Sentencia Agraria Nacional S1/0055/2017

TRIBUNAL AGROAMBIENTAL
SENTENCIA AGROAMBIENTAL NACIONAL S1ª Nº 55/2017
Expediente: Nº 1232/2014
Proceso: Contencioso Administrativo
Demandantes: Viceministerio de Tierras
Demandado: Director Nacional a.i. del INRA
Distrito: Santa Cruz
Fecha: Sucre, 31 de mayo de 2017
Magistrado Relator: Dr. Juan Ricardo Soto Butrón
VISTOS: La demanda contencioso administrativa, respuesta, Resolución Administrativa
impugnada, antecedentes del proceso; y,
CONSIDERANDO: Que, por memorial de demanda cursante de fs. 12 a 15 de obrados, el
Viceministerio de Tierras, interpone demanda contencioso administrativa impugnando la
Resolución Administrativa RA-ST N° 0202/2004 de 2 de agosto de 2004, emitida dentro del
proceso de Saneamiento de Tierras Comunitarias de Origen, SAN-TCO ISOSO, polígono N° 4 y
el predio denominado "Los Guayacanes - Don Horlando", ubicado en el cantón Izozog,
provincia cordillera del departamento de Santa Cruz; argumentando:
OBSERVACIONES E IRREGULARIDADES IDENTIFICADAS EN EL PROCESO DE
SANEAMIENTO
Incumplimiento de la Función Social no considerado en la Evaluación Técnica
Jurídica
Señala que dentro del proceso de saneamiento, en los formularios de campo y fotografías
que cursan de fs. 24 a 54, se evidenciaría la inexistencia de cabezas de ganado; que los
mismos, solo harían referencia a mejoras, vivienda, pozo de agua, alambrado y maquinaria
existente en el predio, y que pese a ello el INRA emitió la Resolución Administrativa RA-ST
0202/2004, resolviendo adjudicar la superficie de 500.0000 ha del predio "Los Guayacanes-
Don Horlando".
Haciendo referencia al Informe Técnico DGS-JRLL-SC N° 0184/2010 emitido por el INRA, que
señala: "en la etapa de Evaluación Técnica Jurídica no se realizó una adecuada valoración del
cumplimiento de la FES, ya que los datos recopilados en las pericias de campo no
existe actividad ganadera ni agrícola que respalden la emisión de la resolución
final de saneamiento y que la clasifique como pequeña propiedad ganadera; razón
por la cual sugiero considerar las irregularidades citas a efectos de regularizar el
proceso de saneamiento en observancia estricta de la normativa agraria vigente "
(sic), manifiesta que el propio administrador y ejecutor del proceso de saneamiento admitió
dicha irregularidad.
Expresa, que el Informe Técnico INF/VT/DGT/UTNIT/0005-2014 de análisis multitemporal de
los años 1996 y 2000, hace referencia a actividad antrópica en solo 0.0130 ha (130 metros)
aproximadamente; agrega que, en el punto 2.3 de dicho informe se hizo un análisis de la
verificación de la Función Social en base a la información levantada en campo, la cual señala
que,
en los formularios llenados en campo no se verifica información relacionada a la
actividad ganadera ni infraestructura para dicha actividad y que no se verificó la existencia
cabezas de ganado; por otro lado refiere que, en las fotografías de mejoras, tampoco se
identificó ganado ni mejoras relacionadas a la actividad ganadera, por ello el INRA realizó una
mala valoración.
Asimismo reitera que, con los datos identificados en Pericias de Campo, se realizó una ilegal
valoración de la Función Social en la Evaluación Técnica Jurídica, como del proceso de
saneamiento del predio "Los Guayacanes-Don Horlando", sin considerar que no existía
ganado de ninguna naturaleza identificado en campo, así como se advierte en las fotografías
y formularios de campo, además de no considerar las características exigidas para la
clasificación de pequeña ganadera vulnerando la normativa agraria con la emisión de la
Resolución Final de Saneamiento.
Fundamento de Derecho

TRIBUNAL AGROAMBIENTAL
El demandante hace referencia a los arts. 393, 397 de la C.P.E.; 166, 169 de la anterior
C.P.E.; 2-II, 66-I de la Ley N° 1715; 238 del D.S. N° 25763; Ley N° 80; asimismo, cita el punto
3 de la Guía de verificación de la Función Social y de la Función Económica Social, aprobada
con la Resolución 184/99.
Con estos argumentos, impugna la Resolución Administrativa RA-ST N° 0202/2004 de 2 de
agosto de 2004, debiendo -indica- en consecuencia disponerse dejar sin efecto legal la
referida Resolución y la anulación de obrados hasta el vicio más antiguo, es decir, hasta el
Informe de Evaluación Técnico Jurídico, debiendo reencauzarse el proceso en estricto apego a
las normas.
CONSIDERANDO: Que, por Auto de 8 de octubre de 2014, cursante a fs. 18 y vta., de
obrados, se admite la misma para su tramitación en la vía ordinaria de puro derecho,
corriéndose en traslado a la autoridad demandada y disponiéndose se ponga a conocimiento
de los terceros interesados Carmen Arteaga Campos, Nely Arteaga Escalante, Blanca E.
Hurtado Pedriel, Jesús Aguilera Hurtado, Alberto Hurtado Ribera, Luis Zabala Padilla y a la
Tierra Comunitaria de Origen ISOSO ALTO representada por Hubert Rivero Méndez.
RESPUESTA DE LA AUTORIDAD DEMANDADA
El Director Nacional a.i. del Instituto Nacional de Reforma Agraria , por memorial
cursante de fs. 70 a 71 de obrados, se apersona respondiendo a la demanda bajo los
siguientes términos:
Manifiesta que al haberse interpuesto el recurso Contencioso Administrativo en contra de la
Resolución Administrativa RA-ST N° 0202/2004 de 2 de agosto de 2004, y que después de
valorados los antecedentes del proceso de saneamiento del predio "Los Guayacanes-Don
Horlando", se remiten a la documentación cursante en dichos antecedentes y en especial a
las últimas actuaciones posteriores a la emisión de la Resolución Final de Saneamiento, las
cuales precautelarían el debido proceso que le asiste a los procedimientos agrarios regulados
por normativa específica sobre la materia.
Con estos argumentos, solicita se tome en cuenta el memorial de contestación, resolviendo la
acción, observando la aplicación correcta de las normas vigentes en el momento de la
sustanciación del proceso de saneamiento y considerando el carácter social que rige en todo
procedimiento agrario, buscando favorecer al administrado siempre y cuando no se vulnere
preceptos constitucionales respaldado por la actual C.P.E.
Con relación a los Terceros Interesados, se advierte que los mismos fueron notificados; sin
que hasta la fecha se hayan apersonado al proceso.
CONSIDERANDO.- De acuerdo al Informe de Secretaría de Sala Primera N° 143/2017
cursante a fs. 153 y vta. de obrados se tiene que el derecho de réplica al memorial de
respuesta del demandado Director Nacional a.i. del Instituto Nacional de Reforma Agraria, no
fue ejercido por la parte actora, consiguientemente tampoco se ejerció el derecho de dúplica,
por la parte demandada.
CONSIDERANDO: Que, el proceso contencioso administrativo es un procedimiento de
control jurisdiccional que tiene como finalidad verificar la legalidad de los actos que realiza el
Estado a través de sus funcionarios administrativos, con el propósito de precautelar los
intereses del administrado cuando son lesionados o perjudicados en sus derechos.
Asimismo, el proceso de saneamiento de la propiedad agraria para su validez y eficacia
jurídica, debe desarrollarse conforme a lo establecido por el ordenamiento jurídico vigente,
ajustando su accionar la autoridad administrativa a las reglas preestablecidas y a los
principios jurídicos de la materia, constituyendo la información obtenida durante dicho
procedimiento el insumo básico para que el Estado otorgue el derecho de propiedad a través
de un Título Ejecutorial, labor que debe adecuarse imprescindiblemente a la normativa
reglamentaria que rige dicho proceso administrativo.
En ese contexto, del análisis de los términos de la demanda, memorial de contestación,
debidamente compulsados con los antecedentes producidos en la sustanciación del proceso

TRIBUNAL AGROAMBIENTAL
de saneamiento del predio "Los Guayacanes Don Horlando" se establece lo siguiente:
Respecto a que el predio "Los Guayacanes-Don Horlando", no cumplía la Función
Social; sin embargo, este aspecto no fue considerado en la Resolución
Administrativa impugnada, toda vez que resolvió adjudicar el predio con la
superficie de 500.0000 ha,
clasificando el
predio como pequeña propiedad
ganadera, siendo que en el mismo no existía ganado, y que de manera posterior a
la citada Resolución, el ente administrativo mediante el Informe Técnico DGS-JRLL-
SC N° 0184/2010 admitió la existencia de dicha irregularidad.
Antes de ingresar a analizar el presente punto, amerita señalar la normativa aplicable al caso
en concreto.
- Constitución Política del Estado de 1967 (vigente al momento de efectuarse las
Pericias de Campo en el predio "Los Guayacanes-Don Horlando")
Artículo 166
"El trabajo es la fuente fundamental para la adquisición y conservación de la propiedad
agraria, y se establece el derecho del campesino a la dotación de tierras".
Ley N° 1715
Artículo 2. (Función Económico-Social)
"I. El solar campesino, la pequeña propiedad, la propiedad comunaria y las tierras
comunitarias de origen cumplen una función social cuando están destinadas a lograr el
bienestar familiar o el desarrollo económico de sus propietarios, pueblos y comunidades
indígenas, campesinas y originarias, de acuerdo a la capacidad de uso mayor de la tierra.
II. La función económico-social en materia agraria, establecida por el artículo 169° de la
Constitución Política del Estado, es el empleo sostenible de la tierra en el desarrollo de
actividades agropecuarias, forestales y otras de carácter productivo, así como en las de
conservación y protección de la biodiversidad, la investigación y el ecoturismo, conforme a su
capacidad de uso mayor,
en beneficio de la sociedad,
el
interés colectivo y el
de su
propietario."
Decreto Supremo N° 24784 (vigente al momento de efectuarse las Pericias de Campo en
el predio "Los Guayacanes Don Horlando")
Artículo 192. (Pericias de Campo)
I. Los Directores Departamentales del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA),
publicados los edictos y avisos señalados en el artículo 190 de este reglamento, dispondrán
la realización de pericias de campo para:
(...)
C. La verificación del cumplimiento de la función social o económico-social de las
tierras objeto de Títulos Ejecutoriales, procesos agrarios en trámite y posesiones, en relación
a propietarios, subadquirentes, beneficiarios de procesos agrarios en trámite y poseedores;
discriminando las superficies que se encuentran y las que no se encuentran cumpliendo la
función social
o económico-social
con especificación,
en cada caso,
de su ubicación
geográfica, superficie y límites" (...)
Por otro lado, cabe hacer referencia a algunos actuados que cursan en la carpeta de
saneamiento del predio "Los Guayacanes Don Horlando", en ese sentido se tiene que en el
formulario de Registro Función Económico Social cursante de fs. 27 a 29 de la carpeta
de saneamiento, en el punto II. Producción Pecuaria no se consignó dato alguno ; en
el punto III Producción Agrícola tampoco existe datos; en el acápite Herramientas de
Producción se consignó: Tractores, Tractores Oruga, Sembrador, Rome Plow; en Mejoras:
Casa, Pozo y Alambradas; en el punto Mano de Obra - Asalariado Permanente señala 2
trabajadores; en el punto Infraestructura y Maquinarias, cita: Rastra, Fumigadora, Abonadora,
bordeadora; sin embargo, en la casilla de Observaciones de manera textual expresa: "La

TRIBUNAL AGROAMBIENTAL
propiedad no está trabajada. En la propiedad no existe mejora. Todo lo declarado por
el propietario en la ficha FES no existe en campo, existe solamente el pozo de agua y la
vivienda de adove" (sic) (las negrillas son agregadas); formulario que fue debidamente
firmado por el representante del citado predio.
Igualmente, en la Ficha Catastral cursante de fs. 30 a 31, entre otros datos, en el acápite
VIII. Producción y Marca de Ganado, no se consigna ningún dato ; en el punto XVIII
Observaciones, señala: "La propiedad ha sido indicada por el representante de los
propietarios (poderes Nos. 695/2000 - 696-2000) como una sola superficie" (sic) (las negrillas
son agregadas); formulario que también fue firmado por el representante del predio.
Del mismo modo cabe señalar que en las Fotografías de Mejoras , cursantes de fs. 34 a 38
de la carpeta de saneamiento, no se observa la existencia de ganado alguno en el predio
"Los Guayacanes-don Horlando".
Por otro lado en la Evaluación Técnica Jurídica de 5 de abril de 2002, cursante de fs. 109 a
116 de la carpeta de saneamiento, en el numeral 4.1 inc. d) Conclusiones, se estableció lo
siguiente:
"De los datos de las fichas Técnico-Jurídicas,
ficha de Registro de Función
Económico Social, informe técnico de campo, Reglamento de la Ley INRA aprobado por D.S.
N° 25763, guías y manuales vigentes y las observaciones del Representante Indígena, se
establece que el predio 'Los Guayacanes y Don Horlando' no cumple la Función
Económica Social ni función social , de acuerdo al art. 2 parágrafos I y II de la Ley 1715,
arts. 237 y siguientes del D.S. 25763 Reglamento de la Ley 1715" (sic) (las negrillas son
agregadas). Asimismo, en el numeral 4.2 Sugerencias, señala: "...se sugiere se remitan
antecedentes ante el Director Nacional de Instituto Nacional de Reforma Agraria para que
dicte Resolución Administrativa de improcedencia de titulación , conforme a los
resultados de la información técnica jurídica emergente de la etapa de pericias de campo y
en aplicación a las disposiciones anteriormente citadas y en actual vigencia". (sic) (las
negrillas son agregadas)
De la normativa expuesta y de los actuados referidos, se evidencia ineludiblemente que el
representante del predio "Los Guayacanes-Don Horlando", no acreditó el cumplimiento de la
Función Económica Social, toda vez que, si bien el mismo hizo referencia respecto a que en el
predio se desarrolla la actividad ganadera; sin embargo, en el levantamiento de datos en
campo se evidenció la inexistencia de ganado, conforme consta en la Ficha Catastral, registro
Función Económico Social y en las Fotografías de Mejoras, formularios que fueron
debidamente firmados por el representante en señal de conformidad, sin hacer constar en
esa oportunidad observación alguna respecto al ganado, como tampoco objetó u observó los
resultados emanados de la Evaluación Técnica Jurídica, que fueron dados a conocer en la
Exposición Pública de Resultados, corroborándose tal situación en el Informe en Conclusiones
de 26 de agosto de 2002 cursante de fs. 122 a 124 de la carpeta de saneamiento, en el
numeral III. que refiere: "PROPIETARIOS y/o REPRESENTANTES NO APERSONADOS DENTRO
EL PLAZO ESTABLECIDO POR EL AUTO DE FECHA 19 DE JULIO DEL PRESENTE AÑO" (sic), lista
en la que se encuentra consignado el predio "Los Guayacanes".
Amerita señalar que no obstante de lo referido precedentemente y el incumplimiento de la
F.E.S. en el predio "Los Guayacanes-Don Horlando", de acuerdo a lo establecido en la
Evaluación Técnica Jurídica, citada anteriormente, el ente administrativo elaboró el Informe
Técnico UTN-TCO's ITF N° 262/03 de noviembre de 2003, cursante de fs. 213 a 215 de la
carpeta de saneamiento, que en el numeral 11. Conclusiones y Recomendaciones, señala:
"En la etapa de Evaluación Técnica y Jurídica se determina la Improcedencia de titulación, sin
embargo revisada la documentación generada en la etapa de pericias de campo (registro y
croquis de mejoras) es evidente la existencia mínima de actividad agropecuaria
(vivienda, pozo de agua) la misma que no ha sido considerada en la ETJ. En consideración
al
cumplimiento de la función social
es que se ha elaborado plano final
de
propiedad con una extensión de 500.0000 ha " (sic) (las negrillas son agregadas); y es
en base a este Informe que el INRA posteriormente procedió a emitir la Resolución
Administrativa RA-ST 0202/2004 de 2 de agosto de 2004, ahora impugnada, la cual en su
parte Resolutiva Primera, expresa: "Adjudicar el predio con la superficie de 500,0000

TRIBUNAL AGROAMBIENTAL
ha ...bajo la denominación de Los Guayacanes - Don Horlando...bajo la clasificación de
Pequeña Propiedad Ganadera ..." (sic) (las negrillas son agregadas), bajo ese contexto se
advierte que el ente administrativo, sin ningún sustento legal, fundamentación ni motivación,
procedió a desconocer lo verificado in situ, con relación a la inexistencia de cabezas de
ganado en el predio, apartándose de esta manera de la normativa agraria y constitucional
que rige para el reconocimiento y protección del derecho de propiedad sobre la tierra, que no
es otra cosa que la obligatoriedad del cumplimiento de la Función Social o Función Económico
Social; consecuentemente se evidencia que el INRA efectuó una labor imprecisa y carente de
validez, por la contradicción en la que incurre al adjudicar el predio con la superficie de
500,0000 ha por el supuesto cumplimiento de la Función Social y al clasificar el mismo como
pequeña propiedad ganadera, siendo que en Pericias de Campo, como se tiene señalado
precedentemente, en ningún momento se verificó la existencia de ganado, toda vez que es la
verificación de la existencia de ganado la cual
determinará otorgar la clasificación de
propiedad ganadera; siendo en consecuencia incoherente lo actuado y la definición a la que
arribó el INRA en el proceso de saneamiento del predio "Los Guayacanes-Don Horlando".
Asimismo, amerita referir que si bien el ente administrativo de manera posterior a la emisión
de la Resolución Administrativa RA-ST 0202/2004 de 2 de agosto de 2004, ahora impugnada,
elaboró el Informe Técnico DGS-JRLL-SC N° 0184/2010 de 1 de septiembre de 2010, cursante
de fs. 236 a 237 de la carpeta de saneamiento, señalando en el numeral 3. Conclusión y
Sugerencia: "... se evidencia que dentro del proceso de saneamiento, en la etapa de
Evaluación Técnico Legal, no se realizó una adecuada valoración del cumplimiento de la
función económico social, ya que por los datos recopilados en las pericias de campo al
interior del predio LOS GUAYACANES DON HORLANDO, no existe actividad ganadera ni
agrícola, que respalden la emisión de la Resolución Final de Saneamiento que reconozca
500.0000 ha y que la clasifique como pequeña propiedad ganadera; razón por la cual sugiero
considerar las irregularidades citas, a efectos de regularizar el proceso de saneamiento, en
observancia estricta de la normativa agraria vigente" (sic) ; sin embargo, se advierte que el
mismo no le exime de la vulneración en la que incurrió el ente administrativo en la
sustanciación del proceso de saneamiento del predio "Los Guayacanes - Don Horlando";
consecuentemente, se evidencia que el ente administrativo vulneró el art. 166 de la anterior
C.P.E. cuyo espíritu fue recogido por los arts. 393 y 397 de la C.P.E. de la actual C.P.E., y el
art. 2 de la Ley N° 1715.
Con relación al Informe Técnico INF/VT/DGT/UTNIT/0005-2014, que realizó el
análisis multitemporal de los años 1996 y 2000, y el análisis de la verificación de la
Función Social del predio "Los Guayacanes Don Horlando"
Al respecto cabe señalar que el citado Informe Técnico, fue presentado por la parte actora en
calidad de prueba con la demanda; sin embargo, amerita aclarar que el control de legalidad
realizado por este ente jurisdiccional mediante el proceso contencioso administrativo, se
efectúa con relación a los actos ejecutados por el INRA dentro del proceso de saneamiento;
por lo que la revisión de estos actuados son referentes a los consignados dentro de la carpeta
de saneamiento y advirtiéndose que el Informe Técnico INF/VT/DGT/UTNIT/0005-2014 de 30
de enero de 2014, no cursa dentro de la misma, este ente jurisdiccional se ve imposibilitado
de emitir criterio respecto a la consideración del Informe de referencia.
Por los extremos referidos y desglosados supra, se establece en forma clara y fehaciente que
el proceso de saneamiento del predio "Los Guayacanes - Don Horlando" que concluye con la
emisión de la Resolución Administrativa RA-ST 0202/2004 de 2 de agosto de 2004 fue el
resultado de un proceso de saneamiento con errores en su procedimiento al no haberse
aplicado la normativa agraria y constitucional; lo que vulnera el debido proceso
administrativo.
POR TANTO: La Sala Primera del Tribunal Agroambiental, administrando justicia en única
instancia, en uso de sus atribuciones y competencias que le otorga el art. 189-3 de la
Constitución Política del Estado y el art. 36-3 de la Ley N° 1715, FALLA declarando
PROBADA la demanda contencioso administrativa cursante de fs. 12 a 15 de obrados,
interpuesta por el Viceministerio de Tierras, en su mérito, se declara NULA la Resolución

TRIBUNAL AGROAMBIENTAL
Administrativa RA-ST 0202/2004 de 2 de agosto de 2004, debiendo el Instituto Nacional de
Reforma Agraria subsanar la irregularidad en que incurrió, emitiendo nuevo Informe en
Conclusiones que refleje los actuados realizados dentro del proceso de saneamiento de la
propiedad agraria para poder concluir y sugerir de manera acorde a la normativa vigente,
adecuando sus actuaciones a los principios y normas agrarias que la regulan, y en
conformidad a los fundamentos contenidos en la presente Sentencia.
Notificadas sean las partes con la presente Sentencia Agroambiental Nacional, devuélvase los
antecedentes del proceso de saneamiento remitidos por el Instituto Nacional de Reforma
Agraria, en el plazo máximo de 30 días, debiendo quedar en su lugar fotocopias simples y
legalizadas de las fojas que correspondan, con cargo al INRA.
Regístrese y notifíquese.
Fdo.-
Magistrado Sala Primera Dr. Juan Ricardo Soto Butrón.
Magistrada Sala Primera Dra. Gabriela Cinthia Armijo Paz.
Magistrada Sala Primera Dra. Paty Y. Paucara Paco.
© Tribunal Agroambiental 2022