TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA
SALA CONTENCIOSA Y CONTENCIOSA ADM., SOCIAL Y ADM. PRIMERA
Auto Supremo Nº 82
Sucre, 22 de febrero de 2022
Expediente: 648/2021-C
Demandante: Gobierno Autónomo Municipal de Sucre
Demandado: Sabelio Sánchez Ortega
Proceso: Contencioso
Departamento: Chuquisaca
Magistrado Relator: Lic. Esteban Miranda Terán
VISTOS: El recurso de casación en la forma y en el fondo de fs. 105 a 108, interpuesto por Juvenal Moscoso Carrasco, en representación de Sabelio Sánchez Ortega, contra la Sentencia N° 608/2021 de 3 de septiembre, de fs. 93 a 102, emitida por la Sala Social, Administrativa, Contenciosa y Contenciosa Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca, dentro del proceso contencioso que sigue el Gobierno Autónomo Municipal de Sucre (GAMS), contra el recurrente; el memorial de contestación de fs. 110 a 111; el Auto N° 715/2021 de 3 de noviembre, de fs. 112,que concedió el recurso; el Auto de admisión de 15 de noviembre de 2021 de fs. 117 y todo lo que en materia fue pertinente analizar;
I.- ANTECEDENTES DEL PROCESO
Sentencia
Tramitado el proceso contencioso, la Sala Social, Administrativa, Contenciosa y Contenciosa Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca, emitió la Sentencia N° 608/2021 de 3 de septiembre, de fs. 93 a 102, declarando PROBADA en parte la demanda contenciosa deducida por el representante del GAMS, IMPROBADA la demanda de daños y perjuicios deducida por el GAMS; e IMPROBADAS las excepciones de falta de legitimación para obrar e ilegalidad del documento base de la demanda deducida por Sabelio Sánchez Ortega, sin costas según prevé el art. 39 de la Ley N° 1178; disponiendo:
1.- Que, el demandado Sabelio Sánchez Ortega, proceda a la entrega inmediata de la Tienda N° 33 del Mercado Central en favor del Municipio de Sucre.
2.- Que, el demandado Sabelio Sánchez Ortega, cancele los alquileres devengados desde el mes de mayo de 2017, hasta la fecha de entrega de la referida Tienda, cuya cuantía mensual es de Bs. 3.250,00, monto total que deberá ser calculado en ejecución de Sentencia.
II.- RECURSO DE CASACIÓN, CONTESTACION Y ADMISIÓN:
Contra la referida Sentencia el demandado Sabelio Sánchez Ortega, interpuso recurso de casación en la forma y en el fondo, argumentando lo siguiente:
En la Forma
Violación de los arts. 190, 192 núm. 2, 397-II y 424 del Código de Procedimiento Civil (CPC-1975).
Argumentó que, ofreció como prueba de descargo la confesión provocada del Alcalde de Sucre de ese entonces, quien no se presentó a dicho acto procesal, ni justificó su inasistencia dentro del plazo que prevé el art. 422 del CPC-1975, correspondiendo dar por confesos todos y cada de un de los hechos propuestos en el interrogatorio adjunto; declaratoria de confesión presunta, que no ha sido mencionada ni valorada en la Sentencia impugnada.
Indicó que, los hechos que debía darse por confesos, descartan definitivamente la procedencia de la demanda; toda vez que, con dicha prueba acreditó la inexistencia de un contrato administrativo actual.
Señaló que, no se aplicó las previsiones del DS N° 181; pues, se suscribió un Contrato unilateral de reconocimiento de deuda y ocupación de Tienda N° 33, en la oficina jurídica de la abogada externa Ximena Torres y reconocida en la Notaría de Fe Publica de la hermana de la referida abogada, todos estos hechos no fueron valorados, ni fundamentados en la Sentencia impugnada, vulnerando el debido proceso por omisión de valoración de la prueba.
Acusó que, dicho documento no ostenta la calidad de documento administrativo, negociación o concesión del GAMS, presupuesto imperativo para la aplicación y admisión de la demanda contenciosa; añadió que contrariamente existe una confesión judicial espontanea, respecto a que dicho documento tiene carácter civil, que impide que el Tribunal de primera instancia, conozca y/o tramite el conocimiento del caso motivo de Litis, viciando el proceso de nulidad, conforme previene el art. 122 de la CPE
Petitorio
Concluyó solicitando la nulidad de obrados hasta el vicio más antiguo o la nulidad de la Sentencia impugnada.
En el fondo
1.- Violación de los arts. 115-II de la CPE, 8 de la Convención Interamericana de Derechos Humanos, violación del DS N° 25964 de 21 de octubre de 2000 y arts. 166-II, 169-IV, 32, 85 del DS N° 181
Señaló que los vocales recurridos, después de admitir y reconocer el documento de reconocimiento unilateral de deuda y ocupación de tienda, que no tiene valor; pues fue elaborado violando las previsiones del DS N° 181; de forma arbitraria determinaron el pago del monto de alquiler y entrega de la tienda en los términos que refiere el citado documento; documento que, no puede ser considerado un contrato administrativo, ni siquiera adhesión, por cuanto no intervino la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) o el responsable de contratación (RPC).
Acusó que esta determinación vulneró el principio de congruencia interna y externa prevista en el art. 115-II de la CPE; por cuanto resuelven el proceso en base de documentos que no fueron invocados en el petitorio y sobre la base de documentos que contienen un precio de alquiler, plazo y condiciones distintos al documento de reconocimiento unilateral de deuda; y sobre todo, en base a contratos vencidos, que no son prorrogables, conforme se advierte del contenido de dichos contratos.
Alegó que, el documento de 23 de diciembre de 2002 y demás contratos ampliatorios, son ilegales, porque fueron elaborados en inobservancia del capítulo II del DS N° 25964 de 21 de octubre de 2000 y DS N° 181; consecuentemente, no podría efectuarse ningún incremento o reajuste en base a contratos ilegales, ni establecer la entrega de la tienda, como determinaron los vocales de instancia.
2.- Violación de los arts. 519, 520 del Código Civil (CC) y 775 del CPC-1975.
Alegó que, bajo ningún argumento o sustento legal se puede aceptar o utilizar los términos de documento unilateral de reconocimiento de deuda y ocupación de tienda; dado que, ese documento privado no ostenta la calidad de documento administrativo, negociación o concesión, que sea de obra del GAMS, presupuesto para la admisión de una demanda contenciosa, conforme prevé el art. 775 del CPC-1975, que en el caso, no existe; contrariamente, existe una confesión judicial espontanea, cuando el GAMS basó su demanda en el plazo, monto de alquiler suscrito en un documento privado de carácter civil de reconocimiento de deuda y ocupación de tienda, con el valor probatorio previsto en el art. 404-II del CPC-1975 con los efectos del art. 408-num. 2, del citado Código Adjetivo.
Indicó que, en el caso hipotético de reconocer el citado documento, la vía para exigir la suma adeudada y la entrega del ambiente, es la vía civil, tomando en cuenta la Cláusula segunda del citado documento, en observancia a lo previsto en los arts. 519 y 520 del CC, y no así la vía contenciosa.
Petitorio
Concluyó solicitando casar la Sentencia impugnada y deliberando en el fondo se declare improbada la demanda.
Contestación al recurso de casación
Corrido en traslado la entidad edil demandante, ratificó los extremos de su demanda, argumentando que en todo momento el proceso fue llevado conforme a derecho; contrariamente indicó que, el demandado continúa causando daño económico al Estado; por lo que, solicito el rechazo del recurso
Concesión y Admisión:
El Tribunal de instancia por Auto N° 715/2021 de 3 de noviembre de fs. 112, concedió el recurso de casación ante éste Tribunal Supremo de Justicia, admitiéndose por Auto de 15 de noviembre de 2021 de fs. 117; por consiguiente, se pasa a considerar y resolver el recurso.
III.- FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
Doctrina aplicable al caso:
Sobre la Valoración de la Prueba el autor José Decker Morales en su obra “Código de Procedimiento Civil Comentarios y Concordancia”, señala que: “…producida la prueba, el juez comienza a examinarla, tratando de encontrar la existencia del hecho o hechos afirmados por las partes. Finalmente, de ese examen puede salir la verdad, cuando encuentre conformidad de los hechos afirmados, con la prueba producida; también puede suceder lo contrario, todo depende de la eficacia de los elementos que se hayan utilizado en la investigación.” proceso mental que Couture, califica como, la prueba como convicción.
El Auto Supremo N° 239/2016 de 15 de marzo, señaló:” En este marco este Supremo Tribunal a través de diversos fallos entre ellos el Auto Supremo N° 240/2015 a orientado que: “…respecto a la valoración de la prueba, resulta loable destacar que es una facultad privativa de los Jueces de grado, el apreciar la prueba de acuerdo a la valoración que les otorga la ley y cuando ésta no determina otra cosa, podrán hacerlo conforme a su prudente criterio o sana crítica, según dispone el art. 1286 del Código Civil concordante con el art. 397 parágrafo I de su procedimiento. Ésta Tarea encomendada al Juez es de todo el universo probatorio producido en proceso (principio de unidad de la prueba), siendo obligación del Juez el de valorar en la Sentencia las pruebas esenciales y decisivas, conforme cita el art. 397 parágrafo II del código adjetivo de la materia, ponderando unas por sobre las otras; constituyendo la prueba un instrumento de convicción del Juez, porque él decide los hechos en razón de principios de lógica probatoria, en consideración al interés general por los fines mismos del derecho, como remarca Eduardo Couture”.
En este contexto, se concluye que este principio que rige en el proceso, orienta a los juzgadores en la labor valorativa del universo probatorio introducido al proceso en el sentido de que toda prueba, una vez ofrecida por las partes y admitida por el Juez conforme al procedimiento, se convierte en prueba del proceso y no de una sola de las partes; todo ello, con la finalidad de llegar a la verdad real de los hechos, en cuya valoración simultáneamente se aplica el principio de unidad o valoración conjunta de la prueba y que el juzgador debe tomar en cuenta, pues tiene la obligación de apreciar y valorar todas las pruebas en su conjunto que deben ser integradas y contrastadas, conforme mandan los arts. 1286 del CC y 376 del CPC-1975.
Tomándose en cuenta que dicha tarea constituye una facultad privativa de los Jueces de grado, quienes deben apreciar la prueba de acuerdo a la valoración que les otorga la Ley, velando por su admisibilidad, pertinencia y cuando ésta no determina otra cosa, podrán hacerlo conforme a su prudente criterio o sana critica, según disponen las referidas disposiciones legales; de tal manera que, a partir del examen de todo ese universo probatorio, la autoridad judicial pueda definir las pruebas esenciales y decisivas para encontrar la verdad real de los hechos y de esa manera dirimir el conflicto en consideración del interés general para los fines mismos del derecho.
RESOLUCIÓN DEL CASO CONCRETO:
En la forma
Debe tenerse en cuenta que el recurso interpuesto es confuso e impreciso, observándose que el recurrente confunde los fundamentos de forma con los de fondo, sin tomar en cuenta que, si bien se pueden interponer ambos recursos a la vez, sus pretensiones deben adecuarse a lo establecido por los arts. 271-I y parágrafos III y IV del art. 220, ambos del Código Procesal Civil (CPC-2013).
No obstante, las deficiencias señaladas, este Tribunal Supremo ingresa a resolver la causa y emitir una resolución razonada respecto de lo alegado por el recurrente.
Con referencia al argumento del recurso referido a que ofreció como prueba de descargo la confesión provocada del Alcalde de Sucre de ese entonces, quién no se presentó a dicho acto procesal, ni justificó su inasistencia dentro del plazo que prevé el art. 422 del CPC-1975, correspondiendo dar por confesos todos y cada de un de los hechos propuestos en el interrogatorio adjunto, declaratoria de confesión presunta, que no habría sido mencionada ni valorada en la Sentencia impugnada.
Sobre dicha acusación, de la aplicación o no de la confesión presunta, la Sala Civil de este Tribunal ha desarrollado ese entendimiento en el Auto Supremo Nº 512/2013 de 01 de octubre 2013, en el que se señaló lo siguiente: “...Esta confesión puede ser explícita si la parte requerida atiende la citación para absolver el interrogatorio y responde afirmativamente a él, o presunta si de manera injustificada se abstiene de comparecer o habiendo comparecido rehusare responder o conteste evasivamente”. Esta figura se encuentra definida en el Código de Procedimiento Civil, de la siguiente manera: art. 424 (CONFESIÓN PRESUNTA) “Si el citado no compareciere a declarar a la hora fijada para la audiencia o habiendo comparecido rehusare responder o conteste evasivamente, a pesar de la amonestación del Juez, éste al pronunciar Sentencia lo tendrá por confeso, apreciando las circunstancias del caso”.
Lo alegado se encuentra previsto en la última parte del art. 424 del CPC-1975, pues la norma aludida, señala que el Juez debe considerar las circunstancias del caso, para estimar la confesión o no del emplazado; consiguientemente, en el caso fue suspendida la audiencia de confesión provocada por inasistencia del demandante (fs. 60), en tanto que en etapa de conclusión de prueba, la parte demandante no justificó su inasistencia, menos solicitó señalamiento de día y hora de audiencia de apertura de sobre de confesión provocada; aspecto que, tampoco fue observado y/o reclamado por el demandado durante la etapa probatoria.
Siendo así que, apreciadas las circunstancias, el Tribunal de primera instancia ha considerado otros elementos de convicción que llevaron al Tribunal a determinar entre otras, la cancelación de los alquileres devengados, así como la entrega inmediata de la Tienda N° 33 del Mercado central de la ciudad de Sucre, en favor de su propietario (GAMS); aspectos, que no podría ser desvirtuados con la confesión provocada del representante del GAMS: dándose cumplimiento al art. 190 del CPC-1975.
Por lo que, no se advierte vulneración del art. 424 del Código de Procedimiento Civil, pues la norma aludida señala que el Juez debe considerar las circunstancias del proceso, para estimar la confesión o no del emplazado; consiguientemente, en el caso el Tribunal ha dejado de lado la confesión provocada, considerando globalmente otros elementos de convicción, que aunque no señaló con precisión ese criterio, se encuentra con sustento al hacer referencia de los medios de prueba acumulados al expediente.
En cuanto al argumento referido, a que no se aplicó las previsiones del DS N° 181, este argumento es de fondo y se encuentra replicado en el recurso de fondo; por tanto, será objeto de análisis correspondiente.
En el fondo
El recurrente alegó que el Tribunal basó su decisión sobre la base de un documento privado de reconocimiento unilateral de deuda y ocupación de tienda, documento que alegó no tener valor, por haber sido elaborado violando las previsiones del DS N° 181; que, a decir del recurrente, no puede ser considerado un contrato administrativo, ni siquiera adhesión, por cuanto no intervino la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) o el responsable de contratación (RPC).
Indicó que, ese documento privado no ostenta la calidad de documento administrativo, negociación o concesión, presupuesto para la admisión de una demanda contenciosa, conforme prevé el art. 775 del CPC-1975 y que en el caso, no existe; contrariamente, existe una confesión judicial espontanea, cuando el GAMS basó su demanda en el plazo, monto de alquiler suscrito en un documento privado de carácter civil de reconocimiento de deuda y ocupación de tienda, con el valor probatorio previsto en el art. 404-II del CPC-1975 con los efectos del art. 408-num. 2, del citado Código Adjetivo.
En ese antecedente es pertinente desarrollar el criterio asumido por este Tribunal en relación a controversias de similar naturaleza, debiendo a ese fin tenerse presente los siguientes fundamentos.
El contrato, en un concepto general, es el acuerdo de voluntades que genera obligaciones de carácter patrimonial y es en el derecho civil que encontró su escenario natural de desarrollo, no obstante no implica que sea exclusivo de él, sino que por su aplicación en distintos actos de toda la colectividad social se constituye en un instituto de carácter general; es decir, se encontrará contratos en matera civil, mercantil, laboral y administrativo, con las características impuestas por su legislación.
En ese contexto por el razonamiento vertido por el Tribunal de instancia y el cuestionamiento efectuado por la parte ahora recurrente, corresponde centrar el análisis en el contrato administrativo, siendo distinta su denominación por la doctrina y la legislación, que por ello se encontrará nominativos como contratos administrativos, contratos de la administración, contratos con el Estado, contratos públicos, etc.
El Tribunal Supremo de Justicia en diversos fallos, explicó la naturaleza del contrato administrativo, sus caracteres, elementos y su equidistancia con el contrato privado, con el objetivo enmarcado a visualizar aquellos contratos administrativos propiamente dichos, nominados en la legislación nacional como con los de obra, de servicios y el de consultoría.
En esa labor, se recurrió a estudios que desarrollan de manera pertinente la doctrina a éste tipo de contratos, citando a al autor Rafael Bielsa que en relación al tema en su obra “Principios de Derecho Administrativo” refiere que: “Es contrato administrativo el que la Administración celebra con otra persona pública o privada, física o jurídica, y que tiene por objeto una prestación de utilidad pública”, además que “… en todo contrato administrativo deben concurrir los siguientes elementos esenciales a) Uno de los sujetos de la relación jurídica es la Administración pública (Estado, provincia, comuna o entidad autárquica) obrando como tal; es decir, como entidad de derecho público. b) El objeto del contrato es una prestación de utilidad pública; por ejemplo, un servicio público propio, un empleo público, una obra pública (de interés general o colectivo), etc.”
En el mismo sentido, Roberto Dromi, en su obra “Derecho Administrativo - 2006” señala que: “La caracterización del contrato administrativo resulta: a) del objeto del contrato; es decir, la obras y los servicios públicos cuya realización y prestación constituyen precisamente los fines de la Administración; b) de la participación de un órgano estatal o ente no estatal en ejercicio de la función administrativa, y c) de las prerrogativas especiales de la Administración en orden de su interpretación, modificación y resolución”.
Estos criterios doctrinarios coinciden al considerar características propias del contrato administrativo, que una de las partes en su celebración sea la Administración Pública y que su finalidad contractual sea el de satisfacer las necesidades de interés general o de utilidad pública; que permite distinguir, la naturaleza del contrato administrativo regido íntegramente por el derecho público.
Ahora bien, en función a la problemática planteada, es necesario ahondar más sobre la teoría de los contratos administrativos y las postulaciones que han tenido en el paso del tiempo. Una teoría ya rebasada, en sus albores negaba la existencia de los contratos administrativos, se entendía que todos los contratos celebrados por el Estado estaban sometidos al derecho civil y su régimen jurisdiccional era el competente para conocer de aquellos. Más tarde, la teoría clásica propugnó una distinción entre los contratos civiles y administrativos, que fue elaborada en el supuesto de la doble personalidad del Estado, o sea la Administración contrataba en una faceta pública y por otra privada, dependiendo el carácter del contrato; en esta consideración el contrato administrativo por excelencia era el de concesión de servicios públicos.
La actividad propia del Estado, en el requerimiento de la sociedad organizada, impulsó la observancia de otro tipo de contratos, no muy comunes en ese tiempo, celebrados por la Administración, siendo los de obra, de suministros, consultoría, etc., otorgando nueva significancia a este tipo de contratos y no está por demás decir que, con ello se dejó atrás la teoría de la doble personalidad del Estado, que fue el molde para esta teoría clásica. Algunas legislaciones al presente aceptan la existencia de contratos privados celebrados por el Estado, aunque con reparos de la naturaleza misma del contrato, armonizados con la doctrina creada en su entorno.
La doctrina contemporánea plantea nuevas directrices sobre los contratos de naturaleza administrativa, arribando propugnar un régimen jurídico unitario, bajo la consideración que la personalidad del Estado es única, que es pública, aunque su actividad pueda estar regulada en algunas oportunidades por el derecho privado. Al respecto Roberto Dromi indica que: “Los contratos del Estado, contratos de la Administración o contratos administrativos, están regidos predominantemente por el derecho público y con un régimen jurídico único.
Estrictamente hablando, no hay contratos civiles de la Administración; en principio todos son de Derecho público, sometidos a reglas especiales (…), los contratos de la Administración se rigen predominantemente por el Derecho público, pero los hay también regidos en parte por el Derecho privado. Así, están más próximos al Derecho civil (más lejanos del derecho administrativo), los contratos de cesión, permuta, donación, locación, compraventa, mandato, depósito, fianza, mutuo hipotecario, transporte, contratos aleatorios. Por el contrario, están más cerca del Derecho Administrativo los contratos de empleo o función pública, empréstito, concesión de servicios públicos, concesión de obras públicas, obra pública y suministro”.
Abordado así el tema, permite considerar que no existen contratos de índole civil estrictos celebrados por la Administración Pública, porque su competencia, voluntad y forma están regidos siempre por el derecho administrativo, aun su objeto esté regido por el derecho privado. Si la Administración Pública es una entidad de derecho público, entonces sus actos son de esa índole, de derecho público; por tal motivo, no existen actos privados de la administración; sin embargo, en determinados casos, el objeto del acto que realiza es aplicable el derecho privado, aspecto que no significa que ese acto sea privado. Más allá que la doctrina en algunos casos, por su legislación, acepta la existencia de contratos privados, pero siempre es coincidente con lo anotado, en sentido que los contratos siempre están propugnados por el derecho público por la naturaleza del contratante que es el Estado.
En uno u otro sentido, la distinción del contrato a partir de su objeto donde el contratante sea la Administración Pública, lo que define, para fines prácticos, es el régimen jurisdiccional al que se debe o se encuentra regulado, aquellos que conciernen su objeto a una utilidad pública o de servicio, a la jurisdicción contenciosa-administrativa y en los que su objeto sea de régimen privado a los tribunales civiles.
En los términos planteados, resulta indiscutible sostener que la competencia del ente administrativo, la formalidad en su celebración y la forma determinada sean las condicionantes para la celebración, propiamente dicha del contrato, aún su objeto este regido por el derecho privado. En otras palabras, la preparación y adjudicación del contrato administrativo, cualquiera sea su naturaleza, se rigen siempre por reglas del derecho administrativo; es así que, aquel contrato que tenga su objeto una prestación privada, todo el formalismo antes de su celebración, propiamente dicho, deben llevarse por las normas administrativas regidas para el efecto.
Bajo ese entendimiento, Eduardo García de Enterría, en la obra Curso de Derecho Administrativo haciendo alusión a los contratos administrativos refiere que: “La competencia y el procedimiento tienen por ello una regulación unitaria y común en todos los procesos contractuales, con independencia de la regulación, pública o privada del fondo del contrato, respecto del cual son cuestiones separables. Una Administración Pública puede arrendar un inmueble suyo para obtener una renta, el arrendamiento se regirá entonces por el Derecho Privado, pero la formación de la voluntad contractual de la entidad administrativa y la selección del contratista deberán acomodarse a las reglas del Derecho Público”.
En esa misma connotación, Agustín Gordillo, en la obra Contratos Administrativos, indica que: “Por ello, la conclusión es en definitiva la misma que respecto a los supuestos actos civiles de la administración: solo podrán regirse por el derecho civil en lo que refiere al objeto del acto o contrato, pero ello no quita que lo dominante siga siendo el derecho público, con lo cual puede calificarse al contrato en su totalidad como un contrato de derecho civil”.
Estas notas doctrinales, son coherentes con la actual normativa administrativa que refiere al régimen de contratación estatal. Veamos que el Decreto Supremo Nº 181 de 28 de junio de 2009 (Normas Básicas de Administración de Bienes y Servicios), establece los principios, normas y condiciones que regulan los procesos de administración de bienes y servicios y las obligaciones y derechos que derivan de éstos, en el marco de la Constitución Política del Estado y la Ley Nº 1178, conforme cita el art. 2 de la citada norma. La regulación de la contratación de bienes y servicios por parte de la Administración Pública, estableciendo un tipo de modalidad para el monto que requiere la contratación (Contratación menor, Apoyo Nacional a la Producción y Empleo, Contratación Pública, Licitación por Excepción, Contratación por Emergencia, Contratación Directa de Bienes y Servicios), y en mérito a esa modalidad se destina también un procedimiento administrativo propio para la celebración del contrato, con excepcionalidades de procedimiento, previstos por la misma norma, en determinados tipos de contratación ligados a supuestos previstos con exactitud en el mismo Decreto Supremo.
El Decreto Supremo Nº 181, prevé en su cuerpo normativo toda concreción de régimen contractual que vaya a realizar la Administración Pública, mediante determinadas modalidades según el monto del contrato, o según la excepcionalidad prevista, en ese caso es de entender que aún el contrato sea en su objeto de carácter civil, o un contrato administrativo propiamente dicho (nominales como el de provisión de bienes, locación, construcción de obras, prestación de servicios generales o servicios de consultoría), no es posible descartar por parte de los contratantes aquél régimen procedimental, porque el sistema de contratación sólo puede actuar cuando la Ley la habilita para ello y en los términos previstos para esa habilitación, en tal caso el procedimiento, formalismo, a seguir por el ente administrativo en un determinado contrato es jurídicamente relevante, porque solo de esa manera se justifica la celebración contractual, que tiene conexión con la competencia de la Administración, origen al procedimiento.
El art. 232 de la CPE, refiere con exactitud los principios por los cuales se rige la Administración Pública, entre los que está el principio de legalidad que se establece en esos mecanismos técnicos preestablecidos por Ley por el cual, el ente estatal debe guiarse, es la legalidad que otorga facultades en realizar determinado acto con sus límites potestativos. A decir de García de Enterría: “Toda acción administrativa se nos presenta, así como ejercicio de un poder atribuido previamente por Ley y por el delimitado y construido. Sin una atribución legal previa de potestades la Administración no puede actuar, simplemente.”
Efectuada esta precisión, se concluye que los procedimientos preestablecidos en cada una de las modalidades de contratación estatal tiene un origen constitucional; y es más, no es pasible la negociación de los mismos; es decir, no se puede permitir la inobservancia de estas reglas para celebrar un contrato, salvo que la Ley expresamente excepcione, por la relevancia jurídica que conlleva, en sentido de que no se puede alcanzar el estatus de contrato de la Administración sí que aquel no se ha formado en consideración a las reglas del derecho administrativo definidas con anterioridad.
En el caso en estudio, la entidad edil demandante, en su condición de propietaria de un sitio municipal, pretende el cobro de los alquileres devengados, por la ocupación de la Tienda N° 33 del Mercado Central de la ciudad de Sucre, desde el mes de mayo de 2017 hasta la fecha de entrega de la referida tienda, por parte del demandado Sabelio Sánchez Ortega, con el canon mensual convenido de Bs. 3.254,00.
Conforme los antecedentes del proceso y en observación a la pretensión de la parte actora, se verifica que se concedió en arrendamiento la Tienda N° 33 del Mercado Central de la ciudad de Sucre, en favor del demandado Sabelio Sánchez Ortega, acto que emerge de la Resolución Nº 337/2002 de 4 de diciembre, identificado en el primer documento de alquiler (fs. 8 a 10); es decir, se acreditó los contratos de arrendamiento de fs. 8 a 10, prorrogado por el contrato de fs. 6 a 7 y la declaración unilateral del reconocimiento de dichos documentos y la obligación asumida por el locatario de pagar el canon de alquiler (fs. 4 a 5), operando la figura de la tácita reconducción, por la ampliación del plazo del referido contrato inicial, modificándose por el monto del canon, conforme el último contrato.
Al respecto, es pertinente señalar que conforme se ha desarrollado precedentemente, cualquier contrato celebrado por la Administración pública, está compelido a normas de derecho administrativo; es decir, para que un contrato de la Administración se sitúe como tal, debe estar precedido de ciertos procedimientos establecidos con anterioridad por la Ley, salvando aquellas excepcionalidades que la misma Ley prevé; pero de ningún modo se puede concebir la idea de la concurrencia de un contrato de la Administración o contrato administrativo, sin que en su concepción no se hubiese observado las reglas administrativas adecuadas a ese caso, siendo que estas reglas no son negociables ni descartables por quienes celebran el contrato, su concurrencia en definitiva marca la naturaleza misma del contrato; aún se estime que el contrato fuera de carácter civil por el objeto que conlleva, no es mérito para la inobservancia de las normas administrativas, para la consecución de la generalidad de los contratos por la Administración, como prevé el Decreto Supremo Nº 181; contrariar el razonamiento expuesto, significaría vulnerar el principio de legalidad previsto en el art. 232 de la CPE, que rige a la Administración Pública, atentando la seguridad jurídica del sistema de contrataciones del Estado.
Bajo estas consideraciones y conforme estableció de manera correcta el Tribunal de instancia; no se puede dejar de lado, el hecho que el demandado, se encuentra a la fecha ocupando el sitio municipal desde la gestión 1997, estableciéndose de acuerdo a la Nota N° 143/19 de 24 de julio de 2019 de fs. 11, que adeuda la suma de Bs. 91.871,97.- por concepto de canon de arrendamiento devengado, desde el mes de junio de 2017 al 30 de junio de 2019; aspectos que, motivaron la interposición de la demanda al existir una deuda pendiente por concepto de alquiler.
En ese entendido, se establece que los vocales de primera instancia de forma correcta establecieron la existencia del vínculo contractual con el GAMS (Estado-Alcaldía), al llegar a establecer de forma inequívoca que si hubo arrendamiento y uso del sitio municipal arrendado por parte del demandado, a consecuencia de un contrato de la administración, aludida en la demanda, es que el Tribunal de primera instancia aplicando el principio de verdad material, declaró probada la demanda, habiéndose tramitado el proceso conforme a Ley, donde las partes se sometieron al mismo, demostrándose los extremos demandados; aspecto, con la que éste Supremo Tribunal de Justicia se encuentra plenamente de acuerdo; en ese entendido, se debe señalar que la determinación asumida a través de la Sentencia N° 608/2021 de 3 septiembre, es correcta al establecer responsabilidad del demandado por su accionar; advirtiéndose que, no se incurrió en infracción legal alguna al momento de emitirse la Sentencia impugnada.
Concluyéndose que, se emitió una resolución puntual sobre el objeto del proceso, correspondiendo desestimar los argumentos del recurso de casación, por ser manifiestamente infundados
Por lo analizado, corresponde a este Tribunal, resolver en la forma prevista en el art. 220-II del CPC-2013, aplicable por la permisión de los arts. 4, 5 de la Ley Nº 620 y Disposición Transitoria Sexta del indicado CPC-2013.
POR TANTO: La Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia, con la atribución conferida por los arts. 184-1 de la Constitución Política del Estado y 42-I-1 de la Ley del Órgano Judicial, declara INFUNDADO el recurso de casación en la forma y en el fondo de fs. 105 a 108, interpuesto por Juvenal Moscoso Carrasco, en representación de Sabelio Sánchez Ortega, contra la Sentencia N° 608/2021 de 3 de septiembre, de fs. 93 a 102, emitido por la Sala Social, Administrativa, Contenciosa y Contenciosa Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca.
Sin costas en aplicación de los arts. 39 de la Ley Nº 1178 de 20 de julio de 1990, 52 del DS Nº 23215 de 22 de julio de 1992
Regístrese, comuníquese y cúmplase.