II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS
En el presente proceso contencioso administrativo se resolverán los siguientes problemas jurídicos , considerando los argumentos de la demanda, de la contestación, de los terceros interesados y los antecedentes del proceso de saneamiento, referidos a: 1) Si la Resolución Suprema No. 15223 de 22 de junio de 2015, emitida dentro del proceso de Saneamiento Simple de Oficio (SAN-SIM) -ahora impugnada- que resolvió declarar la ilegalidad de la posesión Javier Chavez Dominguez y Abelardo Suárez Parada -ahora demandante y copropietario-, se encuentra sustentada con adecuada fundamentación normativa y motivación fáctica cuando se basa en informes técnico legales; 2) Si el INRA vulneró los criterios legales de preclusión de las etapas del proceso de saneamiento (Preparatoria, De Campo y de Resolución y Titulación) con los informes técnico-legales posteriores al Informe en Conclusiones y al Informe de Cierre, emitidos en la labor de control de calidad, supervisión y seguimiento del proceso de saneamiento; y 3) Si es posible, en una demanda contencioso administrativa, invocar tradición de derecho propietario sobre títulos Ejecutoriales emitidos por el ex Consejo Nacional de Reforma Agraria con antecedentes en la Resolución Suprema No 186546 de 23 de marzo de 1978 y en base al expediente agrario No. 32831 que fueron anulados en la Resolución Final de Saneamiento (Resolución Suprema No. 15223 de 22 de junio de 2015).
FJ.II.1. El proceso contencioso administrativo en materia agroambiental: Naturaleza jurídica y configuración procesal
El proceso contencioso administrativo, en general, tiene como finalidad ejercer control jurisdiccional de los actos administrativos expresos emanados de los órganos públicos competentes. Es decir, verifica la legalidad de los actos que realiza el Estado a través de sus funcionarios administrativos, con el propósito de precautelar la correcta actuación de la administración pública, la cual debe enmarcarse en la Ley y de ésta conforme a la Constitución Política del Estado, precautelando el interés común, así como los intereses y derechos legítimos de los administrados, cuando éstos son lesionados o perjudicados.
El proceso contencioso administrativo en materia agroambiental, procede agotada que sea la vía administrativa, cuando las resoluciones de la administración definan derechos o impidan definitivamente la prosecución del trámite, en los casos previstos por el numeral 3 del Artículo 189 de la Constitución Política del Estado (CPE) y las normas legales vigentes.
Las personas naturales o jurídicas, públicas o privadas que hubiesen sido afectadas en su derecho subjetivo o interés legítimo, están legitimadas para interponer una demanda contencioso administrativa agroambiental en contra la autoridad administrativa de la entidad que dictó la resolución administrativa. Su interposición debe ser dentro del plazo de treinta (30) días calendario improrrogable, computable desde la notificación con la resolución administrativa impugnada.
En atención a la configuración procesal del proceso contencioso administrativo, corresponde a este Tribunal Agroambiental efectuar la revisión del proceso administrativo de saneamiento en cuyo mérito se emitió la Resolución Suprema Nº 15223 de 22 de junio de 2015, ahora impugnada.
FJ.II.2 Jurisprudencia agroambiental reiterada sobre la fundamentación y motivación de la Resolución Final de Saneamiento con sustento en informes técnico-legales.
La jurisprudencia agroambiental, sobre el cumplimiento de una adecuada fundamentación y motivación de la Resolución Final de Saneamiento, con sustento en los informes técnicos legales emitidos dentro del proceso de saneamiento, se basa en lo dispuesto en los arts. 65.c) y 66 del D.S. 29215 y 52.III de la Ley No 2341.
El art. 65.c) del D.S. 29215, dispone expresamente: "Toda Resolución deberá basarse en informe legal y cuando corresponda además un informe técnico". Por su parte, el art. 66 de la misma norma reglamentaria establece que las Resoluciones Administrativas en general deberán contener: "a) Relación de hecho y fundamentación de derecho que se toman en cuenta para su emisión; y b) La parte resolutiva no deberá ser contradictoria con la considerativa y expresará la decisión adoptada por la autoridad de manera clara, precisa y con fundamento legal". Por su parte, el art. 52.III de la Ley No. 2341, estipula: "La aceptación de informes o dictámenes servirá de fundamentación a la resolución cuando se incorporen al texto de ella".
En ese orden, la SAN S1a 21/2017 de 14 de marzo de 2017, fundándose en los arts. 65.c) del D.S. 29215 y 52.III de la Ley No 2341, entendió que los informes técnicos legales que sirven de base de la Resolución Final de Saneamiento forman parte de la resolución, informes que no pueden ser citados en la resolución in extenso y, que ello significa que la resolución final tiene la fundamentación y motivación necesarias en esos informes. De manera expresa señala: "... el actor realiza observaciones genéricas, cuestionando el accionar del INRA y la falta de fundamentación de la Resolución motivo de la impugnación (...) la jurisprudencia del Tribunal Agroambiental que ha establecido de manera uniforme que el contenido de las Resoluciones Administrativas como en este caso del saneamiento, refieren los datos finales del referido proceso, los mismos que están desarrollados de manera puntual, citando expresamente los Informes Técnicos y Legales que desarrollan los argumentos y análisis respectivo que sustentan las conclusiones comprendidas en los mismos, esta documentación forma parte inherente de la Resolución Administrativa de conclusión del proceso de saneamiento, por lo que remitiéndonos a ésta prueba que cursa en el cuaderno de Saneamiento del predio "SANTA MARIA", se tiene que las conclusiones arribadas por la entidad administrativa, plasmadas en la Resolución Administrativa impugnada, tienen la fundamentación y motivación necesarias para establecer la ilegalidad de la posesión y la declaratoria de Tierra Fiscal del predio "SANTA MARIA" (...)"
En el mismo sentido, la SAP S1a Nº 64/2018 de 26 de octubre de 2018, manifiesta: "...de la interpretación de los arts. 65 y 66 del D.S. N° 29215, así como del art. 52-III de la L. N° 2341, se puede constatar que la Resolución Suprema N° 14316 de 19 de enero de 2015, cumple con los requisitos previstos en la normativa señalada, toda vez que en la parte considerativa párrafo décimo primero de la citada Resolución Suprema objeto de estudio, se evidencia la relación de los Informes Técnico Legales anteriormente señalados que sirvieron de base y fundamento para la decisión asumida; asimismo se puede advertir en la parte dispositiva de la misma, la consignación de los preceptos legales sustantivos y adjetivos en que se apoya la determinación adoptada de reconocer vía dotación la parcela 360 a favor de la Comunidad Tuni. Agregando al discernimiento efectuado, el proceso de saneamiento reviste de particularidad en el sentido, que la información recabada del Relevamiento de Información en Campo y la documentación presentada por los interesados, son evaluadas a través de Informes Técnicos Legales que sugieren la emisión de la Resolución Final de Saneamiento; por lo que el hecho que una Resolución sea ésta Administrativa o Suprema, no contenga mayor precisión de lo desarrollado en el proceso, no constituye un elemento para determinar que la misma carezca de fundamentación y motivación, entendimiento que se tiene sentado en la uniforme jurisprudencia del Tribunal Agroambiental haciendo cita entre otras de la Sentencia Agroambiental Plurinacional S2a N° 27/2018 de 14 de junio de 2018 y la Sentencia Agroambiental Nacional S1a N° 114/2017 de 27 de noviembre de 2017. En consecuencia, no resulta evidente que la Resolución Suprema ahora cuestionada careciera de fundamentación y motivación, siendo acorde a lo establecido en el art. 115-II de la C.P.E".
Finalmente, en la SAP S1ª No 73/2018 de 30 de noviembre, emitida dentro del proceso contencioso administrativo interpuesto por Javier Chávez Domínguez impugnando la Resolución Suprema No 15223 de 22 de junio de 2015, en la que se cuestionó que dicha Resolución Suprema Final de saneamiento carecía de fundamentación y motivación porque se basó en informes técnico legales posteriores al Informe en Conclusiones e Informe de Cierre, es decir, en informes complementarios, del mismo modo, sustentándose en la misma base normativa, se señaló que: "2.- En relación a que la Resolución Suprema N° 15223 impugnada no contendría la debida fundamentación de derecho (...) la Resolución Suprema N° 15223 de 22 de junio de 2015 ahora impugnada, en su parte considerativa se funda en las resoluciones operativas emitidas y menciona que se evidencia la realización de las actividades de saneamiento referidas a Informe Técnico-Legal de Diagnóstico, Relevamiento de Información en Campo, Informe en Conclusiones, Informe de Cierre, y que las sugerencias del indicado Informe en Conclusiones habrían sido modificadas posteriormente reencausando el proceso de saneamiento, citando al efecto los Informes complementarios respectivos (...) consiguientemente, de lo anotado y de la interpretación de los arts. 65 y 66 del D.S. N° 29215, se puede constatar que no se advierte vulneración a la obligación de fundamentación en la Resolución Final de Saneamiento , pues la misma cumple con citar los Informes Técnico Legales en los cuales se sustenta , y que cursan en los actuados de saneamiento, en el cual participaron los interesados ; no debiendo perderse de vista que no podría invocarse válidamente indefensión por el hecho de no constar de manera detallada todos y cada uno de los razonamientos de los informes que sustenta la indicada Resolución Final de Saneamiento, ya que tal determinación de la autoridad administrativa así como los Informes que le sirven de base que contienen el detalle de sus decisiones, pueden ser impugnados vía proceso contencioso administrativo, en el cual la parte interesada podrá refutar o cuestionar en derecho los entendimientos del INRA desde un punto de vista jurídico, haciendo valer sus derechos, en el entendido que los informes técnico legales no se constituyen en determinaciones de la autoridad administrativa sino hasta el momento en que los mismos son acogidos en la RFS correspondiente, la cual sí puede ser objeto de impugnación".
Consecuentemente, del marco normativo reglamentario glosado (arts. 65.c) y 66 del D.S. 29215 y 52.III de la Ley No 2341), así como de la uniforme jurisprudencia agroambiental citada, es posible concluir que las resoluciones finales de saneamiento cuando se basan y sustentan en Informes técnico-legales, cumplen con una adecuada fundamentación normativa y fundamentación fáctica, puesto que, en dichos informes se encuentran la relación de hechos y fundamentación de derecho que son asumidos de manera conclusiva en la resolución final y, por lo tanto, no necesariamente deben ser glosados o citados in extenso, debido a que forman parte de la resolución final.
La interpretación jurisprudencial efectuada por este Tribunal Agroambiental, es compatible con los estándares jurisprudenciales constitucionales sobre el derecho a una resolución fundamentada y motivada que, como lo entendió el Tribunal Constitucional Plurinacional, es uno de los elementos del debido proceso, reconocido como derecho fundamental, garantía jurisdiccional y derecho humano en las normas contenidas en los arts. 115.II y 117.I de la CPE; 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH); y, 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), derecho que es aplicable también en procesos administrativos (SC 0946/2004-R de 15 de junio y SC 0871/2010-R de 10 de agosto, entre otras), es decir, cumple con los requisitos jurisprudenciales exigibles sobre una resolución administrativa adecuadamente fundamentada y motivada, contenidos en los precedentes constitucionales relevantes de la SCP 2221/2012 de 8 de noviembre y SCP 0100/2013 de 17 de enero.
FJ.II.3. Jurisprudencia agroambiental reiterada sobre la facultad legal del INRA de realizar control de calidad, supervisión, seguimiento y errores del proceso de saneamiento, en informes técnico-legales posteriores y complementarios al Informe en Conclusiones y al Informe de Cierre antes de emitir la Resolución Final de Saneamiento.
Es reiterada la jurisprudencia agroambiental, basada en lo dispuesto en el art. 266 y Disposición Transitoria Primera del D.S. No 29215, que ha reafirmado la facultad legal y potestativa que tiene el INRA de realizar control de calidad, supervisión, seguimiento e identificación de errores del proceso de saneamiento, en informes técnico-legales posteriores y complementarios al Informe en Conclusiones y al Informe de Cierre antes de emitir la Resolución Final de Saneamiento, con la finalidad de garantizar la legalidad del procedimiento desarrollado y la correcta valoración de cumplimiento de la Función Social o la Función Económica Social.
Así, el art. 266 del D.S. No 29215 -cuyo parágrafo I, fue modificado por el art. 2.IV del D.S. No 3467 de 24 de enero de 2018 y, posteriormente, modificado este art. 266 por el art. 2.IV del D.S No 4494 de 21 de abril de 2021- dispone expresamente:
"ARTÍCULO 266.- (CONTROL DE CALIDAD, SUPERVISIÓN Y SEGUIMIENTO).
I. Las Dirección Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria, a momento de ejecutarse los diferentes procesos agrarios administrativos, podrá disponer controles de calidad con el objeto de precautelar el cumplimiento de las normas, mediante el relevamiento de información fidedigna y estándares de calidad de las actuaciones cumplidas, regulados en disposiciones internas; sin perjuicio del control interno que establezcan las Direcciones Departamentales.
II. La Dirección Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria, ejecutará la supervisión y seguimiento de los diferentes procesos agrarios administrativos, sin suspender la ejecución de trabajos.
III. La Dirección Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria, de oficio o a denuncia, podrá disponer la investigación en gabinete y/o campo sobre hechos irregulares y actos fraudulentos, señalados en este reglamento, incluyendo la aplicación del control de calidad y la aplicación de los efectos previstos, respecto a las etapas o actividades cumplidas, señalando un plazo que no excederá los ciento ochenta (180) días calendario, de acuerdo a la complejidad del caso.
IV. Como resultado de la aplicación del control de calidad, supervisión y seguimiento, la Dirección Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria, mediante resolución fundada, podrá disponer:
a) La anulación de actuados por irregularidades, graves faltas o errores de fondo; b) La convalidación de actuados, por errores u omisiones subsanados;
c) La prosecución de los procesos objeto de controles de calidad, supervisión y seguimiento, y asimismo, la aplicación de medidas correctivas o reforzamiento en programas de capacitación u otros que ameriten el caso;
d) El inicio de procesos administrativos, civiles o penales para los funcionarios responsables."
Del mismo modo, la Disposición Transitoria Primera del D.S. No 29215, señala:
"Los procedimientos de saneamiento en curso que se encuentren pendientes de firma de Resoluciones Finales de Saneamiento, cuando exista denuncia o indicios o duda fundada, sobre sus resultados, serán objeto de revisión de oficio por el Instituto Nacional de Reforma Agraria, para garantizar la legalidad del procedimiento desarrollado y la correcta verificación de la función social o la función económico social; estableciendo los medios más idóneos para su cumplimiento. Como resultado de la aplicación del control de calidad, supervisión y seguimiento, se podrá disponer: La anulación de actuados de saneamiento por irregularidades, faltas graves o errores de fondo; la convalidación de actuados de saneamiento, por errores u omisiones subsanados; la prosecución de los procesos de saneamiento objeto de controles de calidad, supervisión y seguimiento, y asimismo, la aplicación de medidas correctivas o reforzamiento; y el inicio de procesos administrativos, civiles o penales para los funcionarios responsables".
En ese orden, la SAP S2ª Nº 21/2014 de 10 de junio de 2014, señala que, las disposiciones reglamentarias citadas: "...facultan a la entidad administrativa disponer, de oficio o a denuncia, el inicio de procesos de control de calidad, en campo o en gabinete, a efectos de garantizar la legalidad del procedimiento y la correcta valoración de cumplimiento de la función social o función económico social".
Bajo el mismo razonamiento, la SAP S1ª Nº 02/2021, de 19 de febrero, luego de explicar que el proceso de saneamiento constituye un procedimiento técnico jurídico transitorio cuya finalidad es regularizar y perfeccionar el derecho de la propiedad agraria, pudiéndose ejecutar de oficio o a pedido de parte, así como sobre el proceso de control de calidad, en el contexto de las etapas del proceso de saneamiento, ha señalado expresamente que: "El art. 263 del Reglamento agrario de las Leyes Nros. 1715 y 3545, aprobado mediante D.S. N° 29215 de 2 de agosto de 2007, establece que el proceso de saneamiento se encuentra conformado por tres etapas: Preparatoria, de Campo y de Resolución y Titulación y, en lo concerniente al Control de Calidad de los procesos de saneamiento (...)". Del art. 266 antes citado, se puede inferir que la Dirección Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA) tiene la facultad potestativa de ejercer controles de calidad sobre los procesos de saneamiento sustanciados por las direcciones departamentales, sin perjuicio de que en estas últimas ya se haya efectuado dicho trabajo, cuya finalidad estriba en la verificación del cumplimiento de la normativa procedimental en vigencia, así como efectuar supervisión y seguimiento de los procesos en curso y ante denuncias sobre irregularidades o actos fraudulentos, de oficio o a denuncia, disponer investigación sobre los hechos denunciados y que como resultado de este procedimiento, está facultado para disponer, si corresponde, la anulación de actuados, la convalidación al haberse procedido previamente a la subsanación de las omisiones o errores identificados, la continuidad del trámite y el establecimiento de procesos contra los funcionarios responsables. Por su parte, el art. 267 modificado por D.S. N° 3467 de 24 de enero de 2018, establece que los errores u omisiones de forma técnicos o jurídicos identificados antes de la emisión de las resoluciones finales de saneamiento pueden ser subsanados a través de un informe".
Consecuentemente, del marco normativo reglamentario glosado (art. 266 y Disposición Transitoria Primera del D.S. No 29215), así como de la uniforme jurisprudencia agroambiental reiterada citada, se concluye que el Instituto Nacional de Reforma Agraria, a través de su Dirección Nacional, ante indicios de irregularidades cometidas en ejecución del proceso de saneamiento, se encuentra facultado, de manera potestativa, para disponer de oficio o a denuncia de parte la investigación en gabinete y/o en campo o a través de los medios idóneos que considere pertinente, el inicio de procesos de control de calidad, supervisión, seguimiento y errores del proceso de saneamiento, sobre los procesos de saneamiento sustanciados por las direcciones departamentales del INRA, sin perjuicio de que en éstas ya se hubiera efectuado dicho control, labor que se traduce en la emisión de informes técnico-legales posteriores y complementarios al Informe en Conclusiones y al Informe de Cierre antes de emitir la Resolución Final de Saneamiento, que pueden dar lugar a disponer, si corresponde, la anulación de actuados, la convalidación al haberse procedido previamente a la subsanación de las omisiones o errores identificados, la continuidad del trámite y el establecimiento de procesos contra los funcionarios responsables, esto, con la finalidad de garantizar la legalidad del procedimiento desarrollado y la correcta valoración de cumplimiento de la función social o la función económica social.
FJ.II.4. Sobre la imposibilidad de invocar en una demanda contenciosa administrativa, tradición de derecho propietario sustentado en Título Ejecutorial basado en expediente agrario del Ex Consejo Nacional de Reforma Agraria, después del proceso de saneamiento en el que hubo amplia defensa y que culminó con Resolución Suprema que resolvió anular un o más Títulos Ejecutoriales, por haberse establecido vicios de nulidad absoluta, conforme lo dispuesto en los arts. 67.I-II de la Ley No. 1715, 321, 331.I inc. c) y 334 del D.S 29215.
El saneamiento es el procedimiento técnico-jurídico transitorio destinado a regularizar y perfeccionar el derecho de propiedad agraria, conforme lo dispone el art. 64 de la Ley No 1715, parcialmente modificada por la Ley No 3545 y, la finalidad que persigue, según lo dispuesto en el art. 66.I.1) de la misma Ley, es la titulación de las tierras -definidas en el art. 2 de la misma Ley No 1715, parcialmente modificada por la Ley No 3545- que se encuentren cumpliendo la Función Económico Social o Función Social antes del año 1996. En razón a esa finalidad, ingresan al proceso de saneamiento: 1o Quienes cuentan con derecho propietario, en base a expedientes agrarios, tramitados ante el ex Consejo Nacional de Reforma Agraria o Ex Instituto Nacional de Colonización, que culminan con la emisión de un Título Ejecutorial; y 2o Quienes no cuenten con expedientes agrarios que los respalden, es decir, son únicamente poseedores.
Por ello, como resultado del saneamiento, las resoluciones podrán ser conjunta o indistintamente, anulatorias , modificatorias, confirmatorias y constitutivas, conforme dispone el parágrafo I del art. 67 de la Ley No 1715 y, cuando el proceso agrario cuente con Resolución Suprema o se hubieren emitido títulos ejecutoriales, se dictará Resolución Suprema, de acuerdo a lo previsto en el parágrafo II de la misma disposición legal, por el Presidente del Estado Plurinacional conjuntamente con el Ministro de Desarrollo Rural y Tierras, quienes pueden anular un o más Títulos Ejecutoriales, por haberse establecido vicios de nulidad absoluta , conforme lo dispuesto en los arts. 321 y 331.I inc. c) y 334 del D.S. 29215.
Es decir, la Resolución Suprema Anulatoria es producto de la valoración de los Títulos Ejecutoriales emitidos en base a expedientes agrarios, tramitados ante el ex Consejo Nacional de Reforma Agraria o Ex Instituto Nacional de Colonización y de revisión en el proceso de saneamiento, conforme lo dispone el art. 306 del D.S. 29215.
Consecuentemente, cuando se emite una Resolución Suprema que resuelve anular uno o más Títulos Ejecutoriales, por haberse establecido vicios de nulidad absoluta, conforme lo dispuesto en los arts. 67.I-II de la Ley No. 1715, 321, 331.I inc. c) y 334 del D.S 29215, no se puede pretender mantener derecho propietario como subadquirente basado en el Título Ejecutorial anulado con antecedente en expediente agrario, aduciendo tener respaldo en título inicial, por cuanto, haría inútil la finalidad del proceso de saneamiento y la regularización y perfeccionamiento del derecho de propiedad agraria, conforme lo dispone el art. 64 de la Ley No 1715, proceso en el cual, además se verifica el cumplimiento de la Función Social o Función Económico Social a efectos del reconocimiento del derecho propietario que, es una potestad encargada al INRA. Es decir, el demandante, no puede pretender que después del proceso de saneamiento, se deje incólume un derecho propietario preconstituido en Título Ejecutorial inicial anulado, ni tampoco se mantenga incólume su registro en Derechos Reales.
FJ.II.5. Examen del caso concreto
Ingresando al análisis del caso concreto, se resolverán cada uno de los problemas jurídicos que motivan esta demanda contencioso administrativa, identificados al exordio del acápite de Fundamentos Jurídicos de la presente sentencia agroambiental plurinacional.
FJ.II.5.1. La Resolución Suprema Nº 15223 de 22 de junio de 2015, impugnada en este proceso contencioso administrativo, está adecuadamente fundamentada y motivada.
La Resolución Suprema Nº 15223 de 22 de junio de 2015, emitida dentro del proceso de Saneamiento Simple de Oficio (SAN-SIM) respecto al Polígono N° 182 que, entre otros aspectos, resolvió declarar la ilegalidad de la posesión de Javier Chávez Domínguez y Abelardo Suarez Parada -ahora demandante- respecto al predio denominado "El Refugio" en la superficie de 19,1662 ha ubicado en el municipio de Porongo, provincia Andrés Ibáñez del departamento de Santa Cruz y el desalojo de los mismos de dicha propiedad, está adecuadamente fundamentada y motivada, dentro de las exigencias previstas en los arts. 65.c y 66 del D.S. 29215 y 52.III de la Ley No 2341, con sustento en informes técnico-legales, en los que se encuentran la relación de hechos y fundamentación de derecho que parte de la Constitución Política del Estado, la Ley No 1715 y su Decreto Reglamentario (D.S. 29215) y cuya cita in extenso no es exigible conforme entendió la uniforme jurisprudencia agroambiental desarrollada en el FJ.II.2 de la presente Sentencia.
En efecto, la Resolución Suprema Nº 15223 de 22 de junio de 2015, ahora impugnada, en su parte dispositiva, en el punto 1º dispuso ANULAR los Títulos Ejecutoriales en los cuales el ahora demandante basa la tradición de su derecho propietario, esto es, el Título Ejecutorial proindiviso No. 709281 emitido a favor de Freddy Pereira Sciarony, Roger Pereira Sciarony y Silvia Balcázar Barrero, respecto al ex fundo originalmente denominado "Las Moras" con una superficie inicial de 200.0272 ha y Título Ejecutorial individual No. 709280 a favor de Inés Rojas Vargas respecto al predio "Guenda de los Gonzales" con una superficie de 163.0480 ha; al haberse establecido vicios de nulidad absoluta del predio ubicado en el cantón Terebinto, provincia Andrés Ibañez del departamento de Santa Cruz, conforme a especificaciones geográficas, colindancias y demás antecedentes técnicos..." y, en su mérito, en el punto 11o declaró la ilegalidad de la posesión de Javier Chávez Domínguez y Abelardo Suarez Parada -ahora demandante - respecto al predio denominado "El Refugio" en la superficie de 19,1662 ha (diecinueve hectáreas con un mil seiscientos sesenta y dos metros cuadrados), "... por haber incumplido los requisitos de la legalidad de la posesión, en observancia a lo dispuesto por los artículos 393 y 397 de la Constitución Política del Estado; artículos 2 parágrafo I, 64, 66 y 67 parágrafo II numeral 2 de la Ley No 1715, artículos 341 parágrafo II numeral 2 y 346 del Decreto Reglamentario No 29215 de 02 de agosto de 2007 " y, por ende, el punto 14o, dispuso el desalojo de Javier Chávez Dominguez y Abelardo Suárez Parada de dicha propiedad.
La Resolución Suprema Nº 15223 de 22 de junio de 2015, en lo referente al predio "El Refugio" está fundamentada y motivada con toda la documentación aportada en el proceso de saneamiento y conforme al análisis efectuado en el Informe en Conclusiones de 01 de agosto de 2007, Informe de Cierre y en los informes técnico legales emitidos por el INRA en la labor de control de calidad, supervisión y seguimiento, como fundamentalmente son: "Informe Legal JRLL-SCS-INF No. 168/2014 de fecha 27 de octubre de 2014, Informe Técnico-Legal JRLL-SCS-INF No. 182/2014 de fecha 25 de noviembre de 2014 (...)".
Al respecto, si bien es cierto que el Informe en Conclusiones Acumulado DDSC-SAN-INF- No. 151/2012 de 1 de abril de 2013 (I.5.2 de la presente Sentencia); con relación al predio "El Refugio", en el acápite 5.1 de Conclusiones y Sugerencias, en principio, se sugiere que se adjudique este predio en favor de Javier Chávez Dominguez y Abelardo Suárez Parada -ahora demandante- en la superficie de 19,1662 ha clasificada como Pequeña Propiedad con actividad agrícola, con el argumento que hubieran acreditado la legalidad de su posesión; sin embargo, debe tenerse en cuenta que este Informe en Conclusiones es un acto administrativo anterior a la Resolución Final de saneamiento y, en ese orden, mientras no se emita esta Resolución Final, el INRA, tiene la potestad de realizar el control de calidad, supervisión y seguimiento del proceso de saneamiento que lleva adelante, con la finalidad de garantizar la legalidad del procedimiento desarrollado y la correcta valoración de cumplimiento de la Función Económica Social, conforme a la facultad conferida por el art. 266 y Disposición Transitoria Primera del D.S. No 29215 y el entendimiento jurisprudencial desarrollado en el FJ.II.3 de la presente Sentencia. Es así que, ejerciendo esta labor de control de calidad, emitió el Informe Técnico-Legal JRLL-SCS-INF No. 182/2014 de fecha 25 de noviembre de 2014 (I.5.6 de la presente Sentencia), en cuyo acápite "C" referido al "Análisis técnico-Legal", inciso a), evidenció en la carpeta de saneamiento que cursaba la Declaración Jurada de Posesión Pacífica del Predio "El Refugio" de 3 de agosto de 2012 (I.5.7.de la presente Sentencia) - información recogida durante el Relevamiento de Información en Campo- que demostraba que el asentamiento de Javier Chavez Domínguez y Abelardo Suárez Parada -ahora demandante- era recién desde el año 2005, es decir, posterior a 1996 y, por lo tanto su posesión era ilegal. Esta prueba, es corroborada con los actos administrativos contenidos en Informe Legal JRLL-SCS-INF No 168/2014 de 27 de octubre de 2014, que sobre el expediente agrario No 32831 "Las Moras" (I.5.5. de la presente Sentencia) basándose, a su vez, en el Informe Técnico DDSC-UDECO No 158/2012 de 23 de agosto de 2012 (I.5.11 de la presente Sentencia), informe de análisis multitemporal correspondientes a los predios en conflicto: LA SAMA, SINDICATO AGRARIO LOS TIGRES, LOMA ALTA QUEBRADA, LOS TIGRES Y EL REFUGIO , de igual forma, consta que las imágenes satelitales de las gestiones 1994, 1995, 1996 y 2000 demuestran que no existía actividad en el área que hubieran detentado los beneficiarios del predio "El Refugio "; razón por la cual -este informe multitemporal- sugiere que la superficie de 19.1662 ha, deberá considerarse en calidad de "Tierra Fiscal"; evidenciándose que los actuales poseedores Javier Chavez Domínguez y Abelardo Suárez Parada -ahora demandante -son ilegales, al haberse asentado con posterioridad a la Ley No. 1715, modificada por la Ley No 3545 y así lo estableció la SAP S1ª No 73/2018 de 30 de noviembre, emitida dentro del proceso contencioso administrativo interpuesto por Javier Chávez Domínguez impugnando la misma Resolución Suprema No 15223 de 22 de junio de 2015.
De lo señalado, no cabe duda que la Resolución Suprema impugnada que declaró la Ilegalidad de la Posesión del ahora demandante y su coopropietario y dispuso el desalojo del predio "El Refugio", se encuentra debidamente fundamentada y motivada en los informes técnico legales analizados, que se sustentan en normas constitucionales, legales y reglamentarias y se basan -se reitera-en la Declaración Jurada de Posesión Pacífica del Predio "El Refugio" de 3 de agosto de 2012 (I.5.7.de la presente Sentencia) y el Informe Técnico DDSC-UDECO, No 158/2012 de 23 de agosto de 2012 (I.5.11 de la presente Sentencia), informe de análisis multitemporal, que se subraya es, prueba producida en la etapa de Relevamiento de Información en Campo. Asimismo, no es cierto que se le hubiera causado indefensión al ahora demandante, por cuanto Javier Chávez Domínguez y Abelardo Suárez Parada fueron debidamente notificados con el Informe Técnico - Legal JRLL-SC-INF 182/2014 de 25 de noviembre de 2014, el 6 de mayo de 2015 (I.5.6. de la presente Sentencia) y no realizaron observación alguna.
Finalmente, sólo a manera de aclaración, el Informe Legal JRLL-SCS-INF No. 055/2015 de 10 de marzo de 2015, el Informe Legal JRLL-SCS-INF Nº 058/2015 de 17 de marzo de 2015 e Informe Legal JRLL-SCS-INF Nº 059/2015 de 18 de marzo de 2015 (descritos en los puntos I.5.8. I.5.9.y I.5.10.), citados en la parte considerativa de la Resolución Suprema Nº 15223 de 22 de junio de 2015 , impugnada, no se refieren al predio "El Refugio", motivo de esta demanda contenciosa.
En razón a lo ampliamente explicado y fundamentado en la presente sentencia, no es evidente que, en la Resolución Suprema ahora impugnada, no se hubiera establecido los hechos y fundamentos de orden constitucional, legal y reglamentario, así como se hubiera omitido realizar el control de calidad del proceso de saneamiento. Por el contrario, se advierte el cumplimiento de los arts. 65.c) y 66 del D.S 29215, disposiciones que fueron interpretadas por la jurisprudencia agroambiental (SAN S1a 21/2017 de 14 de marzo de 2017, SAP S1a Nº 64/2018 de 26 de octubre de 2018 y SAP S1ª No 73/2018 de 30 de noviembre, entre otras), así como también se observó el debido proceso y el derecho a una adecuada fundamentación y resolución administrativa al emitir la Resolución Suprema Nº 15223 de 22 de junio de 2015, haciendo uso de la facultad potestativa de control de calidad, supervisión y seguimiento del proceso de saneamiento con la finalidad de garantizar la legalidad del procedimiento desarrollado y la correcta valoración de cumplimiento de la función social; razón por la cual no es posible -conforme pretende el ahora demandante- mantener incólume las "sugerencias" o los "resultados" contenidos en el Informe en Conclusiones e Informe de Cierre, aprobados en etapas previas a dicho control de calidad, supervisión y seguimiento que realizó el INRA, toda vez, que estos fueron modificados con informes técnico legales emitidos en la labor de control de calidad del proceso, que son sustento de la Resolución Suprema ahora impugnada, conforme se explica a continuación.
F.II.5.2. Los actos administrativos evidenciados en la labor de control de calidad, supervisión, seguimiento del proceso de saneamiento respecto del predio "El Refugio".
El ahora demandante, Abelardo Suárez Parada, señala que el INRA vulneró los criterios legales de preclusión de las etapas del proceso de saneamiento (Preparatoria, De Campo, de Resolución y Titulación) al haber emitido los informes técnico-legales posteriores al Informe en Conclusiones y al Informe de Cierre, descalificando su validez.
Al respecto, corresponde reiterar que, el INRA, antes de emitir la Resolución final, en su labor de control de calidad, supervisión, seguimiento, dentro del marco normativo reglamentario glosado (art. 266 y Disposición Transitoria Primera del D.S. No 29215), a través de su Dirección Nacional, ante indicios de irregularidades cometidas en ejecución del proceso de saneamiento, se encuentra facultado, de manera potestativa, para disponer de oficio o a denuncia de parte la investigación en gabinete y/o en campo o a través de los medios idóneos que considere pertinente, el inicio de procesos de control de calidad, supervisión, seguimiento y errores del proceso de saneamiento, sobre los procesos de saneamiento sustanciados por las direcciones departamentales del INRA, sin perjuicio de que en éstas ya se hubiera efectuado dicho control, labor que se traduce en la emisión de informes técnico-legales posteriores y complementarios al Informe en Conclusiones y al Informe de Cierre antes de emitir la Resolución Final de Saneamiento, que pueden dar lugar a disponer, si corresponde, la anulación de actuados, la convalidación al haberse procedido previamente a la subsanación de las omisiones o errores identificados, la continuidad del trámite y el establecimiento de procesos contra los funcionarios responsables, esto, con la finalidad de garantizar la legalidad del procedimiento desarrollado y la correcta valoración de cumplimiento de la función social o la función económica social, conforme se desarrolló ampliamente en el FJ.II.3 y FJ.II.5.1.de la presente sentencia.
En efecto, ejerciendo esa facultad de control, el INRA, en lo que se refiere al predio "El Refugio", al evidenciar en la carpeta de saneamiento que cursaba información recogida durante el Relevamiento de Información en Campo, que no había sido valorada como era la Declaración Jurada de Posesión Pacífica del Predio "El Refugio" de 3 de agosto de 2012 (Acápite I.5.7.de la presente Sentencia), que demostraba que el asentamiento de Javier Chavez Domínguez y Abelardo Suárez Parada -ahora demandante -era recién desde el año 2005, es decir, posterior a 1996, emitió el Informe Técnico-Legal JRLL-SCS-INF No. 182/2014 de fecha 25 de noviembre de 2014 (I.5.6 de la presente Sentencia), sugiriendo que se declare al ahora demandante y su copropietario como poseedores ilegales; prueba que está corroborada por el Informe Técnico DDSC-UDECO, No. 158/2012 de fecha 23 de agosto de 2012 (Acápite I.5.11 de la presente sentencia), informe de análisis multitemporal correspondientes a los predios en conflicto: LA SAMA, SINDICATO AGRARIO LOS TIGRES, LOMA ALTA QUEBRADA, LOS TIGRES Y EL REFUGIO, en el que de igual forma es una información recogida durante el Relevamiento de Información en Campo en el que consta que las imágenes satelitales de las gestiones 1994, 1995, 1996 y 2000 demuestran que no existe actividad en el área que detentaban el ahora demandante y su copropietario respecto del predio "El Refugio"; razón por la cual, sugirieron que la superficie de 19.1662 ha se considere en calidad de "Tierra Fiscal"; último informe en el que se basó, a su vez, el Informe Legal JRLL-SCS-INF No 168/2014 de 27 de octubre de 2014, (I.5.5. de la presente Sentencia).
De donde resulta que, dichos informes técnicos legales tienen toda la validez legal y por tanto, no pueden ser tachados de extemporáneos y fuera de las etapas del proceso de saneamiento, conforme pretende el ahora demandante, por el contrario, al haber sido emitido en la labor del control de calidad del proceso, sustentan normativa y fácticamente la Resolución Suprema Nº 15223 de 22 de junio de 2015 respecto del predio "El Refugio" y, por ende, son complementarios al Informe en Conclusiones y al Informe de Cierre, toda vez que son los que determinaron la convicción en la autoridad administrativa y en este Tribunal Agroambiental que el procedimiento de saneamiento, luego de dicho control, se desarrolló en el marco de la legalidad y la correcta valoración de cumplimiento de la Función Económica Social.
F.II.5.3. Sobre la invocación de la tradición de derecho propietario sustentando en el Títulos Ejecutoriales basado en expediente agrario del Ex Consejo Nacional de Reforma Agraria y registrados en Derecho Reales, que fueron anulados en la Resolución Suprema que se impugna.
El demandante afirma que, el derecho propietario sobre el predio denominado "El Refugio" que le asiste, tiene su tradición civil, porque se basa en los antecedentes del trámite agrario de dotación seguido ante el Ex Consejo Nacional de Reforma Agraria signado con el expediente No 32831, específicamente en el Título Ejecutorial proindiviso No 709281 emitido a favor de Freddy Pereira Sciarony, Roger Pereira Sciarony y Silvia Balcázar Barrero, respecto al ex fundo originalmente denominado "Las Moras" con una superficie inicial de 200.0272 ha y el Título Ejecutorial individual No 709280 emitido a favor de Inés Rojas Vargas respecto al predio "Guenda de los Gonzales" con una superficie de 163.0480 ha, que está inscrito en Derechos Reales bajo la matrícula computarizada No. 7013020000788, asiento A-1 del Registro de Propiedad de 14 de septiembre de 1982; y que en base a ese derecho propietario, se transfirió el predio "Las Moras" a favor de Humberto Ruiz Ruiz, luego, a favor de Blanca Candelaria Pérez de Saldias y posteriormente se transfirió una fracción del referido predio, consistente en una superficie de 36.0179 ha a favor de Ninhoska Saldias Perez, y finalmente, se transfirió en favor de Javier Chávez Domínguez y de Abelardo Suárez Parada -ahora demandante- mediante Minuta de transferencia de predio rústico de 1 de noviembre de 2005, reconocida en sus firmas ante Notario Beverly Vidal Rosado, derecho propietario inscrito bajo la matrícula computarizada No 7013020000965 del Registro de Propiedad de 27 de diciembre de 2005.
Es decir, el ahora demandante afirma que el derecho propietario que le asiste conjuntamente con Javier Chávez Domínguez respecto al predio actualmente denominado "El Refugio" con una superficie, según documentos de 36.0179.72 ha y de 19.1662 ha, según mensura, está debidamente registrado bajo la matrícula computarizada No. 701030200000965 del Registro de Propiedad de Derechos Reales de 27 de diciembre de 2005, basado en los antecedentes de trámite agrario seguido ante el Ex Consejo Nacional de Reforma Agraria signado con el expediente No 32831; sin tener en cuenta que los Títulos Ejecutoriales iniciales (Título Ejecutorial proindiviso No 709281 emitidos a favor de Freddy Pereira Sciarony, Roger Pereira Sciarony y Silvia Balcázar Barrero, respecto al ex fundo originalmente denominado "Las Moras" con una superficie inicial de 200.0272 ha y Título Ejecutorial individual No. 709280 a favor de Inés Rojas Vargas respecto al predio "Guenda de los Gonzales" con una superficie de 163.0480 ha) fueron anulados por la Resolución Suprema No 15223 de 22 de junio de 2015, emitida dentro del proceso de Saneamiento Simple de Oficio (SAN-SIM); al haberse establecido vicios de nulidad absoluta del predio, precisamente por violación a los arts. 22 de la Constitución Política del Estado abrogada (vigente en su momento) y 5 del Decreto Ley de Reforma Agraria No 3464 de 02 de agosto de 1953, elevado a rango de Ley el 29 de octubre de 1956, que no permitía la adjudicación o dotación en tierras privadas y, por tanto, el ahora demandante, lógicamente, no puede pretender se mantengan incólumes, así como su registro en Derechos Reales, máxime si dicha anulación fue de conocimiento del propietario, quién aceptó al momento de la socialización de resultados y no presentó observación alguna. Un razonamiento en contrario, haría inútil la finalidad del proceso de saneamiento y la regularización y perfeccionamiento del derecho de propiedad agraria, conforme lo dispone el art. 64 de la Ley No 1715, proceso en el cual, además se verifica el cumplimiento de la Función Social o Función Económico Social a efectos del reconocimiento del derecho propietario que, es una potestad encargada al INRA. Dicho de otra forma, el demandante, no puede pretender que después del proceso de saneamiento, se deje incólume un derecho propietario preconstituido en Título Ejecutorial inicial anulado, ni tampoco se mantenga su registro en Derechos Reales, no siendo por tanto evidente la acusación proferida contra el demandado.