SENTENCIA AGRARIA NACIONAL S2ª Nº 5/ 2004
Expediente: 72/2003
Proceso: Contencioso Administrativo | |
Demandante: Cresencio Tapia Rivas | |
Demandado: Director Nacional del INRA | |
Distrito: Cochabamba | |
Fecha : Sucre, 12 de febrero de 2004 | |
Vocal Relator: Dr. Gilberto Palma Guardia |
VISTOS: La demanda contencioso-administrativa interpuesta por Cresencio Tapia Rivas, contra el Director Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria, demandando la nulidad de la Resolución Administrativa RA-SS Nº 0093/2003 de 4 de abril de 2003; todo cuanto ver convino y se tuvo presente; y
CONSIDERANDO: Que acompañando prueba documental en fs. 1-63, mediante memorial de fs. 65-67 y dentro del término previsto por el art. 68 de la L. Nº 1715, Cresencio Tapia Rivas interpone demanda contencioso-administrativa impugnando la resolución administrativa referida precedentemente, sustentando su demanda en los siguientes fundamentos:
- Que junto a sus hermanos es oriundo de la localidad de Anocaraire-Licenciada, Provincia Quillacollo, Departamento de Cochabamba, dedicándose a la agricultura; que en fecha 22 de junio de 1999 supo que Víctor Fernández, Donato Quispe y otros, tramitaban un proceso agrario a sus espaldas pretendiendo arrebatarles sus terrenos, a quienes, anteriormente, les había demandado en la vía penal por usurpación y despojo de una parte de sus terrenos.
- Que el derecho propietario de su familia nace de la escritura pública de compra-venta de unos terrenos de 20 Has. con 2.832 Mts. 2, registrado en DD. RR. a fs. 248, partida 337, Libro 1ro. de Propiedades de Quillacollo, en 14 de abril de 1941; declaratoria de herederos al fallecimiento de su padre, mediante auto de fecha 26 de febrero de 1996; y posesión judicial ministrada en 15 de julio de 1996.
- Que el cumplimiento de obligaciones tributarias relacionadas con el impuesto a la propiedad inmueble, es prueba de que la tierra no ha sido abandonada, misma que ha estado siempre bajo su protección realizando cultivos de diversa índole, constituyéndose en el sustento de su familia y fuente de su existencia, cumpliendo así la función social.
- Que en conformidad al art. 64 de la L. Nº 1715, el saneamiento tiene como finalidad la titulación de tierras; en el presente caso -dice el demandante- los que pidieron el saneamiento son simplemente usurpadores de terrenos ajenos, más aún cuando la propia "Ley INRA" determina que no pueden afectarse derechos legalmente adquiridos, como es su caso y el de su familia en su integridad y que la acción de los que pidieron el saneamiento sorprendieron a la Dirección Departamental del INRA de Cochabamba, actuando a nombre de un pseudo Sindicato Agrario Carmen de los Andes.
- Que oportunamente hicieron notar al INRA que con una buena "cantidad" de los actuados del saneamiento, no fueron notificados ni citados los vecinos ni colindantes del supuesto predio objeto de saneamiento, menos los personeros de la hacienda Pairumani y peor la familia Tapia, como legítimos dueños de los terrenos, infringiendo el art. 49 de la Ley del SNRA y art. 46 de su nuevo Reglamento; que observó que la demanda del saneamiento nunca reunió los requisitos establecidos por el art. 179 del Reglamento de la "Ley INRA", habiéndose consolidado un despojo con sus fallos, en contra del debido proceso, no existiendo otra alternativa que la instauración del presente proceso.
- Que tampoco se tomó en cuenta su petición de saneamiento realizado por ellos, dejándoles en completa indefensión, pues la resolución administrativa impugnada y menos anteriores resoluciones, ni siquiera se refirieron a dicho petitorio, olvidando el principio de la imparcialidad y probidad.
- Finalmente -expresa el demandante- en el proceso de saneamiento, concretamente desde la Resolución de Area Determinativa de Saneamiento, se les ocultó información, contrariando la propia ley que señala que estos procesos (de saneamiento) deben efectuarse en forma transparente, otorgándose la mayor publicidad.
Con estos argumentos, pide a este tribunal, se dicte resolución declarando probada su demanda, con costas y las condenaciones de ley.
CONSIDERANDO: Que con los fundamentos que contiene el auto de fs. 87 vta. se admite la demanda, corriéndose en traslado al demandado, quien, acreditando su personería, a fs. 93-95 contesta a la demanda, con los siguientes argumentos:
- Que el proceso de saneamiento a pedido de parte, se inició en fecha 22 de junio de 1998 y que de acuerdo a la Resolución Determinativa de Area de Saneamiento e Instructoria, el 12 de febrero de 1999, se publicó en el periódico Opinión, el edicto dándose a conocer la realización del saneamiento simple a pedido de parte de la propiedad "Carmen de los Andes", a todos los presuntos interesados, cumpliendo con lo indicado en el Reglamento de la Ley 1715; que en fecha 31 de enero, la Dirección Departamental de Cochabamba dictó la Resolución Administrativa R.A. Nº 001/00 disponiendo la acumulación de Carmen de los Andes y Licenciada.
- Que de acuerdo a los informes técnicos y jurídicos y el trabajo de campo realizado durante el proceso de saneamiento, se evidencia que los opositores a dicho proceso, no se encuentran en posesión de las tierras, por lo tanto, no existe cumplimiento de la Función Económico Social y que mediante Ordenanza Municipal Nº 13/2001, debido a la inseguridad del área y posibles asentamientos de urbanizaciones clandestinas, se la declara zona roja con riesgo de inundaciones.
- Que de acuerdo a lo verificado en pericias de campo se constató la posesión de la Asociación Agropecuaria Carmen de los Andes; sin embargo, por la documentación presentada por los opositores, se establece la ilegalidad de la posesión, conforme dispone el art. 199 parágrafo ll inc. c) del Reglamento de la Ley 1715.
- Que en el Informe de Evaluación Técnico Jurídica de sugiere declarar como área fiscal la superficie obtenida en pericias de campo, por cuanto la posesión identificada no fue pacífica.
- Que por los motivos señalados, se dicta la Resolución Administrativa impugnada, declarando la ilegalidad de la posesión de la Asociación Agropecuaria Carmen de los Andes, en la superficie de 13,1976 Has. y que tampoco se lo tituló a los solicitantes del saneamiento, tomando en cuenta, justamente, toda la documentación presentada por las partes opositoras.
- Que al haberse verificado en pericias de campo que los opositores no se encuentran en posesión del mencionado predio, de acuerdo al art. 67 de la Ley 1715, no se puede titular tierras a personas que no se encuentren cumpliendo la función económica social (Art. 2 del mismo cuerpo legal).
- Que no viene al caso referirse respecto a que no se cumplieron los requisitos señalados para la admisión de un saneamiento, en razón de que el INRA no está otorgando ningún derecho propietario a la Asociación Agropecuaria Carmen de los Andes.
- Finalmente -indica el demandado- que conforme se evidencia por sus fundamentos expuestos, lo único que hizo el INRA fue dar cumplimiento a lo establecido en la Ley 1715, su Reglamento, y sobre todo, la Carta Magna que ordena que para conservar o adquirir la propiedad agraria debe cumplirse con el requisito primigenio de trabajar la tierra.
Con estos argumentos, el demandado pide se declare improbada la demanda, con costas.
CONSIDERANDO: Que el proceso contencioso-administrativo es un mecanismo adecuado de control jurisdiccional que tiene por finalidad garantizar la seguridad jurídica, la legalidad y la legitimidad del acto administrativo, estableciendo una equilibrada relación entre la autoridad administrativa y la sociedad, una vez agotados los recursos en sede administrativa; abriéndose así la competencia de este Tribunal para la revisión del proceso administrativo, tanto en sus aspectos sustantivos, cuanto formales, por lo que en mérito a esta competencia jurisdiccional, se ingresa al análisis correspondiente.
CONSIDERANDO: Que compulsando las pretensiones del actor, contenidas en su demanda, lo actuado en el proceso de saneamiento, y las pruebas aportadas en el presente contencioso-administrativo, se establece la comisión de las siguientes irregularidades:
1.- Si bien, en cumplimiento del art. 184 del Decreto Supremo Nº 24784, Reglamentario de la L. Nº 1715, vigente en ese momento, en la Resolución Determinativa de Area de Saneamiento se especifica la superficie de 21 Has. con 9.400 Mts.2 que consta en la solicitud de saneamiento admitida, coincidente con la superficie consignada en el Informe de fs. 23, expedido por el técnico revisor, Top. Mitchell Guido Bozo Salinas, con colindancias: al norte y sud, con un camino; al este, con el Sindicato Piqueros, y al oeste con el Río Llave; sin embargo, el mismo topógrafo, en su Informe de fs. 33, si bien ratifica la superficie inicialmente consignada; empero, señala distintas colindancias a las anteriormente especificadas, respecto del sector este y oeste. Asimismo, en el Informe Técnico de fs. 167 expedido por el referido topógrafo, se determina otra superficie; esta vez, en 20 Has. con 2.846 Mts.2 estableciendo nuevas colindancias que no condicen con las anteriormente señaladas. Por otra parte, en el Informe de la Empresa CLAS, cursante a fs. 212-213, se consigna la superficie aproximada de 18 Has. con 3.807 Mts.2, con diferentes colindancias. En el Informe Técnico de fs. 367-369 e Informe de Evaluación de fs. 420-424, la superficie útil a ser tomada en cuenta, se determina en 11 Has. con 2.688 Mts.2 con distintas colindancias, mientras que en el Informe de fs. 471, se establece la superficie de 13 Has. con 1.976 Mts.2.; existiendo, consecuentemente, absoluta falta de uniformidad y precisión respecto de la superficie a ser saneada, en desmedro de la seriedad que debe caracterizar al saneamiento de la propiedad agraria.
2.- De acuerdo al Informe de fs. 129, Informe Técnico de fs. 167, Informe Técnico de fs. 367-369, Informe de Evaluación Técnico Jurídica de fs. 471-476, el predio Licenciada, de Cresencio Tapia, se encontraría en sobreposición en un 100% con la propiedad de la Cooperativa Agropecuaria Carmen de los Andes (Anocaraire), razón por la que, mediante Resolución Administrativa Nº 001/00, cursante a fs. 130, se dispone la acumulación de las solicitudes de saneamiento de las propiedades Carmen de los Andes (Anocaraire) y Licenciada, de Cresencio Tapia; sin embargo, en el informe de Coordinación Nacional SAN-SIM, cursante a fs. 528-531, se concluye que a la fecha de dicho informe (29 de enero de 2002) el predio Carmen de los Andes no presenta sobreposiciones con otras propiedades, contradicciones que denotan irresponsabilidad en el manejo de la información técnica y falta de coordinación entre los funcionarios responsables de esta área, restándole credibilidad al proceso de saneamiento.
3.- No existe uniformidad en cuanto al número de miembros de la Asociación Agropecuaria Carmen de los Andes, toda vez que de acuerdo a la Ficha Catastral levantada por CLAS, serían 250; en cambio, en el anexo de beneficiarios cursante a fs. 242-271, serían 117, y tomando en cuenta la nómina de fs. 410 y el memorial de fs. 411, serían 122, situación que denota falta de seriedad en el acopio de información.
4.- De lo actuado durante el proceso de saneamiento, se establece imprecisión respecto de la ubicación del predio Carmen de los Andes, pues en la solicitud de saneamiento se lo ubica en el Cantón Anocaraire, Provincia Quillacollo, ubicación ratificada en la Resolución Determinativa de Area de Saneamiento; contrariamente, en el contrato suscrito con la Empresa CLAS, se la ubica en la Cuarta Sección del Cantón Vinto, de la misma provincia, ubicación ratificada en el Punto Primero de la parte Resolutiva de la referida Resolución Final de Saneamiento, imprecisiones que no debieran darse en el saneamiento de la propiedad agraria, a los fines de que las resoluciones finales recaigan sobre predios con ubicación y delimitación establecidas con absoluta precisión.
5.- No obstante que mediante Resolución Administrativa Nº 001/100 de 31 de enero de 2000, se dispuso la acumulación a un solo proceso las dos solicitudes de saneamiento simple; sin embargo, la información recogida en las "pericias de campo" se refiere únicamente al saneamiento de la propiedad Carmen de los Andes y no así a la propiedad Licenciada, toda vez que los datos insertos en la Ficha Catastral, corresponden únicamente al predio Carmen de los Andes y no así al predio Licenciada. Tan evidente es ello, que ni siquiera se levantó Ficha Catastral respecto de la familia Tapia que también solicitó el saneamiento; o lo que es lo mismo, no existe acopio de información respecto del predio Licenciada que sustente una Evaluación Técnico Jurídica, con los alcances previstos en el Título IV, Capítulo ll, Sección III del Decreto Supremo Nº 25763, vigente en ese momento.
6.- La Ficha Catastral de fs. 241, a más de ser incompleta en razón de lo expuesto en el punto anterior, no ha sido llenada correctamente; es decir, no contiene toda la información del predio en sus aspectos físicos, jurídicos, infraestructura, y sobre todo, en lo concerniente a la actividad productiva, a los fines de una efectiva y correcta verificación de la FES, pues no se le dio la relevancia que tiene el llenado de la Ficha Catastral, actividad considerada como una de las más importantes de las pericias de campo.
7.- En razón de haberse evidenciado con prueba documental la ilegalidad de la posesión respecto de los miembros de la Asociación Agropecuaria Carmen de los Andes, resultaba inoficioso verificar el tipo de actividad que habrían estado realizando en el predio sometido a saneamiento, y menos aún concluir que existe actividad agrícola parcial; contrariamente, de acuerdo a los abundantes elementos de juicio cursante en actuados, se infiere que la intencionalidad de los miembros de la referida asociación, era urbanizar la zona, mas no para actividad agrícola, desoyendo, de esa manera, ordenanzas municipales que declararon zona roja al área sometida a saneamiento, prohibiendo todo asentamiento con fines urbanísticos que no cuenten con la debida autorización del órgano competente; en tal virtud, la conclusión contenida en la Evaluación Técnico Jurídica, respecto de dicha asociación, carece de sustento.
8.- Las conclusiones arribadas en la Evaluación Técnico Jurídica, respecto de los poseedores del predio Licenciada, en sentido de que no habrían acreditado posesión, y por tanto, no cumplirían con la FES, no es el resultado de una correcta verificación de la función económica social. En efecto, por la documentación presentada durante el proceso de saneamiento, Cresencio Tapia y hermanos acreditaron haber sido posesionados judicialmente sobre el predio Licenciada, en 8 de mayo de 1996, actuación judicial sustentada en la sucesión hereditaria al fallecimiento de Mariano Tapia, posesión interrumpida por asentamientos violentos por parte de los miembros de la Asociación Agropecuaria Carmen de los Andes, sobre parte del predio, acciones de hecho que dieron lugar a procesos penales concluyendo con sentencia condenatoria, conforme se evidencia por la abundante prueba documental cursante en obrados, como así se reconoce en la Evaluación Técnico Jurídica. Por otra parte, no se ha tomado en cuenta el resultado de la inspección, cuya acta cursa a fs. 164, que da cuenta de la existencia en el predio Licenciada, sobrepuesto a Carmen de los Andes, de 7.000 a 8.000 Mts.2 preparados para la siembra, información que no fue debidamente verificada en las pericias de campo, al extremo, conforme ya se analizó precedentemente, de no haberse levantado la Ficha Catastral, misma, que en señal de asentimiento y conformidad, debió estar firmada por los interesados en el saneamiento para ser tomada en cuenta en la Evaluación Técnico Jurídica, situación que no se dio en el proceso de saneamiento que se analiza, restándole credibilidad al proceso, en razón de no haberse recogido suficiente información que respalde una resolución final de saneamiento.
9.- La clasificación que se hizo del predio como "Pequeña Propiedad", no guarda conformidad con la Disposición Transitoria Décima de la L. Nº 1715, norma que, respecto de las características y las extensiones de la propiedad agraria, nos remite, a los efectos legales correspondientes, a las disposiciones contenidas en los arts. 13, 14, 15, 16, 17, y 21 del Capítulo III, Título I de la Ley de 29 de octubre de 1956; consecuentemente, tomando en cuenta la superficie útil sometida a saneamiento (13 Has. con 1976 Nts.2) y la ubicación del predio (valle abierto con influencia de riego), corresponde a Mediana Propiedad y no a "Pequeña Propiedad" como erróneamente se la clasificó en la ficha catastral, ocasionando distorsión en la verificación de la FES, vulnerando lo pertinente de la referida Ley de 1956.
10.- No obstante constar en el Informe en Conclusiones de la Exposición Pública de Resultados, que se observó errores materiales por parte de Cresencio Tapia Rivas; concretamente, errores de colindancias, no se dio curso a dichas observaciones al no haberse procedido a su verificación, in situ, con el argumento de que fueron observaciones de fondo y no materiales, si tomar en cuenta que el supuesto error denunciado respecto de las colindancias, constituye error material y no de fondo como erróneamente se lo considera; incumpliendo así, lo dispuesto en el art. 216 del D.S. Nº 25763.
11.- Finalmente, no consta en actuados la nota de remisión al Director Nacional del INRA, de los antecedentes del proceso de saneamiento, conforme lo establece el art. 217 del citado Decreto Supremo Reglamentario de la L. Nº 1715, a los fines de determinarse si la Resolución Final de Saneamiento fue dictada dentro del término previsto en el art. 224 del mencionado Decreto Supremo.
Por otra, se evidencia en obrados que concluido el Informe de Evaluación Técnico Jurídica, el Director Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria, amparándose en el Informe de Coordinación Nacional SAN-SIM, cursante a fs. 528-531, mediante decreto de fs. 532, dispone la remisión del proceso a la Dirección Departamental del INRA Cochabamba, "instruyendo" la modificación del contenido de la Evaluación Técnico Jurídica, sin tener atribuciones para ello, toda vez que el Director Nacional, recibidos los antecedentes, en su accionar, debe ceñirse, estrictamente, a lo establecido en los arts. 218 al 230 del D. S. Nº 25763, y no tomar determinaciones no previstas en las disposiciones que regulan el proceso de saneamiento, instrucciones, que por cierto, no fueron acatadas por el INRA Departamental, toda vez que la Evaluación Técnico Jurídica mantuvo su contenido inicial; consecuentemente, con esas actuaciones inoficiosas, el Director Nacional, simplemente, retardó la ejecución del saneamiento. En efecto, la solicitud de saneamiento simple data de fecha 14 de noviembre de 1997, el Informe en Conclusiones de la Exposición Pública de Resultados, fue elaborado el 4 de octubre de 2002; prácticamente después de cinco años de iniciado el proceso, dictándose la Resolución Final de Saneamiento el 4 de abril del 2003; vale decir, que el proceso se lo ejecutó en cinco años y medio, en desmedro de la celeridad y la seguridad jurídica que el Estado está obligado a otorgar en el tratamiento de la propiedad agraria.
CONSIDERANDO: De lo relacionado precedentemente, se concluye que en la ejecución del proceso de saneamiento que se analiza, no se observaron rigurosamente las normas que regulan su procedimiento, correspondiendo, en aras del debido proceso y el imperio de la legalidad en las actuaciones del órgano administrativo, responsable del saneamiento de la propiedad agraria, subsanarse las observaciones precedentemente expuestas.
POR TANTO: La Sala Segunda del Tribunal Agrario Nacional, administrando justicia agraria en única instancia, y en virtud de la jurisdicción y potestad que por ley ejerce, FALLA , declarando PROBADA la demanda contenciosa-administrativa de fs. 65 a 67, interpuesta por Cresencio Tapia Rivas, contra el Director Nacional del INRA; en consecuencia, NULA la Resolución Final de Saneamiento RA-SS Nº 0093/2003 de 4 de abril de 2003, debiendo el INRA ejecutar el saneamiento en estricto cumplimiento de las normas que regulan su procedimiento; sobre todo, tomando en cuenta las observaciones puntualmente efectuadas en el Penúltimo Considerando.
Regístrese y notifíquese.
Fdo.
Vocal Sala Segunda Dr. Gilberto Palma Guardia
Vocal Sala Segunda Dr. Hugo Bejarano Torrejón
Presidente Sala Segunda Dr. Otto Riess Carvalho