TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA
SALA CONTENCIOSA, CONTENCIOSA ADM., SOCIAL Y ADM. PRIMERA
Auto Supremo Nº 28
Sucre, 10 de febrero de 2021
Expediente: 423/2020-S
Demandante: Marco Antonio Rappo Arauz
Demandado: Gobierno Autónomo Municipal de Bella Flor
Proceso: Pago de beneficios sociales y derechos laborales
Departamento: Pando
Magistrado Relator: Lic. Esteban Miranda Terán
VISTOS: El recurso de casación, de fs. 68 a 69, interpuesto por el Gobierno Autónomo Municipal de Bella Flor (GAM de Bella Flor) representado por el Alcalde Ytamar Subtil Pedroso, contra el Auto de Vista N° 130/20 de 3 de julio de 2020, de fs. 62 a 64, emitida por la Sala Civil, Familia, Niño, Niña y Adolescente, Social, Contenciosa y Contenciosa Administrativa, del Tribunal Departamental de Justicia de Pando; dentro del proceso de pago de beneficios sociales y derechos laborales seguido por Marco Antonio Rappo Arauz contra el GAM de Bella Flor; el Auto de 11 de septiembre de 2020, que concedió el recurso (fs. 73 vta.); el Auto de 9 de noviembre de 2020 (fs. 86), por el que se declaró admisible el recurso de casación; los antecedentes procesales; y todo lo que en materia fue pertinente analizar:
I. ANTECEDENTES DEL PROCESO:
Sentencia.
Tramitado el proceso de pago de beneficios sociales y derechos laborales, a demanda de Marco Antonio Rappo Arauz, el Juez del Trabajo y Seguridad Social de Cobija, emitió la Sentencia Nº 363 018 de 29 de noviembre de 2018, de fs. 69 a 71, declarando PROBADA en parte la demanda de fs. 26, sin costas; disponiendo que el Gobierno Municipal demandado, cancele a favor del actor, la suma de Bs. 59.793.- (Cincuenta y nueve mil setecientos noventa y tres 00/100 bolivianos), por concepto de salarios devengados y subsidio de frontera.
Auto de Vista.
En conocimiento de la Sentencia, tanto el GAM de Bella Flor y Marco Antonio Rappo Arauz interpusieron recursos de apelación de fs. 75 y 79 respectivamente, que fueron resueltos por la Sala Civil, Familia, Niño, Niña y Adolescente, Social, Contenciosa y Contenciosa Administrativa, del Tribunal Departamental de Justicia de Pando, mediante Auto de Vista N° 130/20 de 3 de julio de 2020, de fs. 62 a 64, que CONFIRMÓ la Sentencia de primera instancia.
II. RECURSO DE CASACIÓN, CONTESTACIÓN Y ADMISIÓN:
En conocimiento del Auto de Vista referido, el GAM de Bella Flor, por medio del Alcalde, formuló recurso de casación de fs. 71 a 72, acusando:
1.- Violación del art. 108 de la Constitución Política del Estado (CPE), que establece: “Son deberes de las bolivianas y los bolivianos: 1. Conocer, cumplir y hacer cumplir la Constitución y las leyes. 2. Conocer, respetar y promover los derechos reconocidos en la Constitución”, que la sentencia y el Auto de Vista no ha tomado en cuenta las Leyes que rigen la vida institucional del GAM de Bella Flor como las Leyes N° 1178 de Administración y control gubernamental, N° 2027 del Estatuto del Funcionario Público y otras, que son aplicables en los contratos administrativos de consultoría en línea.
2.- El Tribunal de Apelación no aplicó el art. 119-I de la CPE, pese a estar en la obligación de velar por la igualdad de las partes dentro del proceso y considerar la inviolabilidad del derecho a la defensa, que fue reclamada en su aplicación para ambas partes del proceso; pero que, en el presente caso, no se ha tomado en cuanta al momento de emitir la Sentencia apelada otorgándole el beneficio que no le corresponde, debido a que el demandante estaba sujeto a la modalidad de contrato.
3.- La sentencia erróneamente tomó en cuenta 12 meses de la gestión 2009, sin considerar que la CPE fue aprobada el 7 de febrero de 2009 y el contrato del mes de enero por lo que no debió aplicarse la CPE.
4.- Señaló que, en la Sentencia se determinó el pago de subsidio de frontera, que en el contrato de consultoría en su cláusula decima (DEL MONTO, MONEDA Y FORMA DE PAGO), se estableció un monto total del servicio y el horario del consultor, por lo que no se tiene ninguna deuda pendiente con el actor, que el realizar algún tipo de pago, atenta contra los intereses económicos del municipio; además, que la partida de pago del consultor en línea no contempla pagos por separado, sino un monto en el que incluye el total del servicio.
5.- Que, el actor prestó servicios de consultor en línea, contrato administrativo, por lo que la judicatura laboral no es competente para resolver el incumplimiento o cumplimiento de contratos administrativos propio del proceso contencioso.
El contrato suscrito con el actor fue de consultor en línea bajo la partida presupuestaria Nº 25220, en la cláusula segunda (Legislación Aplicable), se estableció que el contrato está amparado en la CPE, Ley Nº 1178 de Administración y Control Gubernamentales, DS Nº 181 de 28 de junio de 2009, Ley del Presupuesto General de la Nación, Ley Nº 004 Marcelo Quiroga Santa Cruz y Reglamento Interno de Personal.
En la cláusula decima (Monto, Moneda y Forma de Pago), se estableció que por ser el contrato administrativo, no tendrá derecho de reclamar ningún beneficio social ni tacita recontratación; además, que el monto del contrato es el monto total y se encontraba incluido el pago de lo que en Ley le correspondía, como prestador de servicio y que en caso de controversia o surgir duda sobre los derechos y obligaciones, las partes acudirán a los términos y condiciones del contrato, sometidas a la jurisdicción coactiva fiscal.
6.- El actor no es servidor público conforme la Sentencia Constitucional Plurinacional (SCP) Nº 0605/2004-R de 22 de abril y el Auto Supremo Nº 266/2014 de 5 de diciembre de 2014, emitido por el Sala Social Liquidadora del Tribunal Supremo de Justicia de Bolivia, que establecen que los consultores en línea al no ser funcionarios públicos, no gozan de beneficios que brinda la Ley General del Trabajo, por lo que no les corresponde vacaciones, aguinaldo y otros beneficios.
Petitorio.
Interpuesto el recurso de casación en el fondo, solicitó que, previa revisión e interpretación de la normativa legal violada y aplicada erróneamente, se emita un Auto Supremo casando o modificando el Auto de Vista recurrido.
Contestación al recurso.
Previo traslado con el recurso de casación, interpuesto por el GAM de Bella Flor, el actor no contestó el recurso conforme demuestra el formulario de notificación de fs. 72 y se concedió curso conforme consta el actuado de fs. 73 vta.
Admisión.
Por Auto Supremo de 9 de noviembre de 2020 (fs. 86), se declaró admisible el recurso de casación, por lo que se pasa a resolver:
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO:
Expuestos así los fundamentos del recurso de casación y analizado el mismo, se tienen las siguientes consideraciones:
1 y 2.- Respecto a la omisión de aplicación de los arts. 108 y 119 de la CPE, Ley Nº 1178 de Administración y Control Gubernamental y Ley Nº 2027 del Estatuto del Funcionario Público, la entidad recurrente no señaló, el por qué o cómo, se habría vulnerado estos preceptos constitucionales y las Leyes mencionadas, afirmando de manera general, que el Tribunal de Apelación no consideró la normativa referida y tenía la obligación de tomar en cuenta las Leyes que rigen la vida institucional y de velar la igualdad de las partes en el proceso, aplicando en forma imparcial este precepto; sin especificar qué fundamentos del Auto de Vista, asumido por el Tribunal de Alzada, omitiría esta igualdad de oportunidades dentro del proceso, a las que refiere esta norma, o de qué forma se hubiese violado el derecho a la defensa descrito en este mandato constitucional, cuando quien recurre de casación, debe citar la Ley o Leyes violadas o aplicadas falsa o erróneamente, especificando en qué consiste la violación, falsedad o error, no siendo suficiente la simple cita de las normas que considera vulneradas, sin demostrar en términos razonados y razonables, en qué consiste la infracción que acusa, por lo que no corresponde acoger este argumento.
3 y 4.- En estos dos puntos, la entidad recurrente, afirmó que en la Sentencia, erróneamente se otorgó el subsidio de frontera por 12 meses de la gestión 2009, sin considerar que la CPE fue aprobada el 7 de febrero de 2009 y que la determinación de la Sentencia, de ordenar el pago de subsidio de frontera, atenta contra los intereses económicos de la institución, debiendo tomarse en cuenta que, el demandante era consultor en línea; por lo que, es preciso tener en cuenta, que el subsidio de frontera forma parte, de la categoría de los derechos laborales adquiridos, no llega a ser parte de los beneficios sociales, estos derechos se adquieren con la sola prestación de servicios dentro de una relación laboral con el transcurso del tiempo, como el sueldo, aguinaldo, bono de antigüedad, entre otros; otro requisito especifico como es para el caso, el lugar donde se presta el trabajo, dentro de los 50 km de las fronteras internacionales.
Este Tribunal Supremo de Justicia ha emitido jurisprudencia sobre este hecho, entre ellos el Auto Supremo Nº 61 de 01 de marzo de 2013, refiere:
“…En este sentido se debe señalar que, el Derecho laboral no forma parte del Derecho privado, sino del denominado Derecho Social que se caracteriza por la facultad que tiene el Estado de vigilar y asegurar que los derechos de los trabajadores no sean vulnerados por el desequilibrio de fuerzas económicas entre el empleador y el trabajador, ni siquiera por renuncia voluntaria y expresa del trabajador, toda vez que los derechos laborales son irrenunciables conforme establecen los artículos 48. III de la Constitución Política del Estado y 4 de la Ley General del Trabajo.
El Derecho Social tiene como característica especial su predominio o aplicación preferente respecto a la legislación civil o comercial; por ello, independiente si el contrato se lo celebra o es denominado por las partes como contrato civil o comercial o contrato de consultoría en línea, si en la prestación del servicio se observan características propias de la relación laboral, entonces, el contrato será obligatoriamente regulado por la Ley General del Trabajo.
En ese entendido el DS Nº 21137, representa la garantía de la aplicación objetiva de la Ley, de tal modo que los individuos saben en cada momento cuáles son sus derechos y sus obligaciones, sin que el capricho, la torpeza o la mala voluntad de los empleadores pueda causarles perjuicio; por cuanto las entidades del sector público, como las empresas privadas que desarrollen actividades dentro de los cincuenta kilómetros de las fronteras del país, conocen que tienen la obligación de cancelar a favor de sus empleados y trabajadores, el 20% adicional al salario mensual, por concepto de subsidio de frontera, justamente por encontrarse alejados de las ciudades y centros poblados”
La doctrina concibe a un derecho adquirido, como: “Aquel respecto del cual se han satisfecho todos los requisitos exigidos por la Ley en vigencia para determinar su adquisición y consiguiente incorporación al patrimonio del adquirente”, otra conceptualización define al derecho adquirido como: “El que por razón de la misma Ley se encuentra irrevocable y definitivamente incorporado al patrimonio de una persona”, es decir, que cuando una persona cumple con los requisitos para ser acreedor a este derecho, denominado por esto “derecho adquirido” y por ello se incorpora al capital de la persona beneficiaria, no pudiendo retrotraerse de modo alguno, como ocurre con los beneficios sociales, que ante ciertos hechos o actitudes del trabajador pueden ser revertidos.
El pago del subsidio de frontera, al ser considerado un derecho adquirido, llega a ser parte inherente del trabajador después de cumplir los requisitos de: prestación de servicios, el transcurso del tiempo y esencialmente el lugar donde se presta el trabajo; y al cumplimiento de estos requisitos, recibe la tutela establecida para este tipo de derechos por parte de la Norma Suprema, en sus arts. 46 y 48, llegando a formar parte del salario mensual que percibe el trabajador, en base a lo establecido en el art. 12 del DS Nº 21137 de 30 de noviembre de 1985, que determina: “Se sustituyen los bonos de frontera, zona o región, con un (Subsidio de frontera), cuyo monto será el veinte por ciento (20%) del salario mensual. Se beneficiarán con este subsidio, solamente los funcionarios y trabajadores del Sector Público cuyo lugar de trabajo se encuentra dentro de los cincuenta kilómetros lineales de las fronteras internacionales. Esta disposición regirá también para las empresas privadas”; en ese sentido, la procedencia del pago, está condicionada a que el lugar de trabajo se encuentre dentro de los 50 Km lineales de las fronteras internacionales, constituyéndose en un derecho consolidado emergente de una condición específica (ubicación geográfica de la fuente laboral) sin que se reconozca tratos discriminatorios.
Ahora, esta normativa que otorga este derecho adquirido, no hace distinción respecto a la condición del trabajador, el subsidio de frontera conforme se consideró es un derecho adquirido por la prestación de trabajo dentro de los cincuenta kilómetros lineales de las fronteras internacionales, sin discriminación de condición, estatus, situación o clase de trabajador, así este sea eventual, permanente, servidor público, particular, este derecho es adquirido por el solo hecho de prestar sus servicios dentro del límite impuesto en el art. 12 del DS Nº 21137, en tal razón, independientemente del tipo de relación laboral que se preste o el contrato de trabajo que se suscriba, cuando corresponda, debe ser incluido este derecho, toda vez que su pago es obligatorio y está determinado por Ley; derecho que no puede perderse, ni siquiera incurriendo en cualquiera de las causales de despido establecidas en el art. 16 de la Ley General del Trabajo (LGT) y art. 9 de su Decreto Reglamentario (DRLGT), por ser el subsidio de pago de frontera un derecho adquirido, que forma parte del salario percibido por el trabajador, generado día a día por la contraprestación directa del trabajo efectuado, en lugares fronterizos, dentro los límites establecidos en el Decreto Supremo indicado; derecho que goza de irrenunciabilidad e imprescriptibilidad entre otras características que lo revisten, en tal razón, independientemente del tipo de relación laboral que se preste o el contrato de trabajo que se suscriba, debe ser incluido este derecho, por lo que el Juez que determinó otorgar el subsidio de frontera por 12 meses de la gestión 2009, lo hizo en base al art. 12 del DS Nº 21137 de 30 de noviembre de 1985, confirmado por el Tribunal de apelación y no solo en base a la CPE, por lo que los de instancia determinaron correctamente el otorgar el derecho de subsidio de frontera.
5.- La entidad recurrente alegó, la incompetencia de la judicatura del trabajo en el trámite del presente proceso, en razón a que, el motivo del juicio es en base a contratos administrativos propios de un proceso contencioso.
De la revisión de los antecedentes se tiene que, el actor Marco Antonio Rappo Arauz, demandó el pago de sus derechos laborales y que admitida por el Juez de Trabajo y Seguridad Social, fue corrida en traslado a la entidad demandada, que cuestionó la competencia de la autoridad judicial a través de la interposición de la excepción de incompetencia prevista en el art. 127 del CPT, sosteniendo que el contrato suscrito con el actor es de consultor en línea fuera del alcance de la judicatura laboral y esta sujeta a materia contenciosa.
La excepción de incompetencia, fue resuelta por Auto Interlocutorio de 8 de agosto de 2018 (fs. 52), que declaró improbada la excepción; por consiguiente declarándose competente para conocer la misma, con el fundamento que en el caso presente, el art. 48-IV de la CPE y el AS Nº 378 de 28 de septiembre de 2012 del TSJ, que estable que los Jueces laborales son competentes para conocer demandas por subsidio de frontera, aguinaldos y otros derechos sociales inclusive de funcionarios públicos, resolución que no fue apelada por el GAM de Bella Flor.
Al respecto, se debe tomar en cuenta que, además, la pretensión del demandante, es el pago de salarios devengados, subsidio de frontera, vacaciones y la aplicación de la multa del 30% establecida por el Decreto Supremo Nº 28699 de 1 de mayo de 2006, que abre la competencia al Juez laboral; por lo que, a efectos de los arts. 12 de la Ley Nº 025, concordante con el art. 43 del CPT y art. 1 de la Ley General del Trabajo (LGT), el Juez ordinario en materia laboral, tiene competencia para admitir la pretensión del demandante y en Sentencia definir si las pretensiones del demandante corresponden al ámbito laboral o por el contrario, deben derivarse a un contencioso o contencioso administrativo, toda vez que, negar de inicio la solicitud del demandante, sería negarle el acceso a la justicia y desconocerle el derecho constitucional previsto en el art. 48 de la CPE.
Concluyéndose que el razonamiento del Juez de primera instancia de establecer con precisión que la causa se trataba de una relación laboral, fue acertada, toda vez que dicho extremo no puede ser determinado al inicio del proceso, al tratarse de una cuestión de fondo, ello debe determinarse de acuerdo a la prueba que vaya a producirse durante la sustanciación del proceso, e ingresar al fondo de la litis conllevaría emitir un criterio anticipado, además que, los arts. 9, 42, 43-b)-h), 44 y 45 del CPT concordante con el art. 73 de la Ley del Órgano Judicial, los Jueces de Trabajo y Seguridad Social tienen competencia para conocer y decidir acciones individuales o colectivas, por derechos y beneficios sociales interpuestas por los trabajadores, tal como ocurre en el presente caso; pues, de la demanda se colige que el actor impetra el pago de salarios devengados, subsidio de frontera, vacaciones y la aplicación de la multa del 30% establecida por el Decreto Supremo Nº 28699 de 1 de mayo de 2006.
Estos aspectos a “prima facie”, no pueden ser admitidos o desvirtuados por el Juez, pues existen cuestiones de hechos que deben ser dilucidados en el transcurso del proceso, para que en Sentencia, se reconozca o niegue el pago de los mismos; según se acredite mediante prueba que demuestre o desvirtúe los derechos reclamados por el actor, pero de ninguna manera el Juez de la causa, puede negar su competencia; esto, por disposición de los arts. 1 de la LGT, 1 de su DRLGT, 4 y 11-a) del CPT, por la presunta inexistencia de una relación laboral, que aún en el inicio del proceso no está acreditada o desvirtuada.
En ese entendido, de acuerdo a lo previsto en el art. 9 del CPT, la Judicatura del Trabajo tiene competencia para decidir las controversias emergentes de los contratos individuales de trabajo, sin que ello signifique que se esté reconociendo a priori, que el contrato suscrito entre el actor y la entidad demandada, sea de esta naturaleza, en tanto que el art. 43 del mismo cuerpo legal establece que: Los jueces de Trabajo y Seguridad Social, tiene competencia para conocer en primera instancia, b) “De las acciones sociales, individuales o colectiva, suscitadas como emergencia de la aplicación de las leyes laborales…”, concordante con el art. 73 de la LOJ Nº 025 de 24 de junio de 2010, “(COMPETENCIA DE JUZGADOS PÚBLICOS EN MATERIA DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL) Las juezas y jueces en materia de Trabajo y seguridad Social, tienen competencia para: 4. Conocer y decidir acciones individuales o colectivas, por derechos y beneficios sociales, indemnizaciones y compensaciones y, en general, conflictos que se susciten como emergencias de la aplicación de las leyes sociales, de los convenios y laudos arbitrales”.
Bajo ese marco normativo, se llega a la convicción de que los juzgadores en materia laboral, tienen competencia para conocer y tramitar la presente proceso, toda vez que existió algún tipo de relación entre partes, de índole laboral según el actor, o de carácter de consultor en línea a decir del GAM de Bella Flor, aspectos que, correctamente se probaron en el transcurso del proceso; toda vez que, el hecho de que el Auto interlocutorio de 8 de agosto de 2018 (fs. 52), que declaró, improbada la excepción de incompetencia y dispuso la prosecución del proceso; es por lógica, una decisión cuyo efecto inmediato, no tiene un carácter definitivo que ponga fin al proceso, (situación que es en esencia, la principal característica de una Sentencia, o bien incluso en una interpretación extensiva, de un Auto Interlocutorio definitivo, que precisamente posee aquel efecto); sino al contrario, abre el terreno para su trámite; es decir que, superada esta cuestión, se dispone la producción de pruebas que alienten o destruyan una determinada afirmación
En este contexto, este Tribunal advierte que la conclusión arribada en primer lugar por el Juez de instancia y ratificada por el Tribunal de apelación, al declararse competente para conocer y decidir los derechos pretendidos por el demandante, por haber determinado que la existencia o no de una relación laboral entre el actor y el GAM de Bella Flor, es una cuestión de fondo, que debe ser acreditada o negada, con la inversión de prueba dentro del proceso social, determinándose que actuaron de manera acertada, es decir, analizando su propia competencia, conforme el art. 4 del CPT que dispone: “En materia de trabajo y seguridad social, la autoridad judicial tiene una función activa de acuerdo con el principio inquisitivo y de dirección procesal, de tal suerte, que de oficio puede analizar su propia competencia…”.
6.- En último punto del recurso, la entidad recurrente, señala que el actor no es servidor público, conforme la SC Nº 0605/2004-R de 22 de abril y el Auto Supremo (AS) Nº 266/2014 de 5 de diciembre de 2014, de manera general; sin esbozar qué fundamento del Auto de Vista es contrario a la jurisprudencia que señala, no establece, qué fundamento del Tribunal alzada o decisión que asumió, carecería de esta obligación procesal, o de qué forma se hubiese vulnerado alguna garantía constitucional, solo menciono las referidas SC y AS.
Conforme las características de este medio de impugnación, quien recurre de casación, debe citar la Ley o Leyes violadas o aplicadas falsa o erróneamente, especificando en qué consiste la violación, falsedad o error, no siendo suficiente la simple enunciación de las normas que considera vulneradas o la descripción de un derecho o garantía como ocurre en autos, realizando solo una descripción conceptual de la fundamentación y motivación de las resoluciones y la jurisprudencia al respecto, sin indicar o relacionar estos conceptos con la determinación del Tribunal de alzada; así también, se debe considerar que el recurso de casación en la forma, buscará como finalidad la nulidad de la resolución recurrida o del proceso mismo cuando se hubieren violado las formas esenciales del proceso sancionadas con nulidad por Ley y que conlleven afectación del debido proceso, por errores de procedimiento o denominados in procedendo, aspectos que imperativamente deberán ser exteriorizados a través del recurso de casación en la forma, por la parte recurrente, explicando en que consiste la violación de la norma que se alude y cuál el error del Tribunal de apelación que debe ser rectificado a través de la nulidad, no solo hacer una descripción conceptual de un derecho o garantía, sin referirse para nada, a la resolución de vista que se cuestiona.
Esta inobservancia, de ningún modo puede suplirse por este Tribunal, sin que esta decisión implique negación del derecho de acceso a la justicia, a la tutela judicial efectiva y de otros derechos fundamentales, cuando estas conclusiones asumidas obedecen al propio desconocimiento y negligencia en que incurrió la parte recurrente a tiempo de formular el recurso de casación, omitiendo completamente la carga recursiva establecida por Ley; pero se aclara, que al haber reconocido la competencia de la judicatura laboral para resolver el presente proceso, en el que se dilucide derechos adquiridos en el que se dilucide derechos adquiridos, no es contrario a la Sentencia Constitucional Plurinacional y/o al Auto Supremo citados porque no fue objeto del proceso la aplicación al caso de la ley General del Trabajo.
En mérito a lo expuesto y encontrándose infundados los motivos traídos en casación por la entidad demandada, corresponde aplicar el art. 220-II del CPC-2013, por permisión del art. 252 del CPT.
POR TANTO: La Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia, con la atribución contenida en los arts. 184-1 de la Constitución Política del Estado y 42-I-1 de la Ley del Órgano Judicial, declara INFUNDADO el recurso de casación en el fondo, interpuesto por el Gobierno Autónomo Municipal de Bella Flor representado por el Alcalde Ytamar Subtil Pedroso, de fs. 68 a 69, en consecuencia, se mantiene firme y subsistente el Auto de Vista N° 130/20 de 3 de julio de 2020, de fs. 62 a 64, emitido por la Sala Civil, Familia, Niño, Niña y Adolescente, Social, Contenciosa y Contenciosa Administrativa, del Tribunal Departamental de Justicia de Pando.
Sin costas en aplicación de los arts. 39 de la Ley Nº 1178 de 20 de julio de 1990 y 52 del DS Nº 23215 de 22 de julio de 1992.
Regístrese, comuníquese y cúmplase.-