvalho