SENTENCIA AGRARIA NACIONAL S2ª Nº 32/2003
Expediente: Nº 012/2003
Proceso: Contencioso Administrativo | |
Demandante: Ejército de Bolivia | |
Demandado: Director Nacional del Instituto Nacional de | |
Reforma Agraria | |
Distrito: Pando | |
Fecha: Sucre, 4 de septiembre de 2003 | |
Vocal Relator: Dr. Hugo Bejarano Torrejón |
VISTOS: La demanda contencioso administrativa de fs. 17 a 20 de obrados, el memorial de fs. 25, la contestación de fs. 49 a 52, la Resolución Administrativa impugnada, los antecedentes del proceso; y,
CONSIDERANDO: Que, Juan Veliz Herrera en representación del Ejército de Bolivia, mediante memorial cursante de fs. 17 a 20 y posterior memorial que amplía fundamentos de derecho, cursante a fs. 25, incoa ante este Tribunal demanda contencioso administrativa contra el Director Nacional del INRA impugnando la Resolución Administrativa RFS-SS Nº 0106/2002 de 18 de diciembre de 2002, argumentando que la misma es lesiva a los intereses del Ejército de Bolivia; señala irregularidades dentro del proceso de saneamiento en los siguientes términos:
Que de acuerdo al testimonio Nº 59 de 1985 otorgado por la notaria de hacienda del distrito de Pando, el Comando General del Ejército es propietario del predio denominado Puesto Militar Adelantado "San Francisco" de 205 has., situado en el Cantón Mercier, Provincia Nicolas Suárez del Departamento de Pando, obtenido por donación de sus anteriores propietarios Gladys Barbosa Zabala y José Fernando Velasco Barbosa y que mediante Resolución Final de Saneamiento RFS-SS Nº 0106/02 de 18/12/02, dicho predio fue reducido a 24. 5127 has. violando los arts. 137 y 208 de la CPE y los arts. 3, 6, 126 y 127 de la L. Nº 1405 Orgánica de las Fuerzas Armadas de la Nación.
Expresa, que el Ejército Boliviano para cumplir con sus actividades necesita de un espacio físico amplio y que las 24.5127 has. establecidas en la resolución administrativa impugnada no abastecen para dichos fines, debiendo restituirse las 205 has. en lugar de declararla fiscal.
Menciona, que el Ejército Boliviano no está obligado a cumplir con la FES ya que la función
social que cumple, es de resguardo de las fronteras nacionales; asimismo, que existe un vacío legal en la L. Nº 1715, en relación a las tierras de las Fuerzas Armadas, por cuanto regula la propiedad agraria privada; empero, de acuerdo a los arts. 137 de la CPE concordante con el art. 126 de la L. Nº 1405 el patrimonio de las FFAA es de orden público.
El demandante manifiesta también, que el INRA en la resolución administrativa impugnada no aplicó el art. 50 del D.L. Nº 03464 que determina que las propiedades agrarias pertenecientes a los órganos del Estado, universidades e instituciones autárquicas son inafectables, siempre que sean utilizadas para los fines que determinaron su adquisición, como es la propiedad denominada Puesto Militar Adelantado "San Francisco", ya que el Ejército de Bolivia es un órgano del Estado y sus bienes constituyen patrimonio de la Nación, inafectable y pública, no pudiendo aplicarse el art. 180 del Reglamento de la L. Nº 1715. Finalmente, solicita se deje sin efecto la resolución administrativa impugnada para que el INRA dicte una nueva resolución reconociéndole la superficie de 205 has.
Que, mediante memorial de ampliación de fundamentos de derecho, cursante a fs. 25 de obrados el recurrente manifiesta que de conformidad a lo dispuesto por el art. 238 del D.S. Nº 25848, modificatorio del D.S. Nº 25763, en el Departamento de Pando la unidad mínima de dotación por familia en comunidades campesinas se estableció en 500 has. y que la resolución administrativa final de saneamiento impugnada, al consolidar tan sólo 24.5127 has., no se ajusta a derecho, por lo cual pide que se pronuncie sentencia restituyendo la totalidad de las 205 has. obtenidas conforme a sus documentos de propiedad.
CONSIDERANDO: Que admitida la demanda para su tramitación en la vía ordinaria de puro derecho y cumplida que fue la citación y el traslado al demandado; el Director Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria, mediante memorial de fs. 49 a 52 de obrados se apersona y haciendo una breve relación de la demanda la contesta argumentando que de acuerdo al mandato de los arts. 136-I y II, concordante con el art. 165 de la CPE, el suelo es de dominio originario del Estado y que las condiciones de dicho dominio, así como las de su concesión y adjudicación están establecidas por ley, correspondiendo al Estado la distribución, reagrupamiento y redistribución de la propiedad agraria, siendo el trabajo la fuente fundamental para su adquisición y conservación; asimismo, señala que conforme al art. 169 de la CPE en
relación con el art. 3-I y IV de la L. Nº 1715, la mediana propiedad y la empresa agropecuaria gozan de la protección del Estado en tanto cumplan con una función económico social.
Indica también, que las finalidades del saneamiento, así como los criterios para la determinación de áreas de SAN-SIM están establecidas por el art. 66 de la L. Nº 1715 y art. 158 de su Reglamento, respectivamente, concluyendo que lo ejecutado por el INRA fue dentro del marco de su competencia.
Argumenta, que de acuerdo al art. 208 de la CPE, en relación con los arts. 3 y 6 de la L. Nº 1405, la misión de las FF.AA. es defender y conservar la independencia nacional, la seguridad y estabilidad de la República. Continúa señalando que de acuerdo a lo dispuesto por los arts. 126 y 127 de la citada L. Nº 1405, el patrimonio de las FF.AA. es de orden público y que sus activos fijos tangibles, habidos por compra venta, donación y adjudicación a cualquier título, son incorporados a su patrimonio en base a disposiciones legales vigentes.
Manifiesta, que el puesto Militar Adelantado "San Francisco" es patrimonio privado de las FF.AA.; por tanto, obligado al cumplimiento de la FES. Por otra parte, indica que en la carpeta de saneamiento cursan los antecedentes de los predios "San Francisco" y del Puesto Militar Adelantado "San Francisco" que tienen un antecedente común, figurando también las correspondientes cartas de citación, las actas de conformidad de linderos con la mensura de las 24.5130 has. del puesto Militar, la ficha catastral, el detalle de mejoras y actividad productiva que consigna 0.3412 has. cultivadas y 0.0167 has con mejoras y la existencia de tan sólo 3 cabezas de ganado ovino, demostrándose que el INRA cumplió con lo prescrito en el art. 239 del Reglamento de la L. Nº 1715, además de haber cumplido con el art. 182 y 187 del referido Reglamento.
Por otra parte, menciona que dentro del proceso de saneamiento no se afectó ninguna propiedad, siendo ésta una competencia de los jueces agrarios. Finalmente, a tiempo de expresar que el INRA cumplió con lo dispuesto por el art. 180 del Reglamento de la L. Nº 1715 por cumplimiento parcial de la FES, calificó al predio como pequeña propiedad militar, solicita que este Tribunal declare improbada la demanda, confirmando en todas sus partes la resolución impugnada, con costas.
Que, habiendo sido corrido el traslado para la réplica, la misma no fue presentada habiendo el demandante dejado vencer el plazo para la misma, conforme se acredita del informe de 23 de junio de 2003, cursante a fs. 54 de obrados; consiguientemente, mediante providencia cursante a fs. 54 vta., fue decretado autos para sentencia.
CONSIDERANDO: Que, la autoridad jurisdiccional, en mérito al principio de control de la legalidad, cuando asume competencia en el conocimiento de una demanda contencioso administrativa, tiene la obligación de velar porque los actos de la autoridad administrativa se hayan desarrollado dentro del marco de sus atribuciones, de conformidad a lo establecido por el ordenamiento jurídico vigente y precautelando que el accionar de dicha autoridad se haya ajustado a las reglas preestablecidas y a los principios jurídicos de la materia, de tal manera que el acto administrativo esté exento de vicios que afecten a su validez y eficacia jurídica, teniendo como marco de análisis y pronunciamiento, los términos establecidos en la demanda y la contestación.
CONSIDERANDO: Que del análisis de los términos de la demanda, debidamente compulsados con los antecedentes producidos en la sustanciación del proceso de saneamiento y los aportados durante el desarrollo del presente proceso se tiene lo siguiente:
1.- Que el proceso de saneamiento de la propiedad agraria, conforme lo establece el art. 64 de la L. Nº 1715, tiene por objeto el regularizar y perfeccionar el derecho de propiedad agraria; por lo tanto, todos los derechos de propiedad conferidos por el Consejo Nacional de Reforma Agraria y el Instituto Nacional de Colonización, con anterioridad a la promulgación de la L. Nº 1715 del Servicio Nacional de Reforma Agraria, necesariamente, para ser considerados perfectos, deben que ser sometidos al proceso de saneamiento de la propiedad agraria, incluidos los predios rurales correspondientes a las FF.AA. Por esta razón, el predio denominado Puesto Militar Adelantado "San Francisco", adquirido en donación por el Ejército Nacional, fue sometido leglamente al proceso de saneamiento de la propiedad agraria, máxime si tiene antecedente de dominio en el título ejecutorial Nº 13014.
2.- Que dentro del proceso de saneamiento de la propiedad agraria, el INRA, entre otras actividades, ejecuta el trabajo de pericias de campo para determinar la ubicación geográfica, superficie y límites de las tierras comprendidas en títulos ejecutoriales, procesos agrarios en trámite e inclusive posesiones, o en su caso, en documentos de transferencia que tengan títulos ejecutoriales o procesos agrarios en trámite como antecedente de dominio; asimismo, dentro del proceso de saneamiento se verifica y valora el cumplimiento de la FS o FES, según corresponda, respecto de dichas tierras, en relación a propietarios, beneficiarios de procesos agrarios en trámite, subadquirentes y poseedores, sean éstos personas individuales o jurídicas.
Que, en las pericias de campo se realiza la mensura y la encuesta catastral. En la mensura catastral, si bien es cierto que los documentos de propiedad constituyen una referencia para efectuar la respectiva medición del predio, ésta; sin embargo, se la practica con base en la información específica que proporciona el propietario, respecto de los vértices reales del predio que posee, que en muchos casos pueden sufrir variaciones de los consignados en los documentos de propiedad; es decir, son los propietarios quienes muestran al INRA los límites de su predio para el colocado de los respectivos mojones, y en señal de constancia y aquiescencia con sus límites, firman las respectivas actas de conformidad de linderos. En la encuesta catastral, se levantan, entre otros aspectos, datos económicos relativos a las mejoras introducidas en el predio y a la actividad productiva que se desarrolla en éste, a fin de efectuar posteriormente la valoración del cumplimiento de la FS o FES.
Que, de conformidad a lo señalado por el art. 239-II del Decreto Supremo Reglamentario de la L. Nº 1715, el principal medio para la comprobación de la función económico social (FES), entendiéndose también para el cumplimiento de la función social (FS), es la verificación directa en el terreno, durante la ejecución de pericias de campo, siendo la ficha catastral el instrumento que consigna la información recogida directamente en campo sobre el cumplimiento o no de la función económico social (FES) o función social (FS), según corresponda.
Que, el solar campesino, la pequeña propiedad, la propiedad comunaria y las tierras comunitarias de origen cumplen la función social (FS) cuando están destinadas a lograr el bienestar familiar o el desarrollo económico de sus propietarios, pueblos y comunidades indígenas, campesinas y originarias, de acuerdo a la capacidad de uso mayor de la tierra.
De acuerdo al art. 2 de la L. Nº 1715, la función económico social (FES) es el empleo sostenible de la tierra en el desarrollo de actividades agropecuarias, forestales y otras de carácter productivo, así como en las de conservación y protección de la biodiversidad, la investigación y el ecoturismo, conforme a su capacidad de uso mayor, estando todas las tierras rurales sometidas a la verificación de su cumplimiento a fin de conservar o en su caso adquirir el derecho de propiedad agraria. En el presente caso, el predio Puesto Militar Adelantado "San Francisco" tiene una connotación especial, ya que conforme al documento Nº 59/85, presentado durante el proceso de saneamiento, fue donado para la instalación de un puesto militar y no para el desarrollo de actividades agropecuarias. Es así, que el referido predio está destinado al cumplimiento de actividades estrictamente militares; es decir, para que el Ejercito Nacional desarrolle sus actividades propias de acuerdo al mandato del art. 6 de la L. Nº 1405, que establece que las FF.AA. tienen por misión fundamental defender y conservar la independencia nacional, la seguridad y estabilidad de la República, el honor y soberanía nacional, asegurar el Imperio de la Constitución Política del Estado, garantizar la estabilidad del gobierno legalmente constituido y cooperar en el desarrollo integral del país; consiguientemente, las FF.AA. tienen la obligación de cumplir la función social con relación al ejercicio efectivo de sus funciones establecidas por mandato de la Ley y la Constitución Política del Estado, y de acuerdo con las características y finalidades del puesto militar.
Que, de la revisión de obrados se evidencia que el INRA efectuó la mensura catastral, de cuya actividad, el representante del propietario del predio Puesto Militar Avanzado "San Francisco" participó activamente, firmando inclusive la correspondiente acta de conformidad de linderos de fs. 295 y anexos de fs. 296 a 299 del cuadernillo de saneamiento, dando su expresa conformidad con los linderos y vértices del predio mensurado con una superficie de 24.5130 has., conforme se tiene del Informe Técnico Jurídico ITJC Nº 06-84/2001 de 10 de septiembre de 2001, cursante de fs. 332 a 348 del cuadernillo de saneamiento, entendiéndose que ésa es la superficie sobre la que el Ejército Nacional se encuentra en posesión y donde desarrolla sus actividades militares de acuerdo a sus funciones.
Por otra parte, se evidencia que la información levantada, correspondiente a la encuesta catastral, consta en la respectiva ficha catastral, cursante a fs. 301 del cuadernillo de saneamiento, la cual también está firmada por el representante del predio Puesto Militar Avanzado "San Francisco" dando así su conformidad con la información contenida sobre la actividad productiva y mejoras realizadas en el predio, mismas que también constan en el croquis de mejoras de fs. 303 y en la documentación de registro de mejoras y actividad productiva de fs. 304, así como en las fotografías de mejoras de fs. 305 a 313 del cuadernillo de saneamiento; sin embargo, el Ejército Nacional no demostró que el predio cumple una función social en relación con el fin específico de sus funciones, toda vez que no acreditó la existencia de tropa, equipo ni infraestructura que acredite que el predio está cumpliendo una función militar en las 205.0000 has. reclamadas en la demanda.
3.- Por otra parte, el citado art. 50 del D.L. Nº 03464 con el cual el actor fundamentó el reconocimiento a su favor de las 205.0000 has. que reclama, es impertinente, toda vez que dicho artículo si bien se refiere a los predios pertenecientes a los órganos del Estado, universidades e instituciones autárquicas; sin embargo, lo hace estableciendo su inafectabilidad y siempre que sean utilizados para los fines que determinaron su adquisición. En el proceso de saneamiento que se examina, de ninguna manera se procedió a la afectación del predio denominado Puesto Militar "San Francisco", toda vez que el saneamiento constituye un proceso técnico jurídico transitorio destinado a regularizar y perfeccionar el derecho de propiedad y no para afectar derechos de propiedad agraria.
De igual manera, tampoco es pertinente el art. 238 del D.S. 25848 para fundamentar la ampliación de su demanda, cursante a fs. 25 de obrados; por cuanto, si bien establece en 500.000 has. la dotación por familia en el Departamento de Pando, sin embargo, se refiere a familias integrantes de comunidades campesinas y no a personas individuales u órganos del Estado como es el caso del Ejército Boliviano.
4.- Que, si bien el art. 126 de la L. Nº 1405, establece que el patrimonio de las Fuerzas Armadas es de orden público; empero, esta situación jurídica se refiere, únicamente, a que dicho patrimonio no puede ser objeto de convenios, transacciones u otros actos jurídicos sin previo dictamen de la Inspectoría General de la Fuerzas Armadas, autorización del Comando en Jefe, Resolución del Ministerio de Defensa Nacional y demás procedimientos establecidos por ley, toda vez que la voluntad y el interés individual no puede sobreponerse al interés colectivo; por lo tanto, dicho aspecto no tiene ninguna relación con el saneamiento de la propiedad agraria, por cuanto éste se encuentra instituido en la ley para regularizar y perfeccionar el derecho de propiedad; consiguientemente, el predio denominado Puesto Militar Adelantado "San Francisco" fue sometido legalmente al proceso de saneamiento de la propiedad agraria, emergente del cual fue regularizado y perfeccionado el derecho de propiedad del Ejercito Nacional.
CONSIDERANDO: Que no obstante, de que el INRA, dentro del proceso de saneamiento del predio denominado Puesto Militar Adelantado "San Francisco", actuó cumpliendo con la normativa aplicable en la materia respecto a los términos de la demanda de fs. 17 a 20 y posterior ampliación mediante memorial de fs. 25 de obrados; sin embargo, con relación a la facultad del Director Nacional del INRA, de dictar resoluciones administrativas en procesos agrarios titulados o en trámite -que cuenten con Resolución Suprema-, se tiene que por el principio de control difuso de constitucionalidad que ejercitan los órganos jurisdiccionales, el Tribunal Agrario Nacional asume la obligación de velar por que el INRA, en su accionar, haya cumplido no sólo con el procedimiento administrativo de saneamiento y la normativa sustantiva aplicable, sino sobre todo que haya actuado de acuerdo con los preceptos constitucionales.
En el marco de ese análisis hay que tomar en cuenta que la Sentencia Constitucional Nº 13/2003 de 14 de febrero de 2003, pronunciada por el Tribunal Constitucional, declara la inconstitucionalidad del art. 2 del D.S. Nº 25848 de 18 de julio de 2000 y de la R.S. Nº 219199 de 29 de agosto de 2000, que otorgaban, al Director Nacional del INRA la facultad de pronunciar resoluciones administrativas finales de saneamiento en procesos agrarios titulados y en trámite con Resolución Suprema, y que de conformidad al art. 121 de la CPE, el mencionado fallo constitucional tiene efectos vinculantes; por lo tanto, de aplicación obligatoria en el presente caso.
Por lo expuesto, una resolución administrativa no puede modificar, anular ni convalidar títulos
ejecutoriales, toda vez que con ello, según establece la referida sentencia constitucional, se vulnera el principio de jerarquía normativa y supremacía constitucional, como ocurre en el presente caso, por cuanto la Resolución Administrativa Final de Saneamiento RFS-CNS Nº 0106/02 de 18 de diciembre de 2002 anula el título ejecutorial Nº 477695, del cual deriva el derecho propietario del actor; en consecuencia, en aplicación de la citada Sentencia Constitucional Nº 13/2003, la señalada resolución administrativa impugnada no surte efectos jurídicos, toda vez que no puede modificar, dejar sin efecto, anular ni convalidar una Resolución Suprema ni un título ejecutorial, habiendo vulnerado el principio de jerarquía normativa y supremacía constitucional.
POR TANTO: La Sala Segunda del Tribunal Agrario Nacional, con la jurisdicción y competencia que le otorga el art. 36-3) de la L. Nº 1715 de 18 de octubre de 1996, concordante con lo dispuesto por el art. 68 del mismo cuerpo legal, administrando justicia en única instancia FALLA: declarando PROBADA la demanda contencioso administrativa de fs. 24 a 30 de obrados; en consecuencia NULA la Resolución Administrativa RFS-CNS Nº 0106/02 de 18 de diciembre de 2002, por haber sido dictada por autoridad incompetente como lo es el Director Nacional del INRA, pronunciada dentro del proceso de saneamiento correspondiente al predio Puesto Militar Adelantado "San Francisco", debiendo el INRA adecuar su actuación respecto al pronunciamiento de la Resolución Final de Saneamiento impugnada, a la normativa agraria vigente.
Regístrese y notifíquese.
Fdo.
Vocal Sala Segunda Dr. Hugo Bejarano Torrejón
Presidente Sala Segunda Dr. Otto Riess Caravalho
Vocal Sala Segunda Dr. Gilberto Palma Guardia