SENTENCIA AGRARIA NACIONAL S2ª Nº 30/2010
Expediente: Nº 2510-DCA-2009
Proceso: Contencioso Administrativo | |
Demandante: La Chonta Woods Ltda., representada por Edgar | |
Flores Ríos | |
Demandado: Director Nacional del INRA | |
Distrito: Santa Cruz | |
Fecha: Sucre, 26 de octubre de 2010 | |
Vocal Relator: Dr. David Barrios Montaño |
VISTOS: La demanda contenciosa administrativa, resolución administrativa impugnada, respuesta, antecedentes del proceso; y,
CONSIDERANDO: Que por memorial de demanda de fs. 149 a 158, Edgar Flores Ríos en representación legal de la "Chonta Woods Ltda." interpone demanda contencioso administrativa, impugnando la Resolución de Dotación y Titulación de Tierras Comunitarias de Origen RA-ST N° 0190/2009 de 27 de julio de 2009, dirigiendo su acción contra el Director Nacional del INRA, argumentando:
Que, como antecedentes, menciona que la demanda de la COPNAG de fecha 4 de septiembre de 1996 que fue admitida el 31 de octubre de 1996 concluyó con la emisión, notificación y posterior ejecución de la Resolución N° R-ADM-DOT-TIT 0136/2001; posteriormente, por Dictamen Técnico Legal DGS-JRL N° 1110/2009 de 27 de julio de 2009 se establece la afectación parcial de la concesión forestal "La Chonta" en la áreas de sobreposición con la demanda de la TCO COPNAG amparándose en la demanda de 31 de octubre de 1996 y finalmente mediante la Resolución de Dotación y Titulación de Tierras Comunitarias de Origen que se impugna, se dotan 204.578.7820 ha. a favor de la COPNAG, afectando a la concesión forestal de la "La Chonta" en un 94%. Agrega que se suscribió contrato de aprovechamiento forestal a largo plazo No. 08/93 entre la Unidad Técnica Descentralizada del Centro de Desarrollo Forestal de Santa Cruz (UTDCDF-SC) y la Empresa Agro Industrial La Chonta homologada mediante Resolución Ministerial No. 111-93 de 7 de julio de 1993, y en virtud de la Ley Forestal (L. N° 1700) y el Reglamento de la Ley Forestal aprobado mediante D.S. N° 24453, se solicitó a la Superintendencia Forestal la conversión de su contrato de aprovechamiento forestal al régimen de concesiones amparada en la Disposición Transitoria Primera de la L. N° 1700 y D.S. N° 24453, convirtiéndose mediante Resolución N° 29/97, constituyéndose dicho acto en una adaptación administrativa de un régimen a otro, pues el derecho de la empresa había nacido
con la otorgacion de su área de corte con el régimen forestal anterior, realizando de esta manera la empresa sus labores de aprovechamiento forestal cumpliendo con las obligaciones legales, reglamentarias y contractuales.
Que, luego de efectuar una relación de antecedentes respecto de la personalidad jurídica de la empresa demandante y las actividades que ésta realiza, afirma que demanda la nulidad de la resolución que impugna por violación al debido proceso mencionando, previo a efectuar consideraciones doctrinales, que en el trámite de dotación y titulación de tierras comunitarias de origen se evidencian violaciones al debido proceso, toda vez que al haber concluido la demanda de la COPNAG con la emisión de la Resolución N° R-ADM-DOT-TIT 0136/2001, ésta al no haber sido impugnada, constituye cosa juzgada, advirtiéndose la inexistencia del cumplimiento del procedimiento conforme lo señala el art. 295 del D.S. N° 29215, al no constar el relevamiento de información de campo con señalamiento de cumplimiento de todas las tareas descritas en los arts. 296, 297 y 298 del D.S. N° 29215 y menos el cumplimiento de lo dispuesto por el art. 42 de la L. N° 1715, sin que tampoco se haga mención alguna sobre el cumplimiento de actividades en el Dictamen Técnico Legal DGS-JRLL N° 1110/2009, quedando manifiesta la desprolijidad del INRA al no tomar en cuenta que en la Resolución No. R-ADM-DOT-TIT 0136/2001 se excluye a las concesiones forestales Don Víctor, La Chonta e Industrias de Muebles Roda en atención a que las mismas eran tierras libres de derechos agrarios y constituirían tierras de producción forestal permanente, habiendo el INRA emitido la Resolución Administrativa RSS-CTF N° 050/01 de la concesión forestal "Don Víctor" misma que declara la disponibilidad cierta de tierra fiscal que es contraria a lo dispuesto en la resolución impugnada y si bien es cierto que el Tribunal Agrario Nacional en las Sentencias Agrarias Nacionales S2ª Nos. 02/2007, 03/2007 y 06/2007, determinó que las concesiones forestales no son consideradas como terceros en el proceso de saneamiento, no le inhibe la obligatoriedad que tiene el INRA de cumplir con el debido procedimiento establecido en los arts. 295, 296, 297 y 303 del D.S. N° 29215. Agrega que el hecho de que el INRA a través de la Resolución N° 136/2001 declare libre de derechos agrarios a la concesión forestal del Aserradero Don Víctor, en franca contradicción a través de la resolución impugnada decide dotar en forma directa a la COPNAG la superficie que comprende las concesiones forestales constituyendo una violación a la seguridad jurídica provocando una incertidumbre en las empresas, que si bien el INRA es competente para dotar tierras fiscales, pero debe hacerlo en forma ordenada y conforme a procedimiento respetando el principio de legalidad y el derecho al debido proceso preceptuado por el art. 115-II de la Constitución Política del Estado. Con tal argumentación solicita se anule la resolución administrativa impugnada por violación a
derechos constitucionales y procedimientos establecidos para el proceso de saneamiento.
CONSIDERANDO : Que por auto de fs. 170 y vta. se admite la demanda para su tramitación en la vía ordinaria de puro derecho, corriéndose en traslado al demandado Director Nacional del INRA, asimismo, se dispone que la referida demanda se ponga en conocimiento de la "Central Org. Pueblos Nat. Guarayos COPNAG" para su intervención en calidad de tercero interesado.
Citado el demandado, por memorial de fs. 236 a 242, se apersona y responde a la demanda argumentando:
Que de antecedentes se establece claramente que el informe MDRTyT/VT/ADPIB/CTCO/N° 066/09 emitido por el Viceministerio de Tierras de fecha 24 de julio de 2009, por el que se da respuesta a la Nota DN-C-EXT N° 0671/2009, establece que las necesidades de producción forestal de la TCO demandante no se habrían cubierto debido a las características actuales de la zona por cambios producidos en las capacidades de usos de suelo y a las actividades de extracción desarrolladas en los últimos años, motivo por el cual se vio necesario efectuar un análisis de las potencialidades actuales de las superficies tituladas en base a datos últimos, habiéndose procedido al estudio de imágenes satelitales de junio de 2009 con el objeto de cuantificar las áreas aptas para manejos forestales en áreas tituladas de la demanda de la TCO, sugiriéndose completar la extensión sugerida por el estudio de necesidades espaciales INE; por otro lado, señala el demandado, el actor pretende hacer creer que el derecho que ostentan es definitivo, sin embargo es de aclarar que los contratos convertidos al nuevo régimen forestal son provisionales y están sujetos a los resultados de saneamiento y al estar afectada la TCO COPNAG por el área de la concesión forestal "La Chonta Woods Ltda.", es correcto que dicha área sea reducida.
Que aparentemente para el demandante se trataría de un nuevo proceso de dotación, siendo claro que la resolución impugnada es resultado del trabajo efectuado dentro de la demanda de la TCO COPNAG en el que se establece claramente que aun no se cubrió en su totalidad las necesidades espaciales de la TCO, por lo que no era necesario efectuar nuevamente las actividades descritas en los arts. 296, 297 y 298 del D.S. N° 29215, toda vez que dichos actuados ya se realizaron habiéndose efectuado en su oportunidad el correspondiente estudio de necesidades espaciales desarrollándose las actividades de saneamiento, que en el caso de autos, previo a la emisión de la resolución administrativa impugnada se emitió un dictamen técnico legal que analizó el proceso de saneamiento adoptándose la sugerencia emitida por el Viceministerio de Tierras pronunciándose dicha resolución ajustada a derecho sin que se lesione ningún derecho ni se provoque indefensión a nadie.
Que de la revisión del dictamen técnico de 27 de abril de 2001 y la Resolución R-ADM TCO DOT TIT 0136/2001, se establece que en ningún momento se determina que las concesiones constituían tierras libres de derechos agrarios como manifiesta el recurrente, ya que de conformidad al art. 29 de la Ley Forestal, la concesión es el acto administrativo por el cual la Superintendencia Forestal otorga el derecho exclusivo de aprovechamiento de recursos forestales en un área delimitada de tierras fiscales, habiendo efectuado, de conformidad al art. 98-II-j) del Reglamento de la Ley Forestal, declaración expresa de sumisión a los procesos de saneamiento que puedan efectuarse a futuro y a las consecuentes reducciones. Por otro lado, señala el demandado, conforme a lo establecido por el art. 265 del D.S. N° 29215, el proceso de saneamiento regulariza y perfecciona únicamente el derecho de propiedad agraria sin que las concesiones forestales, por si mismas, puedan ser objeto de saneamiento ni dan lugar al derecho de propiedad agraria, estableciéndose asimismo que el derecho de la TCO es preexistente a cualquier trámite.
Que la resolución impugnada es clara al definir la dotación a favor de la COPNAG, mas aún cuando en la parte resolutiva segunda señala que la superficie dotada comprende a las superficies de las concesiones forestales de la Chonta Woods. Ltda., Industrias de Muebles Rodas y Aserradero Don Víctor, siendo que la empresa a la que representa el recurrente tuvo conocimiento de la sumisión al proceso de saneamiento, por lo que no se vulneró disposición legal alguna, lo contrario sí resultaría violación a los derechos de la TCO, los que se encuentran plenamente respaldados por la anterior y actual Constitución Política del Estado. Añade que el art. 171 de la anterior Constitución en coherencia con la definición del carácter multiétnico y pluricultural de la estructura social del Estado Boliviano, consigna normas que regulan el reconocimiento estatal de los derechos de los pueblos indígenas, el reconocimiento de la personalidad jurídica y de sus autoridades naturales y la aplicación del derecho consuetudinario, siendo preciso mencionar el Convenio 169 de la OIT de la cual es parte el Estado Boliviano. Agrega que el Estado otorga el derecho de propiedad y la seguridad jurídica de su existencia y siendo que en el saneamiento de Tierras Comunitarias de Origen la prioridad es sanear las TCOs, la C.P.E. anterior y los arts. 394 y siguientes de la actual norma constitucional establece un orden de preferencias determinando que las tierras fiscales serán dotas y adjudicadas siendo la dotación preferente a favor de pueblos y comunidades indígenas, campesinas y originarias. Añade que el D. S. N° 24453 reglamenta lo referente a los requisitos para acogerse al beneficio establecido en la Ley Forestal para la concesión de contratos de aprovechamiento forestal, sin embargo en su art. 98-j) establece sobre la declaración expresa de sumisión a los procesos de saneamiento legal que puedan efectuarse a futuro conforme a ley y las consecuentes reducciones que en su caso afecten a la concesión, estando claro que la conversión de los contratos de aprovechamiento forestal suscritos con empresas madereras con derechos forestales se condicionan a lo establecido en el nuevo régimen forestal sujetas a la cláusula de sumisión como es el caso de la Empresa "La Chonta Woods Ltda." Con tal argumentación, solicita se declare improbada la demanda y se mantenga firme la Resolución Suprema impugnada, con costas.
Que, corridos los traslados por su orden, hicieron uso el demandante y el demandado del derecho a la réplica y la dúplica, conforme se desprende de los memoriales de fs. 245 a 246 y 254 a 255, respectivamente. El tercero interesado, pese a su legal notificación, no se apersonó a obrados.
CONSIDERANDO : Que el proceso contencioso administrativo es un procedimiento de control judicial que tiene como finalidad verificar la legalidad de los actos que realiza el Estado a través de sus funcionarios administrativos, con el propósito de precautelar en su caso los intereses del administrado cuando son lesionados o perjudicados en sus derechos. En ese contexto, del análisis de los términos de la demanda debidamente compulsados con los antecedentes del caso de autos, se establece lo siguiente:
1.- Conforme señala el art. 143-II del D.S. N° 25763, vigente en oportunidad de la tramitación de dotación y titulación seguido por la Central de Organizaciones de los Pueblos Nativos Guarayos (COPNAG), el proceso de saneamiento regulariza únicamente el derecho de propiedad agraria, por lo que, las concesiones forestales o sobre otros recursos, otorgadas por el Estado, por sí mismas, no pueden ser objeto de saneamiento, bajo sanción de nulidad y responsabilidad de las autoridades agrarias encargadas de su ejecución, ya que las concesiones, cualquiera fuera su naturaleza, no generan derecho de propiedad alguno. En ese contexto, si bien dentro de la tramitación de dotación y titulación de la COPNAG se identificó la existencia de la concesión forestal de "La Chonta Woods Ltda.", acorde a la finalidad y esencia del procedimiento de saneamiento, dicha concesión no participa propiamente en el mismo, al constituir solo un derecho de explotación y aprovechamiento de recursos forestales en un área específicamente delimitada de tierras fiscales, distinto al derecho de propiedad entendido como el derecho de una persona natural o jurídica respecto de un bien apto para la producción a fin de utilizarlo económicamente en la obtención de frutos y productos para beneficio propio y el de la colectividad; por ello, ante la sobreposición entre un derecho propietario y una concesión forestal, es de estricta observancia lo dispuesto por la disposición Final Segunda de la L. N° 1715, cuando señala: "(Derecho preferente) I. En las tierras de aptitud de uso agrícola o ganadera, en las de protección o producción forestal y en las comunitarias de origen, en las que existiera
superposición o conflictos de derechos, prevalecerá el derecho de propiedad agrícola,
ganadera o de la comunidad campesina, pueblo o comunidad indígena u originaria, sobre las concesiones, contratos o autorizaciones de aprovechamiento forestal; más aun, si se trata de una tierra comunitaria de origen, como lo es la Central de Organizaciones de los Pueblos Nativos Guarayos (COPNAG), que dada las connotaciones de carácter histórico y social, la existencia y el derecho de la referida TCO es preexistente a cualquier trámite, derecho reconocido por el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, ratificado por Bolivia mediante L. N° 1257 de 11 de julio de 1991, donde se reconoce la relación especial que tienen los pueblos indígenas con las tierras y territorios, particularmente, sobre su derecho de propiedad y posesión sobre dichas tierras a las que tradicionalmente hayan tenido acceso para el desarrollo de sus actividades ancestrales y de subsistencia, garantizando siempre el respeto a su integridad; así lo reconoce el art. 14 de dicho convenido cuando señala: "1. Deberá reconocerse a los pueblos interesados el derecho de propiedad y posesión sobre las tierras que tradicionalmente ocupan. Además, en los casos apropiados, deberán tomarse medidas para salvaguardar el derecho de los pueblos interesados a utilizar tierras que no estén exclusivamente ocupadas por ellos, pero a la que hayan tenido tradicionalmente acceso para sus actividades tradicionales y de subsistencia (...)"; el art. 15 del mencionado convenido, señala que: "Los derechos de los pueblos interesados a los recursos naturales existentes en sus tierras deberán protegerse especialmente. Estos derechos comprenden el derecho de esos pueblos a participar en la utilización, administración y conservación de dichos recursos". Nuestro país al haber ratificado el señalado convenio 169 se compromete a adecuar su legislación nacional y a desarrollar acciones pertinentes de acuerdo a las disposiciones contenidas en el convenio, promulgándose, entre otras, precisamente la L. N° 1715 que en su art. 1 crea las instituciones relacionadas al agro y la Judicatura Agraria, reconociendo en su art. 3 la vigencia de Tratados Internacionales, como el caso del mencionado convenio 169; de igual forma, el art. 11 de la L. N° 1700, establece su relación armónica con instrumentos internacionales; consecuentemente, la aplicación de la normativa y tratados internacionales relacionados a la presente temática es de estricta observancia dentro de la tramitación de procesos agrarios como es el caso sub lite.
2.- Tratándose el caso de autos de trámite social agrario seguido por el Pueblo Indígena Guarayo sobre dotación y titulación de tierras comunitarias de origen, la misma está basada en el Estudio de Identificación de Necesidades Espaciales conforme a lo establecido en los arts. 280 y 281 del D.S. N° 24784 vigente en ésa oportunidad, habiéndose realizado dicho estudio en el que se recomienda dotar al Pueblo Indígena Guarayo la extensión de 1.349,882 ha. como Tierras Comunitarias de Origen para garantizar la reproducción económica, social y cultural, cursante de fs. 398 a 600 de los antecedentes del trámite de dotación y titulación, correspondiendo por tal al Estado satisfacer dichas necesidades con la correspondiente dotación de tierras, habiéndose a dicho efecto pronunciado la Resolución de Dotación y Titulación de Tierras Comunitarias de Origen N° R-ADM-TCO-DOT-TIT-0136-2001 de 27 de abril de 2001, cursante de fs. 858 a 866 del referido legajo por el que se dota a favor de la Central de Organizaciones de los Pueblos Nativos Guarayos (COPNAG) la extensión de 519.256,1600 ha. y que según la parte demandante se excluía a las concesiones Don Víctor, La Chonta e Industrias de Muebles Roda en atención de que las mismas eran tierras libres de derechos agrarios y constituían tierras de producción forestal permanente; extremo que no es evidente, puesto que más al contrario, en la referida resolución se hace constar expresamente que dicha superficie no es suficiente para cubrir las necesidades del pueblo indígena solicitante, de lo que se desprende que si bien se dotó tierras al referido Pueblo Indígena, al ser la misma insuficiente, dicha dotación no puede ser considerada definitiva con valor de cosa juzgada, como sostiene la parte actora, en razón de que el Estado debe procurar cubrir en su totalidad las necesidades espaciales del Pueblo Indígena Guarayo previamente identificadas, habiéndose a dicho efecto efectuado nueve (9) dotaciones a favor de la mencionada TCO y pese a ello no se llegó a alcanzar la superficie recomendada en el Estudio de Necesidades Espaciales referido, conforme se desprende del Dictamen Técnico Legal DGS-JRLL N° 110/2009 cursante de fs. 7647 a 7652 del legajo de dotación y titulación. Con la finalidad de cubrir las necesidades espaciales antes referidos, el Viceministerio de Tierras emite el Informe MDRyT/VT/ADPIB/CTO/N° 066/09 de 24 de julio de 2009, cursante de fs. 7643 a 7646 del legajo de referencia, por el que sugiere completar la extensión sugerida por el Estudio de Necesidades Espaciales (INE) en áreas aptas para la actividad forestal, adoptándose dicha sugerencia pronunciando al efecto la Resolución de Dotación y Titulación de Tierras Comunitarias de Origen RA-ST N° 0190/2009 motivo de impugnación en la presente acción contencioso administrativa; consecuentemente, al identificarse concesiones forestales en áreas de sobreposición con la TCO del Pueblo Indígena Guarayo, las superficies que comprenden dichas concesiones forestales pueden ser objeto de dotación a favor del Pueblo Indígena como Tierras Comunitarias de Origen, en consideración a que las superficies de tierras donde se otorgó una concesión forestal al ser de dominio originario del Estado Boliviano tiene la atribución potestativa de distribución, reagrupamiento y redistribución de dichas tierras, al estar sustentada la misma en la previsión contenida en el art. 98-II-j) del D.S. N° 24453 del Reglamento de la Ley Forestal que establece categóricamente la declaración de sumisión de
las concesiones a los procesos de saneamiento legal que puedan efectuarse a futuro y las consecuentes reducciones que puedan afectarla, como ocurrió en el caso sub lite, estando por tal la concesionaria "La Chonta Woods Ltda." reatada a su cumplimiento, particularmente, en lo que respecta a la afectación de áreas de la concesión que le fuere otorgada resultante del proceso de saneamiento que emergieran de la aplicación de la L. N° 1715.
De otro lado, es menester dejar establecido, que la Resolución de Dotación y Titulación impugnada en la presente acción contencioso administrativo, es emergente, como se señaló precedentemente, de la necesidad de cubrir el espacio territorial sugerido en el Informe de Necesidades Espaciales de la TCO del Pueblo Indígena Guarayo, necesidad que no se llegó a satisfacer en la Resolución de Dotación y Titulación de Tierras Comunitarias de Origen N° R-ADM-TCO-DOT-TIT-0136-2001 de 27 de abril de 2001, como se analizó anteriormente; por lo que, al haberse realizado las actividades de saneamiento consistente en Pericias de Campo, Evaluación Técnica Jurídica, Exposición Pública de Resultados y demás actividades administrativas acorde a la tramitación regulada por los D.S. N° 24784 y 25763, vigentes en su oportunidad, cursantes a fs. 309 a 314, 328 a 368, 390 a 396, 608 a 615 del legajo de dotación y titulación de referencia que dieron lugar a la emisión de la referida resolución N° R-ADM-TCO-DOT-TIT-0136-2001, no corresponde efectuar nuevamente dichas actividades, al haberse ya efectuado las mismas; consiguientemente, es inconsistente la afirmación de la parte actora, en sentido de que para la emisión de la resolución de dotación y titulación impugnada en el presente proceso contencioso administrativo debía cumplirse con el procedimiento señalado por los art. 295, 296, 297 y 298 del D.S. N° 29215, referidos los mismos al relevamiento de información en campo, campaña pública, mensura, encuesta catastral y verificación de la función social o económica social, siendo que dichas actividades administrativas, como se señaló precedentemente, ya fueron realizadas en el proceso de saneamiento de la TCO del Pueblo Indígena Guarayo, no siendo por tal evidente haberse vulnerado el debido proceso y menos la seguridad jurídica, como infundadamente acusa la parte actora.
Que, de lo precedentemente analizado, se tiene que la Resolución de Dotación y Titulación impugnada, es el resultado de un debido proceso que condice plenamente con los datos y actuaciones ejecutados durante el proceso de saneamiento, pronunciándose en sujeción estricta a la normativa agraria que rige la materia.
POR TANTO: La Sala Segunda del Tribunal Agrario Nacional, administrando justicia en única instancia, en virtud de la jurisdicción y competencia que le otorga el art. 36-3) de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria, concordante con lo dispuesto por el art. 68 del mismo cuerpo legal, FALLA declarando IMPROBADA la demanda contencioso administrativa de fs. 149 a 158 interpuesta por Edgar Flores Ríos en representación legal de la "Chonta Woods Ltda." contra el Director Nacional del INRA; en consecuencia subsistente la Resolución de Dotación y Titulación de Tierras Comunitarias de Origen RA-ST N° 0190/2009 de 27 de julio de 2009, con costas.
otificadas sean las partes con la presente sentencia, devuélvanse los antecedentes remitidos por el Instituto Nacional de Reforma Agraria, en el plazo máximo de 30 días, debiendo quedar en su lugar fotocopias legalizas, con cargo al INRA.
Regístrese y notifíquese.
Fdo.
Vocal Sala Segunda Dr. David Barrios Montaño
Vocal Sala Segunda Dr. Antonio Hassenteufel S.