TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA
SALA CIVIL
Auto Supremo: 863/2015
Sucre: 30 de septiembre 2015
Expediente: O-41-15-S
Partes: Ricarda Rodríguez Ribert c/ Gobierno Autónomo Municipal de
Challapata
Proceso: Mejor derecho propietario
Distrito: Oruro.
VISTOS: El memorial de fs. 315 a 324 presentado el 10 de septiembre de 2015 por Ricarda Rodríguez Ribert, solicitando en etapa de casación se promueva Acción de Inconstitucionalidad Concreta de la Ordenanza Municipal N° 009/2010 emitida por el Gobierno Autónomo Municipal de Challapata y demás antecedentes del proceso.
CONSIDERANDO I:
La impetrante señala como antecedentes los siguientes hechos:
Por efecto de la liquidación de la comunidad de gananciales y acuerdo mutuo con su ex esposo Antonio Ampuero Rioja llegó a ser propietaria de dos terrenos (Antacagua Pampa y Challapata Pampa) mediante Escritura Pública N° 875/2008 inscrita en Derechos Reales por orden judicial y posteriormente sometió a trámite de urbanización cuyo plano técnico fue aprobado mediante Resolución Administrativa N° 08/2007 de 17 de septiembre de 2007 con 152 lotes, y luego procedió en la vía judicial a la actualización, aclaración y rectificación de datos del terreno denominado Challapata Pampa obteniendo a su favor la Sentencia N° 73/2010 con una superficie total de 60.524,31 mts2.; superficie residencial 36.243,47 m2.; superficie de vías 20.460,30 m2.; equipamiento 3.820,54 m2., con ubicación en calle Atahuallpa y La Paz de Challapata.
Sin embargo el Gobierno Autónomo Municipal de Challapata desconociendo los antecedentes, dictó la Ordenanza Municipal N° 009/2010 de 01 de febrero de 2010 declarando de manera unilateral a su favor el derecho propietario como bien de dominio municipal el inmueble denominado “Catedral” sobre una superficie de 11.000 m2. en la que se encuentra incluida el área de equipamiento de la Urbanización Challapata Pampa de 3.820,54 m2., apoderándose de esta manera una propiedad privada cuya superficie debió ser transferida de manera obligatoria por su persona en calidad de titular de la urbanización en cesión gratuita y no así por declaración unilateral del Municipio; con ese actuar el Gobierno Municipal por una parte se apropia del derecho de propiedad sobre un área de dominio privado y por otra pretende que ceda otros 3.820,54 m2. de terreno a título gratuito para equipamiento contraviniendo el art. 56 de la Constitución Política del Estado lo que genera el conflicto y ameritó la interposición de su demanda de mejor derecho de propiedad sobre esa fracción y que no fue comprendida por los jueces de instancia que fallaron en su contra, por lo que interpuso recurso de casación y de nulidad cuyo resultado dependería de la aplicación y legalidad de la Ordenanza Municipal 009/2010 de 01 de febrero de 2010 por considerar que existe motivo fundado de la inconstitucionalidad de la referida norma en sus únicos tres artículos por vulnerar los arts. 56 parágrafos I y II; 108 numerales 1) y 2) y 232 de la Constitución Política del Estado.
De manera específica en sus fundamentos de su incidente de inconstitucionalidad, acusa la vulneración de su derecho a la propiedad privada reiterando la cita del art. 156-I-II de la Constitución Política del Estado, derecho que únicamente podía haber sido afectado por la Administración Pública mediante expropiación previa declaratoria de necesidad o utilidad pública y previo pago de indemnización justa.
Señala que la base legal en la cual se ampara la Ordenanza Municipal como es el Anexo del D.S. 27864, Ley 2372 de 22 de mayo de 2002, Ley 2028 de Municipalidades y Ley N° 1551, fueron mal entendidas ya que dichas normas estarían destinadas para regularizar la inscripción del derecho de propiedad de dominio público o privado de propiedad municipal carentes de registro y antecedentes legales y de ningún modo para afectar el derecho de propiedad privada que se encuentra debidamente registrada en Derechos Reales, situación que fue de conocimiento y a la vez reconocido como tal por el Gobierno Municipal mediante Resolución Administrativa N° 08/2007, aspecto que pretendería desconocer sus propios actos administrativos.
Que el Gobierno Municipal pretendió confundir a las autoridades jurisdiccionales indicando que los terrenos de la Urbanización y los que fueron declarados como bienes de domino municipal fuesen distintos tomando en cuenta solo el área residencial de la Urbanización Challapata Pampa sin considerar el área afectada para equipamiento que debe ceder, no obstante de haber demostrado en el curso del proceso que la superficie de 3.820,54 m2. se encuentra sobrepuesta por una parte en el área de equipamiento y por otra en el área de los 11.000 m2.
Señala que el área de equipamiento debe pasar de manera formal mediante una cesión de su parte juntamente con las áreas destinadas a vías y no de manera unilateral como lo hizo el Gobierno Municipal, quien estaría impidiendo el pago de impuestos anuales bajo el argumento de ser propietario de esa área.
Bajo esos fundamentos, finaliza indicando que al haber demandado el mejor derecho propietario, el Tribunal Supremo de Justicia estaría obligado a ponderar la inscripción de su título constitutivo de propiedad con relación al título del Gobierno Municipal de Challapata que es la Ordenanza Municipal 009/2010, misma que al confrontarse con normas de la Constitución Política del Estado, el Auto Supremo a dictarse dependería de la constitucionalidad de la citada Ordenanza, por lo que solicita se admita y se promueva su acción de inconstitucionalidad concreta.
Se deja establecido que mediante decreto de fecha 10 de septiembre de 2015 se dispuso traslado al Gobierno Autónomo Municipal de Challapata con la Acción de Inconstitucionalidad Concreta presentada por la parte actora para que a través de su representante legal se pronuncie al respecto, emitiéndose para el efecto la Comisión Nº 04/2015, de cuyo diligenciamiento se evidencia que el Alcalde de dicho Municipio fue legalmente notificado el 18 de septiembre de 2015, sin que hasta la fecha haya presentado pronunciamiento alguno; ante ese situación y conforme determina el art. 80-II del Código Procesal Constitucional, se pasa a resolver lo impetrado por la parte demandante, haciendo notar que la devolución de la indicada Comisión Instruida Nº 04/2015 por la que se tomó conocimiento de la notificación realizada al Gobierno Municipal, recién fue presentada a este despacho el día 29 de septiembre del año en curso.
CONSIDERANDO II:
FUNDAMENTOS DE LA RESOLUCIÓN:
Expuestos los hechos como se encuentran descritos en calidad de resumen en el Considerando que antecede, corresponde a este Tribunal Supremo emitir resolución conforme al siguiente razonamiento:
El art. 132 de la Constitución Política del Estado establece: “Toda persona individual o colectiva afectada por una norma jurídica contraria a la Constitución tendrá derecho a presentar la Acción de Inconstitucionalidad, de acuerdo con los procedimientos establecidos por la ley”; el subrayado no corresponde al texto original.
Concordante con la norma Constitucional de referencia, se tiene a la Ley Nº 254 Código Procesal Constitucional que en su art. 79 señala: “Tienen legitimación activa para interponer Acción de Inconstitucional Concreta, la Jueza, Juez, Tribunal o Autoridad Administrativa que, de oficio o a instancia de una de las partes, entienda que la resolución del proceso judicial o administrativo, dependa de la constitucionalidad de la norma contra la que se promueva la acción”; el subrayado nos corresponde.
Doctrinalmente, de acuerdo al criterio asumido por el constitucionalista y ex Magistrado José Antonio Rivera Santivañez en su Obra “Jurisdicción Constitucional”, Tercera Edición 2011 página 252 y 253, señala que son dos las condiciones para promover la acción de inconstitucionalidad concreta:
1.- “La existencia de una duda razonable y fundada sobre la constitucionalidad de la disposición legal aplicable al caso concreto. En efecto, la acción solo será promovida en aquellos casos en los que al tramitarse un proceso judicial o administrativo, surja, en el juez, tribunal o autoridad administrativa y, en su caso, en una de las partes que intervienen en el proceso, una duda razonable respecto a la constitucionalidad de la disposición legal o cualesquiera de sus normas que será aplicada al resolver la causa principal o accesoria del proceso”.
2.- “La vinculación necesaria entre la validez constitucional de la disposición legal que será impugnada con la decisión que deba adoptar la autoridad judicial o administrativa en el caso concreto, vale decir, la decisión que deba adoptar el juez, tribunal o autoridad administrativa debe depender de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la disposición legal. Esto quiere decir que la acción solo procederá cuando la disposición legal, sobre cuya constitucionalidad exista duda, tenga que ser necesariamente aplicada a la resolución del caso concreto dilucidado dentro del proceso judicial o administrativo”.
El Tribunal Constitucional Plurinacional en el AC 751/2012-CA de 10 de septiembre, estableció con mayor detalle las condiciones para la admisión de la acción de inconstitucionalidad concreta disgregando en cuatro requisitos a ser cumplidos de manera rigorosa conforme se describe a continuación:
(…)
“Dentro del marco normativo desarrollado precedentemente, se establece que el legislador ha previsto los siguientes requisitos de contenido para la procedencia del incidente de inconstitucionalidad: i) Debe ser promovido dentro de la tramitación de un proceso judicial o administrativo por la autoridad encargada del proceso, ya sea juez, tribunal o autoridad administrativa, de oficio o a solicitud de alguna de las partes que intervienen en el proceso; ii) La mención de la disposición legal cuya constitucionalidad se cuestiona y el precepto constitucional que se considera infringido; iii) La existencia de duda razonable y fundada sobre la constitucionalidad de la disposición legal aplicable al caso concreto y la vinculación necesaria entre la validez constitucional de la norma con la decisión que deba adoptar la autoridad judicial o administrativa; es decir, para la procedencia de este recurso no basta con cuestionar la constitucionalidad de la disposición legal sino que además la misma tenga que ser necesariamente aplicada a la resolución del caso concreto a ser dilucidado dentro del proceso judicial o administrativo; y, iv) La presentación del incidente hasta antes de la ejecutoria de la sentencia por una sola vez”. Los subrayados nos corresponden.
Si bien los requisitos descritos corresponden ser examinados como mayor rigurosidad a la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional, empero ello no implica que la autoridad que se vea en la necesidad de promover o rechazar una acción de inconstitucionalidad concreta tenga que pasar por alto dichos requisitos.
Se debe tenerse presente que según el art. 132 de la Constitución Política del Estado y 72 de la Ley Nº 254, la acción de inconstitucionalidad, sea ésta de carácter abstracta o concreta, debe necesariamente recaer sobre una “norma jurídica”, misma que según la propia Constitución y la Ley de referencia puede recaer sobre una ley, estatuto autonómico, carta orgánica, decreto, como también puede estar contenida en una ordenanza o en cualquier género de resolución no judicial; debiendo estas dos últimas tener necesariamente la calidad de “norma jurídica o disposición legal” como quiera denominarse, así además lo establece la propia jurisprudencia constitucional, siendo éste el elemento fundamental y gravitante que resulta común a todos los demás requisitos enunciados anteriormente.
En el caso presente se demanda la inconstitucionalidad de la Ordenanza Municipal Nº 009/2010 de 01 de febrero de 2010 emitido por el Gobierno Municipal de Challapata; a los efectos de establecer si dicho instrumento puede ser objeto de acción de inconstitucionalidad, se hace necesario primeramente determianr su naturaleza y si dicha Ordenanza tiene o no la calidad de norma jurídica o disposición legal como exige la ley.
Según la doctrina desarrollada en el campo del derecho administrativo, se reconocen diversas clases de resoluciones, entre estas las administrativas y las normativas, las primeras tienen por finalidad resolver casos específicos, en tanto que las segundas establecen reglas o normas jurídicas de carácter general para todo el universo poblacional sobre determinadas áreas de la actividad administrativa de acuerdo al espacio geográfico o jurisdicción territorial de la autoridad que los emite.
En tratándose de resoluciones, la jurisprudencia constitucional ha establecido que el control de constitucionalidad no es ilimitado, solo pueden ser objeto de control de constitucionalidad o ser impugnadas por esta vía, aquellas resoluciones que tienen contenido normativo, es decir las resoluciones que establecen normas jurídicas, pues las resoluciones de carácter administrativo que resuelven casos concretos no forman parte de las normas objeto de control normativo de inconstitucionalidad, entendimiento que fue asumido en los AACC 305/2004, 306/2004, 307/2004, 342/2004 y posteriormente en el AC 395/2010-CA de 30 de junio y en la SCP Nº 658/2012-RII de 02 de agosto, entre otras.
Criterio jurisprudencial que concuerda plenamente con la posición doctrinaria sustentada por el constitucionalista prenombrado supra cuando hace referencia a las normas objeto de control correctivo a posteriori, más específicamente a las “resoluciones no judiciales”; conforme al criterio del mencionado autor, solo pueden ser objeto de acción de inconstitucionalidad aquellas resoluciones que tienen carácter normativo de alcance general y no así las resoluciones que resuelven casos concretos o específicos.
Las Ordenanzas Municipales desde el punto de vista formal, también resultan siendo resoluciones, toda vez que contienen de una parte considerativa y una dispositiva, diferenciándose simplemente por el grado de su contenido, ya que algunas pueden ser de carácter general y otras de carácter específico. Si bien la Ley N° 2028 de Municipalidades disponía en su art. 20 que las Ordenanzas Municipales son normas generales, sin embargo la jurisprudencia constitucional ha establecido en la SC. N° 1464/2004-R de 13 de septiembre, que no todas las Ordenanzas Municipales tienen carácter normativo, algunas simplemente declaran un derecho subjetivo de carácter concreto, otras tienen la características de constituir actos administrativos inestables en la medida en que sólo autorizan a una persona natural o jurídica el ejercicio de un derecho, como por ejemplo los permisos concedidos por la Administración Pública; cuando la Ordenanza Municipal define una situación concreta, ya sea creando, reconociendo o declarando un derecho subjetivo, no adquiere la categoría de norma general, constituyéndose simplemente en un acto administrativo, criterio que a su vez fue reiterado en la SC. 0055/2005 de 12 de septiembre, entre otras.
En el caso presente, la Ordenanza Municipal Nº 009/2010 para que pueda ser considerada como norma jurídica, debió estar destinada a la población en su conjunto conteniendo disposiciones normativas de carácter general sobre alguna de las distintas materias del que hacer administrativo como ser: buen orden y tranquilidad, limpieza de espacios públicos, tránsito de vehículos, tenencia de animales, espectáculos públicos, salubridad, construcciones en general, etc.
Sin embargo de la lectura del contenido de dicha Ordenanza se advierte que la misma se encuentra limitada a resolver un caso específico de carácter administrativo, como es la declaratoria de dominio público de un terreno denominado “Catedral” con una superficie total de 11.000 m2., encomendado al Ejecutivo Municipal la protocolización y consiguiente registro en Derechos Reales a favor del Gobierno Municipal de Challapata, aspecto que de ninguna manera puede considerarse como una norma jurídica de carácter general que se encuentre destinada a regir los actos administrativos del conjunto de los habitantes de ese Municipio, ni mucho menos establece disposición alguna a ser observada y cumplida por el resto de la población, consiguientemente se trata simplemente de un instrumento que tiene la característica de un acto administrativo, mismo que no puede ser objeto de control de constitucionalidad normativo a través de la acción de inconstitucionalidad concreta, siendo la vía correcta el proceso contencioso-administrativo para impugnar este tipo de resoluciones.
La recurrente, en ningún momento hace referencia y menos fundamenta de que la referida Ordenanza se trate de una norma jurídica o contenga disposiciones de carácter general que amerite calificarlo dentro de la categoría de norma o disposición legal para que la misma pueda ser objeto de control constitucional como lo exige el art. 132 de la CPE y 72 de la Ley N° 254. Al margen de lo señalado, se debe hacer notar que la indicada Ordenanza fue presentada por la parte demandada en calidad de prueba documental para demostrar el derecho propietario del Gobierno Municipal sobre el inmueble de referencia, y conforme a las normas procedimentales las pruebas tienen por finalidad demostrar los hechos controvertidos, pudiendo ser únicamente objeto de apreciación o valoración por la autoridad judicial, mas no de aplicación como normas jurídicas o disposiciones legales para resolver la controversia.
Bajo las consideraciones realizadas, la Ordenanza Municipal N° 009/2010 al no tener la calidad de norma jurídica o disposición legal, definitivamente no puede ser atacada por la vía de acción de inconstitucionalidad concreta, sin que ello implique desconocer su calidad de prueba; en todo caso al tratarse la presente causa de una demanda de mejor derecho de propiedad y reivindicación, las normas jurídicas que corresponde ser aplicadas son los arts. 1453 y 1545 del Código Civil.
Por las consideraciones realizadas y al no concurrir el presupuesto fundamental para promover la acción de inconstitucionalidad concreta, la pretensión de la impetrante resulta inviable, no siendo innecesario analizar la concurrencia de los demás requisitos contendidos en el AC 751/2012-CA citado anteriormente.
POR TANTO: La Sala Civil del Tribunal Supremo de Justicia, en aplicación del art. 80 parágrafo IV de la Ley N° 254, RECHAZA PROMOVER la Acción de Inconstitucionalidad Concreta planteada por Ricarda Rodríguez Ribert por considerar improcedente dicha solicitud.
En cumplimiento del art. 80-III-IV del Código Procesal Constitucional se eleva en consulta la presente Resolución a la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional, debiendo adjuntarse para el efecto copias legalizadas de las siguientes piezas procesales: demanda de fs. 87 a 92 y vta., Ordenanza Municipal Nº 009/2010 de fs. 106 a 107 y vta., contestación a demanda de fs. 119 a 123; Sentencia Nº 133/2014 de fs. 260 a 267, Auto de Vista Nº 058/2015 de fs. 291 a 294 y vta., memorial de recurso de casación de fs. 297 a 301 y vta., Resolución Administrativa Nº 08/2007 de fs. 313 a 314, memorial que solicita promover acción de inconstitucionalidad concreta de fs. 315 a 324.
Para efectos de realización de actos procesales posteriores, deberá tenerse presente lo dispuesto por el Auto Constitucional Nº 0321/2010-CA de 14 de junio, reiterado por los AC 62/2012-CA de 22 de febrero; 0435/2012-CA de 20 de abril de 2012, entre otros y determinado en la primera parte del art. 80-IV de la Ley Nº 254.
Regístrese, comuníquese y cúmplase.
SALA CIVIL
Auto Supremo: 863/2015
Sucre: 30 de septiembre 2015
Expediente: O-41-15-S
Partes: Ricarda Rodríguez Ribert c/ Gobierno Autónomo Municipal de
Challapata
Proceso: Mejor derecho propietario
Distrito: Oruro.
VISTOS: El memorial de fs. 315 a 324 presentado el 10 de septiembre de 2015 por Ricarda Rodríguez Ribert, solicitando en etapa de casación se promueva Acción de Inconstitucionalidad Concreta de la Ordenanza Municipal N° 009/2010 emitida por el Gobierno Autónomo Municipal de Challapata y demás antecedentes del proceso.
CONSIDERANDO I:
La impetrante señala como antecedentes los siguientes hechos:
Por efecto de la liquidación de la comunidad de gananciales y acuerdo mutuo con su ex esposo Antonio Ampuero Rioja llegó a ser propietaria de dos terrenos (Antacagua Pampa y Challapata Pampa) mediante Escritura Pública N° 875/2008 inscrita en Derechos Reales por orden judicial y posteriormente sometió a trámite de urbanización cuyo plano técnico fue aprobado mediante Resolución Administrativa N° 08/2007 de 17 de septiembre de 2007 con 152 lotes, y luego procedió en la vía judicial a la actualización, aclaración y rectificación de datos del terreno denominado Challapata Pampa obteniendo a su favor la Sentencia N° 73/2010 con una superficie total de 60.524,31 mts2.; superficie residencial 36.243,47 m2.; superficie de vías 20.460,30 m2.; equipamiento 3.820,54 m2., con ubicación en calle Atahuallpa y La Paz de Challapata.
Sin embargo el Gobierno Autónomo Municipal de Challapata desconociendo los antecedentes, dictó la Ordenanza Municipal N° 009/2010 de 01 de febrero de 2010 declarando de manera unilateral a su favor el derecho propietario como bien de dominio municipal el inmueble denominado “Catedral” sobre una superficie de 11.000 m2. en la que se encuentra incluida el área de equipamiento de la Urbanización Challapata Pampa de 3.820,54 m2., apoderándose de esta manera una propiedad privada cuya superficie debió ser transferida de manera obligatoria por su persona en calidad de titular de la urbanización en cesión gratuita y no así por declaración unilateral del Municipio; con ese actuar el Gobierno Municipal por una parte se apropia del derecho de propiedad sobre un área de dominio privado y por otra pretende que ceda otros 3.820,54 m2. de terreno a título gratuito para equipamiento contraviniendo el art. 56 de la Constitución Política del Estado lo que genera el conflicto y ameritó la interposición de su demanda de mejor derecho de propiedad sobre esa fracción y que no fue comprendida por los jueces de instancia que fallaron en su contra, por lo que interpuso recurso de casación y de nulidad cuyo resultado dependería de la aplicación y legalidad de la Ordenanza Municipal 009/2010 de 01 de febrero de 2010 por considerar que existe motivo fundado de la inconstitucionalidad de la referida norma en sus únicos tres artículos por vulnerar los arts. 56 parágrafos I y II; 108 numerales 1) y 2) y 232 de la Constitución Política del Estado.
De manera específica en sus fundamentos de su incidente de inconstitucionalidad, acusa la vulneración de su derecho a la propiedad privada reiterando la cita del art. 156-I-II de la Constitución Política del Estado, derecho que únicamente podía haber sido afectado por la Administración Pública mediante expropiación previa declaratoria de necesidad o utilidad pública y previo pago de indemnización justa.
Señala que la base legal en la cual se ampara la Ordenanza Municipal como es el Anexo del D.S. 27864, Ley 2372 de 22 de mayo de 2002, Ley 2028 de Municipalidades y Ley N° 1551, fueron mal entendidas ya que dichas normas estarían destinadas para regularizar la inscripción del derecho de propiedad de dominio público o privado de propiedad municipal carentes de registro y antecedentes legales y de ningún modo para afectar el derecho de propiedad privada que se encuentra debidamente registrada en Derechos Reales, situación que fue de conocimiento y a la vez reconocido como tal por el Gobierno Municipal mediante Resolución Administrativa N° 08/2007, aspecto que pretendería desconocer sus propios actos administrativos.
Que el Gobierno Municipal pretendió confundir a las autoridades jurisdiccionales indicando que los terrenos de la Urbanización y los que fueron declarados como bienes de domino municipal fuesen distintos tomando en cuenta solo el área residencial de la Urbanización Challapata Pampa sin considerar el área afectada para equipamiento que debe ceder, no obstante de haber demostrado en el curso del proceso que la superficie de 3.820,54 m2. se encuentra sobrepuesta por una parte en el área de equipamiento y por otra en el área de los 11.000 m2.
Señala que el área de equipamiento debe pasar de manera formal mediante una cesión de su parte juntamente con las áreas destinadas a vías y no de manera unilateral como lo hizo el Gobierno Municipal, quien estaría impidiendo el pago de impuestos anuales bajo el argumento de ser propietario de esa área.
Bajo esos fundamentos, finaliza indicando que al haber demandado el mejor derecho propietario, el Tribunal Supremo de Justicia estaría obligado a ponderar la inscripción de su título constitutivo de propiedad con relación al título del Gobierno Municipal de Challapata que es la Ordenanza Municipal 009/2010, misma que al confrontarse con normas de la Constitución Política del Estado, el Auto Supremo a dictarse dependería de la constitucionalidad de la citada Ordenanza, por lo que solicita se admita y se promueva su acción de inconstitucionalidad concreta.
Se deja establecido que mediante decreto de fecha 10 de septiembre de 2015 se dispuso traslado al Gobierno Autónomo Municipal de Challapata con la Acción de Inconstitucionalidad Concreta presentada por la parte actora para que a través de su representante legal se pronuncie al respecto, emitiéndose para el efecto la Comisión Nº 04/2015, de cuyo diligenciamiento se evidencia que el Alcalde de dicho Municipio fue legalmente notificado el 18 de septiembre de 2015, sin que hasta la fecha haya presentado pronunciamiento alguno; ante ese situación y conforme determina el art. 80-II del Código Procesal Constitucional, se pasa a resolver lo impetrado por la parte demandante, haciendo notar que la devolución de la indicada Comisión Instruida Nº 04/2015 por la que se tomó conocimiento de la notificación realizada al Gobierno Municipal, recién fue presentada a este despacho el día 29 de septiembre del año en curso.
CONSIDERANDO II:
FUNDAMENTOS DE LA RESOLUCIÓN:
Expuestos los hechos como se encuentran descritos en calidad de resumen en el Considerando que antecede, corresponde a este Tribunal Supremo emitir resolución conforme al siguiente razonamiento:
El art. 132 de la Constitución Política del Estado establece: “Toda persona individual o colectiva afectada por una norma jurídica contraria a la Constitución tendrá derecho a presentar la Acción de Inconstitucionalidad, de acuerdo con los procedimientos establecidos por la ley”; el subrayado no corresponde al texto original.
Concordante con la norma Constitucional de referencia, se tiene a la Ley Nº 254 Código Procesal Constitucional que en su art. 79 señala: “Tienen legitimación activa para interponer Acción de Inconstitucional Concreta, la Jueza, Juez, Tribunal o Autoridad Administrativa que, de oficio o a instancia de una de las partes, entienda que la resolución del proceso judicial o administrativo, dependa de la constitucionalidad de la norma contra la que se promueva la acción”; el subrayado nos corresponde.
Doctrinalmente, de acuerdo al criterio asumido por el constitucionalista y ex Magistrado José Antonio Rivera Santivañez en su Obra “Jurisdicción Constitucional”, Tercera Edición 2011 página 252 y 253, señala que son dos las condiciones para promover la acción de inconstitucionalidad concreta:
1.- “La existencia de una duda razonable y fundada sobre la constitucionalidad de la disposición legal aplicable al caso concreto. En efecto, la acción solo será promovida en aquellos casos en los que al tramitarse un proceso judicial o administrativo, surja, en el juez, tribunal o autoridad administrativa y, en su caso, en una de las partes que intervienen en el proceso, una duda razonable respecto a la constitucionalidad de la disposición legal o cualesquiera de sus normas que será aplicada al resolver la causa principal o accesoria del proceso”.
2.- “La vinculación necesaria entre la validez constitucional de la disposición legal que será impugnada con la decisión que deba adoptar la autoridad judicial o administrativa en el caso concreto, vale decir, la decisión que deba adoptar el juez, tribunal o autoridad administrativa debe depender de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la disposición legal. Esto quiere decir que la acción solo procederá cuando la disposición legal, sobre cuya constitucionalidad exista duda, tenga que ser necesariamente aplicada a la resolución del caso concreto dilucidado dentro del proceso judicial o administrativo”.
El Tribunal Constitucional Plurinacional en el AC 751/2012-CA de 10 de septiembre, estableció con mayor detalle las condiciones para la admisión de la acción de inconstitucionalidad concreta disgregando en cuatro requisitos a ser cumplidos de manera rigorosa conforme se describe a continuación:
(…)
“Dentro del marco normativo desarrollado precedentemente, se establece que el legislador ha previsto los siguientes requisitos de contenido para la procedencia del incidente de inconstitucionalidad: i) Debe ser promovido dentro de la tramitación de un proceso judicial o administrativo por la autoridad encargada del proceso, ya sea juez, tribunal o autoridad administrativa, de oficio o a solicitud de alguna de las partes que intervienen en el proceso; ii) La mención de la disposición legal cuya constitucionalidad se cuestiona y el precepto constitucional que se considera infringido; iii) La existencia de duda razonable y fundada sobre la constitucionalidad de la disposición legal aplicable al caso concreto y la vinculación necesaria entre la validez constitucional de la norma con la decisión que deba adoptar la autoridad judicial o administrativa; es decir, para la procedencia de este recurso no basta con cuestionar la constitucionalidad de la disposición legal sino que además la misma tenga que ser necesariamente aplicada a la resolución del caso concreto a ser dilucidado dentro del proceso judicial o administrativo; y, iv) La presentación del incidente hasta antes de la ejecutoria de la sentencia por una sola vez”. Los subrayados nos corresponden.
Si bien los requisitos descritos corresponden ser examinados como mayor rigurosidad a la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional, empero ello no implica que la autoridad que se vea en la necesidad de promover o rechazar una acción de inconstitucionalidad concreta tenga que pasar por alto dichos requisitos.
Se debe tenerse presente que según el art. 132 de la Constitución Política del Estado y 72 de la Ley Nº 254, la acción de inconstitucionalidad, sea ésta de carácter abstracta o concreta, debe necesariamente recaer sobre una “norma jurídica”, misma que según la propia Constitución y la Ley de referencia puede recaer sobre una ley, estatuto autonómico, carta orgánica, decreto, como también puede estar contenida en una ordenanza o en cualquier género de resolución no judicial; debiendo estas dos últimas tener necesariamente la calidad de “norma jurídica o disposición legal” como quiera denominarse, así además lo establece la propia jurisprudencia constitucional, siendo éste el elemento fundamental y gravitante que resulta común a todos los demás requisitos enunciados anteriormente.
En el caso presente se demanda la inconstitucionalidad de la Ordenanza Municipal Nº 009/2010 de 01 de febrero de 2010 emitido por el Gobierno Municipal de Challapata; a los efectos de establecer si dicho instrumento puede ser objeto de acción de inconstitucionalidad, se hace necesario primeramente determianr su naturaleza y si dicha Ordenanza tiene o no la calidad de norma jurídica o disposición legal como exige la ley.
Según la doctrina desarrollada en el campo del derecho administrativo, se reconocen diversas clases de resoluciones, entre estas las administrativas y las normativas, las primeras tienen por finalidad resolver casos específicos, en tanto que las segundas establecen reglas o normas jurídicas de carácter general para todo el universo poblacional sobre determinadas áreas de la actividad administrativa de acuerdo al espacio geográfico o jurisdicción territorial de la autoridad que los emite.
En tratándose de resoluciones, la jurisprudencia constitucional ha establecido que el control de constitucionalidad no es ilimitado, solo pueden ser objeto de control de constitucionalidad o ser impugnadas por esta vía, aquellas resoluciones que tienen contenido normativo, es decir las resoluciones que establecen normas jurídicas, pues las resoluciones de carácter administrativo que resuelven casos concretos no forman parte de las normas objeto de control normativo de inconstitucionalidad, entendimiento que fue asumido en los AACC 305/2004, 306/2004, 307/2004, 342/2004 y posteriormente en el AC 395/2010-CA de 30 de junio y en la SCP Nº 658/2012-RII de 02 de agosto, entre otras.
Criterio jurisprudencial que concuerda plenamente con la posición doctrinaria sustentada por el constitucionalista prenombrado supra cuando hace referencia a las normas objeto de control correctivo a posteriori, más específicamente a las “resoluciones no judiciales”; conforme al criterio del mencionado autor, solo pueden ser objeto de acción de inconstitucionalidad aquellas resoluciones que tienen carácter normativo de alcance general y no así las resoluciones que resuelven casos concretos o específicos.
Las Ordenanzas Municipales desde el punto de vista formal, también resultan siendo resoluciones, toda vez que contienen de una parte considerativa y una dispositiva, diferenciándose simplemente por el grado de su contenido, ya que algunas pueden ser de carácter general y otras de carácter específico. Si bien la Ley N° 2028 de Municipalidades disponía en su art. 20 que las Ordenanzas Municipales son normas generales, sin embargo la jurisprudencia constitucional ha establecido en la SC. N° 1464/2004-R de 13 de septiembre, que no todas las Ordenanzas Municipales tienen carácter normativo, algunas simplemente declaran un derecho subjetivo de carácter concreto, otras tienen la características de constituir actos administrativos inestables en la medida en que sólo autorizan a una persona natural o jurídica el ejercicio de un derecho, como por ejemplo los permisos concedidos por la Administración Pública; cuando la Ordenanza Municipal define una situación concreta, ya sea creando, reconociendo o declarando un derecho subjetivo, no adquiere la categoría de norma general, constituyéndose simplemente en un acto administrativo, criterio que a su vez fue reiterado en la SC. 0055/2005 de 12 de septiembre, entre otras.
En el caso presente, la Ordenanza Municipal Nº 009/2010 para que pueda ser considerada como norma jurídica, debió estar destinada a la población en su conjunto conteniendo disposiciones normativas de carácter general sobre alguna de las distintas materias del que hacer administrativo como ser: buen orden y tranquilidad, limpieza de espacios públicos, tránsito de vehículos, tenencia de animales, espectáculos públicos, salubridad, construcciones en general, etc.
Sin embargo de la lectura del contenido de dicha Ordenanza se advierte que la misma se encuentra limitada a resolver un caso específico de carácter administrativo, como es la declaratoria de dominio público de un terreno denominado “Catedral” con una superficie total de 11.000 m2., encomendado al Ejecutivo Municipal la protocolización y consiguiente registro en Derechos Reales a favor del Gobierno Municipal de Challapata, aspecto que de ninguna manera puede considerarse como una norma jurídica de carácter general que se encuentre destinada a regir los actos administrativos del conjunto de los habitantes de ese Municipio, ni mucho menos establece disposición alguna a ser observada y cumplida por el resto de la población, consiguientemente se trata simplemente de un instrumento que tiene la característica de un acto administrativo, mismo que no puede ser objeto de control de constitucionalidad normativo a través de la acción de inconstitucionalidad concreta, siendo la vía correcta el proceso contencioso-administrativo para impugnar este tipo de resoluciones.
La recurrente, en ningún momento hace referencia y menos fundamenta de que la referida Ordenanza se trate de una norma jurídica o contenga disposiciones de carácter general que amerite calificarlo dentro de la categoría de norma o disposición legal para que la misma pueda ser objeto de control constitucional como lo exige el art. 132 de la CPE y 72 de la Ley N° 254. Al margen de lo señalado, se debe hacer notar que la indicada Ordenanza fue presentada por la parte demandada en calidad de prueba documental para demostrar el derecho propietario del Gobierno Municipal sobre el inmueble de referencia, y conforme a las normas procedimentales las pruebas tienen por finalidad demostrar los hechos controvertidos, pudiendo ser únicamente objeto de apreciación o valoración por la autoridad judicial, mas no de aplicación como normas jurídicas o disposiciones legales para resolver la controversia.
Bajo las consideraciones realizadas, la Ordenanza Municipal N° 009/2010 al no tener la calidad de norma jurídica o disposición legal, definitivamente no puede ser atacada por la vía de acción de inconstitucionalidad concreta, sin que ello implique desconocer su calidad de prueba; en todo caso al tratarse la presente causa de una demanda de mejor derecho de propiedad y reivindicación, las normas jurídicas que corresponde ser aplicadas son los arts. 1453 y 1545 del Código Civil.
Por las consideraciones realizadas y al no concurrir el presupuesto fundamental para promover la acción de inconstitucionalidad concreta, la pretensión de la impetrante resulta inviable, no siendo innecesario analizar la concurrencia de los demás requisitos contendidos en el AC 751/2012-CA citado anteriormente.
POR TANTO: La Sala Civil del Tribunal Supremo de Justicia, en aplicación del art. 80 parágrafo IV de la Ley N° 254, RECHAZA PROMOVER la Acción de Inconstitucionalidad Concreta planteada por Ricarda Rodríguez Ribert por considerar improcedente dicha solicitud.
En cumplimiento del art. 80-III-IV del Código Procesal Constitucional se eleva en consulta la presente Resolución a la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional, debiendo adjuntarse para el efecto copias legalizadas de las siguientes piezas procesales: demanda de fs. 87 a 92 y vta., Ordenanza Municipal Nº 009/2010 de fs. 106 a 107 y vta., contestación a demanda de fs. 119 a 123; Sentencia Nº 133/2014 de fs. 260 a 267, Auto de Vista Nº 058/2015 de fs. 291 a 294 y vta., memorial de recurso de casación de fs. 297 a 301 y vta., Resolución Administrativa Nº 08/2007 de fs. 313 a 314, memorial que solicita promover acción de inconstitucionalidad concreta de fs. 315 a 324.
Para efectos de realización de actos procesales posteriores, deberá tenerse presente lo dispuesto por el Auto Constitucional Nº 0321/2010-CA de 14 de junio, reiterado por los AC 62/2012-CA de 22 de febrero; 0435/2012-CA de 20 de abril de 2012, entre otros y determinado en la primera parte del art. 80-IV de la Ley Nº 254.
Regístrese, comuníquese y cúmplase.