SENTENCIA AGRARIA NACIONAL S1ª Nº 27/2010
Expediente: Nº 24/07
Proceso: Contencioso Administrativo | |
Demandante: Superintendencia Agraria | |
Demandados: Instituto Nacional de Reforma Agraria e Instituto | |
Departamental del INRA de Pando | |
Distrito: Pando | |
Fecha: Sucre, 13 de agosto de 2010 | |
Vocal Relator: Dr. David Barrios Montaño |
VISTOS: La demanda contenciosa administrativa, respuesta, memorial del tercero interesado, resolución administrativa impugnada, antecedentes del proceso; y,
CONSIDERANDO: Que por memorial de demanda de fs. 18 a 24 vta. y subsanaciones de fs. 35 y vta. y 134 a 137, la Superintendente Agrario Interina del Sistema de Regulación de Recursos Naturales Renovables (SINERARE), Lic. Esther Ballerstaedt Jiménez de Campen, interpone demanda contencioso administrativa, impugnando la Resolución Administrativa RAP-SS N° 0136/05 de 12 de julio de 2005, argumentando:
a) Conforme la Guía de Actuación del Encuestador Jurídico durante las pericias de campo, aprobada por Resolución Administrativa N° R-ADM-0092/99 de 5 de julio de 1999, la ficha catastral tiene por objeto levantar una encuesta que registre la información del predio en sus aspectos físicos, jurídicos, infraestructura y actividad productiva recogida por el encuestador jurídico en su visita a los predios llenando una ficha catastral por cada predio o parcela identificada en el campo. En el caso de autos, señala la demandante, la ficha catastral contiene datos verificados en campo señalando en clase de propiedad "empresa ganadera" sin que exista ganado de ningún tipo en el predio, señalándose en el Registro de la función económico social del predio "Arizona" que el uso actual de la tierra es ganadería en 56,1682 ha. y agricultura en sólo 6 ha., sin embargo no se señala la clase de ganado existente mencionando solamente la existencia de cultivo de arroz, maíz y yuca en 6.0000 ha., una casa rústica y algunas mejoras estableciendo que en el predio no se tiene actividad forestal alguna, habiendo observado el Responsable Técnico de Brigada del INRA-Pando a tiempo de firmar el referido formulario de Registro de la FES del predio "Arizona" que dicho predio se le denominó como ganadera sin que cuente con ningún tipo de ganado, además de que se habría presentado un Plan de Manejo Forestal que al 10 de diciembre de 2001 estaba en vías de aprobación, es decir sin valor legal alguno.
b) En el Informe de Evaluación Técnico Jurídico SAN-SIM/ETJ-06 N° 026/2002 "se cita" que en la ficha catastral de 20 de septiembre de 2001 se señala como actividad principal la
agrícola y que la propiedad estaría clasificada como Empresa Ganadera; sin embargo en los siguientes cuadros identifica que todas las áreas del predio "Arizona" tiene un uso "forestal-agrícola" y "clasificando cada área como empresa". Añade que en el numeral 2.2 de dicho informe, se señala que de la verificación en campo respecto de la actividad que se desarrolla en el predio, se puede establecer que está referida a la actividad agrícola-forestal, no debiendo haberse valorado como cumplimiento de la FES la actividad ganadera, puesto que para ello debe verificarse la cantidad de ganado existente en predio constatándose su registro de marca que no ocurrió en el presente caso; además, señala la demandante, no se acredita cumplimiento de actividad forestal, puesto que las autorizaciones de Aprovechamiento y el Plan General de Manejo Forestal del predio "Arizona" fueron aprobados y presentados una vez acabada la etapa de pericias de campo, estableciéndose el incumplimiento de la función económico social, por lo que no se justifica la sugerencia de adjudicación de 3784,3890 ha. a favor de Luís Lima Pereira correspondiendo haberse dictado una Resolución Administrativa de Improcedencia de la Titulación, ya que dicho predio no constituye una empresa agrícola, ni ganadera, ni forestal porque la superficie explotada llega a ser sólo de 6,0000 ha.
c) Los datos contenidos en el Informe en Conclusiones de 23 de junio de 2004 están alejados de la realidad en total perjuicio de los intereses del Estado Boliviano al dotar gran extensión de tierra a una persona que no cumple mínimamente con la FES, sin realizar una adecuada revisión de los antecedentes del proceso y la información recogida en pericias de campo puesto que en esta instancia se podría haber advertido y corregido dichas irregularidades.
d) En la Resolución Administrativa RAP-SS N° 0136/05 de 12 de julio de 2005, sin ningún argumento legal, se resuelve adjudicar a Luis Lima Pereira el predio "Arizona" en la superficie de 3784,3890 ha. clasificado como "Empresa" sin especificar si se trata de empresa agrícola o ganadera, comprendida en tres áreas discontínuas, conteniendo datos imaginarios y contradictorios al evidenciarse en campo que no existe ganado alguno, ni cultivo, ni mucho menos actividad forestal debidamente autorizada.
Que bajo el subtítulo de conclusiones, señala la demandante, el saneamiento del predio "Arizona" ha sido vulnerado desde la etapa de Evaluación Técnico Jurídica al distorsionar y cambiar la información recogida en pericias de campo al clasificarla como Empresa Ganadera sin que exista ganado alguno, incumpliendo el inciso c), parágrafo III del art. 238 del Reglamento de la L. N° 1715. Añade que se modificó en gabinete la superficie con cumplimiento de la FES en mérito a documentación presentada extemporáneamente y sin justificación legal alguna, que conforme señala el art. 239 del Reglamento de la L. N° 1715, la determinación de la superficie donde se cumple la FES, se efectúa y se determina en la etapa de pericias de campo dentro del proceso de saneamiento considerada como el principal medio para la comprobación de la FES, vulnerándose el procedimiento inherente al saneamiento de la propiedad agraria y la finalidad del mismo, cambiando el tipo de actividad desarrollada en el predio valorando documentación producida después de la etapa de pericias de campo cuando la misma según Resolución Instructoria SAN-SIM-OF No. RI-DP 0001/2001 de 9 de febrero de 2001 debió presentarse hasta la conclusión de la etapa de pericias de campo, por lo que el reconocimiento de la extensión de 3784,3890 ha. en base a Autorizaciones de Aprovechamiento Forestal aprobados con posterioridad a la etapa de pericias de campo, momento en que solo se cumplía la FES en 6,0000 ha., vulnera la previsión contenida en el parágrafo IV del art. 238 del Reglamento de la L. N° 1715, lo que implica, menciona la demandante, que la emisión de la resolución impugnada también vulneró lo dispuesto por el art. 239 del Reglamento de la L. N° 1715. Con tal argumentación, señalando que la Superintendencia Agraria cuenta con legitimación activa para actuar como demandante en un proceso contencioso administrativo al amparo del art. 26-1) de la L. N° 1715 y Disposición Final Vigésima del D. S. N° 29215 de 2 de agosto de 2007 (como indica en el memorial de fs. 134 a 137) y mencionando que en el proceso de saneamiento del predio "Arizona" se han vulnerado los arts. 64, 66-I, numeral 1) de la L. N° 1715 y los arts. 169, 173, 175, 176, 199, 207, 224-e), 238-III-c) y parágrafo IV y 239 del Reglamento de la L. N° 1715, solicita se deje sin efecto la resolución administrativa impugnada anulando obrados hasta la etapa de Evaluación Técnica Jurídica, debiendo realizarse la misma con los datos obtenidos a la conclusión de las pericias de campo conforme a Reglamento.
CONSIDERANDO: Que en el caso sub lite luego de haberse anulado obrados y en cumplimiento de la resolución emanada del tribunal de amparo constitucional (fs. 152 a 156), por auto de fs. 187 a 188 se admite la demanda para su tramitación en la vía ordinaria de puro derecho, corriéndose en traslado a los demandados Director Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria y Director Departamental del INRA de Pando, así como la citación a Luis Lima Pereira en calidad de tercero interesado. El demandado Director Nacional del INRA, por memorial de fs. 198 a 204 remitido vía fax y original de fs. 254 a 257, adjuntando antecedentes del proceso de saneamiento, responde argumentando:
Que la información recogida en pericias de campo respecto del cumplimiento de la FES del predio "Arizona", revela su incumplimiento, toda vez que de la ficha catastral se evidencia que en el numeral VIII propiedad y marca de ganado se señala "arroz, maíz y yuca 6.0000 ha., criollo", sin que se señale en observaciones nada respecto al tipo de ganado si existe o no en el predio al mencionar que se trata de una empresa ganadera, ficha catastral que está firmada en plena conformidad por el representante del Sr. Luis Lima Pereira. Añade que sin tomar en cuenta dichos elementos se emitió el Informe de Evaluación Técnico Jurídica SAN-SIM/ETJ-06 N° 026/2002 que concluye que el asentamiento de Luis Lima Pereira sobre el predio "Arizona" es una posesión legal demostrada al haberse verificado el cumplimiento de la función social aplicándose el procedimiento de adjudicación simple como modalidad de adquisición sobre la superficie de 3784,3890 ha, sin que guarde relación con lo verificado en campo verificándose una superficie de 6.0000 ha, en agricultura y la inexistencia de servidumbres ecológicas legales, actividad forestal y ganado, por lo que no se justifica dicha adjudicación correspondiendo sugerirse dictar una resolución administrativa de improcedencia de titulación en observancia de lo dispuesto por el art. 224 inc. e) del Reglamento de la L. N° 1715,vigente entonces, porque la tierra no cumple con la FES. Agrega que los datos contenidos en el Informe en Conclusiones no guardan relación con los datos verificados en campo basándose en un Informe de Evaluación Técnico Jurídica que valoró erradamente favoreciendo a Luis Lima Pereira cuando esta persona no cumple mínimamente con la FES, resolviéndose mediante la resolución administrativa impugnada la adjudicación del referido predio clasificado como Empresa sin especificar si se trata de agrícola o ganadera. Con tal argumentación, solicita tener presente lo expuesto en su memorial de respuesta.
Que, corridos los traslados por su orden, cursa memorial de réplica de fs. 260 y vta. interpuesta por José Antonio Landriel Pedraza, Director Ejecutivo de la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierra -ABT (antes Superintendencia Agraria) representada por Iván Claros Arciénega, ratificando los fundamentos de la demanda; de igual modo cursa memorial de dúplica de fs. 263 ratificando los términos de su respuesta.
De otro lado, es menester señalar que el codemandado Director Departamental del INRA de Pando no respondió a la demanda, por lo que no existe réplica ni dúplica respecto del mismo. Asimismo, con relación al tercero interesado Luis Lima Pereira, citado como fue con el auto de admisión de demanda de fs. 187 a 188 conforme se desprende de la diligencia de notificación cursante a fs. 226, éste no presentó memorial alguno, dejando presente que si bien presentó memorial cursante de fs. 92 a 96, dicho actuado procesal, así como otros, fueron anulados en mérito al auto de 8 de enero de 2008 cursante de fs. 115 a 117 vta. por lo que no se considera el mismo.
CONSIDERANDO: Que el proceso contencioso administrativo es un procedimiento de control judicial que tiene como finalidad verificar la legalidad de los actos que realiza el Estado a través de sus funcionarios administrativos, con el propósito de precautelar los intereses del administrado cuando son lesionados o perjudicados en sus derechos.
En ese contexto, del análisis de los términos de la demanda debidamente compulsados con los antecedentes del caso de autos, se establece lo siguiente:
1.- El proceso de saneamiento de la propiedad agraria para su validez y eficacia jurídica, debe desarrollarse conforme a lo establecido por el ordenamiento jurídico vigente ajustando su accionar la autoridad administrativa a las reglas preestablecidas y a los principios jurídicos de la materia, constituyendo la información obtenida durante el procedimiento el insumo básico para que el Estado otorgue el derecho de propiedad a través de un título ejecutorial, labor que debe adecuarse imprescindiblemente a la normativa reglamentaria que rige dicho proceso administrativo, mismo que contempla las diferentes etapas secuenciales conforme se desprende de lo señalado por los arts. 168 y 169 del D. S. N° 25763 vigente en el momento de llevarse a cabo el proceso de saneamiento del caso de autos, cuya observancia es de orden público y de cumplimiento obligatorio. En ese sentido, siendo que el objeto del saneamiento es el procedimiento técnico jurídico transitorio destinado a regularizar y perfeccionar el derecho de propiedad agraria, cuya finalidad, entre otras es la de titulación de tierras que se encuentren cumpliendo la función económico social o función social, la titulación de procesos agrarios en trámite y la convalidación de títulos afectados de vicios de nulidad relativa, siempre y cuando la tierra cumpla la función económica social, conforme señalan los arts. 64 y 66 de la L. N° 1715, el Instituto Nacional de Reforma Agraria, facultado para ejecutar dicho proceso como una de las etapas, le corresponde efectuar la Evaluación Técnico Jurídica, misma que debe abarcar en su contenido la información circunstanciada del predio, efectuando una relación del trámite agrario, pericias de campo, verificación del cumplimiento de la función social o económico social, variables técnicas y legales, identificación de nulidades y demás información pertinente y necesaria, mas las conclusiones y sugerencias que emite el funcionario responsable de elaborarlas, conforme señalan los arts. 169-b) y 176 del Reglamento de la L. N° 1715 (D.S. N° 25763) vigente en ésa época. Si bien dicho documento, al momento de su elaboración, no constituye ni define derechos, correspondiendo al Director Nacional del Instituto de Reforma Agraria, cuando sea competente para dictar resoluciones, como es el caso de autos, la definición del proceso pronunciando la resolución final que corresponda, no es menos evidente que dicha evaluación dado los efectos que produce se constituye en un acto administrativo de vital importancia en el proceso de saneamiento, toda vez que el mismo, acorde a la información recabada en pericias de campo, viene a constituir la base principal a efectos de que el órgano administrativo adopte la determinación y definición legal y justa pronunciando la resolución final de saneamiento que corresponda en derecho,
por ende, la valoración y análisis que en ella se efectúa al margen de estar ajustada a la
normativa que rige la materia, debe ser coherente, clara, precisa y congruente con los datos e información recabada en campo y gabinete respecto del predio que fue sometido a proceso de saneamiento. En el caso de autos, el Informe de Evaluación Técnico Jurídica SAN-SIM/ETJ-06 N° 026/2002 cursante de fs. 164 a 171 del legajo de saneamiento, contiene en su análisis y valoración aspectos incongruentes, imprecisos y contradictorios que no responden a lo verificado en pericias de campo; en efecto, al haber definido el INRA que el predio "Arizona" comprende tres áreas discontinuas, al hacer referencia al área 01 menciona que el uso actual de la tierra es "ganadera", siendo que de la ficha catastral de fs. 44 a 45 y registro de la función económica social de fs. 97 a 98 del legajo de saneamiento, se desprende la inexistencia de ganado alguno en el referido predio, habiendo inclusive efectuado observación sobre el particular el funcionario encargado de la verificación de la FES al señalar textualmente: "A este predio se lo denominó como ganadera, pero que no cuenta con ningún tipo de ganado (...)..., tal cual se desprende de la casilla de observaciones del registro de la función económica social de fs. 97 a 98 del legajo de saneamiento, por tal, la clasificación de que el uso actual de la tierra fuera el de ganadería no se ajusta en absoluto a lo comprobado in situ, tomando en cuenta que la verificación del cumplimiento de la función económica social en propiedades ganaderas, tiene que ver con la comprobación de la cantidad de ganado existente en el predio y la constatación de su registro de marca, conforme señala el art. 238-II-c) del D. S. 25763 vigente en ésa oportunidad, extremo que como se señaló precedentemente, no fue evidenciado en oportunidad del levantamiento catastral, siendo por tal errónea y carente de sustento legal y fáctico el análisis y valoración efectuada por el INRA respecto del cumplimiento de la FES en la referida área 01 del predio "Arizona".
Asimismo, al referirse el indicado Informe de Evaluación Técnico Jurídica SAN-SIM/ETJ-06 N° 026/2002 a las áreas 02 y 03, incurre en otra irregularidad, toda vez que si bien se evidenció que en el predio "Arizona" se desarrolla actividad agraria en la extensión de 6,0000 ha., tal cual se desprende de la ficha catastral de fs. 44 a 45, registro de la función económica social de fs. 97 a 98 e Informe Técnico Jurídico ITJ No. 76-76/2002 de 10 de marzo de 2002 cursante de fs. 134 a 148, todos del legajo de saneamiento; erróneamente clasifica el uso actual de la tierra de dichas áreas como "forestal" juntamente la agrícola, sin tomar en cuenta que al momento del levantamiento de la encuesta catastral y registro de la función económica social, no se evidenció en absoluto que en el predio "Arizona" se desarrolle actividades forestales, limitándose a presentar por parte del apoderado del poseedor Luis Lima Pereira a los funcionarios del INRA un plan de manejo forestal que a
la fecha de la verificación de la FES in situ no se hallaba aprobada, conforme consta en la observación efectuada por el funcionario encargado de la verificación de la FES cuando señala textualmente: "Presentó un plan de manejo forestal que está en vías de trámite de aprobación", conforme se desprende de la casilla de observaciones del registro de la función económica social de fs. 97 a 98 del legajo de saneamiento, desconociendo el INRA lo establecido sobre el particular por la normativa reglamentaria vigente en ésa época, por cuanto, tratándose de actividades forestales, las pericias de campo que se efectúan en el predio sometido a proceso de saneamiento, tienen que ver por una parte con la verificación del otorgamiento regular de las autorizaciones pertinentes de acuerdo a normas especiales aplicables y por otra el cumplimiento actual y efectivo de lo establecido en dichas autorizaciones al momento de ejecutar dicha etapa del proceso de saneamiento, conforme señala el art. 238-IV del D. S. N° 25763 vigente en ese momento, no habiéndose acreditado en consecuencia, en oportunidad de la verificación in situ, que las supuestas actividades forestales tengan respaldo en documentación legal pertinente e idónea que amerite efectuar el reconocimiento de dicha actividad, que si bien a fs.155 a 156 cursa fotocopia legalizada de la Resolución N° 49/2002 de 16 de mayo de 2002 por la que se aprueba el Plan General de Manejo Forestal en la propiedad "Arizona", la misma data de fecha posterior al relevamiento de información (ficha catastral y registro de la función económica social) misma que se efectuó en el predio de referencia el 20 de septiembre y 10 de diciembre de 2001, respectivamente, lo cual no enerva en absoluto los datos recabados in situ, a más de que en el supuesto de que a la fecha del relevamiento de información se contara con dicho plan y su correspondiente aprobación, no implica por si mismo cumplimiento de la FES en actividades forestales, ya que ésta debe verificarse in situ en su oportunidad en el marco del art. 169 de la C.P.E. vigente en ese tiempo, concordante con el art. 2, parágrafo II de la L. N° 1715 y demás disposiciones reglamentarias que norman dicha verificación, mas aún si se tiene en cuenta que la ficha catastral y el registro de la función económica social se halla firmada por el representante de Luis Lima Pereira conforme a la carta de representación de fs. 35 del cuadernillo de saneamiento dando su consentimiento con la información contenida en la misma, determinándose con ello indudablemente que en el predio "Arizona" no se desarrolla actividades forestales de ninguna naturaleza, siendo por tal errónea y carente de sustento legal y fáctico el análisis y valoración efectuada por el INRA respecto del cumplimiento de la FES en las referidas áreas 02 y 03 del predio "Arizona".
2.- Pese a la evidente apreciación errónea respecto del cumplimiento de la FES en el predio "Arizona" cursante en el mencionado Informe de Evaluación Técnico Jurídica SAN-
SIM/ETJ-06 N° 026/2002, el Informe en Conclusiones de fs. 126 del legajo de saneamiento, se limita a señalar que se ha aplicado correctamente la normativa agraria vigente sugiriéndose la emisión de la Resolución Final de Saneamiento contenida en el señalado Informe de Evaluación Técnico Jurídica, cuando correspondía advertir sobre las irregularidades cometidas en las etapas anteriores, que como lógica consecuencia, derivó en el pronunciamiento de la Resolución Final de Saneamiento RAP-SS N° 0136/05 de 12 de julio de 2005 impugnada en el presente proceso contencioso administrativo, en el que al margen de hacer referencia al señalado Informe de Evaluación Técnico Jurídica a efectos del pronunciamiento de la referida resolución final de saneamiento, no señala de manera clara y precisa la actividad agraria por la que se identifica el predio de referencia, limitándose a mencionar que se adjudica el predio "Arizona" a favor de Luis Lima Pereira clasificado como "Empresa" prescindiendo mencionar que tipo de Empresa es el predio "Arizona".
3.- Al margen de las consideraciones precedentes que determinan las irregularidades cometidas en el procedimiento de saneamiento del predio de referencia, el demandado Director Nacional del INRA, al contestar la demanda reconoce los defectos e irregularidades señaladas precedentemente mencionando que el Informe de Conclusiones no guarda relación con los datos verificados en campo basándose en un Informe de Evaluación Técnico Jurídica que valoró erradamente favoreciendo a Luis Lima Pereira cuando dicha persona no cumple mínimamente con la función económica social; por lo que existiendo conformidad y reconocimiento del propio demandado sobre la evidencia de infracciones acusadas en la demanda, es de observancia al caso de autos, la previsión contenida en el art. 347 del Cód. Pdto. Civ., aplicable por el régimen de supletoriedad señalado por el art. 78 de la L. N° 1715.
Que, del análisis precedente, se establece que el INRA ha incumplido las normas establecidas para el proceso administrativo de saneamiento de la propiedad agraria, dada las omisiones e irregularidades descritas, vulnerando en su accionar la previsión contenida en los arts. 166 y 169 de la Constitución Política del Estado vigente en ésa época, así como los arts. 2-II de la L. N° 1715 y arts. 41-b), 176, 215, 238-I-c) y IV y 239 del D.S. N° 25763 vigente en ese momento, lo que lleva a declarar la procedencia de la demanda contenciosa administrativa.
POR TANTO: La Sala Primera del Tribunal Agrario Nacional, administrando justicia en única instancia, en virtud de la jurisdicción y competencia que le otorga el art. 36-3) de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria, concordante con lo dispuesto por el art. 68 del mismo cuerpo legal, FALLA declarando PROBADA la demanda contencioso administrativa de fs. 18 a 24 vta. y subsanaciones de fs. 35 y vta. y 134 a 137, interpuesta por la Superintendente Agrario Interina del Sistema de Regulación de Recursos Naturales Renovables (SINERARE), Lic. Esther Ballerstaedt Jiménez de Campen, ratificada por memorial de apersonamiento y ratificación de demanda de fs. 193 y vta. presentada por la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierra - ABT (en reemplazo de la extinta Superintendencia Agraria) representada por su Director Ejecutivo José Antonio Landriel Pedraza; en su mérito, NULA la Resolución Final Administrativa de Saneamiento RAP-SS N° 0136/05 de 12 de julio de 2005, debiendo el INRA subsanar la irregularidad en que incurrió, aplicando y adecuando sus actuaciones a la normativa agraria que rige el trámite administrativo de saneamiento desde el estado en que ésta se produjo.
Notificadas sean las partes con la presente sentencia, devuélvase los antecedentes remitidos por el Instituto Nacional de Reforma Agraria, en el plazo máximo de 30 días, debiendo quedar en su lugar fotocopias legalizas, con cargo al INRA.
Suscribe la presente resolución el Dr. David Barrios Montaño, Vocal de la Sala Segunda del Tribunal Agrario Nacional, en mérito al decreto y nota de convocatoria de la Sala Primera cursante a fs. 279 y 281, respectivamente, del proceso contencioso administrativo.
Regístrese y notifíquese.
Fdo.
Vocal Sala Segunda Dr. David Barrios Montaño
Vocal Sala Primera Dr. Luís A. Arratia Jiménez