TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA
S A L A C I V I L
Auto Supremo: 523/2020
Fecha: 06 de noviembre de 2020
Expediente: SC-51-20-S.
Partes: Empresa Comercial Importadora “BETSA” c/ Gobierno Autónomo
Departamental de Santa Cruz.
Proceso: Pago de obligación.
Distrito: Santa Cruz.
VISTOS: El recurso de casación cursante de fs. 369 a 380 interpuesto por la Empresa Comercial Importadora “BETSA” representada legalmente por Pedro Duran Montaño, contra el Auto de Vista N° 386/2019 de 20 de noviembre cursante de fs. 364 a 366 de obrados, pronunciado por la Sala Civil, Comercial, Familiar, Niñez y Adolescencia y Violencia Intrafamiliar Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz, dentro el proceso ordinario sobre pago de obligación seguido por la empresa recurrente contra el Gobierno Autónomo Departamental de Santa Cruz; el Auto de concesión de 21 de julio de 2020 cursante a fs. 389, Auto Supremo de Admisión N° 437/2020-RA de 7 de octubre de fs. 395 a 396 vta.; todo lo inherente al proceso; y:
CONSIDERANDO I:
ANTECEDENTES DEL PROCESO
1. Con base en la demanda cursante de fs. 24 a 25 de obrados, la Empresa Comercial Importadora “BETSA” representada legalmente por Pedro Durán Montaño, inició proceso ordinario de pago de obligación, contra el Gobierno Autónomo Departamental de Santa Cruz, quien una vez citado, se apersonó al proceso, planteó excepción de incompetencia y contestó negativamente a la demanda mediante memorial cursante de fs. 64 a 69; desarrollándose de esta manera la causa hasta dictarse la Sentencia N° 150/2019 de 05 de julio, cursante de fs. 284 a 287 vta., donde la Juez Público Civil y Comercial N° 8 de la ciudad de Santa Cruz de la Sierra declaró IMPROBADA la demanda.
2. Resolución de primera instancia que al ser recurrida en apelación por la Empresa Comercial Importadora “BETSA” representada legalmente por Pedro Duran Montaño según memorial cursante de fs. 338 a 342 vta.; la Sala Civil, Comercial, Familiar, Niñez y Adolescencia y Violencia Intrafamiliar Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz, emitió el Auto de Vista N° 386/2019 de 20 de noviembre cursante de fs. 364 a 366 de obrados, que CONFIRMÓ la Sentencia apelada, donde el Tribunal de alzada refirió que la sentencia no carece de fundamentación y falta de valoración de las pruebas, pues si bien el apelante pretendía el pago de adeudos con copias de facturas emitidas que adjunta de fs. 11 a 22, las mismas se encuentran consignadas a nombre del Gobierno Departamental de Santa Cruz, estas no se encuentran respaldadas con documentación idónea (contrato u orden de compra de servicio), es decir, por un funcionario autorizado dependiente del Gobierno Autónomo Departamental de Santa Cruz, quien se hubiere encargado de la recepción inmediata de dichos materiales, puesto que no existe un acta de recepción, tampoco la empresa recurrente demostró que dicha obligación de pago haya cumplido con algunas modalidades de contratación administrativa, conforme establece el art. 13 del DS N° 0181, de las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios NB-SABS, que establecen en dicho decreto los procedimientos de contratación para la prestación de servicios en favor de esa entidad estatal, evidenciándose que la parte apelante no cumplió con la carga de la prueba establecida en el art. 1283.I del Código Civil.
La empresa apelante manifestó que la venta se realizó bajo la modalidad de contratación menor, y la misma cumpliría con el DS 0181, afirmación que es expresada tratando de salvaguardar lo que no fue expresado antes de la sentencia, empero no se está discutiendo a que modalidad corresponde esa problemática, dado que para dicha modalidad también tiene un procedimiento más corto, pero tampoco se exhibió con documental idónea como son la contratación o la unidad autorizada que se encargó de ejecutar dicho requerimiento para su posterior recepción.
Con relación a la falta de valoración de las pruebas de fs. 224 a 227 anexadas en originales de fs. 250 a 252, las mismas no constituyen reconocimiento de dicha deuda; asimismo respecto a la exclusión de un supuesto informe de auditoría que fue rechazado por la autoridad judicial, dedujo que dicha acción fue correcta, en aplicación del art. 111 del Código Procesal Civil. Finalmente señaló que la sentencia ha sido coherente, clara, además de razonable y permitió conocer de forma indubitable las razones que llevaron a dictar la resolución impugnada.
Fallo de segunda instancia recurrido en casación por la Empresa Comercial de Importaciones “BETSA” representada legalmente por Pedro Duran Montaño según memorial cursantes de fs. 369 a 380, recurso que es objeto de análisis.
CONSIDERANDO II:
DEL CONTENIDO DEL RECURSO DE CASACIÓN
Del recurso de casación, interpuesto por Pedro Duran Montaño en representación de la Empresa Comercial “BETSA”, se extractan los siguientes agravios:
1.- Acusó que el Tribunal de alzada al emitir el Auto de Vista de fecha 20 de noviembre de 2019 cursante de fs. 364 a 366 y confirmar la Sentencia incurrió en las mismas infracciones cometidas por la Juez A quo al mencionar la sentencia, que se hicieron notar a momento de plantear la apelación, constituyendo una flagrante violación a los derechos de la parte demandante ahora recurrente y del debido proceso.
2.- Denunció que al confirmar la Sentencia de fecha 05 de julio de 2019 se incurrió en la vulneración de las disposiciones legales procesales establecidas en el art. 1 num. 16) y arts. 16, 24, 134, 136, 145 y 213 num. 3) del Código Procesal Civil.
3.- Manifestó que los vocales en el considerando II del auto de vista sostienen que la sentencia debe ser confirmada porque esta es coherente, clara y razonable, dado que permitió conocer las razones que la llevaron a dictarse, haciendo una correcta apreciación de la prueba conforme el art. 1283 del Código Civil, sin embargo dicho razonamiento del Tribunal de Alzada fue equívoco, dado que la Sentencia no es coherente, además no realizó una correcta interpretación y apreciación de las pruebas, incurriendo en la violación de disposiciones legales por su erróneo razonamiento plasmado en la Sentencia.
Petitorio.
Solicitó la emisión de un Auto Supremo que case el Auto de Vista, y declare probada la demanda.
De la respuesta al recurso de casación.
La entidad demandada no contestó el recurso de casación.
CONSIDERANDO III:
DOCTRINA APLICABLE AL CASO
En mérito a la resolución a dictarse, corresponde desarrollar la doctrina aplicable.
III.1. Respecto a la declaración de nulidad de obrados y la revisión de las actuaciones.
Auto Supremo N° 854/2018 de 5 de septiembre orientó: “El art. 106.I del Código Procesal Civil, dispone que: “I. La nulidad podrá ser declarada de oficio o a pedido de parte, en cualquier estado del proceso, cuando la Ley la califique expresamente”.
Por su parte el art. 17.I de la Ley Nº 025 preceptúa que: “I. La revisión de las actuaciones procesales será de oficio y se limitará a aquellos asuntos previstos por ley”.
Gonzalo Castellanos Trigo, en su obra “Análisis Doctrinal del Nuevo Código Procesal Civil”, Tomo I, Imprenta Rayo del Sur, Sucre-Bolivia 2014, Págs. 495-497, al realizar el comentario del art. 106 del Código Procesal Civil, refiere que: “La primera parte de la norma en análisis regula la declaración de la nulidad, disponiendo que la nulidad podrá ser declarada de oficio o a pedido de parte, en cualquier estado del proceso, cuando la ley califique expresamente la causal de nulidad…”. Asimismo, citando al profesor Maurino señala que: “nulidad procesal es el estado de anormalidad del acto procesal, originado en la carencia de alguno de sus elementos constitutivos, o en vicios existentes sobre ellos, que potencialmente lo coloca en situación de ser declarado judicialmente inválido”. Es decir, la nulidad consiste en la ausencia de los efectos jurídicos del acto”.
En consecuencia, el art. 106 del Código Procesal Civil, dispone que la nulidad de obrados podrá ser declarada de oficio o a pedido de parte, en cualquier estado del proceso, cuando la Ley la califique expresamente, en esa misma orientación el art. 17.I de la Ley Nº 025 manifiesta que la revisión de las actuaciones será de oficio y se limitará a aquellos asuntos previstos por ley, disposiciones normativas que habilitan a los Tribunales a efectuar una revisión de oficio del proceso en cuestión y de verificar la existencia de vicios de procedimiento o de haberse generado indefensión, esto en aplicación del principio de eficacia, contenido en el art. 180-I de la Constitución Política del Estado.2
III.2. De los contratos sujetos a normas administrativas.
El Auto Supremo Nº 261/2017 de 9 de marzo refirió: “También corresponde precisar, que en función a los sujetos que intervienen en la relación contractual y el tipo de legislación que le es aplicable, por lo que en los contratos privados, donde los sujetos intervinientes persiguen intereses particulares, y sus obligaciones y derechos se mantienen en un plano horizontal por la prestación recíproca que emana del contrato; esta relación contractual es propia del Derecho privado, y están regulados, corrientemente, por el Código Civil.
por otro lado, se encuentran los contratos administrativos, donde interviene como sujeto contractual el Estado, mediante las instituciones que componen la Administración Pública, la relación contractual se ve compelida a la satisfacción de necesidades de carácter público, y no en base a negociación contractual, sino en base a parámetros ya descritos mediante un documento base de contratación y los términos de un contrato preestablecido razón por la cual su regulación pertenece al Derecho Administrativo.
Los contratos del Estado, están regidos predominantemente por el derecho público y con un régimen jurídico único. Estrictamente hablando, no hay contratos civiles de la Administración; en principio, todos son de derecho público, sometidos a reglas especiales. Como ya lo señalamos, los contratos de la Administración Pública se rigen predominantemente por el derecho público, pero los hay también regidos en parte por el derecho privado. Así, están más próximos al derecho civil más lejanos del derecho administrativo los contratos de cesión, permuta, donación, compraventa, mandato, depósito, fianza, transporte, contratos aleatorios. Por el contrario, están más cerca del derecho administrativo los contratos de empleo o función pública, empréstito, concesión de servicios públicos, concesión de obras públicas, obra pública y suministro.
Siendo primordial fijar la atención en esta distinción, en consideración a que un contrato de carácter privado no es equiparable a uno de naturaleza administrativa, por las características y elementos que las componen, y en el caso, por el régimen jurisdiccional a la cual están expuestas al presentarse las controversias que deriven de ellas.
En ese antecedente es necesario efectuar precisiones referidas a la jurisdicción contenciosa-administrativa, entendiendo como su nombre indica, la referencia a una controversia con la Administración Pública y, esa contención o controversia se produce porque se considera que un acto administrativo es ilegal o ilegítimo, porque una actividad administrativa lesiona el derecho subjetivo de un particular.
La jurisdicción contenciosa administrativa ha sido instituida para establecer si la Administración Pública ha sujetado su actuación al principio de legalidad; la jurisdicción contenciosa-administrativa abarca, sin excepción, a todos los actos de la administración y en particular tratándose de controversias suscitadas a raíz de los contratos administrativos que celebra esta, la jurisdicción contencioso-administrativa, adquiere competencia para conocer y resolver dichas controversias en el marco del proceso contencioso, cuya regulación en nuestro ordenamiento jurídico se encuentra comprendido en los arts. 775 del Código de Procedimiento Civil y art. 10 parágrafo I de la Ley Nº 212.
Inicialmente sólo se sometió el acto administrativo al control jurisdiccional de legalidad, luego dicho control se hizo extensivo a la actividad de la administración Pública, naciendo así la llamada jurisdicción contenciosa-administrativa como actualmente se la concibe y, con ello se profundizó el Estado de Derecho al predicarse la vigencia del principio de legalidad y de sujeción de la administración a la ley.
Como se podrá apreciar, el proceso contencioso-administrativo ha evolucionado y pasó de ser un proceso al acto administrativo, para convertirse en un proceso de protección del derecho del particular frente a la actuación de la Administración Pública.
En definitiva, está el sólido sustento que la jurisdicción contenciosa-administrativa, es la jurisdicción especializada que tiene competencia para ejercer control jurídico sobre la actuación de la Administración Pública, arribando a la conclusión de que en las cuestiones referidas a la actuación de la Administración Pública corresponden a esa jurisdicción especializada y no a la ordinaria.
La evolución de la ciencia del derecho y por ende de la jurisprudencia en sujeción a lo determinado por la Constitución Política del Estado y los nuevos principios y valores en respuesta a los nuevos objetivos del Estado, y la prevalencia del interés público por encima del interés privado, este Tribunal Supremo de Justicia ha adoptado una línea jurisprudencial emitiendo Autos Supremos como los signados con los números 405/2012, 419/2012 entre otros, encaminados a determinar que las contenciones emergentes de contratos administrativos y su correcta vía de impugnación, partiendo de varias definiciones de contrato administrativo o contrato de la administración, entendido como la declaración de voluntades productora de efectos jurídicos entre dos o más personas de las cuales una está en ejercicio de la función administrativa; resaltamos como características propias: a) el objeto del contrato administrativo vinculado directamente al interés general, es decir, que la obra o el servicio cuya realización y prestación se persigue constituye precisamente la realización de los fines de la administración; b) la participación de un órgano estatal o ente estatal en ejercicio de la función administrativa y; c) las prerrogativas especiales de la administración en orden a su interpretación, modificación, ejecución y Resolución, particularidades y razonamientos que sirvieron de base para la emisión de los fallos referidos.
Finalmente, con relación a este tipo de contratos es de hacer notar lo normado por el art. 47 de la Ley 1178, de 20 de julio de 1990 que establece: “Son contratos Administrativos aquellos que se refieren a contratación de obras, provisión de materiales, bienes y servicios y otros de similar naturaleza”.
Bajo ese razonamiento y afirmada como está la existencia de la jurisdicción especializada contencioso-administrativo, y recordando que el contrato administrativo o contrato de administración (reconocido por el art. 47 de la Ley Nro. 1178), si bien tiene elementos comunes al contrato privado, empero tiene varias variantes que dependen de su contenido, de su fin de los distintos intereses que afecta y de su régimen jurídico propio. Como sostiene el autor Roberto Dromi, en su obra Derecho Administrativo; establecimos que, en caso de controversias suscitadas a raíz de un contrato administrativo, la jurisdicción que deberá dirimir esa controversia, es la contencioso-administrativa…
Bajo el entendimiento se infiere que la contención emergente de los contratos administrativos corresponde conocer en su trámite al Tribunal Supremo de Justicia en su Sala Plena como proceso contencioso, jurisdicción procesal que deberá mantenerse hasta que el órgano legislativo dote de la normativa adecuada como una Jurisdicción especializada, dispuesta así por la actual Constitución Política del Estado, en la última parte del art. 179 parágrafo I que dispone: (… existirán jurisdicciones especializadas reguladas por la ley), en ese mismo sentido por el art. 4 parágrafo I num. 3) y en su disposición transitoria décima de la Ley del Órgano Judicial No. 025, posición legal que no es contraria al Derecho comparado, lo privado regido por la jurisdicción Civil y lo administrativo por la jurisdicción Contenciosa Administrativa.
Siendo preciso concluir acudiendo una vez más al autor Roberto Dromi que la personalidad del Estado es una, no tiene una doble personalidad, que es Pública, aunque su actividad en algunas oportunidades puede estar regulada por el Derecho Privado, que no es el caso que se analiza.
(…) y previo análisis del contrato del que se originó el cuestionamiento de su Resolución, queda claro y sin lugar a duda que los contratos que celebra el Estado a través de cualquiera de sus órganos: Legislativo, Ejecutivo, Judicial Electoral o a través de cualesquier entidad pública en función de su poder de administración, y que tienen por objeto la ejecución de una obra o servicio de interés general, revisten naturaleza administrativa, por tanto sujetos a una regulación especial ajena a la regulación ordinaria civil que sólo es aplicada en forma supletoria en cuanto no contraríe las normas y fines del derecho administrativo.
Finalmente, para establecer si se ha cumplido o ha incumplido las condiciones o cláusulas en los contratos de los cuales se pretende la nulidad, la determinación pasa por realizar un análisis de las normas administrativas las cuales están establecidas en la leyes o reglamentos, las mismas que corresponden al campo del derecho administrativo.
Para concluir debemos decir que en el ámbito de la actual Constitución Política del Estado y de la Ley Nº 620, la disposición final Tercera de la Ley Nº 439 de 19 de noviembre de 2013 (Código Procesal Civil). La competencia en lo contencioso-administrativo, corresponde a las Salas Especializadas de los Tribunales Departamentales de Justicia así como a la Sala Especializada del Tribunal Supremo de Justicia y en Casación ante la Sala Plena del máximo tribunal referido, consiguientemente la competencia para el conocimiento y resolución de todo litigio emergente de la interpretación controvertida y de la ejecución de los contratos administrativos no corresponde a la Sala Civil del Tribunal Supremo de Justicia, de igual manera resulta también contrario a las reglas de competencia jurisdiccional someter esas controversias a los Tribunales ordinarios de materia civil o comercial, lo que encontraría sanción en lo previsto por el art. 122 de la Constitución Política del Estado que establece que: “Son nulos los actos de las personas que usurpen funciones que no les competen, así como los actos de las que ejercen jurisdicción o potestad que no emane de la ley”.
Dicho criterio ha sido asumido por este Tribunal, conforme a la Constitución Política del Estado, la vasta jurisprudencia”.
IV. FUNDAMENTOS DE LA RESOLUCIÓN
El artículo 106 del Código Procesal Civil faculta a este tribunal de casación revisar de oficio el proceso con la finalidad de verificar el cumplimiento de los presupuestos procesales que son imprescindibles para lograr una cosa juzgada eficaz, la norma descrita señala lo siguiente: “La nulidad podrá ser declarada de oficio o a pedido de parte en cualquier estado del proceso, cuando la ley lo califique expresamente”, disposición legal que se relaciona con el artículo 5 del mismo cuerpo adjetivo, que otorga el carácter de orden público a las normas procesales y por lo tanto de cumplimiento obligatorio, asimismo el art. 17.I de la Ley 025 refiere que: “La revisión de las actuaciones procesales será de oficio y se limitará a aquellos asuntos previstos por ley”, todo en el entendido de que se hubieran vulnerado las garantías constitucionales de las partes o de una de ellas, o en el que se encontraren infracciones que interesan al orden público, ya que en los procesos que llegan a su conocimiento se debe verificar si en ellos se observaron las formas esenciales que hacen eficaz a un proceso de conocimiento y fundamentalmente que las resoluciones que contenga sean útiles en derecho y guarden la seguridad jurídica. En ese sentido, las normas relativas a la jurisdicción y competencia, son de orden público y de cumplimiento obligatorio cuya infracción se encuentra sancionada con nulidad conforme la norma prevista por el artículo 122 de nuestra norma suprema.
Ahora bien, en el caso concreto y de la revisión de la demanda de fs. 24 a 25 la Empresa Comercial “BETSA” pretende el pago de la obligación de Bs.225.517,90 por concepto de provisión al Proyecto de Desarrollo de Aguas Subterráneas PROASU-JICA dependiente del Gobierno Autónomo Departamental de Santa Cruz de cierta cantidad de mercadería consistente en tuberías y filtros PVC, fraccionando el monto y emitiéndose 12 facturas de compra a nombre del Gobierno Autónomo Departamental de Santa Cruz para su respectivo pago.
Por Auto N° 473/2017 de 2 de agosto a fs. 31, se admitió la demanda y corre en traslado a la parte demandada, quien opone excepción de incompetencia exponiendo que conforme a las disposiciones de la Ley N° 1178 de 20 de julio de 1990 la que en su art. 1 regularía los sistemas de Administración y de Control de los recursos del Estado y su relación con los sistemas nacionales de planificación e inversión pública. Así como el DS N° 0181 de 28 de junio de 2009 que establece las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios, regulando la contratación de bienes y servicios, el manejo y la disposición de bienes de las entidades públicas, observando no existir orden de compra y contrato con la demandante. Habiendo sido resuelta dicha excepción de fs. 116 a 117 declarándose probada la misma por el Juez que conoció la causa en primera instancia, disponiendo la remisión de la causa ante el Juez en materia administrativa de turno.
En ese contexto la Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa del Tribunal de Justicia de Santa Cruz en aplicación de lo establecido en el art. 3 num.1) de la ley 620 con relación al art. 775 del Código de Procedimiento Civil ordenó la devolución de la causa al Juzgado Público N° 8 Civil y Comercial quien a su vez tramitó el proceso declarando improbada la demanda que fue confirmado por el tribunal de alzada, mismo que fue recurrido en casación por la parte demandante que es ahora objeto de estudio.
Puestos así los antecedentes que hacen al proceso corresponde primeramente a este tribunal supremo verificar si la jurisdicción ordinaria tiene competencia para conocer el caso de autos, antes de ingresar al fondo de la controversia. En ese orden de ideas, se tiene que la pretensión de la empresa demandante es el cobro de 12 facturas por un monto total de Bs.225.517,90 producto de la provisión de material de tubería y filtros PVC comercial con la modalidad de contratación pública que implica y compromete intereses de orden público al surgir de una negociación con el Estado, en este caso la provisión de materiales a favor del Gobierno Departamental de Santa Cruz. Si bien fue ejecutada mediante una contratación menor, ya que el monto total fue fraccionado en doce facturas el mismo día para que ingrese dentro de la categoría de una contratación menor, no puede de ninguna manera prescindirse de las formalidades que conlleva cualquier tipo de contratación pública conforme establece el DS 0181 de 28 de junio de 2009 sobre Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios que en su art. 85 prevé. “Los contratos que suscriben las entidades públicas para la provisión de bienes y servicios, son de naturaleza administrativa.” Dicha normativa se encentra en estrecha relación con el art. 47 de la (Ley de administración y central gubernamentales N° 1178).
En esa misma línea en cuanto a la definición del contrato administrativo tenemos a Alfonso Nava Negrete quien sostiene: "El contrato administrativo, es el contrato que celebra la administración pública con los particulares con el objeto directo de satisfacer un interés general, cuya gestación y ejecución se rigen por procedimientos de derecho público".
De lo que queda claro que si bien en una contratación menor no se requiere elaborar DBC (art. 46) y las condiciones para la contratación menor deben ser reglamentadas por cada entidad pública en su RE-SABS (art. 54) ambos artículos del DS 0181, no deja de seguir las reglas del contrato administrativo como ser el proceso de cotización, la recepción de los materiales por entidad estatal, aspectos que solo podrán ser verificados por la jurisdicción contenciosa administrativa que tiene la especialidad y competencia para determinar si hubo la referida contratación, esto con el fin de velar los intereses del estado y evitar actos de corrupción. De lo que se concluye que una contratación menor está dentro lo que se denomina un contrato administrativo y, existe contrato administrativo cuando una de las partes contratantes es un órgano de la administración pública, el objeto y fin del contrato está orientado a la satisfacción de alguna necesidad o bien común o es de interés general de la comunidad, lo que determina una regulación especial.
Consiguientemente, los contratos administrativos por su naturaleza se diferencian de los contratos privados y en mérito a ello se encuentran sujetos a un régimen de regulación especial, del cual no son ajenas las contrataciones menores (D.S. 0181 de 28 de junio de 2009), en tal caso si la empresa solicita pretende se determine una obligación de parte del Gobierno Departamental de Santa Cruz a su favor derivada de una relación contractual, en el caso concreto de provisión e materiales con la institución pública, lo que se pretende en el caso de autos es que la jurisdicción ordinaria trasvase su competencia para definir derechos de una relación contractual de orden administrativo que no le compete, aspecto que corresponde a la jurisdicción contenciosa-administrativa, reconocida por nuestra carta magna como una Jurisdicción especializada en la última parte del art. 179 .I que dispone: (... existirán jurisdicciones especializadas reguladas por la ley) y, en ese orden por el art. 4, 3) de la Ley del Órgano Judicial.
Dentro de ese marco, corresponde señalar que en materia contenciosa y contenciosa administrativa la Ley 620 (Ley transitoria para la tramitación de los procesos contencioso y contencioso administrativo) en su art. 4 (procedimiento) dispuso: “Para la tramitación de los procesos contenciosos y contenciosos administrativos, se aplicaran los arts. 775 al 781 del Código de Procedimiento Civil, hasta que sean regulados por Ley, como jurisdicción especializada, conforme establece la Disposición Final Tercera de la Ley Nº 439 de 19 de noviembre de 2013”.
De la misma forma la Procuraduría General del Estado emitió el DICTAMEN 001/2016 sobre las CONTRATACIONES DIRECTAS EN EL ESTADO PLURINACIONAL DE BOLIVIA que señaló. “No obstante a lo expresado, en muchos casos se ha evidenciado que a pesar de existir previsiones legales específicas que regulan las etapas precontractual y contractual, las entidades públicas no cumplen con las normas desarrolladas, particularmente, para la modalidad de Contrataciones Directas de Bienes y Servicios. De igual forma, en las Contrataciones Directas exentas del cumplimiento de las NB-SABS y su reglamentación, que son autorizadas excepcionalmente mediante decreto supremo, otorgando a su vez la atribución de reglamentación a la MAE de la entidad; se pudo evidenciar que algunos reglamentos son emitidos sin contemplar las previsiones legales fundamentales contenidas en la Ley N° 1178, Ley Financial en vigencia, y Ley N° 2042, sin considerar que el decreto que autoriza la contratación directa únicamente les exime del cumplimiento de las NB-SABS y sus reglamentos, pero no del cumplimiento de las leyes antes nombradas y disposiciones legales conexas”
De todo lo señalado precedentemente corresponde reiterar una vez más que la contratación menor entre la Empresa “BETSA” y el Gobierno Departamental de Santa Cruz, descrito en la demanda es un contrato administrativo de provisión de material, que tiene por objeto la entrega de bienes, por lo que la controversia debe ser resuelta por el órgano jurisdiccional que conoce los procesos contenciosos y contenciosos administrativos actualmente a cargo de la sala especializada del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz, conforme el art. 3 num.1 de la Ley 620.
Por las razones expuestas se establece que los tribunales de instancia al haber sustanciado en la vía ordinaria la demanda de pago de obligación emergente de un contrato de provisión de materiales contra el Gobierno Departamental de Santa Cruz, obraron sin competencia careciendo el proceso de uno de sus presupuestos esenciales; al respecto corresponde precisar que la competencia es de orden público y es determinada por ley, en ese entendido el art. 122 de la Constitución Política del Estado establece que: "son nulos los actos de las personas que usurpen funciones que no les competen, así como los actos de las que ejercen jurisdicción o potestad que no emane de la ley". Por lo que este Tribunal Supremo en observancia de esta disposición constitucional y a fin de evitar la vulneración al debido proceso, se encuentra constreñido a anular obrados hasta la admisión de la demanda.
En mérito a las consideraciones precedentes corresponde fallar conforme disponen los arts. 106 y 220.III.1.a) del Código Procesal Civil.
POR TANTO: La Sala Civil del Tribunal Supremo de Justicia del Estado Plurinacional de Bolivia, y con la facultad conferida por el art. 42.I núm. 1) de la Ley del Órgano Judicial y en aplicación de lo previsto en los arts. 106 y 220.III.1.a) del Código Procesal Civil ANULA hasta fs. 31, hasta la admisión de la demanda. Pudiendo el actor Pedro Duran Montaño representante de la Empresa Comercial Importadora “BETSA” reencaminar el proceso ante la jurisdicción contenciosa administrativa.
Sin responsabilidad por ser excusable.
En aplicación del art. 17.IV de la Ley Nº 025 notifíquese al Consejo de la Magistratura a los fines de Ley
Regístrese, comuníquese y devuélvase.
Relator: Mgdo. Dr. Marco Ernesto Jaimes Molina.
S A L A C I V I L
Auto Supremo: 523/2020
Fecha: 06 de noviembre de 2020
Expediente: SC-51-20-S.
Partes: Empresa Comercial Importadora “BETSA” c/ Gobierno Autónomo
Departamental de Santa Cruz.
Proceso: Pago de obligación.
Distrito: Santa Cruz.
VISTOS: El recurso de casación cursante de fs. 369 a 380 interpuesto por la Empresa Comercial Importadora “BETSA” representada legalmente por Pedro Duran Montaño, contra el Auto de Vista N° 386/2019 de 20 de noviembre cursante de fs. 364 a 366 de obrados, pronunciado por la Sala Civil, Comercial, Familiar, Niñez y Adolescencia y Violencia Intrafamiliar Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz, dentro el proceso ordinario sobre pago de obligación seguido por la empresa recurrente contra el Gobierno Autónomo Departamental de Santa Cruz; el Auto de concesión de 21 de julio de 2020 cursante a fs. 389, Auto Supremo de Admisión N° 437/2020-RA de 7 de octubre de fs. 395 a 396 vta.; todo lo inherente al proceso; y:
CONSIDERANDO I:
ANTECEDENTES DEL PROCESO
1. Con base en la demanda cursante de fs. 24 a 25 de obrados, la Empresa Comercial Importadora “BETSA” representada legalmente por Pedro Durán Montaño, inició proceso ordinario de pago de obligación, contra el Gobierno Autónomo Departamental de Santa Cruz, quien una vez citado, se apersonó al proceso, planteó excepción de incompetencia y contestó negativamente a la demanda mediante memorial cursante de fs. 64 a 69; desarrollándose de esta manera la causa hasta dictarse la Sentencia N° 150/2019 de 05 de julio, cursante de fs. 284 a 287 vta., donde la Juez Público Civil y Comercial N° 8 de la ciudad de Santa Cruz de la Sierra declaró IMPROBADA la demanda.
2. Resolución de primera instancia que al ser recurrida en apelación por la Empresa Comercial Importadora “BETSA” representada legalmente por Pedro Duran Montaño según memorial cursante de fs. 338 a 342 vta.; la Sala Civil, Comercial, Familiar, Niñez y Adolescencia y Violencia Intrafamiliar Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz, emitió el Auto de Vista N° 386/2019 de 20 de noviembre cursante de fs. 364 a 366 de obrados, que CONFIRMÓ la Sentencia apelada, donde el Tribunal de alzada refirió que la sentencia no carece de fundamentación y falta de valoración de las pruebas, pues si bien el apelante pretendía el pago de adeudos con copias de facturas emitidas que adjunta de fs. 11 a 22, las mismas se encuentran consignadas a nombre del Gobierno Departamental de Santa Cruz, estas no se encuentran respaldadas con documentación idónea (contrato u orden de compra de servicio), es decir, por un funcionario autorizado dependiente del Gobierno Autónomo Departamental de Santa Cruz, quien se hubiere encargado de la recepción inmediata de dichos materiales, puesto que no existe un acta de recepción, tampoco la empresa recurrente demostró que dicha obligación de pago haya cumplido con algunas modalidades de contratación administrativa, conforme establece el art. 13 del DS N° 0181, de las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios NB-SABS, que establecen en dicho decreto los procedimientos de contratación para la prestación de servicios en favor de esa entidad estatal, evidenciándose que la parte apelante no cumplió con la carga de la prueba establecida en el art. 1283.I del Código Civil.
La empresa apelante manifestó que la venta se realizó bajo la modalidad de contratación menor, y la misma cumpliría con el DS 0181, afirmación que es expresada tratando de salvaguardar lo que no fue expresado antes de la sentencia, empero no se está discutiendo a que modalidad corresponde esa problemática, dado que para dicha modalidad también tiene un procedimiento más corto, pero tampoco se exhibió con documental idónea como son la contratación o la unidad autorizada que se encargó de ejecutar dicho requerimiento para su posterior recepción.
Con relación a la falta de valoración de las pruebas de fs. 224 a 227 anexadas en originales de fs. 250 a 252, las mismas no constituyen reconocimiento de dicha deuda; asimismo respecto a la exclusión de un supuesto informe de auditoría que fue rechazado por la autoridad judicial, dedujo que dicha acción fue correcta, en aplicación del art. 111 del Código Procesal Civil. Finalmente señaló que la sentencia ha sido coherente, clara, además de razonable y permitió conocer de forma indubitable las razones que llevaron a dictar la resolución impugnada.
Fallo de segunda instancia recurrido en casación por la Empresa Comercial de Importaciones “BETSA” representada legalmente por Pedro Duran Montaño según memorial cursantes de fs. 369 a 380, recurso que es objeto de análisis.
CONSIDERANDO II:
DEL CONTENIDO DEL RECURSO DE CASACIÓN
Del recurso de casación, interpuesto por Pedro Duran Montaño en representación de la Empresa Comercial “BETSA”, se extractan los siguientes agravios:
1.- Acusó que el Tribunal de alzada al emitir el Auto de Vista de fecha 20 de noviembre de 2019 cursante de fs. 364 a 366 y confirmar la Sentencia incurrió en las mismas infracciones cometidas por la Juez A quo al mencionar la sentencia, que se hicieron notar a momento de plantear la apelación, constituyendo una flagrante violación a los derechos de la parte demandante ahora recurrente y del debido proceso.
2.- Denunció que al confirmar la Sentencia de fecha 05 de julio de 2019 se incurrió en la vulneración de las disposiciones legales procesales establecidas en el art. 1 num. 16) y arts. 16, 24, 134, 136, 145 y 213 num. 3) del Código Procesal Civil.
3.- Manifestó que los vocales en el considerando II del auto de vista sostienen que la sentencia debe ser confirmada porque esta es coherente, clara y razonable, dado que permitió conocer las razones que la llevaron a dictarse, haciendo una correcta apreciación de la prueba conforme el art. 1283 del Código Civil, sin embargo dicho razonamiento del Tribunal de Alzada fue equívoco, dado que la Sentencia no es coherente, además no realizó una correcta interpretación y apreciación de las pruebas, incurriendo en la violación de disposiciones legales por su erróneo razonamiento plasmado en la Sentencia.
Petitorio.
Solicitó la emisión de un Auto Supremo que case el Auto de Vista, y declare probada la demanda.
De la respuesta al recurso de casación.
La entidad demandada no contestó el recurso de casación.
CONSIDERANDO III:
DOCTRINA APLICABLE AL CASO
En mérito a la resolución a dictarse, corresponde desarrollar la doctrina aplicable.
III.1. Respecto a la declaración de nulidad de obrados y la revisión de las actuaciones.
Auto Supremo N° 854/2018 de 5 de septiembre orientó: “El art. 106.I del Código Procesal Civil, dispone que: “I. La nulidad podrá ser declarada de oficio o a pedido de parte, en cualquier estado del proceso, cuando la Ley la califique expresamente”.
Por su parte el art. 17.I de la Ley Nº 025 preceptúa que: “I. La revisión de las actuaciones procesales será de oficio y se limitará a aquellos asuntos previstos por ley”.
Gonzalo Castellanos Trigo, en su obra “Análisis Doctrinal del Nuevo Código Procesal Civil”, Tomo I, Imprenta Rayo del Sur, Sucre-Bolivia 2014, Págs. 495-497, al realizar el comentario del art. 106 del Código Procesal Civil, refiere que: “La primera parte de la norma en análisis regula la declaración de la nulidad, disponiendo que la nulidad podrá ser declarada de oficio o a pedido de parte, en cualquier estado del proceso, cuando la ley califique expresamente la causal de nulidad…”. Asimismo, citando al profesor Maurino señala que: “nulidad procesal es el estado de anormalidad del acto procesal, originado en la carencia de alguno de sus elementos constitutivos, o en vicios existentes sobre ellos, que potencialmente lo coloca en situación de ser declarado judicialmente inválido”. Es decir, la nulidad consiste en la ausencia de los efectos jurídicos del acto”.
En consecuencia, el art. 106 del Código Procesal Civil, dispone que la nulidad de obrados podrá ser declarada de oficio o a pedido de parte, en cualquier estado del proceso, cuando la Ley la califique expresamente, en esa misma orientación el art. 17.I de la Ley Nº 025 manifiesta que la revisión de las actuaciones será de oficio y se limitará a aquellos asuntos previstos por ley, disposiciones normativas que habilitan a los Tribunales a efectuar una revisión de oficio del proceso en cuestión y de verificar la existencia de vicios de procedimiento o de haberse generado indefensión, esto en aplicación del principio de eficacia, contenido en el art. 180-I de la Constitución Política del Estado.2
III.2. De los contratos sujetos a normas administrativas.
El Auto Supremo Nº 261/2017 de 9 de marzo refirió: “También corresponde precisar, que en función a los sujetos que intervienen en la relación contractual y el tipo de legislación que le es aplicable, por lo que en los contratos privados, donde los sujetos intervinientes persiguen intereses particulares, y sus obligaciones y derechos se mantienen en un plano horizontal por la prestación recíproca que emana del contrato; esta relación contractual es propia del Derecho privado, y están regulados, corrientemente, por el Código Civil.
por otro lado, se encuentran los contratos administrativos, donde interviene como sujeto contractual el Estado, mediante las instituciones que componen la Administración Pública, la relación contractual se ve compelida a la satisfacción de necesidades de carácter público, y no en base a negociación contractual, sino en base a parámetros ya descritos mediante un documento base de contratación y los términos de un contrato preestablecido razón por la cual su regulación pertenece al Derecho Administrativo.
Los contratos del Estado, están regidos predominantemente por el derecho público y con un régimen jurídico único. Estrictamente hablando, no hay contratos civiles de la Administración; en principio, todos son de derecho público, sometidos a reglas especiales. Como ya lo señalamos, los contratos de la Administración Pública se rigen predominantemente por el derecho público, pero los hay también regidos en parte por el derecho privado. Así, están más próximos al derecho civil más lejanos del derecho administrativo los contratos de cesión, permuta, donación, compraventa, mandato, depósito, fianza, transporte, contratos aleatorios. Por el contrario, están más cerca del derecho administrativo los contratos de empleo o función pública, empréstito, concesión de servicios públicos, concesión de obras públicas, obra pública y suministro.
Siendo primordial fijar la atención en esta distinción, en consideración a que un contrato de carácter privado no es equiparable a uno de naturaleza administrativa, por las características y elementos que las componen, y en el caso, por el régimen jurisdiccional a la cual están expuestas al presentarse las controversias que deriven de ellas.
En ese antecedente es necesario efectuar precisiones referidas a la jurisdicción contenciosa-administrativa, entendiendo como su nombre indica, la referencia a una controversia con la Administración Pública y, esa contención o controversia se produce porque se considera que un acto administrativo es ilegal o ilegítimo, porque una actividad administrativa lesiona el derecho subjetivo de un particular.
La jurisdicción contenciosa administrativa ha sido instituida para establecer si la Administración Pública ha sujetado su actuación al principio de legalidad; la jurisdicción contenciosa-administrativa abarca, sin excepción, a todos los actos de la administración y en particular tratándose de controversias suscitadas a raíz de los contratos administrativos que celebra esta, la jurisdicción contencioso-administrativa, adquiere competencia para conocer y resolver dichas controversias en el marco del proceso contencioso, cuya regulación en nuestro ordenamiento jurídico se encuentra comprendido en los arts. 775 del Código de Procedimiento Civil y art. 10 parágrafo I de la Ley Nº 212.
Inicialmente sólo se sometió el acto administrativo al control jurisdiccional de legalidad, luego dicho control se hizo extensivo a la actividad de la administración Pública, naciendo así la llamada jurisdicción contenciosa-administrativa como actualmente se la concibe y, con ello se profundizó el Estado de Derecho al predicarse la vigencia del principio de legalidad y de sujeción de la administración a la ley.
Como se podrá apreciar, el proceso contencioso-administrativo ha evolucionado y pasó de ser un proceso al acto administrativo, para convertirse en un proceso de protección del derecho del particular frente a la actuación de la Administración Pública.
En definitiva, está el sólido sustento que la jurisdicción contenciosa-administrativa, es la jurisdicción especializada que tiene competencia para ejercer control jurídico sobre la actuación de la Administración Pública, arribando a la conclusión de que en las cuestiones referidas a la actuación de la Administración Pública corresponden a esa jurisdicción especializada y no a la ordinaria.
La evolución de la ciencia del derecho y por ende de la jurisprudencia en sujeción a lo determinado por la Constitución Política del Estado y los nuevos principios y valores en respuesta a los nuevos objetivos del Estado, y la prevalencia del interés público por encima del interés privado, este Tribunal Supremo de Justicia ha adoptado una línea jurisprudencial emitiendo Autos Supremos como los signados con los números 405/2012, 419/2012 entre otros, encaminados a determinar que las contenciones emergentes de contratos administrativos y su correcta vía de impugnación, partiendo de varias definiciones de contrato administrativo o contrato de la administración, entendido como la declaración de voluntades productora de efectos jurídicos entre dos o más personas de las cuales una está en ejercicio de la función administrativa; resaltamos como características propias: a) el objeto del contrato administrativo vinculado directamente al interés general, es decir, que la obra o el servicio cuya realización y prestación se persigue constituye precisamente la realización de los fines de la administración; b) la participación de un órgano estatal o ente estatal en ejercicio de la función administrativa y; c) las prerrogativas especiales de la administración en orden a su interpretación, modificación, ejecución y Resolución, particularidades y razonamientos que sirvieron de base para la emisión de los fallos referidos.
Finalmente, con relación a este tipo de contratos es de hacer notar lo normado por el art. 47 de la Ley 1178, de 20 de julio de 1990 que establece: “Son contratos Administrativos aquellos que se refieren a contratación de obras, provisión de materiales, bienes y servicios y otros de similar naturaleza”.
Bajo ese razonamiento y afirmada como está la existencia de la jurisdicción especializada contencioso-administrativo, y recordando que el contrato administrativo o contrato de administración (reconocido por el art. 47 de la Ley Nro. 1178), si bien tiene elementos comunes al contrato privado, empero tiene varias variantes que dependen de su contenido, de su fin de los distintos intereses que afecta y de su régimen jurídico propio. Como sostiene el autor Roberto Dromi, en su obra Derecho Administrativo; establecimos que, en caso de controversias suscitadas a raíz de un contrato administrativo, la jurisdicción que deberá dirimir esa controversia, es la contencioso-administrativa…
Bajo el entendimiento se infiere que la contención emergente de los contratos administrativos corresponde conocer en su trámite al Tribunal Supremo de Justicia en su Sala Plena como proceso contencioso, jurisdicción procesal que deberá mantenerse hasta que el órgano legislativo dote de la normativa adecuada como una Jurisdicción especializada, dispuesta así por la actual Constitución Política del Estado, en la última parte del art. 179 parágrafo I que dispone: (… existirán jurisdicciones especializadas reguladas por la ley), en ese mismo sentido por el art. 4 parágrafo I num. 3) y en su disposición transitoria décima de la Ley del Órgano Judicial No. 025, posición legal que no es contraria al Derecho comparado, lo privado regido por la jurisdicción Civil y lo administrativo por la jurisdicción Contenciosa Administrativa.
Siendo preciso concluir acudiendo una vez más al autor Roberto Dromi que la personalidad del Estado es una, no tiene una doble personalidad, que es Pública, aunque su actividad en algunas oportunidades puede estar regulada por el Derecho Privado, que no es el caso que se analiza.
(…) y previo análisis del contrato del que se originó el cuestionamiento de su Resolución, queda claro y sin lugar a duda que los contratos que celebra el Estado a través de cualquiera de sus órganos: Legislativo, Ejecutivo, Judicial Electoral o a través de cualesquier entidad pública en función de su poder de administración, y que tienen por objeto la ejecución de una obra o servicio de interés general, revisten naturaleza administrativa, por tanto sujetos a una regulación especial ajena a la regulación ordinaria civil que sólo es aplicada en forma supletoria en cuanto no contraríe las normas y fines del derecho administrativo.
Finalmente, para establecer si se ha cumplido o ha incumplido las condiciones o cláusulas en los contratos de los cuales se pretende la nulidad, la determinación pasa por realizar un análisis de las normas administrativas las cuales están establecidas en la leyes o reglamentos, las mismas que corresponden al campo del derecho administrativo.
Para concluir debemos decir que en el ámbito de la actual Constitución Política del Estado y de la Ley Nº 620, la disposición final Tercera de la Ley Nº 439 de 19 de noviembre de 2013 (Código Procesal Civil). La competencia en lo contencioso-administrativo, corresponde a las Salas Especializadas de los Tribunales Departamentales de Justicia así como a la Sala Especializada del Tribunal Supremo de Justicia y en Casación ante la Sala Plena del máximo tribunal referido, consiguientemente la competencia para el conocimiento y resolución de todo litigio emergente de la interpretación controvertida y de la ejecución de los contratos administrativos no corresponde a la Sala Civil del Tribunal Supremo de Justicia, de igual manera resulta también contrario a las reglas de competencia jurisdiccional someter esas controversias a los Tribunales ordinarios de materia civil o comercial, lo que encontraría sanción en lo previsto por el art. 122 de la Constitución Política del Estado que establece que: “Son nulos los actos de las personas que usurpen funciones que no les competen, así como los actos de las que ejercen jurisdicción o potestad que no emane de la ley”.
Dicho criterio ha sido asumido por este Tribunal, conforme a la Constitución Política del Estado, la vasta jurisprudencia”.
IV. FUNDAMENTOS DE LA RESOLUCIÓN
El artículo 106 del Código Procesal Civil faculta a este tribunal de casación revisar de oficio el proceso con la finalidad de verificar el cumplimiento de los presupuestos procesales que son imprescindibles para lograr una cosa juzgada eficaz, la norma descrita señala lo siguiente: “La nulidad podrá ser declarada de oficio o a pedido de parte en cualquier estado del proceso, cuando la ley lo califique expresamente”, disposición legal que se relaciona con el artículo 5 del mismo cuerpo adjetivo, que otorga el carácter de orden público a las normas procesales y por lo tanto de cumplimiento obligatorio, asimismo el art. 17.I de la Ley 025 refiere que: “La revisión de las actuaciones procesales será de oficio y se limitará a aquellos asuntos previstos por ley”, todo en el entendido de que se hubieran vulnerado las garantías constitucionales de las partes o de una de ellas, o en el que se encontraren infracciones que interesan al orden público, ya que en los procesos que llegan a su conocimiento se debe verificar si en ellos se observaron las formas esenciales que hacen eficaz a un proceso de conocimiento y fundamentalmente que las resoluciones que contenga sean útiles en derecho y guarden la seguridad jurídica. En ese sentido, las normas relativas a la jurisdicción y competencia, son de orden público y de cumplimiento obligatorio cuya infracción se encuentra sancionada con nulidad conforme la norma prevista por el artículo 122 de nuestra norma suprema.
Ahora bien, en el caso concreto y de la revisión de la demanda de fs. 24 a 25 la Empresa Comercial “BETSA” pretende el pago de la obligación de Bs.225.517,90 por concepto de provisión al Proyecto de Desarrollo de Aguas Subterráneas PROASU-JICA dependiente del Gobierno Autónomo Departamental de Santa Cruz de cierta cantidad de mercadería consistente en tuberías y filtros PVC, fraccionando el monto y emitiéndose 12 facturas de compra a nombre del Gobierno Autónomo Departamental de Santa Cruz para su respectivo pago.
Por Auto N° 473/2017 de 2 de agosto a fs. 31, se admitió la demanda y corre en traslado a la parte demandada, quien opone excepción de incompetencia exponiendo que conforme a las disposiciones de la Ley N° 1178 de 20 de julio de 1990 la que en su art. 1 regularía los sistemas de Administración y de Control de los recursos del Estado y su relación con los sistemas nacionales de planificación e inversión pública. Así como el DS N° 0181 de 28 de junio de 2009 que establece las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios, regulando la contratación de bienes y servicios, el manejo y la disposición de bienes de las entidades públicas, observando no existir orden de compra y contrato con la demandante. Habiendo sido resuelta dicha excepción de fs. 116 a 117 declarándose probada la misma por el Juez que conoció la causa en primera instancia, disponiendo la remisión de la causa ante el Juez en materia administrativa de turno.
En ese contexto la Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa del Tribunal de Justicia de Santa Cruz en aplicación de lo establecido en el art. 3 num.1) de la ley 620 con relación al art. 775 del Código de Procedimiento Civil ordenó la devolución de la causa al Juzgado Público N° 8 Civil y Comercial quien a su vez tramitó el proceso declarando improbada la demanda que fue confirmado por el tribunal de alzada, mismo que fue recurrido en casación por la parte demandante que es ahora objeto de estudio.
Puestos así los antecedentes que hacen al proceso corresponde primeramente a este tribunal supremo verificar si la jurisdicción ordinaria tiene competencia para conocer el caso de autos, antes de ingresar al fondo de la controversia. En ese orden de ideas, se tiene que la pretensión de la empresa demandante es el cobro de 12 facturas por un monto total de Bs.225.517,90 producto de la provisión de material de tubería y filtros PVC comercial con la modalidad de contratación pública que implica y compromete intereses de orden público al surgir de una negociación con el Estado, en este caso la provisión de materiales a favor del Gobierno Departamental de Santa Cruz. Si bien fue ejecutada mediante una contratación menor, ya que el monto total fue fraccionado en doce facturas el mismo día para que ingrese dentro de la categoría de una contratación menor, no puede de ninguna manera prescindirse de las formalidades que conlleva cualquier tipo de contratación pública conforme establece el DS 0181 de 28 de junio de 2009 sobre Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios que en su art. 85 prevé. “Los contratos que suscriben las entidades públicas para la provisión de bienes y servicios, son de naturaleza administrativa.” Dicha normativa se encentra en estrecha relación con el art. 47 de la (Ley de administración y central gubernamentales N° 1178).
En esa misma línea en cuanto a la definición del contrato administrativo tenemos a Alfonso Nava Negrete quien sostiene: "El contrato administrativo, es el contrato que celebra la administración pública con los particulares con el objeto directo de satisfacer un interés general, cuya gestación y ejecución se rigen por procedimientos de derecho público".
De lo que queda claro que si bien en una contratación menor no se requiere elaborar DBC (art. 46) y las condiciones para la contratación menor deben ser reglamentadas por cada entidad pública en su RE-SABS (art. 54) ambos artículos del DS 0181, no deja de seguir las reglas del contrato administrativo como ser el proceso de cotización, la recepción de los materiales por entidad estatal, aspectos que solo podrán ser verificados por la jurisdicción contenciosa administrativa que tiene la especialidad y competencia para determinar si hubo la referida contratación, esto con el fin de velar los intereses del estado y evitar actos de corrupción. De lo que se concluye que una contratación menor está dentro lo que se denomina un contrato administrativo y, existe contrato administrativo cuando una de las partes contratantes es un órgano de la administración pública, el objeto y fin del contrato está orientado a la satisfacción de alguna necesidad o bien común o es de interés general de la comunidad, lo que determina una regulación especial.
Consiguientemente, los contratos administrativos por su naturaleza se diferencian de los contratos privados y en mérito a ello se encuentran sujetos a un régimen de regulación especial, del cual no son ajenas las contrataciones menores (D.S. 0181 de 28 de junio de 2009), en tal caso si la empresa solicita pretende se determine una obligación de parte del Gobierno Departamental de Santa Cruz a su favor derivada de una relación contractual, en el caso concreto de provisión e materiales con la institución pública, lo que se pretende en el caso de autos es que la jurisdicción ordinaria trasvase su competencia para definir derechos de una relación contractual de orden administrativo que no le compete, aspecto que corresponde a la jurisdicción contenciosa-administrativa, reconocida por nuestra carta magna como una Jurisdicción especializada en la última parte del art. 179 .I que dispone: (... existirán jurisdicciones especializadas reguladas por la ley) y, en ese orden por el art. 4, 3) de la Ley del Órgano Judicial.
Dentro de ese marco, corresponde señalar que en materia contenciosa y contenciosa administrativa la Ley 620 (Ley transitoria para la tramitación de los procesos contencioso y contencioso administrativo) en su art. 4 (procedimiento) dispuso: “Para la tramitación de los procesos contenciosos y contenciosos administrativos, se aplicaran los arts. 775 al 781 del Código de Procedimiento Civil, hasta que sean regulados por Ley, como jurisdicción especializada, conforme establece la Disposición Final Tercera de la Ley Nº 439 de 19 de noviembre de 2013”.
De la misma forma la Procuraduría General del Estado emitió el DICTAMEN 001/2016 sobre las CONTRATACIONES DIRECTAS EN EL ESTADO PLURINACIONAL DE BOLIVIA que señaló. “No obstante a lo expresado, en muchos casos se ha evidenciado que a pesar de existir previsiones legales específicas que regulan las etapas precontractual y contractual, las entidades públicas no cumplen con las normas desarrolladas, particularmente, para la modalidad de Contrataciones Directas de Bienes y Servicios. De igual forma, en las Contrataciones Directas exentas del cumplimiento de las NB-SABS y su reglamentación, que son autorizadas excepcionalmente mediante decreto supremo, otorgando a su vez la atribución de reglamentación a la MAE de la entidad; se pudo evidenciar que algunos reglamentos son emitidos sin contemplar las previsiones legales fundamentales contenidas en la Ley N° 1178, Ley Financial en vigencia, y Ley N° 2042, sin considerar que el decreto que autoriza la contratación directa únicamente les exime del cumplimiento de las NB-SABS y sus reglamentos, pero no del cumplimiento de las leyes antes nombradas y disposiciones legales conexas”
De todo lo señalado precedentemente corresponde reiterar una vez más que la contratación menor entre la Empresa “BETSA” y el Gobierno Departamental de Santa Cruz, descrito en la demanda es un contrato administrativo de provisión de material, que tiene por objeto la entrega de bienes, por lo que la controversia debe ser resuelta por el órgano jurisdiccional que conoce los procesos contenciosos y contenciosos administrativos actualmente a cargo de la sala especializada del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz, conforme el art. 3 num.1 de la Ley 620.
Por las razones expuestas se establece que los tribunales de instancia al haber sustanciado en la vía ordinaria la demanda de pago de obligación emergente de un contrato de provisión de materiales contra el Gobierno Departamental de Santa Cruz, obraron sin competencia careciendo el proceso de uno de sus presupuestos esenciales; al respecto corresponde precisar que la competencia es de orden público y es determinada por ley, en ese entendido el art. 122 de la Constitución Política del Estado establece que: "son nulos los actos de las personas que usurpen funciones que no les competen, así como los actos de las que ejercen jurisdicción o potestad que no emane de la ley". Por lo que este Tribunal Supremo en observancia de esta disposición constitucional y a fin de evitar la vulneración al debido proceso, se encuentra constreñido a anular obrados hasta la admisión de la demanda.
En mérito a las consideraciones precedentes corresponde fallar conforme disponen los arts. 106 y 220.III.1.a) del Código Procesal Civil.
POR TANTO: La Sala Civil del Tribunal Supremo de Justicia del Estado Plurinacional de Bolivia, y con la facultad conferida por el art. 42.I núm. 1) de la Ley del Órgano Judicial y en aplicación de lo previsto en los arts. 106 y 220.III.1.a) del Código Procesal Civil ANULA hasta fs. 31, hasta la admisión de la demanda. Pudiendo el actor Pedro Duran Montaño representante de la Empresa Comercial Importadora “BETSA” reencaminar el proceso ante la jurisdicción contenciosa administrativa.
Sin responsabilidad por ser excusable.
En aplicación del art. 17.IV de la Ley Nº 025 notifíquese al Consejo de la Magistratura a los fines de Ley
Regístrese, comuníquese y devuélvase.
Relator: Mgdo. Dr. Marco Ernesto Jaimes Molina.