SALA CONTENCIOSA Y CONTENCIOSA
ADMINISTRATIVA, SOCIAL Y
ADMINISTRATIVA
SEGUNDA
Auto Supremo Nº 289/2020
Sucre, 9 de julio de 2020
Expediente: SC-CA.SAII-PDO. 46/2020
Distrito: Pando
Magistrado Relator: Dr. Ricardo Torres Echalar
VISTOS: El recurso de casación en el fondo interpuesto por los representantes del Gobierno Autónomo Municipal de Cobija, cursante de fs. 108 a 109, contra el Auto de Vista Nº de 273/19 de 22 de octubre de 2019, cursante de fs. 102 a 104 vta., emitido por la Sala Civil, Social, de Familia Niño Niña y Adolescente, Contenciosa y Contencioso Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Pando, dentro el proceso social por el pago de derechos laborales seguido por Marisol Gonzales Zabala contra la entidad municipal recurrente, el auto que concede el referido medio de impugnación, cursante a fs. 113 vta., el Auto Nº 46/2020-A de 7 de febrero, de fs. 121 y vta., mediante el cual se admite el referido recurso, los antecedentes del proceso y:
CONSIDERANDO I.
I.1.Antecedentes del proceso.
Marisol Gonzales Zabala, por memorial de fs. 27 a 30 vta., refiere que, empezó a trabajar desde febrero de 2011 en el municipio recurrente, habiendo prestado servicios hasta el 30 de junio de 2015, añade que pese haber trabajado dentro de los alcances del DS 21137 de 30 de noviembre de 1985, no se le ha cancelado el subsidio de frontera, al igual que el pago del aguinaldo desde el 2011 a 2015.
El Juez de Partido de Trabajo y Seguridad Social de Cobija, por Auto 927 de 26 de julio de 2017, cursante a fs. 31, admite la demanda y corre traslado a la parte contraria, quien por escrito de fs. 38 a 39, responde a la demanda interpuesta, por Auto 1079 de 5 de septiembre de 2017, cursante a fs. 39 vta., se deja trabada la relación jurídico procesal, la apertura del término probatorio de 10 días común a las partes fijándose los hechos a ser probados por las partes.
Cumplidas las formalidades procesales, se emitió la Sentencia N° 77/018 de 8 de marzo de 2018, cursante de fs. 53 a 55, declarando PROBADA en parte la demanda social, sin costas. En consecuencia, la entidad demanda deberá cancelar lo que se aprueba conforme la siguiente liquidación:
AGUINALDO esfuerzo por Bolivia…2013……………….Bs. 3.500
AGUINALDO………2011……………………….………….Bs. 3.208
AGUINALDO….2012 y 2013………………………………Bs. 7.000
SUBSIDIO DE FRONTERA:
2011…..11 meses salario Bs. 3.500……….20%..............Bs. 7.700
2012…..12 meses salario Bs. 3.500………..20%.............Bs 8.400
2013……1 mes de salario Bs. 3.500……….20%.............Bs. 700
2013…..11 meses de salario Bs. 4.100…….20%............Bs. 9.020
2014…..12 meses de salario Bs. 4.100…….20%............Bs. 9.840
2015……6 meses de salario Bs. 4.100…….20%............Bs. 4.920
TOTAL………………………………………………………..Bs. 54.280
Que debe ser cancelado dentro de tercero día de ejecutoriada la resolución.
I.2. Auto de Vista.
Contra esta decisión, el Gobierno Autónomo Municipal de Cobija interpuso recurso de apelación, cursante de fs. 88 a 89 vta., cumplidas las formalidades procesales, la Sala Civil, Social, de Familia Niño Niña y Adolescente, Contenciosa y Contencioso Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Pando, emitió el Auto de Vista 273/19 de 22 de octubre de 2019, cursante de fs. 102 a 104 vta., resolviendo CONFIRMAR la decisión de primera instancia, con la modificación que debe excluirse el aguinaldo y el subsidio de frontera de la gestión 2011 y los aguinaldos de los años 2012 y 2013, lo que asciende a Bs. 21.408, suma que resta a lo liquidado y arroja el monto de Bs. 32.872, suma que debe ser cancelada por el municipio apelante, en el plazo que establece la sentencia.
I.3 Motivos del recurso de casación.
Dentro el plazo previsto por ley, los representantes del Gobierno Autónomo Municipal de Cobija, por escrito de fs. 108 a 109, interpusieron recurso de casación en el fondo, acusando las siguientes infracciones:
Violación del art. 108 de la Constitución Política del Estado, que el Auto de Vista impugnado al señalar el indicado precepto constitucional, no ha interpretado de manera minuciosa las leyes, y refiere lo siguiente: “…no solo es decir que todos los funcionarios están dentro de la ley, sino muchas veces sus derechos y obligaciones están plasmadas en otras leyes y Decretos Supremos…”, y como parte recurrente pide la aplicación de las normas de administración pública como las Leyes 1178, 2027 y 2341, al regirse la demandante como trabajadora a contrato administrativo de Prestación de Servicio, los cuales no se valoró en el auto de vista.
Acusa que, el Tribunal de alzada está en la obligación de velar la igualdad de las partes dentro del proceso, y el derecho a la defensa es totalmente inviolable, debiendo aplicarse el art. 119 de la CPE, para ambas partes del proceso, no como en el presente caso solo respecto de la parte demandante, por ende no se estaría velando por los intereses del Estado, al haber trabajado la actora bajo las disposiciones de la Ley de Administración y Control Gubernamental, el Estatuto del Funcionario Público y la Ley de Procedimiento Administrativo, no estando sometida a la Ley 321 de 18 de diciembre de 2012.
Añade y señala que los documentos presentados por la parte recurrente comprueban la modalidad del contrato con que trabajo la actora y se comprueba la conclusión laboral por lo que no se encontraba bajo las previsiones de la Ley 321 tal como lo establece la SCP 281/2013-L y SC 0351/2003-R.
Manifiesta que la actora en la demanda laboral reclamó aguinaldo de las gestiones 2012, 2013 y 2011, haciéndolo de mala fe porque se aportó pruebas que no fueron consideradas por el auto de vista impugnado cumpliéndose con lo establecido en los contratos siendo cancelado el aguinaldo por lo que este Tribunal debe sancionar por el dolo y mala fe de la actora.
Sostuvo la indebida aplicación de la Ley Nº 321 que indica: “Se incorpora a la L.G.T. a las trabajadoras y los trabajadores asalariados permanentes y no así a los eventuales o no permanentes”, puesto que, en el presente caso, la demandante, no era personal asalariado permanente, como exige la ley, 8al estar sujeta a un contrato eventual a plazo fijo.
Señala que un contrato es un documento de ley entre partes y debe darse cumplimiento al mismo como lo señala el art. 519 del Código Civil, mal puede inmiscuirse o imponer que los derechos de la demandante estén dentro de la Ley 321 y DS 110; que esta disposición “es injusta e indebida” tanto en la sentencia como el Auto de Vista siendo incorrecta la aplicación de la indicada norma, la actora como ex funcionaria y a contrato de consultoría en línea estaba sujeta a los arts. 4 y 6 de la Ley 2027.
Finalmente acusó que el pago del subsidio de frontera determinado por las autoridades judiciales, es atentatorio y vulneratorio y se debe “…aplicar las presunciones que de un contrato de prestación de servicios y consultor en línea, no se desglosa en su boleta este concepto, sino lo percibido en su boleta de pago en base a su contrato…”, además que por los contratos suscritos con la actora se estipula que no gozara de este subsidio, por lo que erróneamente se ordena pago de subsidio de frontera del año 2012 al 2015 y reitera que es atentatorio a los intereses de la institución al tratarse de ser consultora.
En su petitorio, solicita que se emita auto supremo casando o modificando el auto de vista.
CONSIDERANDO II:
II.1 Fundamentos Jurídicos del fallo.
1.1. Consideraciones previas.
Luego de revisados minuciosamente los antecedentes cursantes en el expediente, en cumplimiento del art. 108 de la Constitución Política del Estado que dispone: “Son deberes de las y los bolivianos: 1.Conocer, cumplir y hacer cumplir la Constitución y las leyes”, se debe tener presente la generalidad con la cual se reguló el recurso de nulidad o casación en el Código Procesal del Trabajo, por ello es imperativo acudir al principio de supletoriedad excepcional previsto en el art. 252 del mismo cuerpo legal que dispone: “Los aspectos no previstos en la presente Ley, se regirán excepcionalmente por las disposiciones de la Ley de Organización Judicial y del Procedimiento Civil y siempre que no signifiquen violación de los principios generales del Derecho Procesal Civil”
En ese sentido, en cumplimiento de la Constitución Política del Estado que tiende a garantizar a toda persona el acceso a los recursos y medios impugnativos y las normas que hacen a la materia, conforme dispone el parágrafo I de su artículo 180, se ingresa a resolver los puntos acusados por la parte recurrente de la siguiente manera:
II.1.1.1. La Constitución Política del Estado, establece fundamentos laborales y de protección al trabajador; en ese sentido el art. 48.I señala: “Las disposiciones sociales y laborales son de cumplimiento obligatorio”, en su parágrafo II establece “Las normas laborales se interpretarán y aplicarán bajo los principios de protección de las trabajadoras y de los trabajadores como principal fuerza productiva de la sociedad; de primacía de la relación laboral; de continuidad y estabilidad laboral; de no discriminación y de inversión de la prueba a favor de la trabajadora y del trabajador”.
El principio de inversión de la prueba, contenido en la norma constitucional citada, establece que la carga de la prueba le corresponde al empleador. Este principio en materia laboral, es contrario a la regla general de principio de aportación de prueba, que establece “quien afirma un hecho debe probarlo”; en el proceso laboral se traslada esa responsabilidad al empleador.
Conforme al principio laboral constitucional, el art. 66 del CPT, establece que, en todo juicio social, incoado por el trabajador, la carga de la prueba corresponde al empleador, sin perjuicio de que aquel pueda ofrecer las pruebas que estime convenientes. A su vez el art. 150 de la misma Ley procesal laboral, establece que en esta materia corresponde al empleador demandado desvirtuar los fundamentos de la acción, sin perjuicio de que el actor aporte las pruebas que crea conveniente.
Consiguientemente, le corresponde al empleador la obligación de proporcionar al proceso los elementos de prueba necesarios a fin de desvirtuar lo señalado por el trabajador y que además le permita al juez adquirir una convicción positiva o negativa de la pretensión, basada en el principio de verdad material.
La inversión de la prueba en materia laboral goza de una presunción de veracidad respecto a la demanda del trabajador, presunción “juris tantum”, que debe ser destruida por el empleador con las pruebas que éste aportara en su defensa.
II.1.1.2. Sobre el Subsidio Frontera, el art. 12 del DS Nº 21137 de 30 de noviembre de 1985, señala: “Se sustituye los bonos de frontera, zona o región con un subsidio de frontera, cuyo monto será el veinte por ciento (20%) del salario mensual. Se beneficiarán con este subsidio, solamente los funcionarios y trabajadores del Sector Público cuyo lugar de trabajo se encuentra dentro de los cincuenta kilómetros lineales de las fronteras internacionales. Esta disposición regirá también para las empresas privadas”.
Dicha norma transcrita, no hace diferencia entre servidores públicos eventuales, consultores en línea o permanentes, incluye a todos los funcionarios y trabajadores el sector público y privado cuyo lugar de trabajo esté dentro de los 50km lineales de las fronteras internacionales; para ello, las instituciones deben consignar en las papeletas, boletas, o comprobantes de pago de sueldos, el monto cancelado por concepto de dicho subsidio, correspondiente al 20% del salario mensual percibido por el trabajador.
II.1.1.3. Para dar respuesta al recurso de casación que se examina es pertinente puntualizar que resulta absolutamente deficiente y confuso, en razón a que entre sus argumentos no se diferencia qué aspectos finalmente considera deben ser tratados en la forma y qué otros aspectos en el fondo, al respecto la doctrina y la jurisprudencia de este Tribunal Supremo, estableció que el recurso de casación, constituye una nueva demanda de puro derecho que debe contener requisitos esenciales, fundamentándose de manera precisa y concreta cuáles son las causas que motivan la casación en la forma y en el fondo, demostrándose en qué consiste la infracción que se acusa así como la posible solución a la controversia planteada.
No obstante, éstas situaciones, este alto Tribunal Supremo de Justicia, con el fin de dar una solución al conflicto, bajo la visión de la nueva justicia, en cumplimiento de la Constitución Política del Estado que tiende a garantizar a toda persona el acceso a los recursos y medios impugnativos y las normas que hacen a la materia, conforme dispone el parágrafo I de su artículo 180, se ingresa a resolver los puntos acusados por la parte recurrente de la siguiente manera:
1.2. Argumentos de derecho y de hecho.
Precisadas las formalidades con las cuales se resolverá este recurso de casación, a continuación, corresponde fundamentar y motivar nuestra decisión, respecto de las infracciones acusadas por la parte recurrente:
En cuanto a la violación acusada del art. 108 de la Constitución Política del Estado. - en este punto el ente municipal recurrente, no establece en forma específica qué precepto hubiese sido incumplido, desconocido o inaplicado por parte del Tribunal de Alzada, no indica la interpretación errónea o aplicación indebida de la normativa actual, no ha detallado qué preceptos legales fueron violados y en qué consistió esta violación, o si contiene disposiciones contradictorias, solo se limita a citar la norma de manera general, señalando que es un deber del Tribunal de apelación cumplir con esta disposición constitucional, sin precisar qué fundamento o análisis no guardar relación en el Auto de Vista recurrido.
Respecto a la infracción de la aplicación de normas de administración y la aplicación de cada una de las leyes (1178, 2341 y 2027), normativa que no es individualizada; es decir, no se específica que artículos de estos cuerpos legales no se aplicaron, fueron omitidos o se interpretaron erróneamente conforme al caso de autos, la entidad recurrente a través de sus representantes, no formuló ninguna impugnación específica de qué disposición legal, no se hubiese cumplido, o qué razonamiento del Tribunal Ad quem estuviere contrario a la norma, para acreditar la vulneración del precepto constitucional que alude; por estas razones este Tribunal considera infundado el argumento traído en el primer punto, al no evidenciarse la violación del art. 108 de la Constitución Política del Estado.
Se debe recordar a la parte recurrente, que el Estado Plurinacional de Bolivia, en cumplimiento de la Norma Suprema, se constituye en un Estado Unitario Social de Derecho, y en consecución a esto, todas las personas naturales y jurídicas, así como los órganos públicos, se encuentran sometidos a la Constitución Política del Estado; por lo que, en virtud del art. 410.II de la CPE, ésta: “…goza de primacía frente a cualquier otra disposición normativa. El bloque de Constitucionalidad está integrado por los Tratados y Convenios Internacionales en materia de Derechos Humanos y las normas de Derecho Comunitario, ratificados por el país. La aplicación de las normas jurídicas se regirá por la siguiente jerarquía, de acuerdo a las competencias de las entidades territoriales: 1. Constitución Política del Estado; 2. Los tratados internacionales; 3. Las leyes nacionales, los estatutos autonómicos, las cartas orgánicas y el resto de legislación departamental, municipal e indígena; 4. Los decretos, reglamentos y demás resoluciones emanadas de los órganos ejecutivos correspondientes”; teniendo entendido que los principios rectores de los derechos sociales inmersos en nuestra Ley Fundamental se sobreponen a lo establecido en una norma especial.
De igual manera, respecto de la omisión de aplicación del art. 119 de la Constitución Política del Estado, que establece: “I. Las partes en conflicto gozarán de igualdad de oportunidades para ejercer durante el proceso las facultades y los derechos que les asistan, sea por la vía ordinaria o por la indígena originaria campesina. II. Toda persona tiene derecho inviolable a la defensa. El Estado proporcionará a las personas denunciadas o imputadas una defensora o un defensor gratuito, en los casos en que éstas no cuenten con los recursos económicos necesarios”, no señala el por qué o cómo, se estaría vulnerando este precepto constitucional, afirmando de manera general, que el Tribunal de apelación tiene la obligación de velar la igualdad de las partes en el proceso, aplicando en forma imparcial este precepto, sin colegir qué fundamento del Tribunal Ad quem o decisión que haya asumido, omitiría esta igualdad de oportunidades dentro del proceso, a la que refiere este artículo, o de qué forma se hubiese violado el derecho a la defensa descrito en este mandato constitucional.
Otro aspecto que señala en este punto es que la actora no estaría sometida a la Ley 321 de 18 de diciembre de 2012, sin exponer la razón o su hipótesis de esa afirmación; y, se debe considerar que: “…el recurso de casación en el fondo (…) se dirige a buscar se deje sin efecto un auto vista o sentencia, dictada con infracción de ley o incurriendo en errores de hecho o de derecho…” (Libro Recurso de Casación en Bolivia, Pastor Ortiz Mattos, pag.140, Editorial Judicial 1997), al evidenciarse que los jueces o tribunales de instancia a tiempo de emitir sus resoluciones hubiesen incurrido en errores in judicando, aspectos que imperativamente deberán ser exteriorizados a través del recurso de casación en el fondo.
En ese sentido la entidad municipal recurrente, no ha explicado en qué consiste la violación de la norma que se alude, y no solo señalarla de vulnerada; esta inobservancia, de ningún modo puede suplirse por este Tribunal, sin que esta decisión implique negación del derecho de acceso a la justicia, a la tutela judicial efectiva y de otros derechos fundamentales, cuando estas conclusiones asumidas obedecen al propio desconocimiento y negligencia en que incurrió la parte recurrente a tiempo de formular el recurso de casación, omitiendo completamente la carga procesal de probar sus afirmaciones establecida por ley; en ese sentido se tiene infundado este argumento traído en casación.
Otro de los argumentos con el que considera que no le corresponde a la demandante el pago de aguinaldos, de las gestiones 2012, 2013 y 2011 es esencialmente de mala fe con dolo, es decir que, en criterio del Gobierno Autónomo Municipal de Cobija, corresponde a una conducta alevosa por parte de la actora.
Como en todos los manifestaciones traídos a esta instancia el municipio recurrente no especifica por qué no se debe cancelar las gestiones extrañadas limitándose a calificar la conducta de la demandante de mala fe, adviértase que no se impugna las razones por las que se debe pagar el aguinaldo, sino la ejecución de dicha decisión, es decir el pago, al respecto corresponde dar la razón a la entidad recurrente, en sentido que el manejo de dineros fiscales, imperativamente está sometido a formalidades administrativas establecidas en los diferentes subsistemas de la Ley SAFCO, siendo imperativo que todo gasto sea previamente presupuestado y aprobado el mismo por el Órgano Rector, sin embargo, ante la necesidad de generar gastos extraordinarios que no fueron oportunamente presupuestados, existe la posibilidad de modificar el presupuesto, previa justificación, en el caso de autos, nos referimos al reconocimiento de un derecho, como es el pago del aguinaldo en favor de un ex trabajador del GAM de Cobija, dispuesto por una autoridad judicial, emitida mediante resolución judicial, misma que deberá adquirir calidad de cosa juzgada.
En cuanto al pago de subsidio de frontera en favor de la demandante por las gestiones 2012, 2013, 2014 y 2015, atenta contra los intereses económicos de la institución, debiendo tomarse en cuenta que la demandante es consultora; estos argumentos traídos en el recurso, no solo recaen en la misma falta de razonamiento del recurso de casación interpuesto, sino que en este punto, no se señala normativa alguna, plasmando el recurrente solo su apreciación respecto de la determinación asumida en la sentencia y el Auto de Vista.
Respecto al cobro de subsidio de frontera, el argumento expuesto por la entidad recurrente, en sentido de que no le corresponde a la demandante la cancelación del indicado pago, y que debe presumirse el pago del mismo en las boletas, pues en el expediente cursan los contratos suscritos con la actora (010/2014;011/2014; 37/2014), donde se estipula que no gozara del pago del bono de subsidio de frontera, lo cual fue considerado por el Tribunal Ad quem.
En ese sentido al no indicar ni la norma que regula este derecho, ni qué fundamento del Auto de Vista estaría contrario a derecho, aludiendo únicamente que se genera un daño económico a la institución municipal demandada y conforme a las consideraciones supra, no puede este Tribunal suplir esta carencia.
A esto debemos añadir, a manera de aclaración que las determinaciones que asumen los impartidores de justicia están apegadas a la normativa laboral vigente, y no pueden causar daño económico a una institución, al tutelar y otorgar un derecho que fue reconocido e impuesto por el propio Estado, a través de una norma, como el subsidio de frontera, derecho adquirido por la prestación de trabajo dentro de los cincuenta kilómetros lineales de las fronteras internacionales, sin discriminación de condición, status, situación o clase de trabajador, establecido en el art. 12 del D.S. 21137 de 30 de noviembre de 1985.
En consecuencia, esta Sala considera que lo expresado por la entidad municipal recurrente en sentido que la asimilación de un trabajo a una realidad contractual dentro del servicio público exima el pago del subsidio de frontera, no corresponde por cuanto la configuración de dicho pago, por una parte es irrestricto a las actividades realizadas en zonas fronterizas, siempre en la intención de fortalecer la presencia del componente humano, no sólo a través de la administración pública, sino en general de todo trabajo asalariado que comparte esa condición, y por otra, constituye un derecho consolidado emergente de una condición específica (ubicación geográfica de la fuente laboral) sin que la norma, reconozca tratos discriminatorios sobre otras condiciones que la afecten, y menos que su efecto pueda ser deslucido por otras disposiciones de índole administrativo, que poseen más un tinte de diseño presupuestario que reconocimiento de derechos laborales emergentes del contrato de trabajo, como lo son las normas señaladas como inobservadas.
Por otra parte, entre la amplia jurisprudencia relacionada a este tema, se tiene el Auto Supremo 29/2016 de 4 de febrero, que determinó: “…el subsidio o bono de frontera, cumple dos requisitos de procedibilidad. El primero, referido a la condición de funcionario público; el segundo, alusivo al lugar de trabajo; es decir, dentro de los 50 km. lineales de las fronteras internacionales, previsto por mandato imperativo del art. 12 del DS N° 21137 de 30 de noviembre de 1985”; y, posteriormente, después de hacer alusión al DS 21137, concluye señalando: “Normativa que establece que para beneficiarse del subsidio de frontera, la única condición es que los trabajadores presten sus servicios en un área comprendida en los 50 kilómetros linéales con las fronteras internacionales, sin hacer mención o distinción sobre la naturaleza de los trabajos a realizarse o, los tipos de contratos que puedan suscribirse; es decir, si son eventuales, indefinidos, a plazo fijo, etc.; por lo que, el reconocimiento efectuado por los de instancia respecto a este derecho, es correcto y se encuentra fundado en derecho”..
Que, al haberse evidenciado que la demandante trabajó como funcionaria dependiente del Gobierno Autónomo Municipal de Cobija, por este motivo, al ser los derechos irrenunciables e imprescriptibles por mandato del art. 48.IV de la CPE y 4 de la Ley General del Trabajo, corresponde reconocer a favor de la actora, el subsidio de frontera, establecido en el Auto de Vista recurrido, quienes para arribar a la conclusión asumida, valoraron de forma correcta la prueba adjuntada durante la tramitación de la causa, conforme facultan los arts. 3 inc. j), 158 y 200 del CPT.
POR TANTO: La Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Segunda, en ejercicio de la atribución prevista en el art. 184.1 de la Constitución Política del Estado, art. 42.I.1 de la Ley del Órgano Judicial, declara INFUNDADO el recurso de casación en el fondo, interpuesto por el Gobierno Autónomo Municipal de Cobija, contra del Auto de Vista 273/19 de 22 de octubre de 2019, pronunciado por la Sala Civil, Familiar, Social, Niña, Niño y Adolescencia, Contenciosa y Contenciosa Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Pando, manteniendo firme y subsistente el Auto de Vista impugnado.
Sin costas en aplicación del art. 39 de la Ley Nº 1178.
Regístrese, notifíquese y devuélvase.
Magistrado Relator: Ricardo Torres Echalar
ADMINISTRATIVA, SOCIAL Y
ADMINISTRATIVA
SEGUNDA
Auto Supremo Nº 289/2020
Sucre, 9 de julio de 2020
Expediente: SC-CA.SAII-PDO. 46/2020
Distrito: Pando
Magistrado Relator: Dr. Ricardo Torres Echalar
VISTOS: El recurso de casación en el fondo interpuesto por los representantes del Gobierno Autónomo Municipal de Cobija, cursante de fs. 108 a 109, contra el Auto de Vista Nº de 273/19 de 22 de octubre de 2019, cursante de fs. 102 a 104 vta., emitido por la Sala Civil, Social, de Familia Niño Niña y Adolescente, Contenciosa y Contencioso Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Pando, dentro el proceso social por el pago de derechos laborales seguido por Marisol Gonzales Zabala contra la entidad municipal recurrente, el auto que concede el referido medio de impugnación, cursante a fs. 113 vta., el Auto Nº 46/2020-A de 7 de febrero, de fs. 121 y vta., mediante el cual se admite el referido recurso, los antecedentes del proceso y:
CONSIDERANDO I.
I.1.Antecedentes del proceso.
Marisol Gonzales Zabala, por memorial de fs. 27 a 30 vta., refiere que, empezó a trabajar desde febrero de 2011 en el municipio recurrente, habiendo prestado servicios hasta el 30 de junio de 2015, añade que pese haber trabajado dentro de los alcances del DS 21137 de 30 de noviembre de 1985, no se le ha cancelado el subsidio de frontera, al igual que el pago del aguinaldo desde el 2011 a 2015.
El Juez de Partido de Trabajo y Seguridad Social de Cobija, por Auto 927 de 26 de julio de 2017, cursante a fs. 31, admite la demanda y corre traslado a la parte contraria, quien por escrito de fs. 38 a 39, responde a la demanda interpuesta, por Auto 1079 de 5 de septiembre de 2017, cursante a fs. 39 vta., se deja trabada la relación jurídico procesal, la apertura del término probatorio de 10 días común a las partes fijándose los hechos a ser probados por las partes.
Cumplidas las formalidades procesales, se emitió la Sentencia N° 77/018 de 8 de marzo de 2018, cursante de fs. 53 a 55, declarando PROBADA en parte la demanda social, sin costas. En consecuencia, la entidad demanda deberá cancelar lo que se aprueba conforme la siguiente liquidación:
AGUINALDO esfuerzo por Bolivia…2013……………….Bs. 3.500
AGUINALDO………2011……………………….………….Bs. 3.208
AGUINALDO….2012 y 2013………………………………Bs. 7.000
SUBSIDIO DE FRONTERA:
2011…..11 meses salario Bs. 3.500……….20%..............Bs. 7.700
2012…..12 meses salario Bs. 3.500………..20%.............Bs 8.400
2013……1 mes de salario Bs. 3.500……….20%.............Bs. 700
2013…..11 meses de salario Bs. 4.100…….20%............Bs. 9.020
2014…..12 meses de salario Bs. 4.100…….20%............Bs. 9.840
2015……6 meses de salario Bs. 4.100…….20%............Bs. 4.920
TOTAL………………………………………………………..Bs. 54.280
Que debe ser cancelado dentro de tercero día de ejecutoriada la resolución.
I.2. Auto de Vista.
Contra esta decisión, el Gobierno Autónomo Municipal de Cobija interpuso recurso de apelación, cursante de fs. 88 a 89 vta., cumplidas las formalidades procesales, la Sala Civil, Social, de Familia Niño Niña y Adolescente, Contenciosa y Contencioso Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Pando, emitió el Auto de Vista 273/19 de 22 de octubre de 2019, cursante de fs. 102 a 104 vta., resolviendo CONFIRMAR la decisión de primera instancia, con la modificación que debe excluirse el aguinaldo y el subsidio de frontera de la gestión 2011 y los aguinaldos de los años 2012 y 2013, lo que asciende a Bs. 21.408, suma que resta a lo liquidado y arroja el monto de Bs. 32.872, suma que debe ser cancelada por el municipio apelante, en el plazo que establece la sentencia.
I.3 Motivos del recurso de casación.
Dentro el plazo previsto por ley, los representantes del Gobierno Autónomo Municipal de Cobija, por escrito de fs. 108 a 109, interpusieron recurso de casación en el fondo, acusando las siguientes infracciones:
Violación del art. 108 de la Constitución Política del Estado, que el Auto de Vista impugnado al señalar el indicado precepto constitucional, no ha interpretado de manera minuciosa las leyes, y refiere lo siguiente: “…no solo es decir que todos los funcionarios están dentro de la ley, sino muchas veces sus derechos y obligaciones están plasmadas en otras leyes y Decretos Supremos…”, y como parte recurrente pide la aplicación de las normas de administración pública como las Leyes 1178, 2027 y 2341, al regirse la demandante como trabajadora a contrato administrativo de Prestación de Servicio, los cuales no se valoró en el auto de vista.
Acusa que, el Tribunal de alzada está en la obligación de velar la igualdad de las partes dentro del proceso, y el derecho a la defensa es totalmente inviolable, debiendo aplicarse el art. 119 de la CPE, para ambas partes del proceso, no como en el presente caso solo respecto de la parte demandante, por ende no se estaría velando por los intereses del Estado, al haber trabajado la actora bajo las disposiciones de la Ley de Administración y Control Gubernamental, el Estatuto del Funcionario Público y la Ley de Procedimiento Administrativo, no estando sometida a la Ley 321 de 18 de diciembre de 2012.
Añade y señala que los documentos presentados por la parte recurrente comprueban la modalidad del contrato con que trabajo la actora y se comprueba la conclusión laboral por lo que no se encontraba bajo las previsiones de la Ley 321 tal como lo establece la SCP 281/2013-L y SC 0351/2003-R.
Manifiesta que la actora en la demanda laboral reclamó aguinaldo de las gestiones 2012, 2013 y 2011, haciéndolo de mala fe porque se aportó pruebas que no fueron consideradas por el auto de vista impugnado cumpliéndose con lo establecido en los contratos siendo cancelado el aguinaldo por lo que este Tribunal debe sancionar por el dolo y mala fe de la actora.
Sostuvo la indebida aplicación de la Ley Nº 321 que indica: “Se incorpora a la L.G.T. a las trabajadoras y los trabajadores asalariados permanentes y no así a los eventuales o no permanentes”, puesto que, en el presente caso, la demandante, no era personal asalariado permanente, como exige la ley, 8al estar sujeta a un contrato eventual a plazo fijo.
Señala que un contrato es un documento de ley entre partes y debe darse cumplimiento al mismo como lo señala el art. 519 del Código Civil, mal puede inmiscuirse o imponer que los derechos de la demandante estén dentro de la Ley 321 y DS 110; que esta disposición “es injusta e indebida” tanto en la sentencia como el Auto de Vista siendo incorrecta la aplicación de la indicada norma, la actora como ex funcionaria y a contrato de consultoría en línea estaba sujeta a los arts. 4 y 6 de la Ley 2027.
Finalmente acusó que el pago del subsidio de frontera determinado por las autoridades judiciales, es atentatorio y vulneratorio y se debe “…aplicar las presunciones que de un contrato de prestación de servicios y consultor en línea, no se desglosa en su boleta este concepto, sino lo percibido en su boleta de pago en base a su contrato…”, además que por los contratos suscritos con la actora se estipula que no gozara de este subsidio, por lo que erróneamente se ordena pago de subsidio de frontera del año 2012 al 2015 y reitera que es atentatorio a los intereses de la institución al tratarse de ser consultora.
En su petitorio, solicita que se emita auto supremo casando o modificando el auto de vista.
CONSIDERANDO II:
II.1 Fundamentos Jurídicos del fallo.
1.1. Consideraciones previas.
Luego de revisados minuciosamente los antecedentes cursantes en el expediente, en cumplimiento del art. 108 de la Constitución Política del Estado que dispone: “Son deberes de las y los bolivianos: 1.Conocer, cumplir y hacer cumplir la Constitución y las leyes”, se debe tener presente la generalidad con la cual se reguló el recurso de nulidad o casación en el Código Procesal del Trabajo, por ello es imperativo acudir al principio de supletoriedad excepcional previsto en el art. 252 del mismo cuerpo legal que dispone: “Los aspectos no previstos en la presente Ley, se regirán excepcionalmente por las disposiciones de la Ley de Organización Judicial y del Procedimiento Civil y siempre que no signifiquen violación de los principios generales del Derecho Procesal Civil”
En ese sentido, en cumplimiento de la Constitución Política del Estado que tiende a garantizar a toda persona el acceso a los recursos y medios impugnativos y las normas que hacen a la materia, conforme dispone el parágrafo I de su artículo 180, se ingresa a resolver los puntos acusados por la parte recurrente de la siguiente manera:
II.1.1.1. La Constitución Política del Estado, establece fundamentos laborales y de protección al trabajador; en ese sentido el art. 48.I señala: “Las disposiciones sociales y laborales son de cumplimiento obligatorio”, en su parágrafo II establece “Las normas laborales se interpretarán y aplicarán bajo los principios de protección de las trabajadoras y de los trabajadores como principal fuerza productiva de la sociedad; de primacía de la relación laboral; de continuidad y estabilidad laboral; de no discriminación y de inversión de la prueba a favor de la trabajadora y del trabajador”.
El principio de inversión de la prueba, contenido en la norma constitucional citada, establece que la carga de la prueba le corresponde al empleador. Este principio en materia laboral, es contrario a la regla general de principio de aportación de prueba, que establece “quien afirma un hecho debe probarlo”; en el proceso laboral se traslada esa responsabilidad al empleador.
Conforme al principio laboral constitucional, el art. 66 del CPT, establece que, en todo juicio social, incoado por el trabajador, la carga de la prueba corresponde al empleador, sin perjuicio de que aquel pueda ofrecer las pruebas que estime convenientes. A su vez el art. 150 de la misma Ley procesal laboral, establece que en esta materia corresponde al empleador demandado desvirtuar los fundamentos de la acción, sin perjuicio de que el actor aporte las pruebas que crea conveniente.
Consiguientemente, le corresponde al empleador la obligación de proporcionar al proceso los elementos de prueba necesarios a fin de desvirtuar lo señalado por el trabajador y que además le permita al juez adquirir una convicción positiva o negativa de la pretensión, basada en el principio de verdad material.
La inversión de la prueba en materia laboral goza de una presunción de veracidad respecto a la demanda del trabajador, presunción “juris tantum”, que debe ser destruida por el empleador con las pruebas que éste aportara en su defensa.
II.1.1.2. Sobre el Subsidio Frontera, el art. 12 del DS Nº 21137 de 30 de noviembre de 1985, señala: “Se sustituye los bonos de frontera, zona o región con un subsidio de frontera, cuyo monto será el veinte por ciento (20%) del salario mensual. Se beneficiarán con este subsidio, solamente los funcionarios y trabajadores del Sector Público cuyo lugar de trabajo se encuentra dentro de los cincuenta kilómetros lineales de las fronteras internacionales. Esta disposición regirá también para las empresas privadas”.
Dicha norma transcrita, no hace diferencia entre servidores públicos eventuales, consultores en línea o permanentes, incluye a todos los funcionarios y trabajadores el sector público y privado cuyo lugar de trabajo esté dentro de los 50km lineales de las fronteras internacionales; para ello, las instituciones deben consignar en las papeletas, boletas, o comprobantes de pago de sueldos, el monto cancelado por concepto de dicho subsidio, correspondiente al 20% del salario mensual percibido por el trabajador.
II.1.1.3. Para dar respuesta al recurso de casación que se examina es pertinente puntualizar que resulta absolutamente deficiente y confuso, en razón a que entre sus argumentos no se diferencia qué aspectos finalmente considera deben ser tratados en la forma y qué otros aspectos en el fondo, al respecto la doctrina y la jurisprudencia de este Tribunal Supremo, estableció que el recurso de casación, constituye una nueva demanda de puro derecho que debe contener requisitos esenciales, fundamentándose de manera precisa y concreta cuáles son las causas que motivan la casación en la forma y en el fondo, demostrándose en qué consiste la infracción que se acusa así como la posible solución a la controversia planteada.
No obstante, éstas situaciones, este alto Tribunal Supremo de Justicia, con el fin de dar una solución al conflicto, bajo la visión de la nueva justicia, en cumplimiento de la Constitución Política del Estado que tiende a garantizar a toda persona el acceso a los recursos y medios impugnativos y las normas que hacen a la materia, conforme dispone el parágrafo I de su artículo 180, se ingresa a resolver los puntos acusados por la parte recurrente de la siguiente manera:
1.2. Argumentos de derecho y de hecho.
Precisadas las formalidades con las cuales se resolverá este recurso de casación, a continuación, corresponde fundamentar y motivar nuestra decisión, respecto de las infracciones acusadas por la parte recurrente:
En cuanto a la violación acusada del art. 108 de la Constitución Política del Estado. - en este punto el ente municipal recurrente, no establece en forma específica qué precepto hubiese sido incumplido, desconocido o inaplicado por parte del Tribunal de Alzada, no indica la interpretación errónea o aplicación indebida de la normativa actual, no ha detallado qué preceptos legales fueron violados y en qué consistió esta violación, o si contiene disposiciones contradictorias, solo se limita a citar la norma de manera general, señalando que es un deber del Tribunal de apelación cumplir con esta disposición constitucional, sin precisar qué fundamento o análisis no guardar relación en el Auto de Vista recurrido.
Respecto a la infracción de la aplicación de normas de administración y la aplicación de cada una de las leyes (1178, 2341 y 2027), normativa que no es individualizada; es decir, no se específica que artículos de estos cuerpos legales no se aplicaron, fueron omitidos o se interpretaron erróneamente conforme al caso de autos, la entidad recurrente a través de sus representantes, no formuló ninguna impugnación específica de qué disposición legal, no se hubiese cumplido, o qué razonamiento del Tribunal Ad quem estuviere contrario a la norma, para acreditar la vulneración del precepto constitucional que alude; por estas razones este Tribunal considera infundado el argumento traído en el primer punto, al no evidenciarse la violación del art. 108 de la Constitución Política del Estado.
Se debe recordar a la parte recurrente, que el Estado Plurinacional de Bolivia, en cumplimiento de la Norma Suprema, se constituye en un Estado Unitario Social de Derecho, y en consecución a esto, todas las personas naturales y jurídicas, así como los órganos públicos, se encuentran sometidos a la Constitución Política del Estado; por lo que, en virtud del art. 410.II de la CPE, ésta: “…goza de primacía frente a cualquier otra disposición normativa. El bloque de Constitucionalidad está integrado por los Tratados y Convenios Internacionales en materia de Derechos Humanos y las normas de Derecho Comunitario, ratificados por el país. La aplicación de las normas jurídicas se regirá por la siguiente jerarquía, de acuerdo a las competencias de las entidades territoriales: 1. Constitución Política del Estado; 2. Los tratados internacionales; 3. Las leyes nacionales, los estatutos autonómicos, las cartas orgánicas y el resto de legislación departamental, municipal e indígena; 4. Los decretos, reglamentos y demás resoluciones emanadas de los órganos ejecutivos correspondientes”; teniendo entendido que los principios rectores de los derechos sociales inmersos en nuestra Ley Fundamental se sobreponen a lo establecido en una norma especial.
De igual manera, respecto de la omisión de aplicación del art. 119 de la Constitución Política del Estado, que establece: “I. Las partes en conflicto gozarán de igualdad de oportunidades para ejercer durante el proceso las facultades y los derechos que les asistan, sea por la vía ordinaria o por la indígena originaria campesina. II. Toda persona tiene derecho inviolable a la defensa. El Estado proporcionará a las personas denunciadas o imputadas una defensora o un defensor gratuito, en los casos en que éstas no cuenten con los recursos económicos necesarios”, no señala el por qué o cómo, se estaría vulnerando este precepto constitucional, afirmando de manera general, que el Tribunal de apelación tiene la obligación de velar la igualdad de las partes en el proceso, aplicando en forma imparcial este precepto, sin colegir qué fundamento del Tribunal Ad quem o decisión que haya asumido, omitiría esta igualdad de oportunidades dentro del proceso, a la que refiere este artículo, o de qué forma se hubiese violado el derecho a la defensa descrito en este mandato constitucional.
Otro aspecto que señala en este punto es que la actora no estaría sometida a la Ley 321 de 18 de diciembre de 2012, sin exponer la razón o su hipótesis de esa afirmación; y, se debe considerar que: “…el recurso de casación en el fondo (…) se dirige a buscar se deje sin efecto un auto vista o sentencia, dictada con infracción de ley o incurriendo en errores de hecho o de derecho…” (Libro Recurso de Casación en Bolivia, Pastor Ortiz Mattos, pag.140, Editorial Judicial 1997), al evidenciarse que los jueces o tribunales de instancia a tiempo de emitir sus resoluciones hubiesen incurrido en errores in judicando, aspectos que imperativamente deberán ser exteriorizados a través del recurso de casación en el fondo.
En ese sentido la entidad municipal recurrente, no ha explicado en qué consiste la violación de la norma que se alude, y no solo señalarla de vulnerada; esta inobservancia, de ningún modo puede suplirse por este Tribunal, sin que esta decisión implique negación del derecho de acceso a la justicia, a la tutela judicial efectiva y de otros derechos fundamentales, cuando estas conclusiones asumidas obedecen al propio desconocimiento y negligencia en que incurrió la parte recurrente a tiempo de formular el recurso de casación, omitiendo completamente la carga procesal de probar sus afirmaciones establecida por ley; en ese sentido se tiene infundado este argumento traído en casación.
Otro de los argumentos con el que considera que no le corresponde a la demandante el pago de aguinaldos, de las gestiones 2012, 2013 y 2011 es esencialmente de mala fe con dolo, es decir que, en criterio del Gobierno Autónomo Municipal de Cobija, corresponde a una conducta alevosa por parte de la actora.
Como en todos los manifestaciones traídos a esta instancia el municipio recurrente no especifica por qué no se debe cancelar las gestiones extrañadas limitándose a calificar la conducta de la demandante de mala fe, adviértase que no se impugna las razones por las que se debe pagar el aguinaldo, sino la ejecución de dicha decisión, es decir el pago, al respecto corresponde dar la razón a la entidad recurrente, en sentido que el manejo de dineros fiscales, imperativamente está sometido a formalidades administrativas establecidas en los diferentes subsistemas de la Ley SAFCO, siendo imperativo que todo gasto sea previamente presupuestado y aprobado el mismo por el Órgano Rector, sin embargo, ante la necesidad de generar gastos extraordinarios que no fueron oportunamente presupuestados, existe la posibilidad de modificar el presupuesto, previa justificación, en el caso de autos, nos referimos al reconocimiento de un derecho, como es el pago del aguinaldo en favor de un ex trabajador del GAM de Cobija, dispuesto por una autoridad judicial, emitida mediante resolución judicial, misma que deberá adquirir calidad de cosa juzgada.
En cuanto al pago de subsidio de frontera en favor de la demandante por las gestiones 2012, 2013, 2014 y 2015, atenta contra los intereses económicos de la institución, debiendo tomarse en cuenta que la demandante es consultora; estos argumentos traídos en el recurso, no solo recaen en la misma falta de razonamiento del recurso de casación interpuesto, sino que en este punto, no se señala normativa alguna, plasmando el recurrente solo su apreciación respecto de la determinación asumida en la sentencia y el Auto de Vista.
Respecto al cobro de subsidio de frontera, el argumento expuesto por la entidad recurrente, en sentido de que no le corresponde a la demandante la cancelación del indicado pago, y que debe presumirse el pago del mismo en las boletas, pues en el expediente cursan los contratos suscritos con la actora (010/2014;011/2014; 37/2014), donde se estipula que no gozara del pago del bono de subsidio de frontera, lo cual fue considerado por el Tribunal Ad quem.
En ese sentido al no indicar ni la norma que regula este derecho, ni qué fundamento del Auto de Vista estaría contrario a derecho, aludiendo únicamente que se genera un daño económico a la institución municipal demandada y conforme a las consideraciones supra, no puede este Tribunal suplir esta carencia.
A esto debemos añadir, a manera de aclaración que las determinaciones que asumen los impartidores de justicia están apegadas a la normativa laboral vigente, y no pueden causar daño económico a una institución, al tutelar y otorgar un derecho que fue reconocido e impuesto por el propio Estado, a través de una norma, como el subsidio de frontera, derecho adquirido por la prestación de trabajo dentro de los cincuenta kilómetros lineales de las fronteras internacionales, sin discriminación de condición, status, situación o clase de trabajador, establecido en el art. 12 del D.S. 21137 de 30 de noviembre de 1985.
En consecuencia, esta Sala considera que lo expresado por la entidad municipal recurrente en sentido que la asimilación de un trabajo a una realidad contractual dentro del servicio público exima el pago del subsidio de frontera, no corresponde por cuanto la configuración de dicho pago, por una parte es irrestricto a las actividades realizadas en zonas fronterizas, siempre en la intención de fortalecer la presencia del componente humano, no sólo a través de la administración pública, sino en general de todo trabajo asalariado que comparte esa condición, y por otra, constituye un derecho consolidado emergente de una condición específica (ubicación geográfica de la fuente laboral) sin que la norma, reconozca tratos discriminatorios sobre otras condiciones que la afecten, y menos que su efecto pueda ser deslucido por otras disposiciones de índole administrativo, que poseen más un tinte de diseño presupuestario que reconocimiento de derechos laborales emergentes del contrato de trabajo, como lo son las normas señaladas como inobservadas.
Por otra parte, entre la amplia jurisprudencia relacionada a este tema, se tiene el Auto Supremo 29/2016 de 4 de febrero, que determinó: “…el subsidio o bono de frontera, cumple dos requisitos de procedibilidad. El primero, referido a la condición de funcionario público; el segundo, alusivo al lugar de trabajo; es decir, dentro de los 50 km. lineales de las fronteras internacionales, previsto por mandato imperativo del art. 12 del DS N° 21137 de 30 de noviembre de 1985”; y, posteriormente, después de hacer alusión al DS 21137, concluye señalando: “Normativa que establece que para beneficiarse del subsidio de frontera, la única condición es que los trabajadores presten sus servicios en un área comprendida en los 50 kilómetros linéales con las fronteras internacionales, sin hacer mención o distinción sobre la naturaleza de los trabajos a realizarse o, los tipos de contratos que puedan suscribirse; es decir, si son eventuales, indefinidos, a plazo fijo, etc.; por lo que, el reconocimiento efectuado por los de instancia respecto a este derecho, es correcto y se encuentra fundado en derecho”..
Que, al haberse evidenciado que la demandante trabajó como funcionaria dependiente del Gobierno Autónomo Municipal de Cobija, por este motivo, al ser los derechos irrenunciables e imprescriptibles por mandato del art. 48.IV de la CPE y 4 de la Ley General del Trabajo, corresponde reconocer a favor de la actora, el subsidio de frontera, establecido en el Auto de Vista recurrido, quienes para arribar a la conclusión asumida, valoraron de forma correcta la prueba adjuntada durante la tramitación de la causa, conforme facultan los arts. 3 inc. j), 158 y 200 del CPT.
POR TANTO: La Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Segunda, en ejercicio de la atribución prevista en el art. 184.1 de la Constitución Política del Estado, art. 42.I.1 de la Ley del Órgano Judicial, declara INFUNDADO el recurso de casación en el fondo, interpuesto por el Gobierno Autónomo Municipal de Cobija, contra del Auto de Vista 273/19 de 22 de octubre de 2019, pronunciado por la Sala Civil, Familiar, Social, Niña, Niño y Adolescencia, Contenciosa y Contenciosa Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Pando, manteniendo firme y subsistente el Auto de Vista impugnado.
Sin costas en aplicación del art. 39 de la Ley Nº 1178.
Regístrese, notifíquese y devuélvase.
Magistrado Relator: Ricardo Torres Echalar