TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA
S A L A C I V I L
Auto Supremo: 487/2016 Sucre: 16 de mayo de 2016
Expediente: LP -115 – 15 – S
Partes: Darío Lovera Andia, Florinda Pérez de Quintanilla, Dilma Paniagua de
Limache, Jaime V. Aguirre Balderrama, Pablo S. Torres Gutiérrez y
Danny R. Iriarte Aguirre. c/ Gobierno Municipal de La Paz.
Proceso: Ordinario, (cumplimiento de obligación, pago de daños y perjuicios,
intereses, mantenimiento de valor y otros).
Distrito: La Paz.
VISTOS: El recurso de “nulidad o casación en el fondo” de fs. 2851 a 2858 interpuesto por Florinda Pérez de Quintanilla en representación de sus poder conferentes Dilma Paniagua de Limachi, Jaime V. Aguirre Balderrama, Pablo S. Torrez Gutiérrez y Danny R. Iriarte Aguirre, contra el Auto de Vista–Resolución Nº 03/2015 de 15 de enero de 2015 de fs. 2844 a 2847 pronunciado por la Sala Civil Primera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, dentro del proceso ordinario de cumplimiento de obligación, pago de daños y perjuicios, intereses, mantenimiento de valor y otros, seguido por los recurrentes mediante su nombrada apoderada, contra el Gobierno Municipal de La Paz (hoy Gobierno Autónomo Municipal), quien reconviene por daños y perjuicios; sin respuesta al recurso; el Auto de concesión de fs. 2863 y demás antecedentes.
I.- ANTECEDENTES DEL PROCESO:
I.1.- Sustancia el proceso en primera instancia, el Juez Segundo de Partido en Materia Civil y Comercial de la ciudad de La Paz, mediante Sentencia-Resolución Nº 196/2011 de 17 de octubre de 2011 de fs. 2294 a 2298 vta., declaró PROBADA la demanda principal de fs. 1139-1146 e IMPROBADA la demanda reconvencional de daños y perjuicios disponiendo el pago del monto adeudado de la suma de Bs. 191.249, 82 a favor de los demandantes, sin costas por ser proceso doble, resolución que es complementada por Auto de 8 de diciembre de 2011 de fs. 2.300 y Auto de 15 de junio de 2012 de fs. 2.305. En aplicación del art. 197 del Código de Procedimiento Civil, dispuso la remisión de obrados en consulta ante el superior en grado.
I.2.- Remitida la Sentencia y sus antecedentes únicamente en consulta ante el superior en grado, la Sala Civil Primera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, mediante Auto de Vista-Resolución Nº 03/2015 de 15 de enero de 2.015 de fs. 2.844 a 2.847 (2º Auto de Vista), ANULÓ obrados hasta fs. 2.293 vlta. (decreto de autos) disponiendo que el Juez A-quo regularice el proceso, de acuerdo a los datos del mismo y de las normas legales que rigen la materia, siendo de criterio disidente con dicha resolución, el Vocal Jorge A. Quino Espejo, cuya disidencia a fs. 2.848 a 2.849 y vta.
En lo esencial, el fundamento del Tribunal para anular la resolución, es el siguiente:
Indica que con carácter previo a decretar la ejecutoria de la sentencia, el Juez A-quo debió elevar obrados en consulta, hecho que no habría ocurrido; haciendo referencia a un incidente de nulidad interpuesto por la parte demandada como consecuencia de la declaratoria de la ejecutoria de la sentencia, refiere que el Juez A quo al momento de emitir la Sentencia Nº 196/2011 no tomó en cuenta que los Contratos Nº 639/00; 640/00; 641/00; 642/00; 643/00 y 644/00, cursantes de fs. 13 a 74, son contratos administrativos conforme al art. 32 del D.S. 29190 y art. 47 de la Ley Nº 1178; seguidamente cita jurisprudencia respecto a los contratos administrativos contenido en Autos Supremos emitidos por este Tribunal; en base a esos antecedentes procede a anular obrados hasta fs. 2.293 vta. (decreto de autos), disponiendo que el Juez A-quo regularice el proceso de acuerdo a los datos del mismo y a las normas legales que rige la materia.
En tanto que el Vocal disidente para efectos de establecer la competencia del Juez de primera instancia, indicó que debe tomarse en cuenta las Cláusulas Décimo Segunda de los Contratos base de la demanda (Arreglo de Controversias) donde se encontraría establecido que la disposición legal aplicable es la ley civil boliviana; en base a esos fundamentos, indica que los fallos emitidos por el Juez de primera instancia fueron pronunciados de acuerdo a los datos del proceso y a las normas legales que rigen la materia, correspondiendo confirmar los mismos.
En contra del referido Auto de Vista que anula obrados, los demandantes a través de apoderada, interpusieron recurso de nulidad o casación en el fondo.
II.- HECHOS QUE MOTIVAN LA IMPUGNACIÓN:
Realizando transcripciones parciales del contenido de la Sentencia, Auto de Vista y del Voto disidente, indican que interponen recurso de casación en el fondo al amparo del art. 253 num. 1) del CPC., afirmando que los seis contratos base de la demanda fueron suscritos el 6 de septiembre del 2000, antes de la vigencia del D.S. 29190 de julio del 2007; seguidamente reiteran los argumentos de su demanda realizando una relación de todo lo acontecido desde antes del inicio de la convocatoria pública lanzada por el Gobierno Municipal para la contratación de sus servicios de consultoría, las acciones realizadas por ambas partes contratantes durante la realización de dicho trabajo haciendo referencia a distintos informes, además de otros procesos judiciales, para finalmente concluir indicando que sus personas cumplieron con su trabajo conforme a los términos de referencia y a los contratos firmados.
Seguidamente indican que el contrato firmado entre el Gobierno Municipal de La Paz y sus personas, es un contrato eminentemente civil, porque así se habría estipulado, haciendo referencia para tal efecto a las Cláusulas Sexta, Séptima y Décima Segunda.
Refieren que el Auto de Vista Nº 03/2015 contiene interpretación y aplicación errónea de las normas en las que se sustenta, olvidando la previsión contenida en el art. 519 del Código Civil y que de acuerdo a la interpretación de los contratos contenido en el art. 510 de la misma Ley, debe prevalecer el acuerdo de las partes; que el contrato a cumplido con el art. 452 del Código Civil y conforme a la cuantía de la obligación, los Jueces de Partido en lo Civil serían competentes para conocer la demanda al tenor del art. 69 de la LOJ y 134 de la anterior Ley 1455.
Refieren que el D.S. 29190 de 11 de junio de 2007 que se pretende aplicar al caso presente, es posterior al inicio de la demanda; que la Cláusula Décima Segunda del Contrato indica que las reclamaciones o controversias relativas a la interpretación o ejecución del contrato que no puedan arreglarse amigablemente, serán sometidas a los procedimientos establecidos por la ley civil boliviana.
Indican que el Gobierno Municipal en ningún momento observó la competencia del Juez que asumió conocimiento de la causa, más al contrario aceptó al presentar contrademanda reconvencional de daños y perjuicios; que el inicio de un proceso contencioso administrativo es gravoso para sus personas; que el Juez estás obligado a fallar en lo principal del litigio y no abstenerse por un simple argumento de incompetencia; que la jurisdicción fiscal está dada para la ejecución coactiva fiscal cuyo titular de la legitimación activa es el GAMLP y no sus personas.
En base a esos argumentos concluyen indicando que interpone recurso de casación en el fondo, solicitando se case el Auto de Vista y se confirme la Sentencia y sus autos complementarios. No existe respuesta al recurso de casación.
III.- DE LA DOCTRINA APLICABLE AL CASO:
III.1.- Con relación a los contratos administrativos:
Con respecto a las demandas judiciales emergentes de contratos celebrados entre una Entidad Pública con personas particulares como acontece en el caso presente, este Tribunal Supremo de Justicia ya tiene consolidada la línea jurisprudencial a través de los Autos Supremos Nº 236/2014, 251/2014, 253/2014, 254/2014 entre otros, misma que se expone a continuación extrayendo únicamente lo más esencial y sobresaliente del razonamiento jurisprudencial.
Los indicados fallos fueron emitidos en base a corrientes doctrinarias sustentado por varios autores, entre estos se menciona a los siguientes:
Rafael Bielsa en su obra “Principios de Derecho Administrativo” define: “Es contrato administrativo el que la Administración celebra con otra persona pública o privada, física o jurídica, y que tiene por objeto una prestación de utilidad pública”.
El citado autor considera que: “(…) en todo contrato administrativo deben concurrir los siguientes elementos esenciales: a) Uno de los sujetos de la relación jurídica es la Administración Pública (Estado, provincia, comuna o entidad autárquica) obrando como tal, es decir, como entidad de derecho público. b) El objeto del contrato es una prestación de utilidad pública; por ejemplo, un servicio público propio, un empleo público, una obra pública (de interés general o colectivo), etc.”
Por otra parte, la teoría de la doble personalidad del Estado que se solía sustentar en el pasado para justificar la celebración de contratos por parte del Estado como persona de derecho privado, ha sido superada por la moderna doctrina; así Roberto Dromi en su Obra “Derecho Administrativo”, Ed. 2006, pág. 472 señala: "La personalidad del Estado es una. No tiene una doble personalidad, pública o privada, que le posibilite celebrar contratos administrativos y contratos, civiles, comerciales, sujeto a regímenes especiales. El Estado tiene una sola personalidad, que es publica, aunque su actividad pueda en algunas oportunidades estar regulada por el Derecho Privado".
En correspondencia con esta última corriente doctrinaria, Agustín Gordillo citando a otros autores, manifiesta: “… Es que se opone a ello la doctrina moderna en materia de personalidad y doble personalidad del Estado, la cual señala que, el Estado es siempre persona pública y ente de derecho público, aun cuando penetre en la esfera de las relaciones en que se mueven los entes o las personas privadas. La administración es siempre persona de derecho público, que realiza operaciones públicas, con fines públicos y dentro de los principios y formas del derecho público, aunque revista sus actos con formas que son comunes al derecho privado y use de los medios que éste autoriza y para objetos análogos”.
Nuestro ordenamiento positivo, en el art. 47 de la Ley 1178 reconoce la naturaleza administrativa de los contratos que suscriben las entidades del Estado sujetas a esa normativa de control gubernamental, la misma que en su parte final dispone: " … son contratos administrativos aquellos que se refieren a contratación de obras, provisión de materiales, bienes y servicios y otros de similar naturaleza ..."..
Como se podrá advertir, la citada norma legal, al margen de señalar de manera expresa que contratos tienen naturaleza administrativos, deja abierta la posibilidad la existencia de otros contratos administrativos en razón de su naturaleza jurídica, siendo de trascendental importancia determinar esta situación a los efectos de delimitar el régimen jurídico aplicable a dichos contratos en su celebración, ejecución, así como el orden jurisdiccional y competencia para conocer las controversias que surjan entre las partes.
Al respecto el nombrado autor Rafael Bielsa en su obra citada señala: “El conocimiento y decisión de todo litigio sobrevenido en la ejecución (o interpretación controvertida) de los contratos administrativos corresponde a los tribunales con competencia en lo contencioso administrativo. El fundamento y justificación de esta competencia está en el objeto del contrato administrativo, es decir, en el grado de interés público que el contrato contiene”.
El mencionado autor sostiene que: “Es contrario al principio de la competencia jurisdiccional someter a tribunales civiles o comerciales las contiendas surgidas en la ejecución o cumplimiento de un contrato administrativo. Tanto por el objeto como por ser parte la Administración Pública, la competencia debe ser de los tribunales contencioso-administrativos (…)”.
En nuestro ordenamiento jurídico en ningún momento ha reconocido competencia a los jueces civiles para el conocimiento de demandas emergentes de contratos administrativos; con la vigencia de la actual Constitución Política del Estado en su art. 179.I se estableció las jurisdicciones especializadas al margen de las ya existentes, sin embargo su funcionamiento no pudo consolidarse de manera plena por falta de una ley específica que la regule, tan solo se emitieron disposiciones legales transitorias sobre esta materia como la Ley Nº 212 del 23 de diciembre del 2011, la misma que en su art. 10.I asignaba competencia a la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia para el conocimiento de las causas contenciosas que resultaren de los contratos, negociaciones y concesiones del Órgano Ejecutivo, y de las demandas contenciosas-administrativas a que dieren lugar las resoluciones del mismo, hasta que sean reguladas por Ley como jurisdicción especializada; nótese que esa asignación de competencia no es a la jurisdicción ordinaria civil, sino a la Sala Plena en su calidad de jurisdicción especial.
Actualmente, se encuentra en vigencia la Ley Nº 620 de 29 de diciembre de 2014, la misma que crea en la estructura del Tribunal Supremo de Justicia y en los Tribunales Departamentales de Justicia, las Salas en Materia Contenciosa y Contenciosa Administrativa estableciendo sus atribuciones conforme se encuentra descrito en sus art. 2 y 3; consiguientemente son los indicados Tribunales y en esas instancias a quien la Ley atribuye competencia para ejercer la jurisdicción contenciosa y contenciosa administrativa y conocer las causas a que se referían los arts. 775 y 778 del Código de Procedimiento Civil, en tanto la misma no sea regulada por ley especial; pretender someter esas controversias a los Jueces ordinarios de materia civil o comercial, encontraría sanción en lo previsto por el art. 122 de la Constitución Política del Estado.
La primera citada norma legal del Código de Procedimiento Civil hacia referencia a los casos en que exista controversia emergente de los contratos, negociaciones o concesiones del Poder Ejecutivo, sin embargo esta previsión legal no debe ser entendida de manera limitativa, en sentido de hacer mención únicamente a los contratos, negociaciones y concesiones del Poder Ejecutivo comprendido éste solo en su nivel central; por el contrario la misma debe ser interpretada en un sentido amplio, pues, como se analizó inicialmente, el contrato de naturaleza administrativa es el parámetro que debe tenerse en cuenta a efectos de habilitar la jurisdicción especializada contencioso-administrativa, concluyendo que habrá contrato administrativo en la esfera de los cuatro Órganos del Estado (Ejecutivo, Legislativo, Judicial y Electoral), así como en las entidades públicas que gozan de autonomía y en si en la esfera de toda entidad estatal sujeta a la Ley Nº 1178, pues en esos ámbitos del Estado se desarrolla una función Administrativa y existe el interés público, siendo el objeto de la contratación la que determina la naturaleza administrativa del contrato.
III.2.- De manera específica, respecto a la contratación de servicios de consultoría:
Con relación a este tema, se tiene como antecedente más remoto en nuestro país al Decreto Ley Nº 16850 de 19 de julio de 1979, el mismo que en su art. 3 establece: “Se define como servicio de consultoría todo estudio realizado por una empresa consultora o un consultor unipersonal destinado a suministrar asistencia técnica especializada a un usuario determinado con el fin de que éste pueda disponer de un conjunto suficiente de antecedentes técnicos y económicos que permitan una eficiente toma de decisiones. Consiguientemente la contratación de las consultorías en nuestro país se halla reconocida legalmente desde la vigencia de la indica Ley y el resto de las disposiciones legales que fueron emitidas en forma posterior, simplemente realizaron mayores precisiones para la prestación del servicio.
Así los D.S. Nº 25964 de 21 de octubre de 2000; 26062 de 02 de febrero de 2001; 27328 de 31 de enero de 2004 y las Leyes Financiales de la Gestión 2004 y 2005 continuaron refiriéndose a las consultorías individuales asimilándolas como consultorías de línea, hasta que la Ley Nº 3302 de 16 de diciembre del Presupuesto General de la Nación para la Gestión 2006 marcó la diferencia entre “consultorías individuales de línea y consultorías por producto”, señalando que la primera, las actividades se desarrollaran con dedicación exclusiva en la entidad contratante de acuerdo a los términos de referencia correspondientes y al respecto contrato suscrito, con pago mensual equivalente a la remuneración básica asignadas al personal de planta con funciones equivalentes; mientras que los consultores individuales por producto, sólo podrán ser contratados para tareas especializadas, siendo la temporalidad, plazo, producto y honorarios profesionales convenidos, características esenciales a fijarse en el respectivo contrato administrativo de servicios.
El D.S. Nº 0181 de 23 de junio de 2009 de las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios (NB-SABS), brinda mayor especificidad sobre el tema en análisis definiendo en su art. 5 lo siguiente: Inciso pp) Servicios de consultoría: “Son los servicios de carácter intelectual tales como diseño de proyectos, asesoramiento, auditoria, desarrollo de sistemas, estudios e investigaciones, supervisión técnica y otros servicios profesionales, que podrán ser prestados por consultores individuales o por empresas consultoras;”
Inciso qq) Servicios de Consultoría Individual de Línea, “Son los servicios prestados por un consultor individual para realizar actividades o trabajos recurrentes, que deben ser desarrollados con dedicación exclusiva en la entidad contratante, de acuerdo con los términos de referencia y las condiciones establecidas en el contrato;”
Inciso rr) Servicios de Consultoría por Producto, “Son los servicios prestados por un consultor individual o por una empresa consultora, por un tiempo determinado, cuyo resultado es la obtención de un producto conforme los términos de referencia y las condiciones establecidas en el contrato”.
Los aspectos descritos fueron asimilados en la Ley del Presupuesto General de la Nación para la gestión 2010 (Ley Financial), la misma que en su art. 25 realiza algunas precisiones adicionales, como también limitaciones con relación a la prestación del servicio y el régimen de remuneración para las dos modalidades de consultorías, estableciendo que los consultores de línea de una entidad pública, no pueden ejercer funciones como personal de planta o prestar simultáneamente servicios de consultoría de línea o por producto en otras entidades públicas.
Del mismo modo, los consultores por producto solo podrán ser contratados para tareas especializadas no recurrentes, no pudiendo ejercer funciones como personal de planta o prestar simultáneamente servicios de consultoría de línea en otras entidades públicas, tampoco ser contratados por la misma entidad en más de un contrato al mismo tiempo.
De las normas legales descritas, se establece que los servicios de consultoría individual de línea, debe ser realizado con dedicación exclusiva en la Entidad contratante y bajo dependencia de la misma e incluso sujeto a horario de trabajo, no pudiendo el consultor al mismo tiempo dedicarse a otras actividades similares y menos a otras distintas a las fue contratado; por las características especiales que envuelve la relación laboral de este tipo de contratos que se encuentran más vinculados con el derecho laboral, los derechos que puedan ser reclamados por las partes emergente de dicho contratos merecen un tratamiento diferenciado con relación a los consultores por producto.
En tanto que los servicios de consultoría por producto, el trabajo se lo realiza en forma externa de manera independiente sin ninguna dependencia funcional de la Entidad contratante, pudiendo el consultor realizar simultáneamente otras actividades idénticas o similares en favor de otras instituciones públicas o personas particulares, estando la prohibición únicamente la de realizar consultorías de línea ya sea con la misma Entidad contratante o con otras entidades públicas.
La clasificación descrita obedece a la dinámica y necesidades de la Administración Pública, toda vez que el Estado tiene necesidad de contratar con los particulares y lo realiza en su calidad de Ente Público y no como persona particular, constituyendo los contratos los instrumentos jurídicos administrativos de los que se vale para cumplir sus finalidades y hacer efectivos los deberes públicos con relación a los interese generales que requiere la sociedad, no pudiendo ser entendidos dichos contratos como un acto aislado o autónomo de esas finalidades, sino directamente asociado al conjunto de lo que engloba la Administración Pública, como el medio para el cumplimiento del interés general que persigue el Estado como fin y objetivo.
Dentro de ese comprendido, los contratos base de la demanda que fueron suscritos en la modalidad de consultorías por producto, constituyen contratos administrativos, cuyas divergencias corresponden ser dilucidados en la jurisdicción contenciosa especializada, así lo estableció este Tribunal en el Auto Supremo Nº 410/2012 de 14 de noviembre referente a un contrato de consultoría por producto, cuyo objeto fue la realización de Avaluo de Activos Fijos de la Alcaldía Municipal de La Paz, proceso que fue anulado por este Tribunal por falta de competencia en razón de la materia.
Los criterios legales y jurisprudenciales descritos anteriormente, corresponden ser tomados en cuenta, ya que ayudarán a las partes en controversia a comprender mejor la problemática suscitada para acudir ante la jurisdicción competente.
IV.- FUNDAMENTOS DE LA RESOLUCIÓN:
El art. 106.I de la Ley Nº 439 Código Procesal Civil y el art. 17.I de la Ley Nº 025 del Órgano Judicial imponen el deber a los jueces y tribunales a revisar de oficio los procesos y declarar su nulidad cuando así corresponda; en el caso presente, este Tribunal Supremo advierte el tema de carácter competencial en razón de la materia, misma que tiene su directa incidencia en la tramitación de la causa por ser de orden público; ante esa situación, sobre la base de la doctrina aplicable descrita en el Punto III de la presente Resolución, se procede de oficio a revisar el proceso conforme lo establecen las indicadas disposiciones legales.
Del contenido de los Contratos Nº 639/00; 640/00; 641/00; 642/00; 643/00 y 644/00, cursantes de fs. 13 a 74 base de la demanda suscritos de manera individualizada por el Gobierno Municipal de La Paz representado por el Oficial Mayor de Finanzas y los hoy demandantes, se evidencia que los mismos se tratan de la contratación de servicios profesionales de consultoría externa, que fueron realizados en cumplimiento a la Ordenanza Municipal Nº 098/2000 HAM 064/2000 de 29 de junio del 2000 y de la Resolución Administrativa Nº 004-B/2000 de 05 de septiembre del 2000 a través de convocatoria pública de acuerdo a la Resolución Suprema Nº 216145 de 03 de agosto de 1995 de las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios. Tienen por objeto la “Depuración y Ajuste de los Estados Financieros” de la Entidad Contratante a ser realizado conforme a los términos de referencia establecidos para el efecto sin ninguna dependencia laboral, servicio a ser cancelado con recursos económicos de la propia Institución contratante.
La dinámica de la administración pública ha llevado a establecer según los servicios requeridos dos clasificaciones en la contratación de consultorías, siendo éstas la consultoría en línea y la consultoría por producto, las cuales se encuentran descritas de manera amplia en el Punto III (Doctrina Aplicable) de la presente Resolución; en el caso presente, por las características de la contratación y el contenido de los propios contratos que se analizan, nos encontramos ante la contratación de “consultoría individual por producto”; este tipo de contratos tienden a la obtención o entrega de un determinado producto (resultado) dentro de un plazo establecido conforme a los términos de referencia y las condiciones acordadas en el contrato, siendo la característica principal, la falta de relación de dependencia laboral con la Entidad contratante toda vez que el servicio (trabajo) es realizado por el consultor en forma externa con total independencia funcional, sin que esté obligado a dedicarse de manera exclusiva a la realización del trabajo, pudiendo al mismo tiempo realizar otras actividades de similar naturaleza en favor de otras instituciones o personas; esta modalidad de contratación difiere sustancialmente del “consultor de línea”; en este último acontece todo lo contrario de lo enunciado.
Dentro del contexto señalado, los contratos de consultoría suscritos entre la Entidad y los actores, constituyen contratos de naturaleza administrativa que se hallan comprendidos dentro de los alcances de la Ley Nº 1178 de Administración y Control Gubernamental vigente desde 1990, la misma que en su art. 47 establece: “…Son contratos administrativos aquellos que se refieren a contratación de obras, provisión de materiales, bienes y servicios y otros de similar naturaleza”.
Al margen de lo señalado, dichos contratos fueron resultado de un proceso administrativo de contratación donde se realizaron una serie de actos administrativos, cuyo objeto recae sobre un tema de vital trascendencia para la Entidad contratante como es la de sanear y poner en orden sus estados financieros para que pueda adecuadamente programar sus operaciones y brindar un eficiente servicio a la sociedad a través de la ejecución de proyectos, ya que la contratación que el Estado pueda convenir con particulares, no debe ser entendido como un acto aislado o autónomo de sus finalidades, sino directamente asociado al conjunto de lo que engloba la Administración Pública para el cumplimiento del interés general que persigue el Estado como fin y objetivo, y en ese entendido los contratos de consultoría de referencia tienen vinculación directa con ese propósito, pues de lo contrario si no se mantiene en orden los estados financieros puede recaer el congelamientos de las cuentas fiscales con el consiguiente perjuicio que ello implica para la sociedad en su conjunto en la ejecución de proyectos.
El hecho de que se haya celebrado dichos contratos en la forma de documentos privados estableciendo en su Cláusula Sexta de que fueran de naturaleza civil regidos por el Código Civil, así como en caso de controversias se tendría que aplicar la ley civil; esta situación se trata de una deficiencia de los encargados de su redacción, no siendo posible que luego de realizar todo un procedimiento administrativo de contratación se termine realizando contratos de naturaleza privada, cuando la Administración Pública se encuentra regida por el Derecho Público; empero esa deficiencia no les quita a los contratos de referencia, su naturaleza administrativa ni mucho menos su finalidad social que persiguen; consiguientemente las controversias suscitadas emergentes de dichos contratos corresponde ser dilucidada ante la jurisdicción contenciosa especializada conforme se tiene ampliamente desarrollado en el Punto III de la presente Resolución, aunque así se trate de pretensiones de pagos parciales, sin que esto implique impedimento para la jurisdicción especializada de aplicar determinadas normas civiles en la solución de las controversias, pues puede hacerlo de manera supletoria toda vez que el derecho civil es un campo muy amplio que comprende a innumerables institutos jurídicos.
Si bien el Tribunal Ad-quem advirtió que los contratos de consultoría base de la demanda, se tratan de contratos administrativos asumiendo que el Juez de primera instancia no tiene competencia para el conocimiento de la demanda en razón de la materia y por esa situación dispuso la nulidad hasta el decreto de autos (fs. 2.293 vta.), ordenando se regularice el proceso; esa decisión en cuanto a la extensión de la nulidad resulta incorrecta, pues la misma debió comprender todo el proceso, es decir hasta la admisión de la demanda; no resulta lógico que luego de advertida la falta de competencia en razón de la materia se tenga que anular obrados simplemente hasta antes de la sentencia y disponer que sea el Juez de primera instancia quien regularice el proceso y este aspecto implica para ese operador de justicia, anular todo el proceso cuando esa situación pudo ya haber sido dispuesta por el Ad-quem.
Si bien las partes litigantes, consintieron en la competencia del Juez ordinario civil para el conocimiento y tramitación de la presente causa; sin embargo la prórroga o extensión de la competencia por consentimiento de las partes, únicamente está dada en razón del territorio y de ninguna manera en razón de la materia por ser ésta de orden público, bajo sanción de nulidad como lo establecía la Ley Nº 1455 de Organización Judicial vigente al momento de la interposición de la presente demanda y actualmente en la Ley Nº 025 del Órgano Judicial.
Al haberse sustanciado la causa ante Juez de Partido Ordinario en Materia Civil, se desconoció el tema de la jurisdicción especial y la competencia del Juez natural, aspecto que corresponde ser enmendado por este Tribunal Supremo de Justicia disponiendo la nulidad de todo lo obrado por carecer la jurisdicción ordinaria civil de competencia para la resolución de la causa en razón de la materia, sin que esto implique privar el acceso a la justicia, por cuanto los actores tienen expedita la vía legal para acudir ante la instancia competente para hacer valer sus derechos, es decir ante la Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz.
Tomando en cuenta la decisión a asumir, que importa un vicio insubsanable, por lógica consecuencia resulta innecesario considerar los argumentos del recurso de casación formulado contra el Auto de Vista.
Por las consideraciones realizadas y en aplicación del art. 106.I del Código Procesal Civil, corresponde emitir resolución en la forma prevista por el art. 220.III num. 1) inc. a) de la Ley Nº 439 Código Procesal Civil.
POR TANTO: La Sala Civil del Tribunal Supremo de Justicia del Estado Plurinacional de Bolivia, con la facultad conferida por el Art. 42.I num. 1) de la Ley Nº 025 del Órgano Judicial y en aplicación del art. 220.III num. 1) inc. a) de la Ley Nº 439 Código Procesal Civil, ANULA todo lo obrado hasta fs. 1146 vta., debiendo los recurrentes (demandantes) accionar su derecho ante el órgano jurisdiccional competente, esto es ante la Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, conforme se tiene establecido ampliamente en la presente Resolución. Sin responsabilidad por ser excusable.
En aplicación del art. 17.IV de la Ley N° 025, notifíquese al Consejo de la Magistratura a los fines de ley.
Regístrese, comuníquese y devuélvase.
Relatora: Mgda. Rita Susana Nava Durán.
S A L A C I V I L
Auto Supremo: 487/2016 Sucre: 16 de mayo de 2016
Expediente: LP -115 – 15 – S
Partes: Darío Lovera Andia, Florinda Pérez de Quintanilla, Dilma Paniagua de
Limache, Jaime V. Aguirre Balderrama, Pablo S. Torres Gutiérrez y
Danny R. Iriarte Aguirre. c/ Gobierno Municipal de La Paz.
Proceso: Ordinario, (cumplimiento de obligación, pago de daños y perjuicios,
intereses, mantenimiento de valor y otros).
Distrito: La Paz.
VISTOS: El recurso de “nulidad o casación en el fondo” de fs. 2851 a 2858 interpuesto por Florinda Pérez de Quintanilla en representación de sus poder conferentes Dilma Paniagua de Limachi, Jaime V. Aguirre Balderrama, Pablo S. Torrez Gutiérrez y Danny R. Iriarte Aguirre, contra el Auto de Vista–Resolución Nº 03/2015 de 15 de enero de 2015 de fs. 2844 a 2847 pronunciado por la Sala Civil Primera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, dentro del proceso ordinario de cumplimiento de obligación, pago de daños y perjuicios, intereses, mantenimiento de valor y otros, seguido por los recurrentes mediante su nombrada apoderada, contra el Gobierno Municipal de La Paz (hoy Gobierno Autónomo Municipal), quien reconviene por daños y perjuicios; sin respuesta al recurso; el Auto de concesión de fs. 2863 y demás antecedentes.
I.- ANTECEDENTES DEL PROCESO:
I.1.- Sustancia el proceso en primera instancia, el Juez Segundo de Partido en Materia Civil y Comercial de la ciudad de La Paz, mediante Sentencia-Resolución Nº 196/2011 de 17 de octubre de 2011 de fs. 2294 a 2298 vta., declaró PROBADA la demanda principal de fs. 1139-1146 e IMPROBADA la demanda reconvencional de daños y perjuicios disponiendo el pago del monto adeudado de la suma de Bs. 191.249, 82 a favor de los demandantes, sin costas por ser proceso doble, resolución que es complementada por Auto de 8 de diciembre de 2011 de fs. 2.300 y Auto de 15 de junio de 2012 de fs. 2.305. En aplicación del art. 197 del Código de Procedimiento Civil, dispuso la remisión de obrados en consulta ante el superior en grado.
I.2.- Remitida la Sentencia y sus antecedentes únicamente en consulta ante el superior en grado, la Sala Civil Primera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, mediante Auto de Vista-Resolución Nº 03/2015 de 15 de enero de 2.015 de fs. 2.844 a 2.847 (2º Auto de Vista), ANULÓ obrados hasta fs. 2.293 vlta. (decreto de autos) disponiendo que el Juez A-quo regularice el proceso, de acuerdo a los datos del mismo y de las normas legales que rigen la materia, siendo de criterio disidente con dicha resolución, el Vocal Jorge A. Quino Espejo, cuya disidencia a fs. 2.848 a 2.849 y vta.
En lo esencial, el fundamento del Tribunal para anular la resolución, es el siguiente:
Indica que con carácter previo a decretar la ejecutoria de la sentencia, el Juez A-quo debió elevar obrados en consulta, hecho que no habría ocurrido; haciendo referencia a un incidente de nulidad interpuesto por la parte demandada como consecuencia de la declaratoria de la ejecutoria de la sentencia, refiere que el Juez A quo al momento de emitir la Sentencia Nº 196/2011 no tomó en cuenta que los Contratos Nº 639/00; 640/00; 641/00; 642/00; 643/00 y 644/00, cursantes de fs. 13 a 74, son contratos administrativos conforme al art. 32 del D.S. 29190 y art. 47 de la Ley Nº 1178; seguidamente cita jurisprudencia respecto a los contratos administrativos contenido en Autos Supremos emitidos por este Tribunal; en base a esos antecedentes procede a anular obrados hasta fs. 2.293 vta. (decreto de autos), disponiendo que el Juez A-quo regularice el proceso de acuerdo a los datos del mismo y a las normas legales que rige la materia.
En tanto que el Vocal disidente para efectos de establecer la competencia del Juez de primera instancia, indicó que debe tomarse en cuenta las Cláusulas Décimo Segunda de los Contratos base de la demanda (Arreglo de Controversias) donde se encontraría establecido que la disposición legal aplicable es la ley civil boliviana; en base a esos fundamentos, indica que los fallos emitidos por el Juez de primera instancia fueron pronunciados de acuerdo a los datos del proceso y a las normas legales que rigen la materia, correspondiendo confirmar los mismos.
En contra del referido Auto de Vista que anula obrados, los demandantes a través de apoderada, interpusieron recurso de nulidad o casación en el fondo.
II.- HECHOS QUE MOTIVAN LA IMPUGNACIÓN:
Realizando transcripciones parciales del contenido de la Sentencia, Auto de Vista y del Voto disidente, indican que interponen recurso de casación en el fondo al amparo del art. 253 num. 1) del CPC., afirmando que los seis contratos base de la demanda fueron suscritos el 6 de septiembre del 2000, antes de la vigencia del D.S. 29190 de julio del 2007; seguidamente reiteran los argumentos de su demanda realizando una relación de todo lo acontecido desde antes del inicio de la convocatoria pública lanzada por el Gobierno Municipal para la contratación de sus servicios de consultoría, las acciones realizadas por ambas partes contratantes durante la realización de dicho trabajo haciendo referencia a distintos informes, además de otros procesos judiciales, para finalmente concluir indicando que sus personas cumplieron con su trabajo conforme a los términos de referencia y a los contratos firmados.
Seguidamente indican que el contrato firmado entre el Gobierno Municipal de La Paz y sus personas, es un contrato eminentemente civil, porque así se habría estipulado, haciendo referencia para tal efecto a las Cláusulas Sexta, Séptima y Décima Segunda.
Refieren que el Auto de Vista Nº 03/2015 contiene interpretación y aplicación errónea de las normas en las que se sustenta, olvidando la previsión contenida en el art. 519 del Código Civil y que de acuerdo a la interpretación de los contratos contenido en el art. 510 de la misma Ley, debe prevalecer el acuerdo de las partes; que el contrato a cumplido con el art. 452 del Código Civil y conforme a la cuantía de la obligación, los Jueces de Partido en lo Civil serían competentes para conocer la demanda al tenor del art. 69 de la LOJ y 134 de la anterior Ley 1455.
Refieren que el D.S. 29190 de 11 de junio de 2007 que se pretende aplicar al caso presente, es posterior al inicio de la demanda; que la Cláusula Décima Segunda del Contrato indica que las reclamaciones o controversias relativas a la interpretación o ejecución del contrato que no puedan arreglarse amigablemente, serán sometidas a los procedimientos establecidos por la ley civil boliviana.
Indican que el Gobierno Municipal en ningún momento observó la competencia del Juez que asumió conocimiento de la causa, más al contrario aceptó al presentar contrademanda reconvencional de daños y perjuicios; que el inicio de un proceso contencioso administrativo es gravoso para sus personas; que el Juez estás obligado a fallar en lo principal del litigio y no abstenerse por un simple argumento de incompetencia; que la jurisdicción fiscal está dada para la ejecución coactiva fiscal cuyo titular de la legitimación activa es el GAMLP y no sus personas.
En base a esos argumentos concluyen indicando que interpone recurso de casación en el fondo, solicitando se case el Auto de Vista y se confirme la Sentencia y sus autos complementarios. No existe respuesta al recurso de casación.
III.- DE LA DOCTRINA APLICABLE AL CASO:
III.1.- Con relación a los contratos administrativos:
Con respecto a las demandas judiciales emergentes de contratos celebrados entre una Entidad Pública con personas particulares como acontece en el caso presente, este Tribunal Supremo de Justicia ya tiene consolidada la línea jurisprudencial a través de los Autos Supremos Nº 236/2014, 251/2014, 253/2014, 254/2014 entre otros, misma que se expone a continuación extrayendo únicamente lo más esencial y sobresaliente del razonamiento jurisprudencial.
Los indicados fallos fueron emitidos en base a corrientes doctrinarias sustentado por varios autores, entre estos se menciona a los siguientes:
Rafael Bielsa en su obra “Principios de Derecho Administrativo” define: “Es contrato administrativo el que la Administración celebra con otra persona pública o privada, física o jurídica, y que tiene por objeto una prestación de utilidad pública”.
El citado autor considera que: “(…) en todo contrato administrativo deben concurrir los siguientes elementos esenciales: a) Uno de los sujetos de la relación jurídica es la Administración Pública (Estado, provincia, comuna o entidad autárquica) obrando como tal, es decir, como entidad de derecho público. b) El objeto del contrato es una prestación de utilidad pública; por ejemplo, un servicio público propio, un empleo público, una obra pública (de interés general o colectivo), etc.”
Por otra parte, la teoría de la doble personalidad del Estado que se solía sustentar en el pasado para justificar la celebración de contratos por parte del Estado como persona de derecho privado, ha sido superada por la moderna doctrina; así Roberto Dromi en su Obra “Derecho Administrativo”, Ed. 2006, pág. 472 señala: "La personalidad del Estado es una. No tiene una doble personalidad, pública o privada, que le posibilite celebrar contratos administrativos y contratos, civiles, comerciales, sujeto a regímenes especiales. El Estado tiene una sola personalidad, que es publica, aunque su actividad pueda en algunas oportunidades estar regulada por el Derecho Privado".
En correspondencia con esta última corriente doctrinaria, Agustín Gordillo citando a otros autores, manifiesta: “… Es que se opone a ello la doctrina moderna en materia de personalidad y doble personalidad del Estado, la cual señala que, el Estado es siempre persona pública y ente de derecho público, aun cuando penetre en la esfera de las relaciones en que se mueven los entes o las personas privadas. La administración es siempre persona de derecho público, que realiza operaciones públicas, con fines públicos y dentro de los principios y formas del derecho público, aunque revista sus actos con formas que son comunes al derecho privado y use de los medios que éste autoriza y para objetos análogos”.
Nuestro ordenamiento positivo, en el art. 47 de la Ley 1178 reconoce la naturaleza administrativa de los contratos que suscriben las entidades del Estado sujetas a esa normativa de control gubernamental, la misma que en su parte final dispone: " … son contratos administrativos aquellos que se refieren a contratación de obras, provisión de materiales, bienes y servicios y otros de similar naturaleza ..."..
Como se podrá advertir, la citada norma legal, al margen de señalar de manera expresa que contratos tienen naturaleza administrativos, deja abierta la posibilidad la existencia de otros contratos administrativos en razón de su naturaleza jurídica, siendo de trascendental importancia determinar esta situación a los efectos de delimitar el régimen jurídico aplicable a dichos contratos en su celebración, ejecución, así como el orden jurisdiccional y competencia para conocer las controversias que surjan entre las partes.
Al respecto el nombrado autor Rafael Bielsa en su obra citada señala: “El conocimiento y decisión de todo litigio sobrevenido en la ejecución (o interpretación controvertida) de los contratos administrativos corresponde a los tribunales con competencia en lo contencioso administrativo. El fundamento y justificación de esta competencia está en el objeto del contrato administrativo, es decir, en el grado de interés público que el contrato contiene”.
El mencionado autor sostiene que: “Es contrario al principio de la competencia jurisdiccional someter a tribunales civiles o comerciales las contiendas surgidas en la ejecución o cumplimiento de un contrato administrativo. Tanto por el objeto como por ser parte la Administración Pública, la competencia debe ser de los tribunales contencioso-administrativos (…)”.
En nuestro ordenamiento jurídico en ningún momento ha reconocido competencia a los jueces civiles para el conocimiento de demandas emergentes de contratos administrativos; con la vigencia de la actual Constitución Política del Estado en su art. 179.I se estableció las jurisdicciones especializadas al margen de las ya existentes, sin embargo su funcionamiento no pudo consolidarse de manera plena por falta de una ley específica que la regule, tan solo se emitieron disposiciones legales transitorias sobre esta materia como la Ley Nº 212 del 23 de diciembre del 2011, la misma que en su art. 10.I asignaba competencia a la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia para el conocimiento de las causas contenciosas que resultaren de los contratos, negociaciones y concesiones del Órgano Ejecutivo, y de las demandas contenciosas-administrativas a que dieren lugar las resoluciones del mismo, hasta que sean reguladas por Ley como jurisdicción especializada; nótese que esa asignación de competencia no es a la jurisdicción ordinaria civil, sino a la Sala Plena en su calidad de jurisdicción especial.
Actualmente, se encuentra en vigencia la Ley Nº 620 de 29 de diciembre de 2014, la misma que crea en la estructura del Tribunal Supremo de Justicia y en los Tribunales Departamentales de Justicia, las Salas en Materia Contenciosa y Contenciosa Administrativa estableciendo sus atribuciones conforme se encuentra descrito en sus art. 2 y 3; consiguientemente son los indicados Tribunales y en esas instancias a quien la Ley atribuye competencia para ejercer la jurisdicción contenciosa y contenciosa administrativa y conocer las causas a que se referían los arts. 775 y 778 del Código de Procedimiento Civil, en tanto la misma no sea regulada por ley especial; pretender someter esas controversias a los Jueces ordinarios de materia civil o comercial, encontraría sanción en lo previsto por el art. 122 de la Constitución Política del Estado.
La primera citada norma legal del Código de Procedimiento Civil hacia referencia a los casos en que exista controversia emergente de los contratos, negociaciones o concesiones del Poder Ejecutivo, sin embargo esta previsión legal no debe ser entendida de manera limitativa, en sentido de hacer mención únicamente a los contratos, negociaciones y concesiones del Poder Ejecutivo comprendido éste solo en su nivel central; por el contrario la misma debe ser interpretada en un sentido amplio, pues, como se analizó inicialmente, el contrato de naturaleza administrativa es el parámetro que debe tenerse en cuenta a efectos de habilitar la jurisdicción especializada contencioso-administrativa, concluyendo que habrá contrato administrativo en la esfera de los cuatro Órganos del Estado (Ejecutivo, Legislativo, Judicial y Electoral), así como en las entidades públicas que gozan de autonomía y en si en la esfera de toda entidad estatal sujeta a la Ley Nº 1178, pues en esos ámbitos del Estado se desarrolla una función Administrativa y existe el interés público, siendo el objeto de la contratación la que determina la naturaleza administrativa del contrato.
III.2.- De manera específica, respecto a la contratación de servicios de consultoría:
Con relación a este tema, se tiene como antecedente más remoto en nuestro país al Decreto Ley Nº 16850 de 19 de julio de 1979, el mismo que en su art. 3 establece: “Se define como servicio de consultoría todo estudio realizado por una empresa consultora o un consultor unipersonal destinado a suministrar asistencia técnica especializada a un usuario determinado con el fin de que éste pueda disponer de un conjunto suficiente de antecedentes técnicos y económicos que permitan una eficiente toma de decisiones. Consiguientemente la contratación de las consultorías en nuestro país se halla reconocida legalmente desde la vigencia de la indica Ley y el resto de las disposiciones legales que fueron emitidas en forma posterior, simplemente realizaron mayores precisiones para la prestación del servicio.
Así los D.S. Nº 25964 de 21 de octubre de 2000; 26062 de 02 de febrero de 2001; 27328 de 31 de enero de 2004 y las Leyes Financiales de la Gestión 2004 y 2005 continuaron refiriéndose a las consultorías individuales asimilándolas como consultorías de línea, hasta que la Ley Nº 3302 de 16 de diciembre del Presupuesto General de la Nación para la Gestión 2006 marcó la diferencia entre “consultorías individuales de línea y consultorías por producto”, señalando que la primera, las actividades se desarrollaran con dedicación exclusiva en la entidad contratante de acuerdo a los términos de referencia correspondientes y al respecto contrato suscrito, con pago mensual equivalente a la remuneración básica asignadas al personal de planta con funciones equivalentes; mientras que los consultores individuales por producto, sólo podrán ser contratados para tareas especializadas, siendo la temporalidad, plazo, producto y honorarios profesionales convenidos, características esenciales a fijarse en el respectivo contrato administrativo de servicios.
El D.S. Nº 0181 de 23 de junio de 2009 de las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios (NB-SABS), brinda mayor especificidad sobre el tema en análisis definiendo en su art. 5 lo siguiente: Inciso pp) Servicios de consultoría: “Son los servicios de carácter intelectual tales como diseño de proyectos, asesoramiento, auditoria, desarrollo de sistemas, estudios e investigaciones, supervisión técnica y otros servicios profesionales, que podrán ser prestados por consultores individuales o por empresas consultoras;”
Inciso qq) Servicios de Consultoría Individual de Línea, “Son los servicios prestados por un consultor individual para realizar actividades o trabajos recurrentes, que deben ser desarrollados con dedicación exclusiva en la entidad contratante, de acuerdo con los términos de referencia y las condiciones establecidas en el contrato;”
Inciso rr) Servicios de Consultoría por Producto, “Son los servicios prestados por un consultor individual o por una empresa consultora, por un tiempo determinado, cuyo resultado es la obtención de un producto conforme los términos de referencia y las condiciones establecidas en el contrato”.
Los aspectos descritos fueron asimilados en la Ley del Presupuesto General de la Nación para la gestión 2010 (Ley Financial), la misma que en su art. 25 realiza algunas precisiones adicionales, como también limitaciones con relación a la prestación del servicio y el régimen de remuneración para las dos modalidades de consultorías, estableciendo que los consultores de línea de una entidad pública, no pueden ejercer funciones como personal de planta o prestar simultáneamente servicios de consultoría de línea o por producto en otras entidades públicas.
Del mismo modo, los consultores por producto solo podrán ser contratados para tareas especializadas no recurrentes, no pudiendo ejercer funciones como personal de planta o prestar simultáneamente servicios de consultoría de línea en otras entidades públicas, tampoco ser contratados por la misma entidad en más de un contrato al mismo tiempo.
De las normas legales descritas, se establece que los servicios de consultoría individual de línea, debe ser realizado con dedicación exclusiva en la Entidad contratante y bajo dependencia de la misma e incluso sujeto a horario de trabajo, no pudiendo el consultor al mismo tiempo dedicarse a otras actividades similares y menos a otras distintas a las fue contratado; por las características especiales que envuelve la relación laboral de este tipo de contratos que se encuentran más vinculados con el derecho laboral, los derechos que puedan ser reclamados por las partes emergente de dicho contratos merecen un tratamiento diferenciado con relación a los consultores por producto.
En tanto que los servicios de consultoría por producto, el trabajo se lo realiza en forma externa de manera independiente sin ninguna dependencia funcional de la Entidad contratante, pudiendo el consultor realizar simultáneamente otras actividades idénticas o similares en favor de otras instituciones públicas o personas particulares, estando la prohibición únicamente la de realizar consultorías de línea ya sea con la misma Entidad contratante o con otras entidades públicas.
La clasificación descrita obedece a la dinámica y necesidades de la Administración Pública, toda vez que el Estado tiene necesidad de contratar con los particulares y lo realiza en su calidad de Ente Público y no como persona particular, constituyendo los contratos los instrumentos jurídicos administrativos de los que se vale para cumplir sus finalidades y hacer efectivos los deberes públicos con relación a los interese generales que requiere la sociedad, no pudiendo ser entendidos dichos contratos como un acto aislado o autónomo de esas finalidades, sino directamente asociado al conjunto de lo que engloba la Administración Pública, como el medio para el cumplimiento del interés general que persigue el Estado como fin y objetivo.
Dentro de ese comprendido, los contratos base de la demanda que fueron suscritos en la modalidad de consultorías por producto, constituyen contratos administrativos, cuyas divergencias corresponden ser dilucidados en la jurisdicción contenciosa especializada, así lo estableció este Tribunal en el Auto Supremo Nº 410/2012 de 14 de noviembre referente a un contrato de consultoría por producto, cuyo objeto fue la realización de Avaluo de Activos Fijos de la Alcaldía Municipal de La Paz, proceso que fue anulado por este Tribunal por falta de competencia en razón de la materia.
Los criterios legales y jurisprudenciales descritos anteriormente, corresponden ser tomados en cuenta, ya que ayudarán a las partes en controversia a comprender mejor la problemática suscitada para acudir ante la jurisdicción competente.
IV.- FUNDAMENTOS DE LA RESOLUCIÓN:
El art. 106.I de la Ley Nº 439 Código Procesal Civil y el art. 17.I de la Ley Nº 025 del Órgano Judicial imponen el deber a los jueces y tribunales a revisar de oficio los procesos y declarar su nulidad cuando así corresponda; en el caso presente, este Tribunal Supremo advierte el tema de carácter competencial en razón de la materia, misma que tiene su directa incidencia en la tramitación de la causa por ser de orden público; ante esa situación, sobre la base de la doctrina aplicable descrita en el Punto III de la presente Resolución, se procede de oficio a revisar el proceso conforme lo establecen las indicadas disposiciones legales.
Del contenido de los Contratos Nº 639/00; 640/00; 641/00; 642/00; 643/00 y 644/00, cursantes de fs. 13 a 74 base de la demanda suscritos de manera individualizada por el Gobierno Municipal de La Paz representado por el Oficial Mayor de Finanzas y los hoy demandantes, se evidencia que los mismos se tratan de la contratación de servicios profesionales de consultoría externa, que fueron realizados en cumplimiento a la Ordenanza Municipal Nº 098/2000 HAM 064/2000 de 29 de junio del 2000 y de la Resolución Administrativa Nº 004-B/2000 de 05 de septiembre del 2000 a través de convocatoria pública de acuerdo a la Resolución Suprema Nº 216145 de 03 de agosto de 1995 de las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios. Tienen por objeto la “Depuración y Ajuste de los Estados Financieros” de la Entidad Contratante a ser realizado conforme a los términos de referencia establecidos para el efecto sin ninguna dependencia laboral, servicio a ser cancelado con recursos económicos de la propia Institución contratante.
La dinámica de la administración pública ha llevado a establecer según los servicios requeridos dos clasificaciones en la contratación de consultorías, siendo éstas la consultoría en línea y la consultoría por producto, las cuales se encuentran descritas de manera amplia en el Punto III (Doctrina Aplicable) de la presente Resolución; en el caso presente, por las características de la contratación y el contenido de los propios contratos que se analizan, nos encontramos ante la contratación de “consultoría individual por producto”; este tipo de contratos tienden a la obtención o entrega de un determinado producto (resultado) dentro de un plazo establecido conforme a los términos de referencia y las condiciones acordadas en el contrato, siendo la característica principal, la falta de relación de dependencia laboral con la Entidad contratante toda vez que el servicio (trabajo) es realizado por el consultor en forma externa con total independencia funcional, sin que esté obligado a dedicarse de manera exclusiva a la realización del trabajo, pudiendo al mismo tiempo realizar otras actividades de similar naturaleza en favor de otras instituciones o personas; esta modalidad de contratación difiere sustancialmente del “consultor de línea”; en este último acontece todo lo contrario de lo enunciado.
Dentro del contexto señalado, los contratos de consultoría suscritos entre la Entidad y los actores, constituyen contratos de naturaleza administrativa que se hallan comprendidos dentro de los alcances de la Ley Nº 1178 de Administración y Control Gubernamental vigente desde 1990, la misma que en su art. 47 establece: “…Son contratos administrativos aquellos que se refieren a contratación de obras, provisión de materiales, bienes y servicios y otros de similar naturaleza”.
Al margen de lo señalado, dichos contratos fueron resultado de un proceso administrativo de contratación donde se realizaron una serie de actos administrativos, cuyo objeto recae sobre un tema de vital trascendencia para la Entidad contratante como es la de sanear y poner en orden sus estados financieros para que pueda adecuadamente programar sus operaciones y brindar un eficiente servicio a la sociedad a través de la ejecución de proyectos, ya que la contratación que el Estado pueda convenir con particulares, no debe ser entendido como un acto aislado o autónomo de sus finalidades, sino directamente asociado al conjunto de lo que engloba la Administración Pública para el cumplimiento del interés general que persigue el Estado como fin y objetivo, y en ese entendido los contratos de consultoría de referencia tienen vinculación directa con ese propósito, pues de lo contrario si no se mantiene en orden los estados financieros puede recaer el congelamientos de las cuentas fiscales con el consiguiente perjuicio que ello implica para la sociedad en su conjunto en la ejecución de proyectos.
El hecho de que se haya celebrado dichos contratos en la forma de documentos privados estableciendo en su Cláusula Sexta de que fueran de naturaleza civil regidos por el Código Civil, así como en caso de controversias se tendría que aplicar la ley civil; esta situación se trata de una deficiencia de los encargados de su redacción, no siendo posible que luego de realizar todo un procedimiento administrativo de contratación se termine realizando contratos de naturaleza privada, cuando la Administración Pública se encuentra regida por el Derecho Público; empero esa deficiencia no les quita a los contratos de referencia, su naturaleza administrativa ni mucho menos su finalidad social que persiguen; consiguientemente las controversias suscitadas emergentes de dichos contratos corresponde ser dilucidada ante la jurisdicción contenciosa especializada conforme se tiene ampliamente desarrollado en el Punto III de la presente Resolución, aunque así se trate de pretensiones de pagos parciales, sin que esto implique impedimento para la jurisdicción especializada de aplicar determinadas normas civiles en la solución de las controversias, pues puede hacerlo de manera supletoria toda vez que el derecho civil es un campo muy amplio que comprende a innumerables institutos jurídicos.
Si bien el Tribunal Ad-quem advirtió que los contratos de consultoría base de la demanda, se tratan de contratos administrativos asumiendo que el Juez de primera instancia no tiene competencia para el conocimiento de la demanda en razón de la materia y por esa situación dispuso la nulidad hasta el decreto de autos (fs. 2.293 vta.), ordenando se regularice el proceso; esa decisión en cuanto a la extensión de la nulidad resulta incorrecta, pues la misma debió comprender todo el proceso, es decir hasta la admisión de la demanda; no resulta lógico que luego de advertida la falta de competencia en razón de la materia se tenga que anular obrados simplemente hasta antes de la sentencia y disponer que sea el Juez de primera instancia quien regularice el proceso y este aspecto implica para ese operador de justicia, anular todo el proceso cuando esa situación pudo ya haber sido dispuesta por el Ad-quem.
Si bien las partes litigantes, consintieron en la competencia del Juez ordinario civil para el conocimiento y tramitación de la presente causa; sin embargo la prórroga o extensión de la competencia por consentimiento de las partes, únicamente está dada en razón del territorio y de ninguna manera en razón de la materia por ser ésta de orden público, bajo sanción de nulidad como lo establecía la Ley Nº 1455 de Organización Judicial vigente al momento de la interposición de la presente demanda y actualmente en la Ley Nº 025 del Órgano Judicial.
Al haberse sustanciado la causa ante Juez de Partido Ordinario en Materia Civil, se desconoció el tema de la jurisdicción especial y la competencia del Juez natural, aspecto que corresponde ser enmendado por este Tribunal Supremo de Justicia disponiendo la nulidad de todo lo obrado por carecer la jurisdicción ordinaria civil de competencia para la resolución de la causa en razón de la materia, sin que esto implique privar el acceso a la justicia, por cuanto los actores tienen expedita la vía legal para acudir ante la instancia competente para hacer valer sus derechos, es decir ante la Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz.
Tomando en cuenta la decisión a asumir, que importa un vicio insubsanable, por lógica consecuencia resulta innecesario considerar los argumentos del recurso de casación formulado contra el Auto de Vista.
Por las consideraciones realizadas y en aplicación del art. 106.I del Código Procesal Civil, corresponde emitir resolución en la forma prevista por el art. 220.III num. 1) inc. a) de la Ley Nº 439 Código Procesal Civil.
POR TANTO: La Sala Civil del Tribunal Supremo de Justicia del Estado Plurinacional de Bolivia, con la facultad conferida por el Art. 42.I num. 1) de la Ley Nº 025 del Órgano Judicial y en aplicación del art. 220.III num. 1) inc. a) de la Ley Nº 439 Código Procesal Civil, ANULA todo lo obrado hasta fs. 1146 vta., debiendo los recurrentes (demandantes) accionar su derecho ante el órgano jurisdiccional competente, esto es ante la Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, conforme se tiene establecido ampliamente en la presente Resolución. Sin responsabilidad por ser excusable.
En aplicación del art. 17.IV de la Ley N° 025, notifíquese al Consejo de la Magistratura a los fines de ley.
Regístrese, comuníquese y devuélvase.
Relatora: Mgda. Rita Susana Nava Durán.