Sentencia Agraria Nacional S1/0005/2013

TRIBUNAL AGROAMBIENTAL
SENTENCIA AGROAMBIENTAL NACIONAL S1ª Nº 05/2013
Expediente: Nº 165/2012
Proceso: Contencioso Administrativo
Demandante: Silveria Mollo Rodríguez
Demandado: Director Nacional del Instituto Nacional de
Reforma
Agraria en la persona de Juanito Félix Tapia García.
Distrito: Chuquisaca
Fecha: Sucre, 14 de febrero de 2013
Magistrada Relatora: Dra. Cinthia Armijo Paz
VISTOS: Los antecedentes de la demanda contencioso administrativa y los actuados del
saneamiento remitidos por el Instituto Nacional de Reforma Agraria y;
CONSIDERANDO: Que, Silveria Mollo Rodríguez mediante memorial de fs. 22 a 24,
subsanado a fs. 34 y 34 vta., y a fs. 38, interpone demanda contenciosa administrativa contra
la Resolución Administrativa RA-CS Nº 0670/2007 de 21 de noviembre de 2007, que resuelve
declarar ilegal y sin derecho a titulación, la posesión de Saúl Ruiz y otros ex colonos, entre los
que se encontraba su señor padre Tomás Mollo, respecto al predio denominado "Rosario de
Janchimayu", en la superficie de 76, 5453 has., ubicado en el Cantón San Pedro, Sección
Segunda de la Provincia Azurduy del Departamento de Chuquisaca, por incumplir, según
dicha Resolución, la Función Económica y Social.
CONSIDERANDO: Que, la demandante funda su acción en los arts. 310 al 346 y art. 238
parágrafo I del Reglamento aprobado por D.S. Nº 25763, que expresa: "La función económica
social es un concepto integral que comprende áreas aprovechadas, de descanso, de
proyección de crecimiento y servidumbres ecológicas,
que no excederá la superficie
consignada en el título o trámite. II. Se entenderá que la mediana propiedad y la empresa
agropecuaria, cumplen la función económico-social, cuando sus propietarios o poseedores
desarrollan actividades, agropecuarias, forestales y otras de carácter productivo, así como las
de conservación y protección de la biodiversidad, investigación y ecoturismo."; exponiendo a
continuación que el incumplimiento de la Función Económica Social que señala la resolución
impugnada no es verídica puesto que dicho predio, es y ha sido siempre ocupado por la
demandante y toda su familia y que siempre ha cumplido la Función Económica Social; y que
en el numeral segundo de la resolución impugnada dispone que la superficie del predio de
76.5453 has., sea identificada como tierra fiscal y por tanto se debe proceder a su registro en
las oficinas de Derechos Reales a nombre del Instituto Nacional de Reforma Agraria.
Señala que la resolución impugnada, desconoce lo dispuesto por el art. 238 del D.S. Nº 25763
de 5 de mayo de 2000 que establece que la función económico social es un concepto integral
y que de acuerdo a los arts. 166 y 169 de la C.P.E. y el art. 2 de la ley Nº 1715, la condición
para la conservación de la propiedad agraria es el cumplimiento de la Función Económica y
Social tomando en cuenta la capacidad de uso mayor de la tierra. Sin embargo no expresa los
fundamentos de derecho mediante los cuales la Resolución Administrativa RA-CS Nº
0670/2007 impugnada, no se ajusta a la Ley o no ha seguido las normas administrativas
específicas de la materia; limitándose a relatar la parte resolutiva de la misma, concluyendo
que este "hecho" (se entiende que se refiere a la Resolución Administrativa impugnada)
constituye un atropello al derecho de propiedad privada que todo ciudadano tiene.
La demandante invoca asimismo el incumplimiento por parte del INRA del art. 22 referido a la
garantía de la propiedad privada, y los principios constitucionales consagrados en los arts. 7
inciso a) sobre derecho a la vida, y 16 parágrafo II que se refiere al debido proceso, ambos de
la anterior C.P.E. vigente en el momento de la emisión de la resolución; por lo que aduciendo
la uniforme jurisprudencia en varios fallos del Tribunal Agrario Nacional, que no los menciona;
pide se declare probada la Demanda Contenciosa Administrativa, determinando la nulidad de
la Resolución Administrativa Nº 0670/2007 de 21 de noviembre de 2007.
CONSIDERANDO: Que, por Auto de fs. 40 de obrados se admite la demanda para su
tramitación en la vía ordinaria de puro derecho, corriéndose en traslado al Demandado
Director del Instituto Nacional de Reforma Agraria, quien acreditando personería por

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memorial de fs. 64 a 67 responde negativamente a la misma señalando que en el caso de
autos no se vulneraron los preceptos constitucionales ni los arts. 238 y 239 del D.S. Nº 25763
vigente en su momento, haciendo constar que la Resolución Administrativa Nº 670/2007
ahora impugnada fue emitida bajo los preceptos del D.S. Nº 29215 reglamentario de las leyes
Nº 1715 y Nº 3545 y la C.P.E. en actual vigencia. Continua señalando que a fojas 4 y 5 de
obrados (actuados del proceso de saneamiento) Saúl Ruiz Orozco y otros no demostraron
actividad productiva alguna ni agrícola ni ganadera y que en el predio "El Rosario de
Janchimayu" se realizó un análisis de los actuados de campo técnicos y jurídicos plasmados
en el Informe de Evaluación Técnico Jurídica de 24 de abril de 2004, el cual consigna que el
predio no se encuentra cumpliendo Función Económico Social por estar baldío y sin uso; que
la normativa agraria conlleva en su texto, la obligatoriedad del propietario o poseedor de
predios de trabajar la tierra cumpliendo con la Función Económica Social o la Función Social,
como una condición "sine qua non" para adquirir y conservar la propiedad agraria; y que el
trabajo de campo del proceso de saneamiento se llevó a cabo en el año 2002 cumpliendo con
lo establecido por la L. 1715 y su Reglamento aprobado por D.S. Nº 25763 vigente en su
momento; concluye el demandado indicando que la seguridad jurídica no fue vulnerada en
ningún momento ya que el INRA adoptó medidas pertinentes que no causaron perjuicio
alguno a las partes intervinientes en el proceso de saneamiento, más al contrario la
transgresión de normas establecidas en el ordenamiento jurídico agrario habrían estado a
cargo de la demandante al no demostrar cumplimiento de la función social, trabajos o
actividad productiva en el predio en cuestión. Finalmente solicita se declare improbada la
demanda contenciosa administrativa interpuesta por
la actora,
manteniendo firme y
subsistente la Resolución Administrativa impugnada, con imposición de costas.
CONSIDERANDO: Que, a fojas 71 y vta., la actora ejerció su derecho a la réplica ratificando
los términos de su demanda, mientras que a fojas 81 y 82 el demandado presenta la dúplica
en los términos de la contestación a la demanda.
CONSIDERANDO: Que, el proceso administrativo objeto de control jurisdiccional, se refiere a
un proceso de Saneamiento Integrado a Catastro respecto al polígono 182 de la propiedad
denominada "El Rosario de Janchimayu" ubicada en el cantón San Pedro, sección municipal
Segunda - Tarvita, provincia Azurduy del departamento de Chuquisaca, con una superficie
mensurada de 76.5453 has., titulado en lo proindiviso a favor de Saúl Ruiz Orozco y otros,
con antecedente en el expediente Nº 7755 referido a un proceso agrario de dotación y
consolidación del Ex Consejo Nacional de Reforma Agraria; sujetándose el trámite de
saneamiento agrario al Reglamento de la Ley Nº 1715, aprobado por D.S. Nº 25763 de 5 de
mayo de 2000 y con las modificaciones del D.S. 25848 de 8 de julio del mismo año.
Que, iniciado el procedimiento en febrero de 2002, de la revisión de la carpeta de
saneamiento, consta la citación a Saúl Ruiz Orozco y a fs. 2 y 3 cartas de representación de
Silveria Mollo Rodríguez a favor de Saúl Ruiz Orozco y Avelino Liceras para que la representen
en el proceso de saneamiento, siendo la misma registrada como beneficiaria y heredera de
su señor padre Tomás Mollo, conforme consta a fs. 7 y sustentado por la declaratoria de
herederos de fs. 28 y 29, ambos del cuaderno de saneamiento; asimismo se tiene la ficha
catastral del predio de fs. 4 y 5, que es respecto al Título Ejecutorial Nº 198817; luego cursa a
fs. 43 a 46 un Informe Técnico Jurídico sobre el predio en cuestión de 76.5453 has., indicando
que no se encuentra cumpliendo la Función Social, por estar baldío y sin uso, por lo que
establece la ilegalidad de posesión; verificándose también a fs. 48 un Informe que señala
haberse cumplido con la exposición pública de resultados en donde se hace referencia a que
Saúl
Ruiz Orozco,
manifiesta que sobre los resultados presentará su reclamo mediante
memorial ante las oficinas del INRA.
Que, todo lo actuado en saneamiento dio lugar a la dictación de la Resolución Suprema Nº
225760 de 9 de diciembre de 2005, cursante a fs. 49 a 54, que en sus partes principales
resuelve anular, junto a otros Títulos Ejecutoriales, el Nº 198817 por encontrarse afectado de
vicios de nulidad relativa, por incumplimiento de la Función Social o Económico Social y la
falta de apersonamiento de los titulares iniciales, siendo notificados por cédula con esta
resolución los interesados incluido Saúl Ruiz Orozco por sí y por Silveria Mollo Rodríguez,

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conforme a la representación acreditada a fs. 2 del expediente de saneamiento.
Que, dentro de actuados también del saneamiento, consta a fs. 57 y 58 un Informe Jurídico
de adecuación procedimental al nuevo Reglamento aprobado por D.S. Nº 29215, mismo que
sugiere dentro de este proceso, mantener la resolución final de saneamiento de ilegalidad de
la posesión y sin derecho a titulación sugerido por el Informe de Evaluación Técnico Jurídica
de fs. 43 a 46; dictándose en consecuencia la Resolución Administrativa RA-CS Nº 0670/2007
de 21 de noviembre de 2007, ahora impugnada, que como fundamento refiere que fue
anulado el Título Ejecutorial Nº 198817 mediante la Resolución Suprema Nº 225760 de 9 de
diciembre de 2005, complementando las disposiciones sobre el predio "El Rosario de
Janchimayu" al declarar ilegal y sin derecho a titulación, la posesión sobre el mismo de Saúl
Ruiz Orozco, Silveria Mollo Rodríguez y otros, en la superficie de 76,5453 has., además de su
inscripción como tierra fiscal y el desalojo de los poseedores; resolución que fue notificada
personalmente a Silveria Mollo Rodríguez y otros, en fecha 19 de junio de 2012.
CONSIDERANDO: Que, a objeto del análisis del presente caso corresponde citar las
siguientes disposiciones legales a ser consideradas:
Que, la Norma Fundamental en su art. 232, dispone que la Administración Pública debe
regirse por los principios de legitimidad y legalidad.
Que, el art. 15 de la Ley Nº 025 del Órgano Judicial, determina que el "Órgano Judicial
sustenta sus actos y decisiones en la Constitución Política del Estado, Leyes y Reglamentos,
respetando la jerarquía normativa y distribución de competencias establecidas en la
Constitución. En materia judicial la Constitución se aplicará con preferencia a cualquier otra
disposición legal o reglamentaria. La ley especial será aplicada con preferencia a la ley
general."
Que, el art. 68 de la L. Nº 1715 modificada parcialmente por la L. Nº 3545 señala que "Las
resoluciones emergentes del proceso de saneamiento serán impugnadas únicamente ante el
Tribunal Agrario Nacional, en proceso contencioso-administrativo, en el plazo perentorio de
treinta días (30) computables a partir de su notificación." Por su parte, el art. 78 del mismo
cuerpo legal
fija un régimen de supletoriedad por
el
cual
los
actos
procesales
y
procedimientos no regulados por esa Ley, en lo aplicable, se regirán por las disposiciones del
Cód.Pdto.Civ.
Que, la extinción institucional del Tribunal Agrario Nacional ha sido dispuesta por el parágrafo
I, del art. 2 de la L. 212, para dar aplicación a la atribución 4 del art. 144 de la L. 025,
referente a que las Salas del Tribunal Agroambiental son ahora las competentes para conocer
y resolver los procesos contencioso administrativos de la materia; dándose cumplimiento de
esta manera a lo establecido por la atribución 3 del artículo 189 de la C.P.E.
Que, el art. 84 parágrafo I, del Reglamento de la L. Nº 1715 modificada parcialmente por la L.
Nº 3545, aprobado mediante D.S. Nº 29215, expresa que "Las Resoluciones Administrativas
notificadas , no recurridas dentro de los plazos establecidos o cuando medie renuncia
expresa al término de impugnación, quedarán ejecutoriadas." Mientras que éste mismo
cuerpo reglamentario, en su Disposición Transitoria Segunda señala "El presente Reglamento
será aplicable a partir de la fecha de su publicación a todos los procesos de saneamiento en
curso, respetando actos cumplidos aprobados y las resoluciones ejecutoriadas,
salvo los efectos de la aplicación de controles de calidad, supervisión y
seguimiento." (Las negrillas son nuestras)
Que, dentro del mismo Reglamento aprobado por D.S. 29215 en lo referido a control de
calidad, supervisión, seguimiento y errores en el proceso, se establece en su art. 267 que de
oficio las omisiones de forma, técnicos o jurídicos, identificados en forma posterior
a
la
resolución final
de
saneamiento,
la
subsanación procederá
mediante
resolución administrativa o suprema rectificatoria y será notificada en secretaría de la
Dirección Nacional del INRA. Asimismo el art. 346 de tal Reglamento dispone que sea
mediante Resolución Administrativa que se dictará Resolución no constitutiva de
derecho y de Ilegalidad de la Posesión, cuando el poseedor incumpla la Función

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Social o Económica Social, así como el desalojo de los poseedores. (Las negrillas son
nuestras)
CONSIDERANDO: Que, de los antecedentes referidos, así como la normativa legal aplicable
al caso; se tiene los siguientes fundamentos del fallo a ser emitido:
Que, respecto a la naturaleza jurídica del proceso contencioso administrativo, se tiene que el
mismo "busca garantizar el principio de legalidad y el debido proceso al que el Estado se
encuentra obligado frente a las personas que se ven afectadas por sus actos administrativos,
por tanto no existe un derecho en controversia, como ocurre en el caso de los
procesos ordinarios propiamente dichos sino un control de legalidad de estos actos
." AUTO INTERLOCUTORIO DEFINITIVO, S1ª Nº 024/2002 de 14 de agosto de 2002, del
Tribunal Agrario Nacional (Las negrillas son nuestras). Siendo por tanto pertinente señalar
que los alcances del control de legalidad del juez contencioso administrativo fueron
expresados por fallos anteriores en los siguientes términos: "Que la autoridad
jurisdiccional , en mérito al principio de control de legalidad, cuando asume competencia en
el conocimiento de una demanda contencioso administrativa, tiene la obligación de velar
porque los actos efectuados en sede administrativa, se hayan desarrollado dentro
del marco de sus atribuciones, de conformidad a lo establecido por el
ordenamiento jurídico vigente y precautelando que los actuados administrativos se
ajusten a las reglas establecidas y a los principios jurídicos de la materia, de tal
manera, que esté exento de vicios que afecten su validez y eficacia jurídica. "
SENTENCIA AGROAMBIENTAL PLURINACIONAL S2da. L. No 77/2012. (Las negrillas son
nuestras)
CONSIDERANDO: Que, en tal sentido compete a este Tribunal en el ejercicio del control de la
legalidad entrar a verificar en forma integral
los actos desarrollados por la autoridad
administrativa demandada, que precedieron a la Resolución Administrativa impugnada, bajo
las siguientes conclusiones:
1.- Que, la demandante Silveria Mollo Rodríguez, no ha demostrado los fundamentos de su
demanda que refiere principalmente a que el INRA habría incumplido con los preceptos
legales referidos a la calificación de la Función Social y Económica Social, dentro del proceso
de saneamiento del predio "El Rosario de Janchimayu" ubicado en el cantón San Pedro,
sección municipal Segunda - Tarvita, provincia Azurduy del departamento de Chuquisaca;
toda vez que se constata el apersonamiento de la actora y el nombramiento de su
representante Saúl Ruiz Orozco, a los efectos del trámite de saneamiento; habiendo sido
notificado dicho representante, a fs. 56 del cuaderno de saneamiento, con la Resolución Final
de Saneamiento correspondiente a la Resolución Suprema Nº 225760, resolución que no fue
objeto de impugnación alguna y por tanto encontrándose a la fecha ejecutoriada.
2.- Que, se evidencia que Silveria Mollo Rodríguez ha participado del trámite de saneamiento,
sin que conste objeción o cuestionamiento alguno por parte de la misma o su representante,
a lo actuado en la etapa de campo en marzo de 2002, es decir los reclamos u observaciones
debieron ser planteados oportunamente, en el caso de autos consta fehacientemente que la
indicada Resolución Suprema Nº 225760 que es una resolución final de saneamiento no fue
objeto de impugnación o recurso por parte de la demandante; habiendo el Instituto Nacional
de Reforma Agraria tramitado el saneamiento en el caso de autos, dando cumplimiento a las
etapas correspondientes.
3.- Que, se constata que el INRA al emitir la Resolución Administrativa impugnada RA-CS Nº
0670/2007, de fecha 21 de noviembre de 2007, cursante a fojas 64 a 66 del expediente de
saneamiento; dio cabal aplicación al art. 267 del Reglamento aprobado por el D.S. Nº 29215
que permite subsanar omisiones de forma técnicos y jurídicos identificados con posterioridad
a la Resolución Final de Saneamiento, sin que ello implique modificar dicha resolución que en
el presente caso es la Resolución Suprema Nº 225760 de 09 de diciembre de 2005, a la fecha
ejecutoriada; disponiendo la subsanación de la misma mediante resolución administrativa
como es el caso de la resolución administrativa que ahora se impugna, interpretando así
correctamente la aplicación del art. 346 del mismo Reglamento, que para casos en que

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deba subsanarse una omisión dentro de una Resolución Suprema, consistente en
declarar ilegal la posesión por incumplimiento de la función social o económica
social y el desalojo, debe realizarse mediante una resolución administrativa tal
como se procedió en el presente caso ; por lo que se concluye con meridiana claridad
que la autoridad impugnada, ha aplicado correctamente la normativa agraria vigente.
4.- Que, en tal sentido, la RA-CS Nº 0670/2007, de fecha 21 de noviembre de 2007, sin ser
contradictoria con la Resolución Suprema Nº 225760 de 09 de diciembre de 2005 que anula
el Título Ejecutorial Nº 198817 correspondiente al predio en cuestión; complementa la misma
en el sentido de declarar la ilegalidad de la posesión por incumplimiento de la función social o
económica social y el desalojo de Silveria Mollo Rodríguez, Saúl Ruiz Orozco y otros, sin que
la actora hubiese acreditado lo contrario, esto es, el cumplimiento de la Función Económico
Social.
POR TANTO: La Sala Primera del Tribunal Agroambiental, administrando justicia en única
instancia, en ejercicio de la atribución 3 del art. 189 de la CPE, concordante con los dispuesto
por la atribución 4 del art. 144 de la L. Nº 025; FALLA declarando IMPROBADA la demanda
contenciosa administrativa de fs. 22 a 24, subsanada a fs. 34 y vlta., y a fs. 38 del
expediente, consiguientemente subsistente la Resolución Administrativa RA-CS Nº 0670/2007
de 21 de noviembre de 2007, con costas.
Regístrese, comuníquese y archívese.
Fdo.
Magistrado Sala Primera Dr. Juan Ricardo Soto Butrón
Magistrada Sala Primera Dra. Gabriela Cinthia Armijo Paz
Magistrada Sala Primera Dra. Paty Y. Paucara Paco
© Tribunal Agroambiental 2022