SALA CONTENCIOSA Y CONTENCIOSA
ADMINISTRATIVA, SOCIAL Y
ADMINISTRATIVA
SEGUNDA
Auto Supremo Nº 234/2021
Sucre, 22 de abril de 2021
Expediente: SC-CA.SAII-LPZ. 167/2021
Distrito: La Paz
Magistrado Relator: Dr. Ricardo Torres Echalar
VISTOS: El recurso de casación interpuesto por Pavel Iván Cossio Palenque en representación legal de la Mutual de Servicios al Policía (MUSERPOL), cursante de fs. 148 a 154, contra el Auto de Vista Nº 06/2020 de 13 de enero, cursante de fs. 137 vta. a 138, emitido por la Sala Social Administrativa, Contencioso, Contenciosa Administrativa Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, dentro del proceso de reclamación de beneficio de fondo de retiro policial solidario seguido por Jorge Santa Cruz Escobar contra la entidad recurrente, el auto que concede el referido medio de impugnación, cursante a fs. 191 vta., el Auto Nº 167/2021-A de 18 de marzo, de fs. 204 y vta., mediante el cual se admite el referido recurso, los antecedentes del proceso y:
CONSIDERANDO I.
I.1. Antecedentes del proceso
I.1.1. Resolución de la Comisión de Beneficios Económicos Policiales de MUSERPOL.-
Mediante Resolución Nº 486/2018 de 26 de junio, cursante de fs. 82 a 84, la Comisión de Beneficios Económicos de MUSERPOL, resolvió ratificar el anticipo otorgado mediante Resolución de la Comisión de Prestaciones N° 533/10 de 19 de junio de 2010, por un monto de Bs. 50.000,00.- con cargo a liquidación final a favor del Tcnl. DEAP Jorge Santa Cruz Escobar.
Reconocer el beneficio de fondo de retiro policial solidario por jubilación por el periodo de 31 años y 6 meses de acuerdo a la calificación de fondo de retiro policial solidario, de 20 de junio de 2018, el monto de Bs. 131.073,76.- y el reconocimiento de aportes laborales en disponibilidad de 5 años 6 meses por un monto total de Bs. 12.101,78.- reconociendo el monto total de Bs. 143.175,54.- descontando el anticipo, reconocer el pago del beneficio de fondo de retiro policial solidario por un total de Bs. 93.175,54.- a favor del Tcnl. DEAP Jorge Santa Cruz Escobar.
El monto total a pagar de Bs. 93.175,54 a favor del beneficiario.
I.1.1.2. Resolución de la Comisión de Reclamación
En virtud de ello, el beneficiario interpuso el recurso de reclamación cursante a fs. 98 vta. a 99, resuelto por el Directorio de MUSERPOL, mediante Resolución de Directorio Nº 49/18 de 19 de septiembre de 2018, cursante de fs. 114 a 118, confirmando la resolución impugnada, emitida por la Comisión de Beneficios Económicos Policiales de MUSERPOL.
I.2. Recurso de apelación y Auto de Vista
Interpuesto el recurso de apelación cursante de fs. 127 vta. a 128, por Jorge Santa Cruz Escobar, la Sala Social Administrativa, Contencioso, Contenciosa Administrativa Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, resuelve el mismo mediante Auto de Vista 06/2020 de 13 de enero, cursante de fs. 137 vta. a 138, el cual REVOCA la Resolución de Directorio Nº 49/18, en consecuencia deja sin efecto la Resolución N° 486/18 debiendo la comisión de beneficios económicos de MUSERPOL, emitir una nueva resolución en consideración a los conceptos legales establecidos en el auto de vista.
Ante la determinación del Auto de Vista, Pavel Iván Cossio Palenque en representación legal de MUSERPOL, interpone recurso de casación.
I.3 Motivos del recurso de casación.
Interpuesto el recurso de casación, la entidad recurrente establece que el Auto de Vista impugnado, al referirse sobre: la aplicación del DS 3231 de 28 de junio de 2017; Reglamento de fondo de retiro aprobado por directorio N° 31/17 de 24 de agosto de 2017 y el estudio matemático actuarial 2016-2020, son ilegales y arbitrarios, que según el análisis el tribunal de alzada que el memorándum de retiro del beneficiario habría sido emitido antes de la vigencia del DS 3231, así como las normas ya mencionadas, serian posterior al hecho generador y la jubilación plena, por lo que acusa que las autoridades judiciales no han previsto el art. 271 del CPC, al no valorar las pruebas así como la documentación cursante en el cuaderno administrativo.
Reitera que el memorándum G.O. 1223/15 de 28 de diciembre de 2015, seria anterior a la vigencia del DS 3231 de 28 de junio de 2017, y su disposición transitoria única en su parágrafo 1, siendo posterior el memorándum a la publicación del DS 3231.
Manifiesta que el auto de vista impugnado, realiza una mala interpretación de la normativa que está vigente para MUSERPOL en materia de prestaciones y cita el art. 128 de la Ley Orgánica de la Policía Boliviana, añade que el fondo de retiro es otorgado de acuerdo a reglamento entre ellos documentación personal como la solicitud expresa del pago del beneficio, aclara que no se inicia de oficio el trámite de fondo de retiro, por lo que no se toma en cuenta la fecha de la jubilación plena sino la fecha que se hace formal el pedio de pago a efectos de aplicar la normativa.
Arguye que el auto de vista 06/2020 hace una determinación sesgada respecto al art. 54 inc. g) de la Ley 734 porque indemnización no puede ser entendida como “…beneficio social emergente desde un punto de vista derecho laboral” al no estar regulados por la ley 1178 y 2027 y tienen una forma de cálculo y el promedio de los 3 últimos salarios percibidos, por el tiempo de servicios prestados, en este caso el efectivo policial es un funcionario público policial, regido por la ley 1178 y 2027, así como la Ley 101, razón por la cual no se encuentra dentro de los alcances de la Ley General del Trabajo.
Refiere que MUSERPOL no toma en cuenta la fecha del hecho generador es decir la fecha del memorándum de agradecimiento (28-12/2015), que en el presente caso lo hizo después de dos años (26-12-2017) hasta hacer su solicitud de pago por lo que no se puede aplicar normativa con vigencia al hecho generador.
Finaliza manifestado que el auto de vista recurrido interpreta de manera errónea la ley al tratar que MUSERPOL aplique de forma arbitraria el estudio matemático 2011-2015 (derogado) vulnerando el debido proceso en su vertiente derecho al juez natural e imparcial en su elemento competencia.
En su petitorio, solicita que este Tribunal case el auto de vista 06/2020 disponiendo la nulidad del mismo. Jorge Santa Cruz Escobar por memorial de fs. 191 a 193, responde de forma negativa el recurso planteado.
CONSIDERANDO II:
II.1 Fundamentos Jurídicos del fallo.
1.1. Consideraciones previas.
Luego de revisados minuciosamente los antecedentes cursantes en el expediente, en cumplimiento del art. 108 de la Constitución Política del Estado que dispone: “Son deberes de las y los bolivianos: 1. Conocer, cumplir y hacer cumplir la Constitución y las leyes”,
En ese sentido, en cumplimiento de la Constitución Política del Estado que tiende a garantizar a toda persona el acceso a los recursos y medios impugnativos y las normas que hacen a la materia, conforme dispone el art. 180.I, se ingresa a resolver los puntos acusados por la recurrente de la siguiente manera:
II.1.1.1. Conforme a los arts. 1 y 6 de la disposición final del DS N° 1446, la Mutual de Seguro del Policía pasa a cargo de MUSERPOL adquiriendo derechos y obligaciones, por lo que a partir de la vigencia del referido DS toda gestión y obligación debe ser realizada y asumida por MUSERPOL.
Conforme a lo señalado se tiene que el art. 14 del DS N° 1446, “ I. Los beneficios otorgados por MUSERPOL son:
a) Fondo de Retiro Policial Individual;
b) Seguro de Vida;
c) Complemento Económico.
II. El aporte y el pago de los beneficios establecidos en los incisos a) y b) del Parágrafo precedente, serán objeto de un estudio técnico financiero que asegure su sostenibilidad y no asunción de riesgos por parte de la MUSERPOL y de acuerdo a reglamentación interna.
III. Los beneficios señalados en el presente Artículo se rigen por el principio de equidad, debiendo ser otorgados a todos los afiliados, aportantes de la Policía Boliviana en sus diferentes sectores y niveles sin ninguna distinción y con relación a los aportes realizados.
IV. Los recursos que son fuente de financiamiento de los beneficios señalados en el Parágrafo I serán administrados de forma exclusiva por la MUSERPOL en conformidad a la normativa vigente.”
El beneficio señalado, se materializa conforme lo establece el art. 15 del referido DS 1446, que estableció: “(Fondo de Retiro Policial Individual) Es el beneficio que brinda protección a los miembros del servicio activo y a sus derechohabientes, mediante el reconocimiento de un pago único, con motivo y oportunidad del retiro definitivo de la actividad remunerada dependiente de la Policía Boliviana, el cual será administrado por la MUSERPOL mediante cuentas individuales de cada afiliado a ser otorgado en función de sus aportes y el rendimiento de los mismos, cuando se produzca el retiro por:
a) Jubilación;
b) Fallecimiento del titular;
c) Retiro forzoso;
d) Retiro voluntario”.
Asimismo, dicho Decreto en su disposición final séptima, señala que: “Artículo final 7°.- “I. El presente Decreto Supremo entrará en vigencia una vez que el Directorio de la Mutual de Seguros del Policía emita la Resolución de disolución de la MUSERPOL conforme a su Estatuto Orgánico y en el marco de la normativa vigente aplicable a la naturaleza jurídica de dicha institución. II. La MUSERPOL, mantendrá su personalidad jurídica sólo para efectos de cierre y transferencia de su patrimonio conforme lo establecido por el presente Decreto Supremo. Los señores Ministros de Estado en los Despachos de Gobierno y de Economía y Finanzas Públicas, quedan encargados de la ejecución y cumplimiento del presente Decreto Supremo”.
II.1.1.2. Principio de irretroactividad de la ley.- Debe tenerse en cuenta que el art. 123 de la Constitución Política del Estado, consagra el principio general de irretroactividad de ley, en los siguientes términos “La ley sólo dispone para lo venidero y no tiene efecto retroactivo”; principio que en el ámbito Penal y Social es una derivación del principio de legalidad, encontrándonos frente a una prohibición de retroactividad de toda ley penal o social desfavorable, que en el último caso afecte los derechos del trabajador.
El principio de favorabilidad, como excepción al principio de irretroactividad de la ley social y sus alcances está establecido en el mismo artículo en los siguientes términos: “La ley sólo dispone para lo venidero y no tiene efecto retroactivo, excepto en materia social cuando lo determine expresamente a favor de las trabajadoras y trabajadores; en materia Penal, cuando beneficie a la imputada o al imputado”.
La naturaleza jurídica del principio de irretroactividad es la premisa según la cual, en la generalidad de las circunstancias se prohíbe, con base en la preservación del orden público y con la finalidad de plasmar la seguridad y estabilidad jurídica, que una Ley tenga efectos con anterioridad a su vigencia, salvo circunstancias especiales que favorezcan, tanto al destinatario de la norma como a la consecución del bien común, de manera concurrente. En materia social la exigencia Constitucional es que tiene que haber una determinación expresa, entendemos de la Ley.
En ese entendido, la SC 1421/2004 de 6 de septiembre, determinó que: 'Retomando la línea de razonamiento jurídico en que se funda el principio de la irretroactividad de la ley, cual es la protección de los derechos adquiridos o constituidos, cabe señalar que este principio se aplica al ámbito de aquellas leyes que establecen o definen derechos, obligaciones o responsabilidades, ello porque si una persona goza de un derecho subjetivo reconocido por la ley no puede ser privado de él por una nueva ley; en cambio la excepción de la retroactividad se aplica, especialmente, en el ámbito de las normas de carácter procesal, es decir, en aquellas que no definan o determinen derechos”.
1.2. Argumentos de derecho y de hecho.
Precisadas las formalidades con las cuales se resolverá este recurso de casación, a continuación, corresponde fundamentar y motivar nuestra decisión, respecto de las infracciones acusadas por la entidad recurrente:
En cuanto al recurso de casación interpuesto por el representante de MUSERPOL, ante la aplicación del DS 3231 de 28 de junio de 2017; Reglamento de fondo de retiro, aprobado por directorio N° 31/17 de 24 de agosto de 2017 y el estudio matemático actuarial 2016-2020, que según el análisis del tribunal de alzada, el memorándum de retiro del beneficiario habría sido emitido antes de la vigencia del DS 3231, conforme a los agravios expresados, se procede al control de legalidad, conforme lo siguiente:
De los antecedentes que cursan en obrados, se tiene que el reclamante Jorge Santa Cruz Escobar, acorde al memorándum CITE N° G.O. 1223/2015 de 28 de diciembre (fs. 37), emitido por el Comando General de la Policía Boliviana de agradecimiento de servicios, el tribunal de alzada refiere que para el cálculo de la prestación del fondo de retiro policial corresponde la aplicación del Reglamento de Prestaciones Económicas de Régimen Especial del Estudio Matemático Actuarial 2011-2015; en ese entendido debemos remitirnos al Informe Técnico-Legal CITE: MUSERPOL/CBE/INF.031/2018 de 28 de agosto, cursante de fs. 101 a 111, en el punto 4 (Conclusiones) parágrafo 5, señala: “Considerando la fecha de presentación de la solicitud de pago del beneficio de Fondo de Retiro Policial Solidario, en sustento a lo establecido en los Artículos 232 y 235.1 de la Constitución Política del Estado y lo dispuesto en el Decreto Supremo N° 3231, es a lugar la aplicación del Estudio Matemático Actuarial 2016-2020 y el Reglamento de Fondo de Retiro Policial Solidario aprobado y vigente para la otorgación del beneficio”.
Entendiendo que MUSERPOL considero la aplicación de los parámetros determinado por el Estudio Matemático Actuarial 2016-2020, por ser el vigente a momento de la solitud del beneficio; al respecto, es necesario aplicar para el presente caso la SCP 1262/2015-S2 de 12 de noviembre, dentro del análisis de un caso análogo, que señala: “En ese mérito, los demandados deben tomar en cuenta que, en materia administrativa y de acuerdo a la previsión contenida en el art. 123 de la CPE, la norma, entendida como ley, reglamento u otra disposición obligatoria y general, rige para lo venidero y no así de manera retroactiva; lo que conlleva que la administración pública adecúe sus actos a la ley, asegurando a los administrados la garantía del debido proceso, y la certeza de la aplicación de la norma vigente a su situación en particular. En ese orden, se asegura la preservación del orden público a fin de obtener seguridad y estabilidad jurídica, impidiendo que una ley tenga efectos con anterioridad a su vigencia, salvo circunstancias especiales que favorezcan, tanto al destinario de la norma como a la consecución del bien común de manera concurrente; lo que no concurre en el caso de autos”.
El fallo constitucional supra, establece que el parámetro a considerar debe ser el vigente a momento de la generación del derecho, el cual nace conjuntamente con la jubilación, debiendo aplicarse estrictamente el art. 123 de la CPE; en ese entendido, MUSERPOL al emplear el parámetro vigente a momento de la solicitud y no de la generación del derecho ha obrado erradamente, por lo que el cálculo efectuado no corresponde, generando vulneración al debido proceso, debiendo regularizarse esta afectación realizándose una nueva liquidación en base a los parámetros determinados por el estudio matemático actuarial 2011-2015 vigente al momento de generarse el derecho.
Sin embargo, la entidad recurrente, insiste que una vez que el jubilado inicia de oficio el trámite de fondo de retiro se toma en cuenta esa fecha para la aplicación de la normativa vigente, situación que demuestra la vulneración de derechos constitucionales al hallarse la SCP 1262/2015-S2, así como los Autos Supremos 280 de 18 de junio de 2018 y 169/2019 de 2 de diciembre, emitidos el Tribunal Supremo de Justicia, que están dentro el parámetro de la línea generada al caso concreto.
Consiguientemente, el auto de vista 06/2020, ha dictado un fallo en base a la jurisprudencia constitucional y ordinaria, por lo tanto, la entidad recurrente en casos similares debe aplicar las líneas jurisprudenciales dictadas tal cual, al existir un caso concreto respecto al estudio matemático actuarial 2011-2015.
En ese entendido la Constitución Política del Estado, establece la obligatoriedad de las Sentencias Constitucionales, en su art. 203, señala: “Las decisiones y sentencias del Tribunal Constitucional Plurinacional son de carácter vinculante y de cumplimiento obligatorio, y contra ellas no cabe recurso ordinario ulterior alguno”. A su vez, el art. 8 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional, estipula: “Las decisiones y sentencias del Tribunal Constitucional Plurinacional son de carácter vinculante y de cumplimiento obligatorio, y contra ellas no cabe recurso ordinario ulterior alguno”, norma concordante con el art. 15 del Código Procesal Constitucional, que señala: “ I. Las sentencias, declaraciones y autos del Tribunal Constitucional Plurinacional son de cumplimiento obligatorio para las partes intervinientes en un proceso constitucional; excepto las dictadas en las acciones de inconstitucionalidad y recurso contra tributos que tienen efecto general. II. Las razones jurídicas de la decisión, en las resoluciones emitidas por el Tribunal Constitucional Plurinacional constituyen jurisprudencia y tienen carácter vinculante para los Órganos del poder público, legisladores, autoridades, tribunales y particulares”.
En mérito a lo anterior, el art. 44.I de la Ley del Tribunal Constitucional, establece que “los poderes públicos están obligados al cumplimiento de las resoluciones pronunciadas por el Tribunal Constitucional. Las sentencias, declaraciones y autos del Tribunal Constitucional, son obligatorias y vinculantes para los Poderes del Estado, legisladores, autoridades y tribunales”.
En consonancia con tales disposiciones legales la línea jurisprudencial del Tribunal Constitucional Plurinacional con relación sobre el efecto vinculante de las sentencias constitucionales, ha razonado en la SCP 0625/2012 de 23 de julio, que: “Las sentencias constitucionales dictadas en correspondencia a los principios de supremacía y fuerza normativa de la Ley Fundamental, se revisten del imperativo de cosa juzgada constitucional; es decir, no admiten más revisión y así adquieren calidad de inmutables e inimpugnables por recurso ulterior, en razón a que es la Constitución la que se sobrepone al orden jurídico general y este Tribunal, se constituye en su supremo intérprete. Precisamente por las características indicadas supra, es que las resoluciones de la jurisdicción constitucional son vinculantes y de obediencia obligatoria por los poderes públicos y por supuesto por las partes, afirmación que se sustenta en el art. 203 de la CPE. Que concuerda con la previsión del art. 129.V de la misma norma constitucional, que indica: 'La decisión final que conceda la acción de amparo constitucional será ejecutada inmediatamente y sin observación (…). La autoridad judicial que no proceda conforme con lo indicado por este artículo, quedará sujeta a las sanciones previstas por la ley'” (SC 1922/2011-R de 28 de noviembre).
Por lo expuesto, emitido un fallo en la jurisdicción constitucional, ya sea por los jueces o tribunales de garantías o por este Tribunal, la doctrina legal aplicable desarrollada en él, tiene carácter vinculante con relación a todos, debiendo las autoridades tanto jurisdiccionales como administrativas aplicarla en los casos análogos que sea de su conocimiento; de otro lado, la determinación expresada en la parte dispositiva al estar dirigida exclusivamente a las partes intervinientes en la acción de defensa, tiene efectos inter partes; es decir, surte consecuencias jurídicas con relación al accionante, personas o servidor público demandados y terceros interesados, correspondiendo su ejecución inmediata sin observación alguna, dado que no existe instancia revisora ulterior que pueda modificar sus efectos.
De lo descrito se advierte que a criterio de este Tribunal, la entidad recurrente debe dar cumplimiento a la SCP 1262/2015-S2, la misma no ha sido cumplida por MUSERPOL, entonces no resultaba lógico ni entendible el motivo, por el cual, la entidad recurrente, emite la Resolución de directorio N° 49/2018 que confirma la resolución de la comisión de beneficios económicos 486/2018, cuando ya han sido demandados por una acción de amparo constitucional en la gestión 2015 -SCP 1262/2015-S2- generando en su actuar un caos procesal, haciendo nulo implícitamente todo lo actuado, puesto que en la causa existe determinación expresa sobre el caso concreto.
Extremos que ante una realidad evidente, que no puede dejarse de lado, denotan que actualmente se dictaron los Autos Supremos 169/2019 de 2 de diciembre y 280 de 18 de junio de 2018, por lo que corresponde el cumplimiento de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, por su efecto vinculante de esta determinación de acuerdo a lo glosado supra, que en ese caso existe una evaluación de fondo asumida por las autoridades que han expresado fundamentación jurídica inserta en la SCP 1262/2015-S2, misma que como se expuso debe ser revisada en su cumplimiento o sobre cumplimiento por MUSERPOL y por el carácter vinculante de la misma esta debe ser aplicada por la entidad recurrente.
Otro de los aspectos que considera la SCP 1262/2015-S2, con relación en el art. 48.IV de la CPE, en el análisis de un caso análogo refiere: “En ese orden, la garantía a la seguridad social está directamente relacionada a la satisfacción de los derechos humanos; en el caso, el derecho a la jubilación busca la protección a los beneficiarios evitando las consecuencias negativas que emergerían de una falta de recursos económicos para cubrir contingencias básicas de subsistencia al no desempeñar el trabajador ya funciones en el mercado laboral; derecho que por su trascendencia, es de naturaleza inembargable e imprescriptible a tenor de lo dispuesto por el art. 48.IV de la CPE, lo que no implica de modo alguno la vulneración a la seguridad jurídica sino que se constituye en una consagración efectiva de principios y valores constitucionales que tutelan la solidaridad que debe regir en toda sociedad, prestando especial atención a los titulares de este derecho, que les permite la subsistencia con dignidad. En conclusión, el derecho a la jubilación, así como también se entiende, los fondos de retiro por dicho concepto, conceden a los beneficiarios que cumplan los requisitos instituidos por ley al efecto, el derecho a recibir la prestación derivada del trabajo realizado durante su vida laboral, con el fin máximo de llegar a la tercera edad y vivir dignamente; estableciéndose de la normativa constitucional, la especial atención a la que el Estado debe propender en proteger a dicho sector de vulnerabilidad amparándolo en cuanto a las contingencias de la vejez”.
Conforme a ello se debe entender que el fondo de retiro de la Policía constituye un beneficio social, que se encuentra regulado por el art. 48.IV de la CPE, por lo que adquiere la calidad de inembargable, sosteniendo que los aportes al seguro social son imprescriptibles amparados en la normativa señalada, en observancia de la irretroactividad de la ley, prevista en el art. 123 de la Ley Fundamental.
En ese sentido, este Tribunal Supremo de Justicia no encuentra violación o errónea interpretación de la normativa acusada por la entidad recurrente, así como tampoco infracción o quebrantamiento de disposiciones legales.
POR TANTO: La Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Segunda del Tribunal Supremo de Justicia, con la atribución conferida en los arts. 184.1 de la Constitución Política del Estado y 42.I.1 de la Ley del Órgano Judicial, declara INFUNDADO el recurso de casación de fs. 148 a 154, interpuesto por el representante legal de la Mutual de Servicios al Policía contra el Auto de Vista 06/2020 de 13 de enero.
Sin costas, en mérito al art. 39 de la Ley 1178.
Regístrese, notifíquese y devuélvase.
Magistrado Relator: Ricardo Torres Echalar