II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS
F.J.II.1. La naturaleza jurídica del proceso contencioso administrativo
Que, el proceso contencioso administrativo es un procedimiento de control jurisdiccional que tiene como finalidad verificar la legalidad de los actos que realiza el Estado a través de sus funcionarios administrativos, con el propósito de precautelar los intereses del administrado cuando son lesionados o perjudicados en sus derechos. En éste entendido, se debe establecer que el proceso de saneamiento de la propiedad agraria, para su validez y eficacia jurídica debe desarrollarse conforme lo establecido por el ordenamiento jurídico vigente, ajustando su accionar la autoridad administrativa a las reglas preestablecidas y a los principios jurídicos que regulan la materia, constituyendo la información obtenida durante dicho procedimiento el insumo básico para que el Estado otorgue el derecho a la propiedad, labor que debe adecuarse imprescindiblemente a las normas reglamentarias que rigen dicho proceso administrativo, mismos que contemplan las diferentes etapas secuenciales.
F.J.III Examen del caso concreto
Los demandantes en el presente proceso contencioso administrativo, acusan: 1) Vulneración del debido proceso y seguridad jurídica por la existencia de resoluciones contradictorias en la identificación de vicios de nulidad relativa en el expediente agrario N° 54141 correspondiente a los predios "Tunas I" y "Tunas II", sin embargo, el INRA en el caso del predio "Hohenau II", identificó vicios de nulidad absoluta, lo cual provocó la anulación de los Títulos Ejecutoriales del referido expediente en el que sustentan su derecho propietario; 2) Conculcación del debido proceso y del art. 66 incs. a) y b) del D.S. N° 29215, por cuanto la parte Resolutiva Primera de la Resolución Final de Saneamiento impugnada, no explicaría sobre la nulidad de 11 Títulos Ejecutoriales, no obstante, en base a los antecedentes del expediente agrario N° 54141, se emitieron 12 Títulos Ejecutoriales; omitiendo además señalar la base legal a efecto de determinar el vicio de nulidad; 3) Vulneración de los arts. 393 y 397 de la C.P.E., la cosa juzgada, la seguridad jurídica y Tratados Internacionales, por no haberse respetado los criterios más favorables emitidos en la valoración de los predios "Tunas I" y "Tunas II", respecto del predio "Hohenau II", toda vez que como subadquirentes demostraron el cumplimiento de la FES en la totalidad de la superficie mensurada.
Es en ese contexto, corresponde a esta máxima instancia jurisdiccional especializada dilucidar la problemática del caso de sub lite; para ello y cumpliendo con los cánones de fundamentación y motivación adecuados y conforme a lo estipulado por el art. 203 de la C.P.E., en cumplimiento de lo determinado por la Sentencia dictada por el Juez Público Mixto en lo Civil y Comercial, Familia Niñez y Adolescencia e Instrucción Penal de Roboré, constituido en Juez de Garantías Constitucionales se considerará:
F.J.III.1. Es menester precisar que, producto de las vulneraciones acusadas en la demanda contenciosa administrativa presentada por la Asociación de Pequeños Agricultores Colonia Menonita Hohenau II, relativas a la existencia de contradicciones en la identificación de vicios de nulidad relativa en el expediente agrario N° 54141, en relación a lo determinado por la Resolución Suprema N° 22241 de 9 de octubre de 2017 - ahora impugnada - correspondiente al predio denominado "Hohenau II" y en virtud a que mediante Informe Técnico Legal JRLL-SCE-INF-SAN N° 1130/2016 de 25 de octubre cursante a fs. 1571 a 1579 de la carpeta predial, por el que se advierte sobreposición del expediente agrario N° 54141 con los expedientes agrarios 29606 y 30930 correspondientes a los predios "hacienda Dolly" y "La Esperanza" respectivamente, este Tribunal, a objeto de mejor resolver la problemática planteada por los demandantes, con la facultad conferida por los arts. 396 y 378 del Cód. Pdto. Civ., determinó suspender el plazo para dictar sentencia, a objeto de que el INRA Nacional remita a esta instancia jurisdiccional los antecedentes del proceso de saneamiento del predio "Las Tunas", en cuya carpeta se encuentran insertas las Resoluciones Finales de Saneamiento RFSCS-SC N° 0148/2001 de 31 de agosto y RFSSC.SC N° 0046/2002 de 15 de abril y de esa manera determinar si los extremos acusados en la demanda contenciosa administrativa son ciertos; a cuyo efecto también se dispuso que el Departamento Técnico Especializado de este Tribunal eleve informe con los datos pertinentes y gráficos correspondientes de sobreposición del expediente agrario N° 54141 con los expedientes 29606 y 30930; además de informarse si el expediente agrario N° 54141 se sobrepone al predio "Hohenau"; de lo relacionado precedentemente, es posible inferir con meridiana claridad que la evacuación del Informe Técnico TA - DTE N° 057/2019 de 25 de septiembre, el cual cursa de fs. 282 a 287 de obrados, obedece estrictamente a la dilucidación de los argumentos de la demanda contenciosa administrativa planteada por los actores, dicho de otro modo, mal podría otorgarse una respuesta congruente con los extremos demandados y que además se encuentre debidamente fundamentada y motivada que garantice el debido proceso con exposición de los hechos y su relación de causalidad con el derecho y lógicamente con los datos técnicos correspondientes sin el análisis dispuesto, análisis que fue plasmado a través del merituado Informe Técnico TA - DTE N° 057/2019.
Es con ese imprescindible análisis y en cumplimiento de lo determinado por el Juez Público Mixto en lo Civil y Comercial, Familia Niñez y Adolescencia e Instrucción Penal de Roboré, constituido en Juez de Garantías Constitucionales, que se pasa a realizar las siguientes consideraciones:
El Informe Técnico de Relevamiento de Expedientes Agrarios en Gabinete DDSCCOI N° 0134/2012 de 5 de marzo de 2012, cursante de fs. 969 a 977 de antecedentes, en el punto 6.1.1 referido a la IDENTIFICACIÓN DE EXPEDIENTE SOBREPUESTO A LOS PREDIOS MENSURADOS EN RELEVAMIENTO DE INFORMACIÓN EN CAMPO, determina que el predio "Hohenau II", se encuentra sobrepuesto en la superficie 5837.6650 ha (100%), sobre el expediente agrario N° 54141.
De la minuciosa relación y análisis de los actuados descritos y detallados en el punto "I.5. Actos procesales relevantes en sede administrativa" de la presente resolución, contrastados con los puntos demandados por la parte actora, por la existencia de resoluciones contradictorias en la identificación de vicios de nulidad relativa en el expediente agrario N° 54141 correspondiente a los predios "Tunas I" y "Tunas II", y la determinación asumida en sede administrativa con relación al predio "Hohenau II", en el que se identificaron vicios de nulidad absoluta, lo cual provocó la anulación de los Títulos Ejecutoriales del referido expediente en el que sustentan su derecho propietario; este Tribunal constata que no obstante de que el ente administrativo, en una primera instancia, a través del Informe Técnico de Relevamiento de Expedientes Agrarios en Gabinete DDSC-COI N° 0134/2012 de 5 de marzo de 2012, señaló que el predio "Hohenau II", se encontraría sobrepuesto en la superficie 5837.6650 ha (100%), sobre el expediente agrario N° 54141, así como el Informe en Conclusiones de 2 de marzo de 2012, por el que se señala que los Títulos Ejecutoriales del trámite agrario N° 54141 del predio "Las Tunas", se encuentran afectados con vicios de nulidad absoluta, que en virtud de ello debió dictarse Resolución Administrativa de Adjudicación y Titulación en la superficie de 5837.6650 ha, extremos que resultaron modificados por el Informe Técnico Legal DDSC-AREA-GB-INF. N° 308/2012 de 27 de abril e Informe Legal DDSC-CO-II-INF N° 1544/2012 de 12 de noviembre, arribando a la conclusión mediante el Informe Técnico Legal JRLL-SCE-INF-SAN N° 1130/2016 de 25 de octubre, por el que se determinó que el expediente N° 54141 del predio "Las Tunas", tiene vicios de nulidad absoluta, dado el incumplimiento del art. 22 de la entonces vigente Ley Fundamental del Estado y por el art. 5 del D.L. N° 3464 de 2 de agosto de 1953, elevado a rango de Ley el 29 de octubre de 1956, disposición que no permite la adjudicación o dotación de tierras privadas, en dichas áreas. Asimismo, el merituado Informe establece que el predio "Hohenau II", no se encuentra soprepuesto al expediente agrario N° 54141 correspondiente al predio denominado "Las Tunas"; por lo que al existir vicios de nulidad absoluta, sugiere se anule los Títulos Ejecutoriales Individuales del trámite agrario N° 54141, considerando a los beneficiarios del predio "Hohenau II", como poseedores legales, adjudicándoles la superficie de 5000.0000 ha, en resguardo de los arts. 393 y 397 de la C.P.E., así como declarar Tierra Fiscal la superficie de 815.4097 ha, por sobrepasar el límite establecido en el art. 398 de la Norma Suprema; extremos que fueron acogidos por la Resolución Suprema N° 22241 de 9 de octubre de 2017, ahora impugnada; en este sentido, este Tribunal a efectos de comprobar los extremos específicamente demandados y resolver la problemática planteada - se reitera - suspendió el plazo para dictar sentencia, mediante Auto de 3 de mayo de 2019, que cursa a fs. 246 y vta. de obrados.
Ahora bien, es en ese orden de análisis que se emitió el Informe Técnico TA-DTE N° 057/2019 de 25 de septiembre, antes referido, el cual en el numeral 3.2 de la parte conclusiva, da cuenta que el predio Comunidad Campesina Colonia Menonita "Hohenau II", no se sobrepone al antecedente agrario N° 54141 del predio "Las Tunas"; verificándose que el antecedente agrario N° 54141 del predio "Las Tunas" se encuentra sobrepuesto en un 34.31% al antecedente agrario N° 29606 del predio "Hacienda Dolly" y en un 20.80% al expediente agrario N° 30930 del predio "La Esperanza", extremo que además se encuentra contemplado en el Informe Técnico Legal JRLL-SCE-INF-SAN N° 1130/2016 de 25 de octubre, por lo que la pretensión de los demandantes a efecto de asumir una decisión unísona con relación a los vicios de nulidad identificados no resulta posible, más aún si se lleva en consideración que dichas modificaciones y/o rectificaciones al Informe en Conclusiones fueron realizadas, como producto del control de calidad, supervisión y seguimiento que le faculta al ente administrativo, de conformidad a lo establecido por el art. 266 y la Disposición Transitoria Primera del D.S. N° 29215 que establece: "I. La Dirección Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria, a momento de ejecutarse los proyectos de resoluciones en campo podrá disponer controles de calidad con el objeto de precautelar el cumplimiento de las normas mediante el relevamiento de información fidedigna y estándares de calidad de las actuaciones cumplidas, regulados en disposiciones internas; sin perjuicio del control interno que establezcan las Direcciones Departamentales. II. La Dirección Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria, ejecutará la supervisión y seguimiento de los diferentes procedimientos y proyectos de saneamiento, sin suspender la ejecución de trabajos. III. La Dirección Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria, de oficio o a denuncia podrá disponer la investigación en gabinete y campo sobre hechos irregulares y actos fraudulentos, descritos en este reglamento, incluyendo la aplicación del control de calidad y la aplicación de los efectos previstos, respecto a las etapas o actividades cumplidas. IV. Como resultado de la aplicación del control de calidad, supervisión y seguimiento, se podrá disponer: a) La anulación de actuados de saneamiento por irregularidades, graves faltas o errores de fondo; b) La convalidación de actuados de saneamiento, por errores u omisiones subsanados; c) La prosecución de los procesos de saneamiento objeto de controles de calidad, supervisión y seguimiento, y asimismo, la aplicación de medidas correctivas o reforzamiento en programas de capacitación u otros que ameriten el caso; d) El inicio de procesos administrativos, civiles o penales para los funcionarios responsables".
Cabe también puntualizar que, si bien la parte actora acusa que el expediente N° 54141, ya habría sido valorado en el proceso de saneamiento de los predios "Tunas I" y "Tunas II", proceso en el cual se emitió la Resolución Convalidatoria de los Títulos Ejecutoriales, por identificación de vicios de nulidad relativa, el cual concluyó con la emisión de los Certificados de Saneamiento, en el marco del D.S. N° 25763, vigente en ese entonces, extremo que da lugar a que la Comunidad Campesina Colonia Menonita "Hohenau II", tenga acreditado su derecho propietario a través del expediente N° 54141; sin embargo, estos extremos acusados, no enervan o desvirtúan lo analizado por el ente administrativo en el Informe Técnico Legal JRLL-SCE-INF-SAN N° 1130/2016 de 25 de octubre antes citado y por el Departamento Técnico Especializado del Tribunal Agroambiental, respecto a que el predio "Comunidad Campesina Colonia Menonita "Hohenau II", no se encuentra sobrepuesto al antecedente agrario N° 54141 del predio "Las Tunas"; lo que significa que el ente administrativo con acertado criterio, consideró a los beneficiarios del predio "Hohenau II", como poseedores legales otorgándoles la superficie de 5000.0000 ha, en virtud a los arts. 393, 397-I y 398 de la C.P.E.; además de proceder con la anulación de los Títulos Ejecutoriales con expediente agrario N° 54141, al haberse identificado vicios de nulidad absoluta conforme lo dispone el art. 334.I del D.S. N° 29215 que establece: "La Resolución Suprema anulatoria, se emitirá cuando el Título Ejecutorial esté afectado por vicios de nulidad absoluta, o cuando el Título Ejecutorial esté afectado por vicios de nulidad relativa y no exista cumplimiento de la función social o económico - social de la tierra; y dispondrá: a) La nulidad del (los) Título(s) Ejecutorial(es) y proceso agrario que sirvió de antecedente y calidad fiscal de las tierras a nombre del Estado, si corresponde; b) La cancelación de partidas de propiedad en oficinas de Derechos Reales que tengan como antecedente de dominio el título ejecutorial anulado; c) La cancelación de partidas de gravámenes e hipotecas en oficinas de Derechos Reales, que recaen sobre las superficies comprendidas en el (los) Título(s) Ejecutorial(es) anulado(s); y d) El desalojo conforme lo dispuesto en los Artículo 453 y 454 del presente Reglamento."; en consecuencia, correspondía emitir Resolución Suprema Anulatoria, de Adjudicación y declaración de Tierra Fiscal; aspectos que acreditan que en el caso de autos, no se evidencia que existan resoluciones contradictorias y mucho menos vulneración alguna del debido proceso y la seguridad jurídica, como erradamente señala la parte actora.
F.J.III.2. Ante la acusación de conculcación del debido proceso y del art. 66 incs. a) y b) del D.S. N° 29215, por cuanto la parte Resolutiva Primera de la Resolución Final de Saneamiento impugnada, no explicaría sobre la nulidad de 11 Títulos Ejecutoriales, no obstante, en base a los antecedentes del expediente agrario N° 54141, se emitieron 12 Títulos Ejecutoriales, omitiendo además señalar la base legal a efecto de determinar el vicio de nulidad; corresponde precisar que el aspecto denunciado carece de relevancia y trascendencia jurídica, pues además de tratarse de un aspecto meramente formal, el mismo no tiene incidencia alguna en la calidad de beneficiarios del predio Comunidad Campesina Colonia Menonita "Hohenau II", a efecto de que su condición de poseedores legales cambie por la de un derecho propietario, pues se recalca y enfatiza que el predio objeto de la litis no se sobrepone al antecedente agrario N° 54141 del predio "Las Tunas"; y es precisamente esa falta de sobreposición identificada en el proceso de saneamiento cuestionado, que le permitió al INRA otorgar la condición de poseedor legal del predio "Hohenau II", aspecto que se constituye en el elemento central de la decisión asumida en la sede administrativa y en virtud de lo preceptuado por el art. 180.I de la C.P.E., que establece como una nueva visión de justicia, que los formalismos, no deben prevalecer sobre el principio de verdad material.
Respecto a la denuncia relativa a que la parte considerativa de la Resolución Suprema N° 22241, sólo enunciaría los actos procesales realizados en el proceso de saneamiento, sin considerar la base legal y del derecho a ser aplicado en el predio "Hohenau II", así como la falta de fundamentación y motivación a efecto de emitir una Resolución de Adjudicación y declarar Tierra Fiscal una parte del predio, no obstante el apersonamiento de los ahora demandantes en el saneamiento acreditando derecho propietario, como subadquirente con tradición en Títulos Ejecutoriales, que devienen del trámite agrario N° 54141. Al respecto se debe manifestar que tales extremos no resultan ser evidentes y no se encuentran conforme a norma agraria de saneamiento; de donde se concluye que las citas realizadas por la parte actora de la Sentencia Constitucional Plurinacional 0650/2014 y las SC 1365/2005-R de 31 de octubre, 0112/2010-R de 10 de mayo y 0758/2010-R de 2 de agosto, en lo que respecta a la motivación y fundamentación de las resoluciones emitidas, no tienen relación ni concordancia con el presente caso de autos, debido a que la Resolución Final de Saneamiento impugnada, se encuentra debidamente motivada y fundamentada en hecho y derecho, no existiendo ninguna contradicción de la parte considerativa con la parte resolutiva, cumpliendo además con lo determinado por el art. 66 incs. a) y b) del D.S. N° 29215, no habiéndose vulnerado el debido proceso establecido en el art. 115.II de la C.P.E., como equivocadamente acusa la parte actora, pues toda resolución final de saneamiento se encuentra respaldada en los informes legales y técnico legales, mediante los cuales se realiza el debido análisis y fundamentación y en razón de ello, no corresponde realizar la copia inextensa de los mismos en la Resolución Final de Saneamiento.
F.J.III.3. En cuanto al principio Pro Homine, se acusa la vulneración de los arts. 393 y 397 de la C.P.E., la cosa juzgada, la seguridad jurídica y Tratados Internacionales, por no haberse respetado los criterios más favorables emitidos en la valoración de los predios "Tunas I" y "Tunas II", respecto del predio "Hohenau II", toda vez que como subadquirentes demostraron el cumplimiento de la FES en la totalidad de la superficie mensurada. Sobre el punto, este Tribunal advierte que dichas observaciones realizadas en la demanda contenciosa administrativa, resultan ser descontextualizadas y carentes de sustento jurídico, pues conforme ya se expuso precedentemente y se reitera, no corresponde llevar en consideración las determinaciones que se asumieron con relación a los predios denominados "Tunas I" y "Tunas II", pues el predio objeto de la litis "Hohenau II" no se sobrepone al antecedente agrario N° 54141, razón por la que en sede administrativa se determinó otorgarles a los beneficiarios de dicho predio la calidad de poseedores legales, condición adquirida por haberse evidenciado el cumplimiento de la FES en la etapa del saneamiento correspondiente, es decir, pretender la aplicación del principio de favorabilidad consagrado tanto en los Instrumentos Internacionales como en la C.P.E., en desmedro de las condiciones especiales y técnicas que rigen como requisitos sine qua non de la materia para acceder a la propiedad agraria, constituye una pretensión que no se enmarca a los cánones del derecho.
Cabe referir también que, de conformidad a lo estatuido por los arts. 64 y 66.I numeral 1 de la L. N° 1715, el INRA regularizó el hasta entonces expectativo derecho propietario al advertir que los beneficiarios del citado predio cumplen con la FES, en su calidad de poseedores desde antes de la vigencia de la L. N° 1715 de 18 de octubre de 1996, concordante con los arts. 393 y 397.I de la C.P.E., pero dentro del marco establecido en el art. 398 de la C.P.E. que en su parte in fine señala: "En ningún caso la superficie podrá exceder las cinco mil hectáreas"; por lo que con criterio acertado se otorgó a los beneficiarios del citado predio la superficie de 5000.0000 ha, siendo estas normas constitucionales extrañadas por la parte actora (arts. 393, 397.I y 398 de la C.P.E.), y en razón de ello es posible afirmar que el ente administrativo no conculcó el principio de favorabilidad consagrado Constitucionalmente, pues mas bien aplicó correctamente al caso de autos las condiciones y limitantes propias del régimen de la propiedad agraria. En ese contexto, de los fundamentos de hecho y derecho valorados líneas precedentes, se advierte la inexistencia de vulneración del debido proceso, el derecho a la defensa y los principios de seguridad jurídica y de favorabilidad, establecidos en los arts. 115-II, 119-II, 178-I y 256 de la C.P.E., así como tampoco existe resoluciones contradictorias; por lo que corresponde resolver, en ese sentido.