SALA PLENA
AUTO SUPREMO: 66/2006 FECHA: 20 de julio de 2006
EXP. N°: 386/2005
PROCESO: Contencioso Administrativo.
PARTES: Interpuesto por la Gerencia de Grandes Contribuyentes La Paz del Servicio de Impuestos Nacionales c/ Superintendencia Tributaria General.
VISTOS EN SALA PLENA: el recurso indirecto de inconstitucionalidad del parágrafo I del artículo 2 de la Ley N° 3092 de 7 de julio de 2005, Ley de Incorporación al Código Tributario Boliviano del "Título V Procedimiento para el Conocimiento y Resolución de los Recursos de Alzada y Jerárquico, aplicables ante la Superintendencia Tributaria" de 7 de julio de 2005, los antecedentes y,
CONSIDERANDO: Que en el memorial presentado el 26 de abril de 2006, Eduardo Salinas Gamarra en su calidad de representante legal de la Gerencia Distrital de Grandes Contribuyentes de La Paz del Servicio de Impuestos Nacionales, indica que en conocimiento del Auto Supremo N° 17/2006 de 29 de marzo de 2006, por el que - en aplicación del artículo 2 de la Ley N° 3092, se rechazó la demanda contencioso administrativa planteada por el Servicio de Impuestos Nacionales en contra de la Resolución STG-RJ/0149/2005 de 7 de octubre de 2005 emitida por la Superintendencia Tributaria General y toda vez, que dicha resolución no se encuentra ejecutoriada por encontrarse pendiente de resolución el recurso de reposición oportunamente interpuesto, plantea recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad en contra del primer parágrafo del artículo 2° de la Ley N° 3092 publicada el 13 de julio de 2005, argumentando lo siguiente:
En cumplimiento de la Sentencia Constitucional 0076/2004 de 16 de julio de 2004, el Poder Legislativo sancionó la Ley N° 3092, en cuyo artículo 2°, primer parágrafo ha impuesto nuevamente el proceso contencioso administrativo como único medio para impugnar en la vía judicial las resoluciones administrativas; no obstante, dicha norma establece que el único que puede acudir a la impugnación judicial, es el sujeto pasivo y/o el tercero interesado, omitiendo incluir al sujeto activo, es decir, a la Administración Tributaria, a quien se le niega la facultad de presentar la indicada acción lesionando así los artículos 14; 16-I y II; 116-I y III; 117-I y 118-I y VII de la Constitución Política del Estado.
Que los derechos que directamente fueron repuestos a favor del contribuyente privan a la Administración Tributaria de toda posibilidad de someter la Resolución emitida por la Superintendencia Tributaria General, a un proceso contencioso administrativo en el que de manera contradictoria y en igualdad de condiciones las partes sean escuchadas y puedan exponer sus pretensiones, produciendo pruebas, objetando las de contrario, desvirtuando los procedimientos administrativos tributarios que dieron lugar al acto determinativo, para lograr una decisión legal y justa. Por las limitaciones señaladas, el Servicio de Impuestos Nacionales, únicamente tiene facultad para determinar impuestos o sancionar impositivamente al sujeto pasivo, sin opción como parte interesada, en la controversia para impugnar en la vía jurisdiccional, las resoluciones de la Superintendencia Tributaria General, contraviniéndose así los artículos 6°, 7°-a) y h); 14, 16, 32, 116-I y III, 117-I y 118-I y VIII.
Al negarse la posibilidad de que la Administración Tributaria pueda impugnar en la vía del contencioso administrativa se quebranta el derecho a la defensa y el debido proceso en su elemento fundamental al juez natural, independiente e imparcial, así como los valores supremos de justicia e igualdad, eliminando el derecho a la defensa de la Administración Tributaria en sede judicial, ya que al no existir los mecanismos de carácter procedimental para acudir a la autoridad jurisdiccional que representa la Corte Suprema de Justicia, obstaculizan el derecho a la tutela judicial efectiva.
Que es necesario considerar que el artículo 117 de la Constitución Política del Estado, al señalar que la Corte Suprema es el máximo tribunal de justicia ordinaria, contenciosa y contencioso administrativa de la República, no incluye que el planteamiento de dicho tipo de demandas es facultad única de los sujetos pasivos, por tanto es importante establecer que la propia Carta Magna, bajo el principio de igualdad no plantea límites a la pretensión del derecho, es decir, respeta la tutela efectiva sin condición o restricción alguna, lo contrario significaría ocasionar un estado de indefensión a la Administración Tributaria en violación a las garantías constitucionales, toda vez que si se ha reconocido el derecho de los contribuyentes para acudir a la vía jurisdiccional, por el principio de igualdad, la Administración Tributaria debe tener similar derecho a obtener un fallo diferente al administrativo en los casos en los que no se valoraron los antecedentes tributarios así como las pretensiones de las partes y se resuelve en perjuicio de la Administración Tributaria y en definitiva del interés público.
Que cabe señalar que el Poder Judicial es el órgano encargado de resolver los conflictos emergentes de la aplicación de las leyes, a tal efecto el Poder Judicial, como parte del poder público, se ejerce por la Corte Suprema de Justicia de la Nación, el Tribunal Constitucional, las Cortes Superiores de Distrito, los tribunales y jueces entre otros, de acuerdo con el artículo 116 de la Constitución Política del Estado, quedando establecida la facultad de juzgar en la vía ordinaria contenciosa y contencioso administrativa. En consecuencia, el Poder Judicial es independiente y por tanto, sólo se encuentra sometido a la Constitución, las leyes y tiene como principio el acceso igual a la justicia, sin importar su raza, sexo, condición económica, educación, filiación partidaria u otro, último referido esencialmente a que no existe ninguna limitación a nadie, mucho menos a la Administración Tributaria para acudir a esa vía legítima y de esta forma presentar demandas contencioso administrativas.
Señala que el contenido del parágrafo primero del artículo 2 de la Ley 3092, vulnera el derecho a defensa que tiene como finalidad que la persona encausada, imputada o procesada, encare el proceso en igualdad de condiciones de quien la acusa o procesa; y de otro, que en el presente proceso se respeten los derechos y garantías constitucionales del encausado, aspecto que tiene específica relevancia en sentido que si los contribuyentes tienen derecho de acudir a la autoridad judicial, la Administración Tributaria debe gozar de esa garantía constitucional, dado que no es posible asegurar que los fallos de la Superintendencia Tributaria sean omnipotentes o ad perpetuam en sus interpretaciones o dicho de otra forma, no es posible aceptar que los fallos que emite la Superintendencia Tributaria en última instancia adquieran la calidad de cosa juzgada.
Desde el punto de vista constitucional, el Poder Judicial tiene la facultad de examinar de nuevo en último término "las decisiones emanadas del Poder administrador, volviendo sobre todos y cada uno de los aspectos que presenta el punto debatido, sin limitación alguna, derecho que no puede ser exclusivo para el contribuyente, siendo evidente la importancia del derecho de recurrir a la vía jurisdiccional para la Administración Tributaria.
La doctrina latinoamericana en materia administrativa reconoce que la demanda contencioso administrativa es un proceso de efectiva tutela de derechos, los del recurrente y los de la Administración, toda vez que el contencioso administrativo no es una mera instancia revisora de lo actuado en sede administrativa, porque los jueces que entienden las contiendas sobre Derecho Administrativo, ejercen un control pleno y amplio y no meramente revisor, sobre la actividad administrativa, siendo preciso considerar que el contencioso no es, en modo alguno, un proceso al acto o de protección de sola legalidad objetiva; es un proceso de efectiva tutela de derechos, los del recurrente y los de la Administración. No se trata, de un supuesto proceso objetivo o sin partes, porque no es revisor ni es el acto administrativo el objeto del recurso sino las pretensiones que se deducen con relación al acto. Concluye señalando que la actuación judicial, así entendida, no es restringidamente revisora, es la misma que ejerce cualquier juez frente a una pretensión procesal. Ni la justicia actúa como tribunal de apelación, ni se encuentra limitada por lo decidido en sede administrativa cuyos órganos no ejercitan función jurisdiccional alguna. Ello es así, aún cuando la Administración actúe como tercero y resuelva un conflicto entre partes. Ni siquiera en ese supuesto puede "... considerarse como un fallo de primera instancia, del que se recurre en sede judicial. Se trata simplemente de un acto administrativo contra el cual corresponden las acciones judiciales y no los recursos ... (y tales) decisiones no tienen carácter jurisdiccional. Son simples actos administrativos contra los que se puede ocurrir en forma amplia en sede judicial.
Control judicial suficiente quiere decir: a) reconocimiento a los litigantes del derecho a interponer recurso ante los jueces ordinarios: b) negación a los tribunales administrativos de la potestad de dictar resoluciones finales en cuanto a los hechos y al derecho controvertidos. En definitiva, son verdaderas acciones y no recursos procesales y el control jurisdiccional de la actividad administrativa, en estos casos, tiene el mismo alcance y efectividad que el ejercicio en cualquier otro asunto sometido a los jueces de primera instancia a través de acciones ordinaria.
La Administración Tributaria no es un órgano de inferior jerarquía en relación a la Superintendencia Tributaria, a cuyo efecto el artículo 2 de la Ley N° 2166 establece que es una entidad de derecho público, autárquica con independencia administrativa, funcional, técnica y financiera, con jurisdicción y competencia en todo el territorio nacional, personería jurídica y patrimonio propio y que de acuerdo al artículo 132 de la Ley N° 2492, la Superintendencia Tributaria es una institución de derecho público, autárquica y cuyo órgano rector es el Ministerio de Hacienda. De las dos normas enunciadas se infiere que tanto el Servicio de Impuestos como la Superintendencia Tributaria son órganos de similar jerarquía y así se encuentra el fundamento lógico de la procedencia de la demanda contencioso administrativa, porque la Administración Tributaria no está impugnando la resolución de ninguna autoridad administrativa superior, sino de un ente totalmente autárquico que tiene fines diferentes al de la institución demandante, más cuando esa resolución emitida por la Superintendencia Tributaria atenta con los fines para los que se crea el Servicio de Impuestos Nacionales.
Concluye señalando que la norma acusada de inconstitucional, tiene relevancia en la decisión del proceso puesto que será aplicada en la resolución del recurso de reposición planteado contra el Auto Supremo N° 17/2005, lo que provocará que el Servicio de Impuestos Nacionales se vea impedido de acceder a la vía judicial pese a lo señalado por los artículos 116-I, II y III; 117-I y 118-I y VII de la Constitución Política del Estado, que imponen al Poder Judicial y por ende a la Corte Suprema de Justicia la facultad de juzgar en la vía contencioso administrativa, teniendo como consecuencia inmediata, ante la posible confirmación del rechazo definitivo de la demanda contencioso administrativa intentada, la imposibilidad cierta que en litigio se discuta la eficacia o no del acto administrativo, lo que pondrá punto final a la controversia que se intenta, en contra de los intereses del Estado.
Igualmente y ante la aplicación del artículo 2, parágrafo primero de la Ley 3092 y la posibilidad abierta de que se rechace definitivamente la demanda contencioso administrativa planteada, al constituirse el fallo final como un precedente para el futuro, es necesario, por su importancia, considerar que tendrá como efecto inmediato el rechazo de otras 37 demandas contencioso administrativas planteadas por el Servicio de Impuestos Nacionales ante la Corte Suprema de Justicia, impidiendo que el Estado discuta en litigio y ante Juez Natural e imparcial un monto superior a Bs. 55.000.000, situación que causa a la Administración Tributaria graves perjuicios económicos en desmedro de los intereses de recaudación, de ingresos para atender el gasto público, pues no existe, como se explicó una subordinación, ni dependencia funcional que justifique la actitud pasiva de la Administración Tributaria frente a interpretaciones de la Superintendencia que se alejan de la aplicación correcta de la norma tributaria.
Por todo lo fundamentado se concluye que la Superintendencia Tributaria no ejerce funciones jurisdiccionales, por tanto sus fallos no tienen la calidad de cosa juzgada a menos que el contribuyente o la propia Administración Tributaria renuncien a la vía del contencioso administrativo y se encuentren conformes con la conclusión a la impugnación planteada. Al haberse demostrado que el Poder Judicial tiene la facultad de examinar las decisiones del administrador sin limitación alguna, en mérito al principio de igualdad, derecho a la defensa y debido proceso; la Administración Tributaria debe encontrarse legitimada para acceder a la vía jurisdiccional, planteando las demandas contencioso administrativas en los casos en que exista inconformidad.
Por lo expuesto y conforme determinan los artículos 59 y siguientes de la Ley N° 1836, interpone recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad contra el artículo 2° parágrafo primero de la Ley N° 3092, por ser contrario e infringir los preceptos constitucionales establecidos en los artículos 6°, 7°-a) y h); 14, 16, 32, 116-I y III; 117-I; 118-I-VII; 228 y 229 de la Constitución Política del Estado conforme se tiene manifestado y demostrado, a efectos de que el Tribunal Supremo admita el incidente mediante auto motivado y se proceda a la remisión de los actuados pertinentes al Tribunal Constitucional de la República.
CONSIDERANDO: Que el presente recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad ha sido promovido dentro del proceso contencioso administrativo presentado el 19 de diciembre de 2005 por la Gerencia de Grandes Contribuyentes de La Paz del Servicio de Impuestos Nacionales contra la Superintendencia Tributaria General, en el que se impugna la Resolución N° STG-RJ/0149/2005 de 7 de octubre de 2005; dicha acción fue rechazada in límine por este Tribunal Supremo mediante Auto Supremo N° 17/2006 de 29 de marzo de 2006, en aplicación de las disposiciones de la Ley N° 3092 de Incorporación al Código Tributario Boliviano del "Título V Procedimiento para el Conocimiento y Resolución de los Recursos de Alzada y Jerárquico, Aplicables ante la Superintendencia Tributaria" de 7 de julio de 2005, publicada el 13 de julio del mismo año, en cuyo artículo 2, se establece que: "... la resolución administrativa dictada por el Superintendente Tributario General para resolver el Recurso Jerárquico agota la vía administrativa, pudiendo acudir el sujeto pasivo y/o tercero responsable a la impugnación judicial por la vía del contencioso administrativo...", habiéndose concluido que sólo se reconoce legitimación activa al sujeto pasivo y/o tercero responsable para la impugnación judicial de las resoluciones administrativas dictadas por el Superintendente Tributario General, condición que no reúne la Administración Tributaria, que por determinación del artículo 21 del Código Tributario es el sujeto activo de la relación jurídica tributaria.
Que dicho Auto Supremo fue notificado al representante legal de la entidad demandante el 13 de abril de 2006, quien presentó recurso de reposición mediante memorial cursante de fojas 75 a 76 vuelta, el cual se encuentra pendiente de resolución, al haberse interpuesto el recurso indirecto o incidental en análisis, para cuya resolución, deberá aplicarse la norma cuya constitucionalidad se cuestiona.
En base a los antecedentes expuestos y en atención a los argumentos señalados por la entidad incidentista, este Tribunal Supremo advierte que el recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad del primer párrafo del artículo 2 de la Ley N° 3092 de Incorporación al Código Tributario Boliviano del "Título V Procedimiento para el Conocimiento y Resolución de los Recursos de Alzada y Jerárquico, Aplicables ante la Superintendencia Tributaria" de 7 de julio de 2005, publicada el 13 de julio del mismo año, es admisible por lo siguiente:
La norma que se pretende someter al régimen de control de constitucionalidad, a través del recurso interpuesto, reconoce legitimación activa para interponer la acción contencioso administrativa únicamente al sujeto pasivo y/o al tercero interesado una vez agotados los recursos de impugnación en sede administrativa, no así a la Administración Tributaria.
A partir de la promulgación de la Ley N° 2492 de 2 de agosto de 2003, Código Tributario Boliviano, se ha producido un cambio radical en el accionar del Servicio de Impuestos Nacionales o Administración Tributaria, cuyas resoluciones son impugnables tanto en sede administrativa como en sede judicial, a través de la acción contencioso administrativa que es de competencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. Es necesario mencionar que para el conocimiento y resolución de los recursos de alzada y jerárquico que se interponen contra los actos de la Administración Tributaria, se ha creado a la Superintendencia Tributaria como parte del Poder Ejecutivo, bajo la tuición del Ministerio de Hacienda como órgano autárquico de derecho público, con autonomía de gestión administrativa, funcional, técnica y financiera, con jurisdicción y competencia en todo el territorio nacional, conforme señala el artículo 132 del Código Tributario, concluyéndose que no existe relación de dependencia o de tuición entre el Servicio de Impuestos Nacionales y la mencionada Superintendencia Tributaria General, cuyos actos, por expresa previsión del artículo 194 del Código Tributario, no están sujetos a revisión por otros órganos del Poder Ejecutivo.
Que por su parte, la Ley N° 3092 de Incorporación al Código Tributario Boliviano del "Título V Procedimiento para el Conocimiento y Resolución de los Recursos de Alzada y Jerárquico, Aplicables ante la Superintendencia Tributaria" de 7 de julio de 2005, publicada el 13 de julio del mismo año, en su artículo 1, incorpora al Código Tributario Boliviano, como Título V. PROCEDIMIENTO PARA EL CONOCIMIENTO Y RESOLUCION DE LOS RECURSOS DE ALZADA Y JERARQUICO, APLICABLES ANTE LA SUPERINTENDENCIA TRIBUTARIA, el texto contenido en la referida disposición legal, en el que, en el artículo 202, reconoce legitimación activa a la Administración Tributaria - en cuanto persona jurídica cuyos intereses legítimos y directos resulten afectados por el acto administrativo que se recurre - para interponer los recursos de impugnación en sede administrativa, con la única condición de acreditar la personería del representante legal a tiempo de su apersonamiento. (artículo 204-IV). En este punto, se considera que los actos administrativos emitidos por el Servicio de Impuestos Nacionales, a través de sus órganos distritales, al ser sometidos al control de un órgano -también administrativo - independiente, la convierten a su vez en Administrada.
Que la disposición legal analizada, en su artículo 200, al establecer las normas generales de los recursos administrativos y régimen probatorio, señala que además de responder a los principios de oficialidad o de impulso de oficio y de oralidad, también responderán a "los principios descritos en el artículo 4 de la Ley de Procedimiento Administrativo N° 2341 de 23 de abril de 2002" (sic). En este marco, es necesario considerar que la Ley N° 2341 de 23 de abril de 2002, Ley de Procedimiento Administrativo, consagra entre otros, el principio de control judicial, cuando señala expresamente: "El Poder Judicial, controla la actividad de la Administración Pública conforme a la Constitución Política del Estado y las normas legales aplicables", precepto que es concordante con el artículo 11 de la mencionada disposición legal que en cuanto a la acción legítima del Administrado, señala que "toda persona individual o colectiva, pública o privada, cuyo interés subjetivo se vea afectado por una actuación administrativa, podrá apersonarse ante la autoridad competente para hacer valer sus derechos o intereses, conforme corresponda". (las negrillas son nuestras), normativa que reconoce uno de los principios generales del Derecho Administrativo, como es la impugnabilidad de los actos administrativos, es decir, la posibilidad de que los mismos sean revisados por autoridad administrativa o judicial independiente, no siendo admisible la existencia de un órgano de la Administración, cuyos actos no se encuentren sometidos al control de la justicia ordinaria, al considerarse que vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva, es decir al derecho al acceso a los órganos de administración de justicia para hacer valer sus derechos e intereses ante un órgano del Estado que se debe caracterizar por su imparcialidad, idoneidad y transparencia, mediante un procedimiento previamente establecido en las leyes.
POR TANTO: la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en aplicación de lo establecido en el numeral 2) de la Ley N° 1836 de 1 de abril de 1998, Ley del Tribunal Constitucional ADMITE el incidente planteado por Eduardo Salinas Gamarra, en representación legal de la Gerencia de Grandes Contribuyentes de La Paz del Servicio de Impuestos Nacionales y dispone que se eleven al Tribunal Constitucional fotocopias legalizadas del proceso contencioso administrativo con número 386/2005, en el plazo de cuarenta y ocho horas, sea con nota de atención.
La Ministra Rosario Canedo fue de voto disidente.
No interviene la Ministra Beatriz Sandoval de Capobianco por encontrarse con baja médica.
No interviene el Conjuez Osvaldo Ulloa Peña, por ausencia justificada.
Regístrese, comuníquese y remítase.
Firmado: Héctor Sandoval Parada
Jaime Ampuero García
Emilse Ardaya Gutiérrez
Juan José González Osio
Julio Ortiz Linares
Eddy Wálter Fernández Gutiérrez
Rosario Canedo Justiniano
Gonzalo Urquizu Arana (Conjuez)
Jorge Aillón Zambrana (Conjuez)
José Mario Serrate Paz (Conjuez)
Firmado: Carlos Bernal Tupa
AUTO SUPREMO: 66/2006 FECHA: 20 de julio de 2006
EXP. N°: 386/2005
PROCESO: Contencioso Administrativo.
PARTES: Interpuesto por la Gerencia de Grandes Contribuyentes La Paz del Servicio de Impuestos Nacionales c/ Superintendencia Tributaria General.
VISTOS EN SALA PLENA: el recurso indirecto de inconstitucionalidad del parágrafo I del artículo 2 de la Ley N° 3092 de 7 de julio de 2005, Ley de Incorporación al Código Tributario Boliviano del "Título V Procedimiento para el Conocimiento y Resolución de los Recursos de Alzada y Jerárquico, aplicables ante la Superintendencia Tributaria" de 7 de julio de 2005, los antecedentes y,
CONSIDERANDO: Que en el memorial presentado el 26 de abril de 2006, Eduardo Salinas Gamarra en su calidad de representante legal de la Gerencia Distrital de Grandes Contribuyentes de La Paz del Servicio de Impuestos Nacionales, indica que en conocimiento del Auto Supremo N° 17/2006 de 29 de marzo de 2006, por el que - en aplicación del artículo 2 de la Ley N° 3092, se rechazó la demanda contencioso administrativa planteada por el Servicio de Impuestos Nacionales en contra de la Resolución STG-RJ/0149/2005 de 7 de octubre de 2005 emitida por la Superintendencia Tributaria General y toda vez, que dicha resolución no se encuentra ejecutoriada por encontrarse pendiente de resolución el recurso de reposición oportunamente interpuesto, plantea recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad en contra del primer parágrafo del artículo 2° de la Ley N° 3092 publicada el 13 de julio de 2005, argumentando lo siguiente:
En cumplimiento de la Sentencia Constitucional 0076/2004 de 16 de julio de 2004, el Poder Legislativo sancionó la Ley N° 3092, en cuyo artículo 2°, primer parágrafo ha impuesto nuevamente el proceso contencioso administrativo como único medio para impugnar en la vía judicial las resoluciones administrativas; no obstante, dicha norma establece que el único que puede acudir a la impugnación judicial, es el sujeto pasivo y/o el tercero interesado, omitiendo incluir al sujeto activo, es decir, a la Administración Tributaria, a quien se le niega la facultad de presentar la indicada acción lesionando así los artículos 14; 16-I y II; 116-I y III; 117-I y 118-I y VII de la Constitución Política del Estado.
Que los derechos que directamente fueron repuestos a favor del contribuyente privan a la Administración Tributaria de toda posibilidad de someter la Resolución emitida por la Superintendencia Tributaria General, a un proceso contencioso administrativo en el que de manera contradictoria y en igualdad de condiciones las partes sean escuchadas y puedan exponer sus pretensiones, produciendo pruebas, objetando las de contrario, desvirtuando los procedimientos administrativos tributarios que dieron lugar al acto determinativo, para lograr una decisión legal y justa. Por las limitaciones señaladas, el Servicio de Impuestos Nacionales, únicamente tiene facultad para determinar impuestos o sancionar impositivamente al sujeto pasivo, sin opción como parte interesada, en la controversia para impugnar en la vía jurisdiccional, las resoluciones de la Superintendencia Tributaria General, contraviniéndose así los artículos 6°, 7°-a) y h); 14, 16, 32, 116-I y III, 117-I y 118-I y VIII.
Al negarse la posibilidad de que la Administración Tributaria pueda impugnar en la vía del contencioso administrativa se quebranta el derecho a la defensa y el debido proceso en su elemento fundamental al juez natural, independiente e imparcial, así como los valores supremos de justicia e igualdad, eliminando el derecho a la defensa de la Administración Tributaria en sede judicial, ya que al no existir los mecanismos de carácter procedimental para acudir a la autoridad jurisdiccional que representa la Corte Suprema de Justicia, obstaculizan el derecho a la tutela judicial efectiva.
Que es necesario considerar que el artículo 117 de la Constitución Política del Estado, al señalar que la Corte Suprema es el máximo tribunal de justicia ordinaria, contenciosa y contencioso administrativa de la República, no incluye que el planteamiento de dicho tipo de demandas es facultad única de los sujetos pasivos, por tanto es importante establecer que la propia Carta Magna, bajo el principio de igualdad no plantea límites a la pretensión del derecho, es decir, respeta la tutela efectiva sin condición o restricción alguna, lo contrario significaría ocasionar un estado de indefensión a la Administración Tributaria en violación a las garantías constitucionales, toda vez que si se ha reconocido el derecho de los contribuyentes para acudir a la vía jurisdiccional, por el principio de igualdad, la Administración Tributaria debe tener similar derecho a obtener un fallo diferente al administrativo en los casos en los que no se valoraron los antecedentes tributarios así como las pretensiones de las partes y se resuelve en perjuicio de la Administración Tributaria y en definitiva del interés público.
Que cabe señalar que el Poder Judicial es el órgano encargado de resolver los conflictos emergentes de la aplicación de las leyes, a tal efecto el Poder Judicial, como parte del poder público, se ejerce por la Corte Suprema de Justicia de la Nación, el Tribunal Constitucional, las Cortes Superiores de Distrito, los tribunales y jueces entre otros, de acuerdo con el artículo 116 de la Constitución Política del Estado, quedando establecida la facultad de juzgar en la vía ordinaria contenciosa y contencioso administrativa. En consecuencia, el Poder Judicial es independiente y por tanto, sólo se encuentra sometido a la Constitución, las leyes y tiene como principio el acceso igual a la justicia, sin importar su raza, sexo, condición económica, educación, filiación partidaria u otro, último referido esencialmente a que no existe ninguna limitación a nadie, mucho menos a la Administración Tributaria para acudir a esa vía legítima y de esta forma presentar demandas contencioso administrativas.
Señala que el contenido del parágrafo primero del artículo 2 de la Ley 3092, vulnera el derecho a defensa que tiene como finalidad que la persona encausada, imputada o procesada, encare el proceso en igualdad de condiciones de quien la acusa o procesa; y de otro, que en el presente proceso se respeten los derechos y garantías constitucionales del encausado, aspecto que tiene específica relevancia en sentido que si los contribuyentes tienen derecho de acudir a la autoridad judicial, la Administración Tributaria debe gozar de esa garantía constitucional, dado que no es posible asegurar que los fallos de la Superintendencia Tributaria sean omnipotentes o ad perpetuam en sus interpretaciones o dicho de otra forma, no es posible aceptar que los fallos que emite la Superintendencia Tributaria en última instancia adquieran la calidad de cosa juzgada.
Desde el punto de vista constitucional, el Poder Judicial tiene la facultad de examinar de nuevo en último término "las decisiones emanadas del Poder administrador, volviendo sobre todos y cada uno de los aspectos que presenta el punto debatido, sin limitación alguna, derecho que no puede ser exclusivo para el contribuyente, siendo evidente la importancia del derecho de recurrir a la vía jurisdiccional para la Administración Tributaria.
La doctrina latinoamericana en materia administrativa reconoce que la demanda contencioso administrativa es un proceso de efectiva tutela de derechos, los del recurrente y los de la Administración, toda vez que el contencioso administrativo no es una mera instancia revisora de lo actuado en sede administrativa, porque los jueces que entienden las contiendas sobre Derecho Administrativo, ejercen un control pleno y amplio y no meramente revisor, sobre la actividad administrativa, siendo preciso considerar que el contencioso no es, en modo alguno, un proceso al acto o de protección de sola legalidad objetiva; es un proceso de efectiva tutela de derechos, los del recurrente y los de la Administración. No se trata, de un supuesto proceso objetivo o sin partes, porque no es revisor ni es el acto administrativo el objeto del recurso sino las pretensiones que se deducen con relación al acto. Concluye señalando que la actuación judicial, así entendida, no es restringidamente revisora, es la misma que ejerce cualquier juez frente a una pretensión procesal. Ni la justicia actúa como tribunal de apelación, ni se encuentra limitada por lo decidido en sede administrativa cuyos órganos no ejercitan función jurisdiccional alguna. Ello es así, aún cuando la Administración actúe como tercero y resuelva un conflicto entre partes. Ni siquiera en ese supuesto puede "... considerarse como un fallo de primera instancia, del que se recurre en sede judicial. Se trata simplemente de un acto administrativo contra el cual corresponden las acciones judiciales y no los recursos ... (y tales) decisiones no tienen carácter jurisdiccional. Son simples actos administrativos contra los que se puede ocurrir en forma amplia en sede judicial.
Control judicial suficiente quiere decir: a) reconocimiento a los litigantes del derecho a interponer recurso ante los jueces ordinarios: b) negación a los tribunales administrativos de la potestad de dictar resoluciones finales en cuanto a los hechos y al derecho controvertidos. En definitiva, son verdaderas acciones y no recursos procesales y el control jurisdiccional de la actividad administrativa, en estos casos, tiene el mismo alcance y efectividad que el ejercicio en cualquier otro asunto sometido a los jueces de primera instancia a través de acciones ordinaria.
La Administración Tributaria no es un órgano de inferior jerarquía en relación a la Superintendencia Tributaria, a cuyo efecto el artículo 2 de la Ley N° 2166 establece que es una entidad de derecho público, autárquica con independencia administrativa, funcional, técnica y financiera, con jurisdicción y competencia en todo el territorio nacional, personería jurídica y patrimonio propio y que de acuerdo al artículo 132 de la Ley N° 2492, la Superintendencia Tributaria es una institución de derecho público, autárquica y cuyo órgano rector es el Ministerio de Hacienda. De las dos normas enunciadas se infiere que tanto el Servicio de Impuestos como la Superintendencia Tributaria son órganos de similar jerarquía y así se encuentra el fundamento lógico de la procedencia de la demanda contencioso administrativa, porque la Administración Tributaria no está impugnando la resolución de ninguna autoridad administrativa superior, sino de un ente totalmente autárquico que tiene fines diferentes al de la institución demandante, más cuando esa resolución emitida por la Superintendencia Tributaria atenta con los fines para los que se crea el Servicio de Impuestos Nacionales.
Concluye señalando que la norma acusada de inconstitucional, tiene relevancia en la decisión del proceso puesto que será aplicada en la resolución del recurso de reposición planteado contra el Auto Supremo N° 17/2005, lo que provocará que el Servicio de Impuestos Nacionales se vea impedido de acceder a la vía judicial pese a lo señalado por los artículos 116-I, II y III; 117-I y 118-I y VII de la Constitución Política del Estado, que imponen al Poder Judicial y por ende a la Corte Suprema de Justicia la facultad de juzgar en la vía contencioso administrativa, teniendo como consecuencia inmediata, ante la posible confirmación del rechazo definitivo de la demanda contencioso administrativa intentada, la imposibilidad cierta que en litigio se discuta la eficacia o no del acto administrativo, lo que pondrá punto final a la controversia que se intenta, en contra de los intereses del Estado.
Igualmente y ante la aplicación del artículo 2, parágrafo primero de la Ley 3092 y la posibilidad abierta de que se rechace definitivamente la demanda contencioso administrativa planteada, al constituirse el fallo final como un precedente para el futuro, es necesario, por su importancia, considerar que tendrá como efecto inmediato el rechazo de otras 37 demandas contencioso administrativas planteadas por el Servicio de Impuestos Nacionales ante la Corte Suprema de Justicia, impidiendo que el Estado discuta en litigio y ante Juez Natural e imparcial un monto superior a Bs. 55.000.000, situación que causa a la Administración Tributaria graves perjuicios económicos en desmedro de los intereses de recaudación, de ingresos para atender el gasto público, pues no existe, como se explicó una subordinación, ni dependencia funcional que justifique la actitud pasiva de la Administración Tributaria frente a interpretaciones de la Superintendencia que se alejan de la aplicación correcta de la norma tributaria.
Por todo lo fundamentado se concluye que la Superintendencia Tributaria no ejerce funciones jurisdiccionales, por tanto sus fallos no tienen la calidad de cosa juzgada a menos que el contribuyente o la propia Administración Tributaria renuncien a la vía del contencioso administrativo y se encuentren conformes con la conclusión a la impugnación planteada. Al haberse demostrado que el Poder Judicial tiene la facultad de examinar las decisiones del administrador sin limitación alguna, en mérito al principio de igualdad, derecho a la defensa y debido proceso; la Administración Tributaria debe encontrarse legitimada para acceder a la vía jurisdiccional, planteando las demandas contencioso administrativas en los casos en que exista inconformidad.
Por lo expuesto y conforme determinan los artículos 59 y siguientes de la Ley N° 1836, interpone recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad contra el artículo 2° parágrafo primero de la Ley N° 3092, por ser contrario e infringir los preceptos constitucionales establecidos en los artículos 6°, 7°-a) y h); 14, 16, 32, 116-I y III; 117-I; 118-I-VII; 228 y 229 de la Constitución Política del Estado conforme se tiene manifestado y demostrado, a efectos de que el Tribunal Supremo admita el incidente mediante auto motivado y se proceda a la remisión de los actuados pertinentes al Tribunal Constitucional de la República.
CONSIDERANDO: Que el presente recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad ha sido promovido dentro del proceso contencioso administrativo presentado el 19 de diciembre de 2005 por la Gerencia de Grandes Contribuyentes de La Paz del Servicio de Impuestos Nacionales contra la Superintendencia Tributaria General, en el que se impugna la Resolución N° STG-RJ/0149/2005 de 7 de octubre de 2005; dicha acción fue rechazada in límine por este Tribunal Supremo mediante Auto Supremo N° 17/2006 de 29 de marzo de 2006, en aplicación de las disposiciones de la Ley N° 3092 de Incorporación al Código Tributario Boliviano del "Título V Procedimiento para el Conocimiento y Resolución de los Recursos de Alzada y Jerárquico, Aplicables ante la Superintendencia Tributaria" de 7 de julio de 2005, publicada el 13 de julio del mismo año, en cuyo artículo 2, se establece que: "... la resolución administrativa dictada por el Superintendente Tributario General para resolver el Recurso Jerárquico agota la vía administrativa, pudiendo acudir el sujeto pasivo y/o tercero responsable a la impugnación judicial por la vía del contencioso administrativo...", habiéndose concluido que sólo se reconoce legitimación activa al sujeto pasivo y/o tercero responsable para la impugnación judicial de las resoluciones administrativas dictadas por el Superintendente Tributario General, condición que no reúne la Administración Tributaria, que por determinación del artículo 21 del Código Tributario es el sujeto activo de la relación jurídica tributaria.
Que dicho Auto Supremo fue notificado al representante legal de la entidad demandante el 13 de abril de 2006, quien presentó recurso de reposición mediante memorial cursante de fojas 75 a 76 vuelta, el cual se encuentra pendiente de resolución, al haberse interpuesto el recurso indirecto o incidental en análisis, para cuya resolución, deberá aplicarse la norma cuya constitucionalidad se cuestiona.
En base a los antecedentes expuestos y en atención a los argumentos señalados por la entidad incidentista, este Tribunal Supremo advierte que el recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad del primer párrafo del artículo 2 de la Ley N° 3092 de Incorporación al Código Tributario Boliviano del "Título V Procedimiento para el Conocimiento y Resolución de los Recursos de Alzada y Jerárquico, Aplicables ante la Superintendencia Tributaria" de 7 de julio de 2005, publicada el 13 de julio del mismo año, es admisible por lo siguiente:
La norma que se pretende someter al régimen de control de constitucionalidad, a través del recurso interpuesto, reconoce legitimación activa para interponer la acción contencioso administrativa únicamente al sujeto pasivo y/o al tercero interesado una vez agotados los recursos de impugnación en sede administrativa, no así a la Administración Tributaria.
A partir de la promulgación de la Ley N° 2492 de 2 de agosto de 2003, Código Tributario Boliviano, se ha producido un cambio radical en el accionar del Servicio de Impuestos Nacionales o Administración Tributaria, cuyas resoluciones son impugnables tanto en sede administrativa como en sede judicial, a través de la acción contencioso administrativa que es de competencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. Es necesario mencionar que para el conocimiento y resolución de los recursos de alzada y jerárquico que se interponen contra los actos de la Administración Tributaria, se ha creado a la Superintendencia Tributaria como parte del Poder Ejecutivo, bajo la tuición del Ministerio de Hacienda como órgano autárquico de derecho público, con autonomía de gestión administrativa, funcional, técnica y financiera, con jurisdicción y competencia en todo el territorio nacional, conforme señala el artículo 132 del Código Tributario, concluyéndose que no existe relación de dependencia o de tuición entre el Servicio de Impuestos Nacionales y la mencionada Superintendencia Tributaria General, cuyos actos, por expresa previsión del artículo 194 del Código Tributario, no están sujetos a revisión por otros órganos del Poder Ejecutivo.
Que por su parte, la Ley N° 3092 de Incorporación al Código Tributario Boliviano del "Título V Procedimiento para el Conocimiento y Resolución de los Recursos de Alzada y Jerárquico, Aplicables ante la Superintendencia Tributaria" de 7 de julio de 2005, publicada el 13 de julio del mismo año, en su artículo 1, incorpora al Código Tributario Boliviano, como Título V. PROCEDIMIENTO PARA EL CONOCIMIENTO Y RESOLUCION DE LOS RECURSOS DE ALZADA Y JERARQUICO, APLICABLES ANTE LA SUPERINTENDENCIA TRIBUTARIA, el texto contenido en la referida disposición legal, en el que, en el artículo 202, reconoce legitimación activa a la Administración Tributaria - en cuanto persona jurídica cuyos intereses legítimos y directos resulten afectados por el acto administrativo que se recurre - para interponer los recursos de impugnación en sede administrativa, con la única condición de acreditar la personería del representante legal a tiempo de su apersonamiento. (artículo 204-IV). En este punto, se considera que los actos administrativos emitidos por el Servicio de Impuestos Nacionales, a través de sus órganos distritales, al ser sometidos al control de un órgano -también administrativo - independiente, la convierten a su vez en Administrada.
Que la disposición legal analizada, en su artículo 200, al establecer las normas generales de los recursos administrativos y régimen probatorio, señala que además de responder a los principios de oficialidad o de impulso de oficio y de oralidad, también responderán a "los principios descritos en el artículo 4 de la Ley de Procedimiento Administrativo N° 2341 de 23 de abril de 2002" (sic). En este marco, es necesario considerar que la Ley N° 2341 de 23 de abril de 2002, Ley de Procedimiento Administrativo, consagra entre otros, el principio de control judicial, cuando señala expresamente: "El Poder Judicial, controla la actividad de la Administración Pública conforme a la Constitución Política del Estado y las normas legales aplicables", precepto que es concordante con el artículo 11 de la mencionada disposición legal que en cuanto a la acción legítima del Administrado, señala que "toda persona individual o colectiva, pública o privada, cuyo interés subjetivo se vea afectado por una actuación administrativa, podrá apersonarse ante la autoridad competente para hacer valer sus derechos o intereses, conforme corresponda". (las negrillas son nuestras), normativa que reconoce uno de los principios generales del Derecho Administrativo, como es la impugnabilidad de los actos administrativos, es decir, la posibilidad de que los mismos sean revisados por autoridad administrativa o judicial independiente, no siendo admisible la existencia de un órgano de la Administración, cuyos actos no se encuentren sometidos al control de la justicia ordinaria, al considerarse que vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva, es decir al derecho al acceso a los órganos de administración de justicia para hacer valer sus derechos e intereses ante un órgano del Estado que se debe caracterizar por su imparcialidad, idoneidad y transparencia, mediante un procedimiento previamente establecido en las leyes.
POR TANTO: la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en aplicación de lo establecido en el numeral 2) de la Ley N° 1836 de 1 de abril de 1998, Ley del Tribunal Constitucional ADMITE el incidente planteado por Eduardo Salinas Gamarra, en representación legal de la Gerencia de Grandes Contribuyentes de La Paz del Servicio de Impuestos Nacionales y dispone que se eleven al Tribunal Constitucional fotocopias legalizadas del proceso contencioso administrativo con número 386/2005, en el plazo de cuarenta y ocho horas, sea con nota de atención.
La Ministra Rosario Canedo fue de voto disidente.
No interviene la Ministra Beatriz Sandoval de Capobianco por encontrarse con baja médica.
No interviene el Conjuez Osvaldo Ulloa Peña, por ausencia justificada.
Regístrese, comuníquese y remítase.
Firmado: Héctor Sandoval Parada
Jaime Ampuero García
Emilse Ardaya Gutiérrez
Juan José González Osio
Julio Ortiz Linares
Eddy Wálter Fernández Gutiérrez
Rosario Canedo Justiniano
Gonzalo Urquizu Arana (Conjuez)
Jorge Aillón Zambrana (Conjuez)
José Mario Serrate Paz (Conjuez)
Firmado: Carlos Bernal Tupa