Sentencia Agraria Nacional S2/0020/2022

II.1 Planteamiento del problema jurídico en la demanda.- En la presente demanda de Nulidad de Título Ejecutorial, conforme a los argumentos de la demanda y la contestación, el Tribunal Agroambiental resolverá sobre el problema jurídico: referido a la causal de nulidad de título de violación de la ley aplicable, bajo el argumento, que la Resolución Final de Saneamiento, después de haber sido emitida debió ser notificada conforme al art. 70.b) del D.S. N° 29215, con la finalidad de que las partes puedan impugnar mediante un proceso Contencioso Administrativo, emitiéndose el Título Ejecutorial N° TCO-NAL 000079 de 28 de marzo del año 2005, en base de la Resolución Final de Saneamiento RA-ST 0376/2003 de 15 de diciembre de 2003, la cual fue declarada nula por la Sentencia Agraria Nacional S2a N° 29/2005 de 20 de diciembre de 2005.

II.2 Naturaleza jurídica de la demanda de Nulidad de Título Ejecutorial .- Conforme la previsión de los arts. 186 y 189.2 de la CPE, art. 36.2 de la Ley N° 1715 del Servicio Nacional de Reforma Agraria, modificada por la Ley N° 3545 de Reconducción Comunitaria de la Reforma Agraria y los arts. 11 y 144.2 de la Ley N° 025 del Órgano Judicial, es competencia del Tribunal Agroambiental entre otras, conocer y resolver, en única instancia, las demandas de nulidad y anulabilidad de Títulos Ejecutoriales y de procesos agrarios que sirvieron de base para su emisión; estando éste Tribunal facultado para examinar si la autoridad administrativa cumplió con las disposiciones legales vigentes a tiempo de su otorgamiento para determinar si el Título Ejecutorial cuestionado adolece o no de vicios de nulidad o anulabilidad, conforme a lo acusado en la demanda.

En ese contexto, las demandas de Nulidad de Título Ejecutorial se tramitan en la vía ordinaria de puro derecho, por lo que deben estar planteadas en forma coherente y precisa, exponiendo las razones por las que se considera que ha existido violación del orden público, la fundamentación debe ser vinculada al tipo de vicio de nulidad que se acusa; al respecto, la naturaleza de éste tipo de procesos fue desarrollada, por la jurisprudencia emitida por éste Tribunal, cobrando especial particularidad la Sentencia Agroambiental Plurinacional S1a N° 100/2019 de 17 de septiembre, que estableció: "Que, por disposición de los arts. 186 y 189-2 de la C.P.E. y art. 36-2 de la L. N° 1715 es competencia de este Tribunal Agroambiental, conocer las causas de nulidad y anulabilidad de Títulos Ejecutoriales y de los procesos agrarios que hubieren servido de base para la emisión de los mismos, tramitados ante el Ex-Consejo Nacional de Reforma Agraria, el Ex-Instituto Nacional de Colonización y el Instituto Nacional de Reforma Agraria (...) Que, en las demandas de nulidad de títulos ejecutoriales implica identificar si el Título Ejecutorial cuestionado se encuentra o no afectado por vicios de nulidad, por ello, en aplicación del principio de legalidad, la acción debe estar fundamentada de forma clara y coherente, además circunscribirse a invocar las causales establecidas en el art. 50 de Ley N° 1715; en este sentido, es oportuno citar lo que dispone el art. 1283-I del Cód. Civ. quien pretende en juicio un derecho, debe probar el hecho o hechos que fundamentan su pretensión, así también el Cód. Pdto. Civ. en su art. 375-1) señala, que la carga de la prueba incumbe al actor en cuanto al hecho constitutivo de su derecho; tomando en cuenta la naturaleza del proceso, las pruebas la constituyen los antecedentes agrarios del proceso de saneamiento, salvo que estas no hubieran sido consideradas por la instancia administrativa. (...)". Criterio jurisprudencial que fue reforzado y ampliado en la Sentencia Agroambiental Plurinacional S1a N° 110/2019 de 14 de octubre, que en lo sustancial estableció: "(...) corresponde precisar que las demandas de nulidad de Título Ejecutorial, por su naturaleza jurídica, constituyen demandas de puro derecho, en las cuales son sometidas a control de legalidad y análisis, solo las pruebas que cursan en las carpetas del proceso de saneamiento que dieron origen al título acusado de nulo, es decir, toda prueba coetánea al momento de la emisión del título o aquella que siendo posterior se refiera a la falsedad declarada judicialmente de documentación que sirvió de base a la emisión del Título Ejecutorial que se impugne, más no los medios de convicción probatorios sobrevinientes, que cada una de las partes pudieran aportar en esta instancia; salvo que éstos (medios de convicción probatorios), merezcan toda la eficacia y fuerza probatoria prevista por los arts. 519, 1283, 1296, 1297 y 1309 del Código Civil y arts. 398 y 399 del Código de Procedimiento Civil, aplicable a la materia por el régimen de supletoriedad del art. 78 de la Ley N° 1715 y Disposición Final Tercera de la Ley N° 439, en concordancia con el art. 148 parágrafo I numeral 1 y parágrafo II numeral 4 de éste último cuerpo legal; no hubiesen sido dejados sin efecto o declarados nulos en proceso judicial conforme al art. 546 del Código Civil, se refieran al derecho en litigio, fuesen suscritos por los sujetos intervinientes en el proceso con o sin la intervención del Ente Administrativo y que en todo caso, representen la verdad material de los hechos, principio consagrado en el art. 180 parágrafo I de la Constitución Política del Estado (...)"

II.2 Disposición legal especifica. - Se aplicará la disposición legal especifica al caso de autos; es decir, el art. 50.I.2.c) causal referida a la violación de la ley aplicable.

II.3. Análisis del caso en concreto. - Resolviendo la presente causa, debemos establecer que la parte demandante presentó memorial de demanda de Nulidad del Título Ejecutorial N° TCO-NAL-000079 cursante a fs. 2, en el cual se denuncia hechos suscitados en el proceso de saneamiento del predio "Tequendama", confundiendo el recurso Contencioso Administrativo con el proceso de Nulidad de Título Ejecutorial, considerando que la naturaleza jurídica de ambos procesos, es diferente; en ese entendido y de manera previa, se debe establecer que una demanda Nulidad de Título Ejecutorial, debe precisar el vicio o los vicios de nulidad que se impugnan y sobre todo acreditar mediante prueba su relación con los hechos que se consideraron en el curso del proceso de saneamiento; confirmando que el hecho irregular que se acusa ha existido y que el mismo constituye causal de nulidad; sin embargo, dicha tarea jurídica involucra fundamentar y motivar lo demandado, exponiendo de manera clara los hechos establecidos que se reclaman, dado que toda autoridad que conozca una demanda, debe dictar o emitir una resolución resolviendo dicha situación jurídica, pues la estructura de una sentencia en el fondo o en la forma, debe dejar convencidas a las partes de que el fallo ha emergido de lo peticionado y del debido proceso, así como de la aplicación de las normas sustantivas y adjetivas, regidas bajo los principios y valores constitucionales consagrados en la norma suprema.

En el marco conceptual señalado, debe quedar claramente establecido que una acción de Nulidad de Título Ejecutorial busca en esencia que el Tribunal Agroambiental, instancia del Órgano Judicial competente por ley, realice un control de legalidad a los actos procesales en sede administrativa, valorando las pruebas emergentes a fin de determinar si los documentos administrativos u otros que son cuestionados, emergieron de un debido proceso; no obstante de ello, esta facultad no puede ejercerse de forma discrecional, sino que necesariamente deberá enmarcarse a resolver los puntos denunciados en la demanda, tomando en cuenta que toda demanda de Nulidad de Título Ejecutorial deberá precisar el vicio de nulidad absoluta que se acusa, subsumiendo los hechos y actos denunciados vinculándolos a las infracciones de leyes que interesan al orden público, especificando las irregularidades u omisiones que llegaron a impedir la existencia de algunos de los elementos esenciales, como lo establece el art. 50.I de la Ley N° 1715 y sobre todo, cuando dicho vicio no habría sido revocado con anterioridad en sede administrativa, haciendo necesaria la declaración judicial de Nulidad del Título Ejecutorial que se demanda.

II.3.1 Sobre la existencia de causal de violación de la ley aplicable. Resolviendo el único punto denunciado, citaremos la línea jurisprudencial contenida en la Sentencia Agroambiental Plurinacional S2ª Nº 046/2020 de 27 de noviembre de 2020, que expresa lo siguiente en relación a la causal demandada: "... con base a lo establecido por el art. 50-I-2-c) de la Ley N° 1715, en la demanda, lo que se busca es determinar si el acto final del proceso de saneamiento, la emisión del Título Ejecutorial, se contrapone a normas imperativas que hubieren dado lugar a la existencia de un Título Ejecutorial incompatible con determinado hecho y/o norma legal vigente al momento de su otorgamiento (violación de la ley aplicable), cuando el Título Ejecutorial fue otorgado al margen de las normas que fija la ley (violación de las formas esenciales), o en el supuesto de haberse titulado tierras a favor de alguien, cuando por disposición de la ley, en consideración a fines predeterminados por el Estado, el derecho debió ser reconocido a favor de distintos beneficiarios (violación de la finalidad que inspiró su otorgamiento)"; en ese entendido, sobre la causal de violación de la ley aplicable incoada en la demanda, debemos ser reiterativos, dado que los argumentos esgrimidos en el punto demandado, se constituyen en denuncias propias que deben ser resueltas en un proceso Contencioso Administrativo, en el cual sí se realizaría un control de legalidad que examinaría los actos administrativos y las disposiciones legales aplicadas en sede administrativa durante la sustanciación del proceso de saneamiento y no en un proceso de Nulidad de Título Ejecutorial en el cual se verificaría una carencia absoluta de elementos constitutivos o la vulneración de leyes que conlleva defectos insubsanables; por otro lado, se tiene que establecer que efectuado el control de legalidad, se identificó confusión en lo demandado por la parte actora, dado que se demanda la nulidad del Título Ejecutorial N° TCO-NAL-000079 de 28 de marzo de 2005, que no correspondía el predio en litigio, como se explicara más adelante; sin embargo, regidos bajo el principio pro-actione, constituido en un principio constitucional vinculado al derecho de tutela judicial efectiva, el cual exige a las instancias del órganos judicial, como es el Tribunal Agroambiental, la exclusión de determinadas aplicaciones o interpretaciones de los presupuestos procesales que eliminen u obstaculicen injustificadamente el derecho de cualquier litigante a que se conozca sobre su pretensión y se resuelva como sucede en el caso de autos; citando al efecto, la Sentencia del Tribunal Constitucional N° 11/2009 de 12 de enero, que dice a la letra: "El principio pro-actione opera sobre los presupuestos procesales establecidos legalmente para el acceso a la justicia, impidiendo que determinadas interpretaciones y aplicaciones de los mismos eliminen u obstaculicen injustificadamente el derecho del justiciable a que un órgano judicial conozca y resuelva en Derecho sobre la pretensión a él sometida, sin que ello suponga, como también ha señalado este Tribunal, que se deba necesariamente seleccionar la interpretación más favorable a la admisión de entre todas las posibles de las normas que la regulan, ya que esta exigencia llevaría al Tribunal Constitucional a entrar en cuestiones de legalidad procesal que corresponden a los Tribunales ordinarios...".

En ese entendido, revisaremos en lo pertinente el proceso de saneamiento del predio "Tequendama" ubicado en el cantón Izozog, provincia Cordillera del Departamento de Santa Cruz, relacionada a la causal invocada, verificando que el mismo, fue anulado mediante la Sentencia Agraria Nacional S2ª Nº 29/2005 de 20 de diciembre de 2005, cursante de fs. 313 a 316 de los antecedentes de saneamiento del predio "Tequendama", la cual dispuso la anulación de la Resolución Final de Saneamiento RA-ST 0366/2003 de 15 de diciembre de 2003; en ese entendido, inmediatamente después de que el INRA fuera notificado con dicha Sentencia, se emite el Informe Técnico Legal DDSC-COR INF. N° 836/2018 de 09 de abril de 2018, cursante de fs. 329 a 332, referido al control de calidad y adecuación procedimental al D.S. N° 29215, en el cual se convalidaron actos administrativos y sugiriendo la emisión de un Informe en Conclusiones Complementario, el cual supere todas las observaciones planteadas por el Tribunal Agroambiental; verificándose después, la emisión del Informe Técnico DDSC-REGION SUR-INF-N° 830/2018 de 11 de mayo de 2018, cursante de fs. 333 a 334, referido a la clasificación del Plan de Uso de Suelos (PLUS) observado; el Informe Técnico DDSC-REGION SUR-INF-N° 828/2018 de 11 de mayo de 2018, cursante de fs. 337 a 341, sobre el análisis de imágenes de multitemporales del predio "Tequendama; el Informe Técnico DDSC-REGION SUR-INF-N° 825/2018 de 11 de mayo de 2018, cursante de fs. 342 a 343, referido al relevamiento del antecedente agrario N° 47161; la Ficha de Cálculo de Función Económico Social a fs. 346; el Informe en Conclusiones de fs. 347 a 353 de 15 de mayo de 2018; el Aviso Público de fs. 361 a 365, sobre el Informe de Cierre del predio "Tequendama"; el Informe Legal DDSC-COI.INF. N° 971/2018 de 23 de mayo de 2018, cursante a fs. 370 referido a la socialización de resultados; y el Formulario Único - Inventario de Carpetas Prediales cursante a fs. 376 de la carpeta predial, el cual en observaciones textualmente señala: "Cuenta con solicitud de control técnico JFLL-SCS-CI-N° 404/2018, sin embargo, hasta la fecha en la carpeta no cursa el control técnico de aprobación"; lo que quiere decir en consecuencia, por dichos antecedentes, que el proceso de saneamiento del predio "Tequendama", se encuentra en trámite aún en el INRA, quienes no emitieron la Resolución Final de Saneamiento, la cual también es reclamada como no notificada a la parte demandante, por la sencilla razón, que la misma no fue dictada aún y mucho peor, un Título Ejecutorial del predio "Tequendama"; situación corroborada por el ente administrativo en su memorial de contestación a la presente demanda, el cual a la letra dice: "... los puntos observados por la parte demandante, ya fueron objeto de análisis y resolución mediante Sentencia Agraria Nacional S2a N° 29/2005 de 20 de diciembre de 2005, que declaró probada la demanda contencioso administrativo, interpuesta por Lucinda Montaño de Cuellar, declarando Nula la Resolución Final de Saneamiento RA-ST 0366/2003 de 15 de diciembre de 2003, disponiendo que el INRA subsane la irregularidad en que incurrió al emitir dicha resolución, aplicando cumplida y debidamente la normativa agraria que rige el procedimiento administrativo de saneamiento desde el estado en que esta se produjo, no correspondiendo ingresar al fondo en las observaciones, toda vez que el INRA-Santa Cruz, rencausó el proceso de saneamiento que actualmente se encuentra con Proyecto de Resolución Final de Saneamiento..." (sic); mencionando además, en esa misma línea, el Informe Técnico DGST-JRLL-INF-SAN Nº 1616/2021 de 17 de diciembre de 2021 cursante de fs. 278 a 277 de obrados y la Certificación TIT-CER N° 0471/2021 de 21 de diciembre de 2021 cursante a fs. 280 de obrados, emitida por la Unidad de Titulación y Certificaciones, la cual establece que el predio "Tequendama" a nombre de Lucinda Montaño de Cuellar, se encuentra con Proyecto de Resolución Final de Saneamiento; lo que quiere decir, que el proceso de saneamiento del caso de autos, dado el Informe DGST-UTC-INF Nº 0830/2021 de 29 de octubre de 2021, esta sin definición y aún en trámite por parte del INRA, no teniendo una fecha de conclusión por parte del ente administrativo.

Ahora bien, de lo demandando, lo revisado en los antecedentes del predio "Tequendama" y la documental adjunta en obrados, se constata que el Título Ejecutorial TCO-NAL-000079 de 14 de enero de 2005, fue dotado a nombre de la TCO ISOSO POLIGNOS 1 y 4, con una superficie de 141.923.0873 ha, mediante Resolución RADT-ST 0014/2005 de 14 de enero de 2005, de propiedad de la CAPITANIA DEL ALTO Y BAJO ISOSO - CABI; situación legal sobre el Título demandado, que se encuentra en el Informe DGST-UTC-INF Nº 0830/2021 de 29 de octubre de 2021 cursante a fs. 281 del expediente de Nulidad de Título Ejecutorial, al cual recurrimos bajo el principio de verdad material, consagrado en el art. 180.I de la CPE, que señala lo siguiente: "De acuerdo a la base de datos del sistema de Mantenimiento y Administración de Tierras SIMAT y registros de títulos ejecutoriales, CURSA REGISTRO de título ejecutorial CAPITANIA DEL ALTO Y BAJO ISOSO CABI, en cumplimiento a la Resolución Administrativa RADT-ST 0014/2005 de 14 de enero de 2005..."; en consecuencia, el INRA no ha incurrido en la violación de la norma agraria establecida en el D.S. N° 25763, vigente en esa oportunidad, como se denuncia, dado que el Título Ejecutorial N° TCO- NAL-000079 de 28 de marzo del 2005, no corresponde al predio en litigio, porque la Resolución Administrativa RADT-ST 0014/2005 de 14 de enero de 2005 que sirvió de base para emitir el Título Ejecutorial TCO-NAL-000079 de 14 de enero de 2005, ahora impugnado, deviene de un proceso de saneamiento iniciado mediante Resolución Administrativa N° RAI-TCO-0017 de 18 de julio de 1997, la Resolución Administrativa de Área de Saneamiento de Tierras Comunitarias de Origen N° R-ADM-TCO-0020-98 de 27 de agosto de 1998, la Resolución Determinativa de SU-BAREAS N° R-ADM-0025/1999 de 16 de febrero de 1999 y las Resoluciones Instructorias Nros. R-ADM-TCO-0026-99 de 12 de marzo de 1999 y la 004/99 de 04 de noviembre de 1999; advirtiendo en la revisión de los antecedentes prediales, que fueron utilizadas las mismas resoluciones en la tramitación de los procesos administrativos; sin embargo, en forma posterior, se advierte la individualización del predio "Tequendama"; en otras palabras, el proceso de saneamiento de la CAPITANIA DEL ALTO Y BAJO ISOSO CABI, que término con la Resolución Administrativa RADT-ST 0014/2005 de 14 de enero de 2005 y posterior emisión del Título Ejecutorial ahora impugnado, no corresponde al proceso de saneamiento del predio "Tequendama", donde se emitió la Resolución Administrativa RA-ST 0366/2003 de 15 de diciembre de 2003, la que fue anulada por la Sentencia Agraria Nacional S2a N° 29/2005 de 20 de diciembre de 2005 y que aún se encuentra en trámite en sede administrativa; por consiguiente, no procede anular un Título Ejecutorial que no corresponde al proceso de saneamiento del predio "Tequendama".

Conforme a lo expuesto, ante la existencia de un procedimiento de saneamiento inconcluso y el error en la demanda sobre el Título Ejecutorial que no corresponde al proceso de saneamiento del predio "Tequendama" tantas veces nombrado, con base a lo establecido por el art. 50-I-2-c) de la Ley N° 1715, se llega a concluir que la causal de violación de la ley aplicable, no corresponde ser considerada en el caso de autos, debiendo establecerse que, al tenor de la denuncia, la misma cae en la intrascendencia, en la irrelevancia e importancia de demandar por demandar, pidiendo una nulidad de un Título Ejecutorial que no corresponde al predio en litigio, sin proceder además a demostrar un perjuicio o agravio.

Ahora bien, debemos hacer un acápite especial en relación a los actos administrativos del proceso de saneamiento del predio "Tequendama", que se encuentran suspendidos en el tiempo por parte del INRA de manera inexplicable e inexcusable, los cuales producen efectos en las relaciones jurídicas; cuestionándonos en sede jurisdiccional, del por qué el ente administrativo como entidad pública descentralizada del Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras, después de 16 años y más, de emitida la Sentencia Agraria Nacional S2ª Nº 29/2005 de 20 de diciembre de 2005, cursante de fs. 313 a 316 de los antecedentes prediales, la cual dispuso la anulación de la Resolución Final de Saneamiento RA-ST 0366/2003 de 15 de diciembre de 2003 correspondiente al predio "Tequendama", no concluyó el proceso de saneamiento hasta la fecha, regularizando y perfeccionando el derecho de la propiedad agraria mencionada, vulnerando de esa forma, los principios de legalidad y seguridad jurídica, consagrados en la CPE; adicionando a lo expresado, que la demandante, que responde al nombre de Lucinda Montaño de Cuellar, por su cédula de identidad en fotocopia cursante a fs. 1 de obrados, tendría 72 años a la fecha, perteneciendo a un grupo vulnerable, constituido por personas que se encuentran protegidas y amparadas por el ordenamiento jurídico vigente, dado que sus derechos, como en el caso de autos, pueden ser vulnerados o violentados, por la no celeridad en la resolución de sus peticiones; en consecuencia, éste Tribunal Agroambiental, conmina al INRA a finalizar el proceso de saneamiento del predio "Tequendama", bajo responsabilidad funcionara, sobre la retardación de actos administrativos, sin ningún fundamento o causa legal.

En relación a los argumentos manifestados por los terceros interesados, en los puntos I.3.1, I.3.2 y I.3.3, los puntos expuestos anteriormente en el presente fallo, involucran todas las observaciones o denuncias realizadas, debiendo en consecuencia estar como respondidas cada una de ellas.

Por todo lo expuesto, concluimos que ante la existencia de un procedimiento de saneamiento inconcluso en el predio "Tequendama"; y sobre todo, el error en la demanda sobre el Título Ejecutorial que no correspondía al proceso de saneamiento del predio en litigio, así como la no existencia de ninguna vinculación entre la causal invocada y los hechos demandados o denunciados del proceso de saneamiento; debemos pronunciarnos conforme a derecho en la presente demanda de Nulidad de Título Ejecutorial, aduciendo la no vulneración del debido proceso establecido en el art. 115.II de la CPE, debiendo fallar en ese sentido.