TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA
SALA CONTENCIOSA Y CONTENCIOSA ADM., SOCIAL Y ADM. PRIMERA
Auto Supremo Nº 535
Sucre, 11 de octubre de 2021
Expediente: |
324/2021-CF |
Demandante: |
Gerencia Regional Tarija - Aduana Nacional |
Demandado: |
Depósitos Aduaneros Bolivianos |
Proceso: |
Coactivo Fiscal |
Departamento: |
Tarija |
Magistrado Relator: |
Lic. Esteban Miranda Terán |
VISTOS: El recurso de casación de fs. 284 a 288, interpuesto por el Gerente Regional Tarija de la Aduana Nacional (en adelante AN), Diego Fernando Romero Castellanos, representado por Fabián Cristian Rivero Soliz, contra el Auto de Vista N° 03/2021 de 19 de marzo de fs. 364 a 366, emitido por la Sala Social, Seguridad Social, Administrativa, Contenciosa y Contenciosa Administrativa Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Tarija, dentro el proceso coactivo fiscal interpuesto por la AN, contra Depósitos Aduaneros Bolivianos (en adelante DAB); el Auto Interlocutorio Nº 07/2021 de 10 de mayo de fs. 380, que concedió el recurso; el Auto de 24 de mayo de 2021 de fs. 388, que admitió el recurso; y lo que fue pertinente analizar:
I. ANTECEDENTES DEL PROCESO:
Sentencia.
Planteada la demanda coactiva fiscal y tramitado el proceso, la Juez de Trabajo y Seguridad Social, Administrativo, Coactivo Fiscal y Tributario Primero de la capital de Tarija, emitió la Sentencia Nº 80/2019 de 17 de mayo de fs. 337 vta. a 340, declarando PROBADA la excepción de falta de fuerza coactiva del título coactivo, estableciendo que la sanción impuesta debe ser ejecutada por la propia AN; y por consiguiente, declaró IMPROBADA la demanda de fs. 180 a 181.
Auto de Vista
En conocimiento de esa determinación, la AN interpuso el recurso de apelación de fs. 342 a 345, que fue resuelto por el Auto de Vista N° 03/2021 de 19 de marzo de fs. 364 a 366, emitido por la Sala Social, Seguridad Social, Administrativa, Contenciosa y Contenciosa Administrativa Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Tarija, que CONFIRMÓ la Sentencia recurrida, sin costas en virtud del art. 39 de la Ley N° 1178, Ley de Administración y Control Gubernamentales (en adelante Ley SAFCO).
II. RECURSO DE CASACIÓN Y ADMISIÓN:
Recurso de casación.
En conocimiento del referido Auto de Vista, la AN interpuso el recurso de casación de fs. 368 a 372, conforme a lo siguiente:
Relacionó los antecedentes ocurridos en el proceso coactivo fiscal y citó partes del Auto de Vista recurrido, aseverando que los de instancia no analizaron, ni valoraron su competencia conforme establece la Sentencia Constitucional Plurinacional (en adelante SCP) N° 0459/2017-S1 de 31 de mayo.
Señaló que el proceso coactivo fiscal: “…se activa de la necesidad de proteger los bienes del Estado, que son patrimonio de la soberanía de la población, que es valuable en dinero y que debe recaer en su cumplimiento…” (Textual); en ese sentido, afirmó que en el proceso se presentó la Resolución Administrativa, emitida en un proceso administrativo interno que no se encuentra sujeto a control, ni aprobación por el Contralor General del Estado, porque: “…esta entidad no tiene entre sus atribuciones la facultad de aprobar Resoluciones Sancionatorias, en consecuencia no podría exigirse que estos documentos deban estar aprobados conforme dispone el Art. 3 num. 2) de la Ley de Procedimiento Coactivo Fiscal.
La Resolución Administrativa GRT-GR N° 005/2015 de fecha 05 de febrero de 2015, que declara probada la comisión de la infracción administrativa, misma que emerge de una relación jurídica del Contrato de Concesión suscrito entre la Aduana Nacional y la Empresa Pública Nacional Estratégica Depósitos Aduaneros Bolivianos…” (Resaltado añadido).
Hizo notar que el parágrafo I del art. 107 de la Ley N° 2492 de 2 de agosto de 2003, Código Tributario Boliviano (en adelante CTB-2003), fue declarado inconstitucional por la Sentencia Constitucional (en adelante SC) N° 0018/2004 de 2 de marzo.
Aseveró que, producto del proceso administrativo, se tiene evidencia de la responsabilidad civil de DAB, correspondiendo su ejecución en proceso coactivo fiscal, de acuerdo al art. 31 de la Ley N° 1178, Ley de Administración y Control Gubernamentales (en adelante Ley SAFCO).
Citó la SCP N° 0459/2017-S1 de 31 de mayo, referida a que se debe recurrir al proceso coactivo fiscal, cuando el Estado interviene como sujeto contractual y se agota la vía administrativa.
Aclaró que, en el caso, no existe deuda tributaria, la Resolución Administrativa que se pretende ejecutar en la vía coactiva fiscal, no es un Título de Ejecución Tributario y el incumplimiento de DAB fue procesado conforme a la Ley N° 2341, Ley de Procedimiento Administrativo (en adelante LPA).
Alegó que el art. 77 del Decreto Ley N° 14933 de 29 de septiembre de 1977, Ley del Sistema de Control Fiscal (en adelante LSCF), vigente por mandato del art. 54 de la Ley SAFCO, dispone que el incumplimiento de contratos administrativos de ejecución de obras, servicios públicos, suministros y concesiones, deben ser procesados por la vía coactiva fiscal.
Petitorio.
Solicitó dejar sin efecto el Auto de Vista recurrido, disponiendo la tramitación del proceso.
Contestación.
Habiéndose notificado a la entidad coactivada con el recurso de casación, no contestó oportunamente, habiéndose concedido el recurso por auto Interlocutorio Nº 07/2021 de fs. 380.
Admisión.
Mediante Auto de 24 de mayo de 2021 de fs. 388, se admitió el recurso de casación de fs. 368 a 372, que se pasa a resolver.
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO:
Legislación aplicable al caso:
En principio, corresponde recordar que la Ley SAFCO, regula los Sistemas de Administración y Control Gubernamental y su relacionamiento con los sistemas nacionales de planificación e inversión pública; asimismo, en su Capítulo V, establece el régimen de responsabilidad por la función pública aplicable a los servidores públicos quienes responden por los resultados emergentes del desempeño de sus funciones, deberes y atribuciones.
En ese contexto, de conformidad con el art. 31 del Reglamento para el Ejercicio de las Atribuciones de la Contraloría General del Estado, aprobado con el Decreto Supremo (en adelante DS) Nº 23215, la Contraloría General del Estado tiene atribución expresa para ejercer el control externo posterior en las entidades públicas, cuyos resultados constarán en informes que deben ser respaldados en papeles de trabajo, concordante con el art. 217 de la actual CPE. En caso que dichos Informes de auditoría incluyan hallazgos que puedan originar un Dictamen de Responsabilidad, se someten a un procedimiento de aclaración, por el que son notificados los involucrados (quienes tienen el plazo de diez días hábiles o más, para: a) solicitar por escrito una reunión de explicación sobre asuntos específicos y b) para presentar sus aclaraciones y justificativos, con base en los cuales, se elabora un Informe que ratifica o modifica el informe original. En caso de ratificarse los hallazgos o indicios de responsabilidad civil, esos informes son aprobados por el Contralor General del Estado a través del Dictamen de Responsabilidad Civil conforme a la previsión del art. 51 del Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública.
Constituyéndose dicho dictamen, en una opinión técnico-jurídica emitida por el Contralor General del Estado, que contiene: a) la relación de los hechos, actos u omisiones que supuestamente causaron daño económico al Estado, b) fundamentación legal, c) cuantificación del posible daño y; d) identificación del presunto o presuntos responsables.
Por previsión expresa del art. 43-a) de la Ley SAFCO, concordante con el art. 51 del Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública; y el dictamen, los informes de auditoría y los documentos que los sustentan tienen el valor de prueba pre constituida para la acción administrativa, ejecutiva y civil a que hubiere lugar, concordante con el art. 3 de la Ley de Procedimiento Coactivo Fiscal (en adelante LPCF), que los reconoce como instrumentos con fuerza coactiva suficiente para promover la acción coactiva fiscal correspondiente, estableciendo que: “Constituyen instrumentos con fuerza coactiva suficiente para promover la acción coactiva fiscal:
“1° Los informes de auditoría emitidos por la Contraloría General de la República aprobados por el Contralor General, emergentes del control financiero administrativo que establezcan cargos de sumas líquidas y exigibles.
2° Los informes de auditoría interna, procesos o sumarios administrativos organizados de acuerdo a su régimen interno, igualmente aprobados y que establezcan sumas líquidas y exigibles.”
Es necesario aclarar también que, pese a la calidad que ostentan dichos documentos, no gozan de la calidad de cosa juzgada, sino por el contrario, pueden ser desvirtuadas mediante el conjunto de pruebas que aporten las partes durante el proceso coactivo fiscal; pues estos documentos, únicamente acreditan cargos de presunto daño al Estado por responsabilidad civil que debe ser resarcido, pero que en el curso del proceso, conforme establece el art. 16 de la LPCF, pueden ser desvirtuados total o parcialmente mediante los descargos o justificativos presentados por el coactivado y que el Juez coactivo apreciará antes de la emisión de la Resolución Judicial respectiva.
Continuando, corresponde señalar que el art. 17 de la LPCF, establece que el “pliego de cargo” será emitido por el Juez coactivo, una vez vencidos los términos previstos en los arts. 11 y 14 de la referida Ley y con la presentación o no de los descargos o justificativos del coactivado, debiendo otorgarle a éste el plazo improrrogable de 5 días para que pague la obligación bajo conminatoria de apremio (el cual fue derogado por la Ley Nº 1602 de 15 de diciembre de 1994 “Ley de Abolición de Prisión y Apremio Corporal por Obligaciones Patrimoniales”).
Por otra parte, el art. 47 de la Ley SAFCO, ha creado la jurisdicción coactiva fiscal para el conocimiento de todos los procesos que se promuevan, para juzgar los actos de los servidores públicos y de los distintos hechos de los entes de derecho público o de las personas naturales o jurídicas privadas, que suscribieren contratos administrativos con el Estado, que hubieren provocado algún daño al Estado, sometiéndolos al control jurisdiccional, concretamente, a la Autoridad Jurisdiccional en materia coactiva fiscal, quién se constituye en el Juez natural y competente.
El Título IV Capítulo Único, del art. 77-e) de la LSCF, vigente por mandato del art. 54 de la Ley SAFCO N° 1178, dispone que serán objeto de juicio coactivo fiscal los actos, hechos y casos siguientes: “(…) Inciso e) "El incumplimiento de contratos administrativos de ejecución de obras, servicios públicos, suministros y concesiones".
En el contexto normativo, los arts. 3 de la LPCF y 77-e) de la LSCF; que establecen, que los procesos administrativos organizados y aprobados, de acuerdo al régimen interno de las entidades públicas, que determinen sumas líquidas y exigibles; constituyen instrumentos con fuerza coactiva fiscal, suficiente para promover la acción coactiva fiscal, por el incumplimiento de contratos administrativos de concesiones; los que, conforme prevé el art. 16 de la LPCF, pueden ser desvirtuados total o parcialmente, mediante los descargos o justificativos presentados por el coactivado ante el Juez coactivo, quien los apreciará y valorará, antes de la emisión de la resolución respectiva.
Es pertinente señalar, que el art. 17 de la LPCF, establece que el “Pliego de Cargo” será emitido por el Juez coactivo, una vez vencidos los términos previstos en los arts. 11 y 14 de la referida Ley y con la presentación o no de los descargos o justificativos del coactivado, debiendo otorgarle a éste el plazo improrrogable de 5 días para que pague la obligación; se hace constar que la conminatoria de apremio, prevista en esta norma, fue derogada por la Ley Nº 1602 de 15 de diciembre de 1994, Ley de Abolición de Prisión y Apremio Corporal por Obligaciones Patrimoniales.
Por consiguiente; el proceso coactivo fiscal por su carácter especial y su naturaleza de ejecución, es un trámite regido por una norma especial de aplicación preferente; razón por la que, de conformidad con la LPCF, los procesos coactivos difieren de los de conocimiento, no previendo la contestación; sino, tan sólo, la oposición de excepciones conforme el art. 8 de la citada Ley y ante la eventualidad de no oponerse las excepciones, el coactivado tiene la opción de presentar justificativos y descargos que desvirtúen la obligación o el monto que se persigue.
Resolución del caso concreto:
De acuerdo a los argumentos expuestos por la AN, corresponde establecer si la Resolución Administrativa GRT-GR N° 006/2015 de 5 de febrero, constituye o no un acto administrativo con fuerza coactiva fiscal; por lo que, se debe considerar lo siguiente:
La Resolución Administrativa GRT-GR N° 006/2015 de 5 de febrero, emergió de un proceso administrativo interno que no está sujeto a control ni aprobación por el Contralor General del Estado y declaró probada la comisión de la infracción administrativa, sancionando a DAB con una multa de $us14.000.- (Catorce mil 00/100 dólares norteamericanos), resolución que fue impugnada a través de los recursos administrativos de revocatoria y jerárquico.
Al respecto, corresponde recordar que de acuerdo a los arts. 43 de la Ley SAFCO y 51 del Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública “El dictamen de responsabilidad civil es una opinión técnica jurídica emitida por el Contralor General de la República. Tiene valor de prueba preconstituida y contendrá la relación de los hechos, actos u omisiones que supuestamente causaron daño económico al Estado, fundamentación legal, cuantificación del posible daño e identificación del presunto o presuntos responsables”; asimismo, conforme al art. 3 de la LPCF: “constituyen instrumentos con fuerza coactiva suficiente para promover la acción coactiva fiscal: 1° Los informes de auditoría emitidos por la Contraloría General de la República aprobados por el Contralor General, emergentes del control financiero administrativo que establezcan sumas líquidas y exigibles. 2° Los informes de auditoría interna, procesos o sumarios administrativos organizados de acuerdo a su régimen interno, igualmente aprobados y que establezcan sumas líquidas y exigibles”; en ese marco normativo, se establece que el documento presentado como instrumento coactivo en la presente causa, no contiene las características, ni condiciones requeridas en la normativa para ser considerado un instrumento con fuerza coactiva suficiente para promover la acción coactiva fiscal; puesto que, el referido documento no se encuentra previsto dentro el catálogo previsto en el art. 77 de la LSCF, al no estar aprobado por el Contralor General del Estado.
Conforme a los arts. 1 y 2 de la LPCF, el proceso coactivo fiscal, ha sido creado por el legislador, a fin que la autoridad jurisdiccional, en el marco del debido proceso, establezca la existencia o no de responsabilidad civil, el o los responsables y en su caso, determinar la cuantía emergente de dicha responsabilidad; debiendo al efecto la entidad coactivante, presentar 1. Los informes de auditoría emitidos por la Contraloría General del Estado (en adelante CGE) aprobados por el Contralor General, emergentes del control financiero administrativo que, establezcan cargos de sumas líquidas y exigibles o; 2. Los informes de auditoría interna, procesos o sumarios administrativos emitidos de acuerdo al régimen interno de cada institución, aprobados por el Contralor General de la CGE, que establezcan sumas líquidas y exigibles.
Por ello, la fundamentación y motivación expuesta por el Tribunal de alzada, para confirmar la Sentencia de instancia, es correcta; resultado infundados los argumentos de la AN, porque es evidente que en el caso, no se cumplen los presupuestos establecidos por la LPCF, para iniciar el proceso coactivo fiscal; más aún, si no se pretende que el Juez coactivo fiscal, establezca si existe o no responsabilidad civil, el o los responsables y, en su caso, la cuantía emergente de esa responsabilidad; por el contrario, la AN pretende la ejecución de una multa administrativa impuesta por la infracción del Reglamento para la Concesión de Recintos Aduaneros, por parte de DAB, que regula el régimen de sanciones emerge del contrato de concesión de recintos aduaneros, suscrito entre la AN y DAB; aspecto que, en los hechos difiere de los elementos constitutivos de la responsabilidad civil prevista por la Ley SAFCO y; que además, dicha sanción administrativa se encuentra firme, correspondiendo únicamente su cobro.
Respecto a la jurisprudencia contenida en la SCP N° 0459/2017-S1 de 31 de mayo de 2017, como argumento de la AN, para afirmar que corresponde tramitar ante el Juez coactivo fiscal, el cobro de la multa impuesta a DAB; corresponde advertir la inaplicabilidad de dicha jurisprudencia al caso concreto; toda vez que, conforme se ha desarrollado precedentemente los arts. 1 y 2 de la LPCF, establecen los presupuestos que dan inicio al proceso coactivo fiscal, disponiendo específicamente que al Juez coactivo fiscal, no le corresponde resolver cuestiones atribuidas por Ley a otras jurisdicciones, preceptos legales que no fueron motivo de análisis por parte del Tribunal Constitucional Plurinacional en la referida SCP.
Finalmente, respecto a que de acuerdo al art. 77 del Ley del Sistema de Control Fiscal, citado por la AN para fundamentar que, el incumplimiento de contratos administrativos de concesiones, deben procesarse por la vía coactiva fiscal; corresponde aclarar que, el referido precepto dispone que la CGE, se constituye en Tribunal Administrativo, cuando se establezcan indicios de responsabilidad civil, por el incumplimiento de contratos administrativos de ejecución de obras, servicios públicos, suministros y concesiones, que generen daño económico al Estado; no así, para la ejecución de las multas impuestas en procedimientos administrativos por incumplimiento de un Reglamento, como ocurre en autos respecto del Reglamento para la Concesión de Recintos Aduaneros, en el que sólo corresponde su ejecución y no así en la jurisdicción coactiva fiscal, porque no se ha identificado ningún daño al Estado y menos aún existe un Dictamen del Contralor General del Estado que apruebe el mismo o existe informes de auditoría que tengan fuerza coactiva.
Lo desarrollado demuestra que la AN incurrió en error al acudir al proceso coactivo fiscal para cobrar la multa administrativa impuesta a la DAB, con la Resolución Administrativa GRT-GR N° 006/2015 de 5 de febrero, siendo correcta la determinación de la resolución recurrida de casación al respecto.
Consiguientemente, en aplicación del principio “iuria novit curia”, por el que el administrador de justicia es quien debe conocer el derecho y debe aplicarlo libremente sin que se encuentre constreñido al encuadre normativo alegado por las partes, lo que de ninguna manera supone vulnerar el principio de “congruencia”, corresponde declarar infundado el recurso de casación en cumplimiento del art. 220-II del CPC-2013, aplicable en la resolución de la controversia por expresa determinación del art. 1 de la LPCF, manteniendo la determinación del Tribunal de alzada.
POR TANTO: La Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia, con la atribución contenida en los arts. 184-1 de la Constitución Política del Estado y 42-I-1 de la Ley del Órgano Judicial, declara INFUNDADO el recurso de casación de fs. 284 a 288, interpuesto por el Gerente Regional Tarija de la Aduana Nacional (en adelante AN), Diego Fernando Romero Castellanos, representado por Fabián Cristian Rivero Soliz; en consecuencia, se mantiene firme y subsistente el Auto de Vista Nº 03/2021 de 19 de marzo de fs. 364 a 366, emitido por la Sala Social, Seguridad Social, Administrativa, Contenciosa y Contenciosa Administrativa Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Tarija.
Sin costas en aplicación de los arts. 39 de la Ley Nº 1178 de 20 de julio de 1990 y 52 del DS Nº 23215 de 22 de julio de 1992.
Regístrese, notifíquese y devuélvase.