SALA CONTENCIOSA, CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA, SOCIAL Y ADMINISTRATIVA
SEGUNDA
Auto Supremo Nº 59/2022
Sucre, 22 de febrero de 2022
Expediente: SC-CA.SAII- LPZ. 513/2021
Distrito: La Paz
Magistrado Relator: Dr. Carlos Alberto Egüez Añez
VISTOS: El recurso de casación interpuesto por German Prudencio Taboada Parraga, en representación legal de la Autoridad de Fiscalización de Empresas - AEMP, de fs. 411 a 414 vta., contra el Auto de Vista Nº 052/2021 SSA-II, de 11 de junio, de fs. 403 a 406 vta., pronunciado por la Sala Social Administrativa, Contencioso y Contenciosa Administrativa Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, dentro del proceso de ejecución de cobro coactivo, seguido por el recurrente, contra la Cervecería Boliviana Nacional - CBN, la respuesta de fs. 419 a 421, el Auto de 17 de agosto de 2021 de fs. 422 que concede el referido medio de impugnación, el Auto N° 513/2021-A, de 6 de septiembre, de fs. 430 y vta., que dispone su admisión, los antecedentes del proceso, y;
CONSIDERANDO I.
I.1 Antecedentes del proceso.
I.1.1. Sentencia.
Que, tramitado el proceso de ejecución de cobro coactivo, el Juez de Partido Administrativo Coactivo Fiscal y Tributario Cuarto, del Tribunal Departamental de La Paz, emitió la Resolución AID Nº 40/2020, de 24 de noviembre, cursante de fs. 332 a 342, declarando PROBADA la excepción de inhabilidad de Título Ejecutivo y falta de fuerza ejecutiva opuesta por la Empresa Cervecería Boliviana Nacional SA- CBN, e IMPROBADA la prescripción de la facultad de ejecución de la sanción, en consecuencia, sin efecto momentáneo el cobro de la sanción establecida de la Resolución Administrativa RA/AEMP/DTDCDN/Nº 126/2018 de 19 de noviembre, emitida por la Autoridad de Fiscalización de Empresas- AEMP, hasta que se resuelva la Demanda Contenciosa Administrativa.
I.1.2. Auto de Vista
En grado de apelación deducido por ambas partes de fs. 348 a 354 y de fs. 376 a 380 vta., la Sala Social Administrativa, Contencioso y Contenciosa Administrativa Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, por Auto de Vista N° 052/2021 SSA-II, de 11 de junio, cursante de fs. 403 a 406 vta., CONFIRMÓ la Resolución AID Nº 40/2020, de 24 de noviembre, de fs. 332 a 342, así como su Auto Complementario de fecha 04 de diciembre de 2020, de fs. 345. Sin costas en aplicación del art. 39 de la Ley Nº 1178.
I.1.3. Motivos del recurso de casación en el fondo.
El referido Auto de Vista, motivó a la Entidad demandante a interponer el recurso de casación en el fondo, con los fundamentos expuestos en el memorial de fs. 411 a 414 vta., alegando lo siguiente:
1. Acusa que el Tribunal Ad quem, realiza una aplicación indebida del principio de control judicial, previsto en el art. 4 inc. i) de la Ley N° 2341 de Procedimiento Administrativo e inobservancia del art. 8 de la Ley de Procedimiento Coactivo Fiscal; Señala, que el control judicial no es al libre arbitrio del juzgador, sino que este debe estar sometido al cumplimiento de las normas legales; y, que al confirmar la excepción de inhabilidad del Título Ejecutivo y la falta de fuerza ejecutiva inexistente en el procedimiento coactivo, para la ejecución del cobro coactivo de las resoluciones definitivas emitidas por la Autoridad de Fiscalización de Empresas; por ello, incurre en errónea aplicación del principio señalado, al no observar que en la Ley de Procedimiento Coactivo Fiscal, aprobado por Decreto Ley N° 14933, elevado a rango de ley mediante Ley N° 1178, no se admite tal excepción por la naturaleza misma de los actos administrativos que son sometidos a ejecución.
2. Arguye inobservancia de los art. 55 de la Ley Nº 2341 y del art. 61.II del Reglamento a la Ley de Procedimiento Administrativo para el SIREFI, aprobado por DS N° 21175; señala que el Tribunal Ad quem, hace referencia al citado art. 55 y 110 del Reglamento a la LPA, y que el Juez tiene la facultad de impartir justicia en base a los antecedentes del proceso; toda vez, que el Tribunal de Alzada al manifestar que las resoluciones impugnadas que no cuentan con calidad de ejecutoriados, corresponde dejar en statu quo el cumplimiento de las mismas, mientras no sea resuelta la demanda contenciosa administrativa en la vía jurisdiccional correspondiente; y, por ello, no incurre en inobservancia del art. 27 de la Ley 2341 de Procedimiento Administrativo, señalando, que es la Ley la que consagra una presunción de legitimidad y ejecutabilidad y no puede la facultad de impartir justicia estar por encima de la ley; y, que por imperio del art. 32 de la citada Ley 2341 de Procedimiento Administrativo, se presumen válidos y producen efectos desde la fecha de su notificación.
Continúa señalando que la interposición de la demanda contenciosa administrativa no tiene efecto suspensivo en la ejecución de las resoluciones administrativas sancionatorias; y, al confirmar el Tribunal Ad quem la procedencia de la excepción por inhabilidad del título ejecutivo y falta de fuerza coactiva y disponer la suspensión del acto administrativo, incurrió en errónea interpretación de los arts. 27, 32 y 55 de la Ley N° 2341 de Procedimiento Administrativo y arts. 21 del Reglamento a la Ley de Procedimiento Administrativo aprobado por DS. Nº 21175.
Refiere que lo señalado en la resolución impugnada en el numeral 3), incurre en una errónea apreciación; toda vez, que no se ha considerado debidamente que la Resolución Nº AID Nº 40/2020, de 24 de noviembre, que declara PROBADA la excepción de inhabilidad del título ejecutivo y falta de fuerza ejecutiva opuesta por la Empresa Cervecería Boliviana Nacional, incurre en falta de fundamentación y congruencia en cuanto se refiere al procedimiento de ejecución sin existir una propia fundamentación que haga la inhabilidad del título ejecutivo que es la Resolución Jerárquica MDPyEP Nº 019.2019; y, tampoco se ha considerado debidamente que el excepcionista no hizo referencia a la falta de fuerza ejecutiva, no habiendo el Tribunal Ad-quem considerado a cabalidad que la resolución impugnada en grado de apelación incurría en falta de congruencia, lesionando y vulnerando el principio de congruencia; omitiendo considerar tales aspectos y confirmar indebidamente la inhabilidad del título ejecutivo y la falta de fuerza ejecutiva.
I.3.4 Petitorio
Por lo indicado expresamente solicita al Tribunal de Casación, case el Auto de Vista recurrido; y, declare en el fondo no ha lugar la excepción de inhabilidad del título ejecutivo y falta de fuerza ejecutiva.
CONSIDERANDO II
II.1. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
Que así planteado el recurso de casación en el fondo de fs. 411 a 414 vta., se ingresa a resolver de la siguiente manera:
Del análisis del contenido del recurso de casación y los antecedentes del proceso, se evidencia que la controversia radica en determinar si dadas las características del acto administrativo - del cual se demanda su ejecución por la vía coactiva fiscal-, y cuya resolución aún se encuentra para Sentencia; éste, una vez interpuesta la demanda contencioso administrativa no suspende la ejecución de las resoluciones emitidas.
Debemos partir señalando, que es evidente que los actos administrativos en general, gozan de las características de legitimidad, exigibilidad o ejecutividad, ejecutoriedad, estabilidad e impugnabilidad, conforme los arts. 48 al 51 y 116 y siguientes del DS Nº 27113 de 23 de julio de 2003. Así, el primero supone que el acto administrativo emitido se encuentra conforme a derecho, dictado en armonía con el ordenamiento jurídico, por ello su presunción; empero, aquella presunción que es presupuesto de la posibilidad administrativa de ejecutar el acto, guarda sus límites, por cuanto de admitir la presunción de legitimidad de manera amplia e irrestricta, puede conllevar a la protección de la arbitrariedad administrativa, facilitando el exceso y el abuso del poder, dificultando de tal manera la efectiva vigencia y observancia de los derechos fundamentales, siendo esa una razón por la cual se prevé la impugnación mediante la demanda contencioso administrativa. Por otra parte, cuando se habla de la ejecutividad del acto, la doctrina no refiere sino a la eficacia del acto, es decir con fuerza obligatoria, con el deber de cumplirlo y la posibilidad de ejecutoriedad del mismo.
Para el caso concreto, debemos concentrarnos en la cualidad de la ejecutoriedad del acto administrativo, cuando respecto a él se han agotado los medios de impugnación de carácter administrativo, entendiendo originalmente que tal característica hace al poder del Estado para obtener el cumplimiento de sus propios actos, sin la necesidad de que el órgano judicial reconozca el derecho y habilite a su ejecución; sin embargo, no debemos desconocer que al tiempo que se reconoce ésta prerrogativa al Estado, también se reconoce la garantía al administrado, a través de la figura de la suspensión del acto administrativo, que puede ser por un acto administrativo, y/o uno de carácter judicial, sin que ello signifique que el derecho de la administración, de exigir el cumplimiento de sus propios actos, deba estar subordinado al órgano judicial, al conllevar la postura última, el desconocimiento de la independencia y separación de los órganos del Estado, como elementos básicos que hacen a la organización y funcionamiento del poder público.
En efecto, aplicando supletoriamente el Procedimiento Administrativo General por disposición del art. 49 del DS No 27172, observamos que lo dispuesto en la Ley No 2341 de 23 de abril de 2002, en su art. 59.II; señala: “ (…) No obstante lo dispuesto en el numeral anterior, el órgano administrativo competente para resolver el Recurso, podrá suspender la ejecución del acto recurrido, de oficio o a solicitud del recurrente, por razones de interés público o para evitar grave perjuicio al solicitante”; por lo que, establece como regla que la interposición de cualquier recurso no suspende la ejecución de un acto impugnado; no obstante, también admite como excepción, la posibilidad de suspender su ejecución: 1. Por razones de interés público; ó 2. Para evitar grave perjuicio al solicitante; lo que no significa que el acto administrativo carezca de las cualidades arriba anotadas o se desconozcan las mismas, o finalmente que se desconozca el principio de la autotutela administrativa reglado en el art. 4 de la mencionada Ley, pues las razones anotadas no constituyen sino mecanismos que tienden a impedir que la actuación administrativa, en algunos casos, resulte arbitraria, o que abuse de su poder unilateral para con los administrados, y con ello se vean limitados o restringidos los derechos de éstos últimos, conforme se tiene del propio art. 54 de la Ley No 2341, cuando éste señala: “La Administración Pública no iniciará ninguna ejecución que limite los derechos de los particulares sin que previamente haya concluido el correspondiente procedimiento legal mediante resolución con el debido fundamento jurídico que le sirva de causa”; pero además, deben entenderse éstos límites en el marco de las normas constitucionales, como los principios de seguridad jurídica, armonía social, respeto a los derechos, e igualdad de las partes ante el Juez, como se tienen ordenados en los arts. 178.I y 180.I de la norma fundamental.
A ese propósito, recordemos que la jurisprudencia constitucional ha establecido que la seguridad jurídica “Es la condición esencial para la vida y el desenvolvimiento de las naciones y de los individuos que la integran. Representa la garantía de aplicación objetiva de la Ley, de modo tal que los individuos saben en cada momento cuáles son sus derechos y sus obligaciones, sin que el capricho, la torpeza o la mala voluntad de los gobernantes pueda causarles perjuicio; trasladado al ámbito judicial, implica el derecho a la certeza y la certidumbre que tiene la persona frente a las decisiones judiciales, las que deberán ser adoptadas en el marco de la aplicación objetiva de la Ley y la consiguiente motivación de la resolución” (Sentencia Constitucional No 753/2003-R).
Debe entenderse también, que la finalidad misma de la administración de justicia, es aquella que deriva del mandato constitucional, pues la Constitución Política del Estado señala como su fin “El vivir bien”, de tal manera que se asegure la convivencia pacífica entre los hombres, dando lo justo a cada cual, pero además en el marco de los principios y valores que nos enseñan los contenidos en el art. 8 y el propio preámbulo de la norma fundamental, así, los administrados deben saber con certeza sus derechos, deberes y obligaciones, de modo que tengan certidumbre de cómo, cuándo y en qué circunstancias deben exigir y cumplir las mismas, esperando esa misma seguridad de parte del Estado a través de sus diversos órganos que lo conforman, en el marco del respeto a los derechos fundamentales; de la misma manera, los valores que expresa el parágrafo II. adquieren carácter axiológico, jurídico y fundamental, que regirán las actividades administrativas del Estado; por lo que, nos encontramos frente a principios y valores que el Estado como ente administrador de la sociedad boliviana debe cumplir, caso contrario los bolivianos están en el derecho constitucional de invocarlos ante los órganos jurisdiccionales respectivos.
En ese marco, en el caso en estudio la Entidad recurrente, demandó la ejecución de cobro coactivo de la Resolución Administrativa RA/AEMP/DTDCDN/Nº126/2018, de 19 de noviembre, confirmada por Resolución Administrativa RA/AEMP/DJ/Nº 025/2019, de 18 de febrero y Resolución Jerárquica MDPyEP Nº 019.2019, de 13 de agosto; señalando, que corresponde el inicio de las acciones judiciales por la vía coactiva, conforme lo establecido en la Disposición Transitoria Décima de la Ley de Organización Judicial Ley Nº 025 de 24 de junio de 2010, solicitando se gire el Pliego de Cargo por la suma de UFV´s 19.232.330,85.- entendiendo que al haberse concluido el procedimiento administrativo, dicho acto era plenamente ejecutorio, sin que las demanda contencioso administrativa interpuesta por la empresa Cervecería Boliviana Nacional CBN S.A., constituya causal que suspenda la ejecución de aquel acto administrativo.
Por ello, el documento base para el cobro coercitivo debe gozar de la presunción de seguridad jurídica e inmodificabilidad del mismo, a efecto de que el cobro de la obligación no perjudique a las partes en el futuro y debe estar basado sobre hechos y resoluciones que a futuro definitivamente determinen la estabilidad de los derechos de las partes y en el caso en estudio ante la existencia de una demanda contenciosa administrativa que aún no ha sido resuelta, nos hallamos ante la incertidumbre que en el futuro los derechos de las partes puedan cambiar, toda vez, que se ha sometido a la potestad del Órgano Judicial el control de legalidad de los actos de la Administración Pública que se ha llevado adelante el proceso sancionatorio y recursivo.
La seguridad jurídica como pilar básico del Estado de Derecho, es un principio reconocido constitucionalmente que no puede ser inobservado por las autoridades jurisdiccionales y administrativas a momento de conocer y resolver un caso concreto, caso contrario se atentaría la garantía constitucional prevista en el art. 117.II de la Constitución Política del Estado (CPE), que establece: “nadie será procesado ni condenado más de una vez por el mismo hecho (…)”.
Es así que nadie puede ser sancionado o procesado dos veces por el mismo hecho, siempre que concurra una triple identidad en cuanto a sujeto, objeto y fundamento.
De la revisión de los datos del proceso, se evidencia la admisión de la demanda contenciosa administrativa, por providencia de 07 de enero de 2020, de fs. 280 y la notificación de fs. 279; donde consta que se ha interpuesto demanda contencioso administrativa para someter al control jurisdiccional los actos administrativos emitidos dentro del presente proceso sancionatorio y por lo tanto la controversia se halla en trámite; y, siendo que el proceso contencioso administrativo tiene por finalidad el control de legalidad, corresponde conocer la determinación del tal proceso antes de cualquier actuación en el ámbito coercitivo; ello en aplicación al principio de seguridad jurídica, previsto en la Ley del Órgano Judicial art. 3 numeral 4 que señala: “Seguridad Jurídica. Es la aplicación objetiva de la ley, de tal modo que las personas conozcan sus derechos, garantías y obligaciones, y tengan certidumbre y previsibilidad de todos los actos de la administración de justicia.”
En virtud de ello, a efecto de no crear inseguridad jurídica, con respecto a la posibilidad de que la resolución administrativa sea modificada o dejada sin efecto por el órgano competente; y, dada la cuantía que representa la suma cuya ejecución se demanda, es indiscutible la probabilidad que su ejecución sea a través del embargo y el secuestro de bienes para su posterior subasta y remate, y el mismo hecho de su adquisición por terceros, genera per se, una incertidumbre e inseguridad no deseada, que en todo caso debe buscarse evitar, por lo que, corresponde esperar los resultados del proceso contencioso administrativo.
Así también, debe tomarse en cuenta que el proceso contencioso administrativo ha sido instituido como mecanismo de control jurisdiccional de los actos de la administración pública, de modo que se observe si los actos han sido desarrollados en apego a la ley y el mismo no haya sido producto del poder autoritario y por el cual se conculquen derechos de quienes se encuentran sometidos a las decisiones administrativas; y, una ejecución administrativa del acto, sin considerar las circunstancias que hacen al caso en análisis, resultaría contraria a la finalidad del proceso contencioso administrativo; extremo que por todo lo señalado no permite su ejecución.
En ese sentido se tiene razonado también por el Tribunal Constitucional, cuando la Sentencia Constitucional No 0702/2004-R de 12 de mayo; señala: “que los recursos en vía jurisdiccional o de control externo, tienen por objeto someter a control externo lo actuado por la Administración, a fin de servir de equilibrio entre ésta y el administrado. Estos recursos se abren a la conclusión de la vía administrativa, permitiendo a la parte afectada plantear demanda contencioso administrativa ante la autoridad judicial competente”. Pero además dejó establecido que, de no existir una norma expresa que permita la ejecución de la Resolución Administrativa pese a que es objeto aún de impugnación a través de una demanda contencioso administrativa, sería permitir a la administración pública un acto discrecional, como conjuntamente es el caso en análisis, que bajo el entendimiento que los actos administrativos en general, tienen la calidad de ser ejecutorios, se pretende forzadamente tal medida, que como acertadamente se resolvió por el Tribunal de Alzada, no corresponde y en consecuencia tendrá que esperarse a que esa vía concluya y se cuente con sentencia ejecutoriada, con calidad de cosa juzgada, para luego proceder a su ejecución.
De lo señalado; se concluye, que lo resuelto por el Tribunal de Alzada en el fallo recurrido, se encuentra correcto, por cuanto es evidente que la resolución cuya ejecución se pretende por la Autoridad de Fiscalización de Empresas – AEMP, aún se encuentra controvertida y pendiente de solución jurídica en la vía contencioso administrativa; y, cuya ejecución anticipada a dicho fallo, puede generar mayores controversias jurídicas, y con ello, afectar derechos fundamentales de las personas.
Consiguientemente, conforme a las razones expuestas, corresponde a este Tribunal emitir resolución conforme lo establece el art. 220.II del Código Procesal Civil en virtud de las normas remisivas contenidas en los arts. 1 y 24 de la Ley de Procedimiento Coactivo Fiscal.
POR TANTO: La Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Segunda del Tribunal Supremo de Justicia, con la atribución conferida en los arts. 184.1 de la Constitución Política del Estado y 42.I.1 de la Ley del Órgano Judicial, declara INFUNDADO el recurso de casación en el fondo de fs. 411 a 414 vta., interpuesto Germán Prudencio Taboada Párraga, en representación legal de la Autoridad de Fiscalización de Empresas – AEMP; en consecuencia, se mantiene firme y subsistente el Auto de Vista Nº 052/2021 SSA-II, de 11 de junio, de fs. 403 a 406 vta.
Sin costas en aplicación del art. 39 de la Ley No 1178 de 20 de julio de 1990 (SAFCO) y art. 52 del DS No 23215 de 22 de julio de 1992.
Regístrese, notifíquese y devuélvase.
Magistrado Relator: Dr. Carlos Alberto Egüez Añez.