TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA
SALA CONTENCIOSA Y CONTENCIOSA ADM., SOCIAL Y ADM. PRIMERA
Auto Supremo Nº 116
Sucre, 22 de febrero de 2022
Expediente : 688/2021-C
Demandante : Empresa SETEFOR-SRL, representada por
Marco Antonio Reynaga Mamani
Demandado : Servicio Departamental de Caminos - Oruro
Proceso : Contencioso
Departamento : Oruro
Magistrado Relator : Lic. José Antonio Revilla Martínez
VISTOS: El recurso de casación de fs. 120 a 121, interpuesto por el Servicio Departamental de Caminos – Oruro (SEDCAM – ORURO), por medio de su representante Demetrio Robles Mendieta, impugnando la Sentencia Nº 36/2021, de 29 de octubre de 2021, de fs. 112 a 117, emitida por la Sala Especializada Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Oruro, dentro del proceso Contencioso de cumplimiento de obligación de pago, seguido por la Empresa SETEFOR-SRL, representada Marco Antonio Reynaga Mamani, contra el Servicio Departamental de Caminos – Oruro; el Auto Nº 634/2021, de 22 de noviembre, de fs. 127, que concedió el recurso; el Auto de 3 de diciembre de 2021, de fs. 134, por el que se admitió el recurso; los antecedentes del proceso y todo cuanto ver convino se tuvo presente:
I.- ANTECEDENTES DEL PROCESO
Sentencia
Tramitado el proceso contencioso de cumplimiento de obligación de pago, la Sala Especializada Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Oruro, emitió la Sentencia Nº 36/2021, de 29 de octubre de 2021, de fs. 112 a 117, que declaró PROBADA EN PARTE la pretensión de la demanda, disponiendo: 1. Que la institución demandada, SEDCAM – ORURO, cumpla con el pago de la suma Bs.185.095,00 en favor de la Empresa SETEFOR SRL, representada por Marco Antonio Reynaga Mamani. 2. Se otorgó el plazo de tres días de ejecutoriada la Sentencia, para el cumplimiento del pago. 3. Sin lugar a los daños y perjuicios e intereses demandados accesoriamente 4. Sin costas ni costos.
II. RECURSO DE CASACIÓN, CONTESTACIÓN Y ADMISIÓN
Contra la referida Sentencia, el SEDCAM – ORURO, por medio de su representante Demetrio Robles Mendieta, interpuso recurso de casación de fs. 120 a 121, argumentando lo siguiente:
Alegó que, de la revisión de la Sentencia se tiene que aplicó indebidamente el art. 777 del Código de Procedimiento Civil, al declarar establecida la relación jurídico procesal y calificar el proceso de puro derecho; por lo que, al ser que en la demanda y en la contestación se estableció que existen hechos controvertidos al haber una contestación de forma negativa a la demanda vulnerando así el derecho al debido proceso de las partes en el proceso, más aún cuando el Tribunal no tiene la facultad de calificar el proceso a su libre albedrio; por lo que, al existir hechos controvertidos en la contestación a la demanda el Juez debe abrir un periodo de prueba y en esta estación es en la que las partes tienen la posibilidad de probar o desvirtuar la prueba de contrario y solo en el caso de no existir hechos controvertidos el Juez puede calificar el proceso de puro derecho, que en la especie no existe.
De igual manera refirió que, el Tribunal no aplicó correctamente el art. 519 del Código Civil al señalar que el contrato tiene fuerza de Ley entre las partes dispuestas por el artículo antes señalado que dispone: “El contrato tiene fuerza de Ley entre las partes contratantes. No puede ser disuelto sino por consentimiento mutuo o por las causas autorizadas por Ley”; esto en razón a que en los contratos administrativos como el presente intervienen dos partes en los que el Estado es una de ellas, por lo que no existen contratos civiles de la administración, todos son de derecho público sometidos a reglas especiales, están más cerca del derecho administrativo los contratos de empleo o función pública, empréstito, concesión de servicios públicos, concesión de obras pública, obra pública y suministro.
Petitorio
En base a lo expresado, solicitó al Tribunal Supremo de Justicia, se case la Sentencia Nº 36/2021, de 29 de octubre, de fs. 112 a 117, emitida por la Sala Especializada Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Oruro y en consecuencia se declare improbada la demanda.
Contestación del recurso
Mediante memorial de fs. 126, Marco Antonio Reynaga Mamani, representante de la Empresa SETEFOR SRL, luego de negar completamente los argumentos expuestos en el recurso, contestó el mismo señalado que:
La Sentencia Nº 36/2021 de 29 de octubre, no conlleva la existencia de violación de interpretación errónea o aplicación indebida de la Ley y al no existir argumentos no existe causal establecida en el art. 271-I del Código de Procedimiento Civil (Ley Nº 439), más aún, cuando la Sentencia está enmarcada dentro de todos los alcances de la Ley; por lo que no se puede advertir ninguna violación de derechos; asimismo, el recurso del caso, no es más que otro mecanismo de dilatar la causa y el mismo ni siquiera indica si es interpuesto en la forma o fondo conforme el art. 271-I de la Ley Nº 439.
Petitorio
En base a lo manifestado, solicitó se niegue el recurso y se ejecutorié la Sentencia Nº 36/2021.
Admisión
Por Auto de 3 de diciembre de 2021, de fs. 134, la Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia, admitió el recurso de casación de fs. 120 a 121, interpuesto por Demetrio Robles Mendieta, en representación del SEDCAM - ORURO; por lo que se pasa a resolver conforme a lo siguiente:
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS LEGALES Y DOCTRINALES APLICABLES AL CASO CONCRETO
Así formulado el recurso de casación, debido a las modificaciones normativas, corresponde en primer término definir el marco legal y doctrinal del proceso contencioso.
La Ley Transitoria para la Tramitación de los Procesos Contencioso y Contencioso Administrativo Nº 620, en su art. 4, de manera concordante, dispone que, para el trámite de los procesos contenciosos y contenciosos administrativos, se aplicarán los arts. 775 al 781 del Código de Procedimiento Civil de 1975 (CPC-1975), hasta que sean regulados por Ley, como jurisdicción especializada.
A partir de la normativa expuesta y en virtud a la vigencia de la Ley Nº 439 del Código Procesal Civil de 2013 (CPC-2013), con el fin de esclarecer la normativa aplicable en el trámite de los procesos contenciosos y contencioso administrativos, el Tribunal Supremo de Justicia, ha efectuado una interpretación de las normas precedentes a través de la Circular Nº 002/2016 de 29 de febrero, estableciendo que el trámite en los procesos contencioso y contencioso administrativo proseguirá aplicándose el CPC-1975, hasta que sean reguladas por Ley especial.
En el mismo sentido y ampliando la interpretación de la normativa que regulan los procesos contenciosos y contenciosos administrativos, el Tribunal Supremo de Justicia emitió la Circular Nº 01/2019 de 14 de febrero, en la que señala: “El art. 4 de la precitada Ley Nº 620, dispone de manera expresa y categórica que para la tramitación de estos procesos, se aplicarán los Arts. 775 al 781 del Código de Procedimiento Civil (D.L. Nº 12760 de 06-08-1975), hasta que sean regulados por Ley como jurisdicción especializada, conforme lo establece también la Disposición Final Tercera de la Ley Nº 439 (Código Procesal Civil); en tal sentido y teniendo en cuenta que de manera extraordinaria se están poniendo en vigencia normas procesales que se encontrarían derogadas (ultractividad de la ley), corresponde efectuar un análisis de los alcances de estos artículos para tener plena certeza de la aplicación normativa en estos procesos en particular.
“Art. 775 (Demanda).- En todos los casos en que existiere contención emergente de los contratos, negociaciones o concesiones del Poder Ejecutivo, conforme a las previsiones pertinentes de la Constitución Política del Estado, se presentará la demanda ante la Corte Suprema de Justicia con los requisitos señalados en el artículo 327.”
Si analizamos este artículo, advertimos que, de manera directa y expresa se hace referencia a que las demandas deben cumplir con los requisitos formales establecidos por el art. 327 del mismo Código de Procedimiento Civil (CPC-1975) que significa que, en aplicación de un criterio extensivo, adquieren también vigencia ultractiva todas las normas pertinentes y relacionadas con la demanda, vale decir, todos los articulados contenidos en éste capítulo especial, como son ‘forma de la demanda’ (art. 327), ‘Demanda de Persona Jurídica’ (art. 329), ‘Prueba a presentarse con la demanda y reconvención’ (art. 330), ‘Modificación y Ampliación de la demanda’ (art. 332), ‘Demanda Defectuosa’ (art. 333) y ‘Admisión de la Demanda’(art. 334).
“Art. 777.- (Trámite y resolución) El trámite y resolución de la causa se sujetará a lo previsto para el proceso ordinario de hecho o de puro derecho, según la naturaleza del asunto”.
Siguiendo la misma interpretación extensiva efectuada precedentemente, se advierte que este texto legal concede también vigencia ultractiva a todas las normas procesales que regulan la estructura del proceso ordinario, debiendo entenderse por estructura, sólo aquellos actos procesales fundamentales en un proceso judicial, como es la Demanda, Contestación – Reconvención (arts. 345-352), Oposición de excepciones (arts. 335-343), Relación procesal y Calificación del proceso (art. 353,354), Apertura del período de prueba y fijación de los puntos a probar (art. 370-371), Medios legales de prueba, Carga de la Prueba, Pertinencia y Admisibilidad de la prueba, Objeción de la prueba, Conclusión del período de prueba y Valoración de la Prueba (arts. 370-397 CPC).
De lo anterior resulta evidente que la normativa aplicable para el trámite de los procesos contenciosos, conforme establecen las Leyes Nº 620 y Nº 439 y en virtud además de la interpretación efectuada por este Tribunal Supremo de Justicia, es el Código de Procedimiento Civil, en todo lo que regula el trámite del proceso ordinario, debiendo aplicarse la Ley Nº 439 CPC-2013, solo en aquellos aspectos cuya vigencia anticipada se encuentra prevista en sus Disposiciones Transitorias Segunda y Sexta; es decir se aplican a estos procesos la Normas del CPC-2013 respecto a los requisitos, trámite y resolución de los recursos de casación formulados contra las Sentencias emitidas, conforme permite el art. 5-I de la Ley Nº 620.
Del Recurso de Casación.
La jurisprudencia sentada por este Tribunal Supremo, ha establecido que el recurso de casación constituye una demanda nueva de puro derecho utilizada para invalidar una Sentencia o Auto definitivo en los casos expresamente señalados por Ley, ello en razón a que no constituye una controversia entre las partes, sino una "cuestión de responsabilidad entre la Ley y sus infractores", pudiendo presentarse como recurso de casación en el fondo, recurso de casación en la forma o en ambos efectos de acuerdo a lo estatuido por el art. 274-3 del Código Procesal Civil (CPC-2013), en tanto se cumplan los requisitos establecidos, lo que implica citar en términos claros, concretos y precisos las leyes infringidas, violadas o aplicadas indebidamente o erróneamente interpretadas, especificando en que consiste la infracción, la violación, falsedad o error y proponiendo la solución jurídica pertinente, no siendo suficiente la simple expresión de la voluntad de impugnar.
En este entendido, los recursos de "casación en el fondo" y "casación en la forma", si bien pueden ser formulados de manera paralela, representan dos realidades procesales de diferente naturaleza jurídica; pues, a través del primero se impugna el error "de juzgamiento", que no afecta a los medios de hacer el proceso, sino a su contenido, o sea, a sus fundamentos sustanciales; en cambio, el segundo, recae sobre el error "de procedimiento"; esto es, cuando la resolución recurrida hubiese sido dictada violando formas esenciales del proceso, o lo que es lo mismo, contenga errores de procedimiento y vicios que sean motivo de nulidad por haberse afectado el orden público.
Consiguientemente, bajo estos parámetros la resolución también adopta una forma específica y diferenciada, así, cuando se plantea en el fondo, lo que se pretende es que el auto de vista se case, conforme establece el art. 220-IV del CPC-2013, y cuando se plantea en la forma, la intención es la nulidad de obrados, con o sin reposición, como dispone el art. 220-III del mismo cuerpo legal, siendo comunes en ambos recursos las formas de resolución por improcedente o infundado.
Resolución del caso concreto.
Precisadas las formalidades con las cuales se resolverá este recurso de casación, a continuación, corresponde fundamentar y motivar la decisión, respecto de las infracciones acusadas por la parte recurrente:
En ese marco, revisado el recurso de casación interpuesto por el representante del SEDCAM-ORURO, se advierte que la recurrente en sus argumentos acusa: 1) La mala aplicación del art. 777 del Código de Procedimiento Civil, al declarar establecida la relación jurídico procesal y calificar el proceso de puro derecho; y que al existir hechos controvertidos en la contestación a la demanda el Juez debe abrir un periodo de prueba y en esta estación es en la que las partes tienen la posibilidad de probar o desvirtuar la prueba de contrario, y solo en el caso de no existir hechos controvertidos el Juez puede calificar el proceso de puro derecho, que en la especie no existe. 2) Que el Tribunal no aplicó correctamente el art. 519 del Código Civil al señalar que el contrato tiene fuerza de Ley entre las partes dispuestas por el artículo antes señalado que dispone: “El contrato tiene fuerza de Ley entre las partes contratantes. No puede ser disuelto sino por consentimiento mutuo o por las causas autorizadas por Ley”; esto en razón a que en los contratos administrativos como el presente intervienen dos partes en los que el Estado es una de ellas, por lo que no existen contratos civiles de la administración, todos son de derecho público sometidos a reglas especiales.
1.- Con referencia a la errónea aplicación del art. 777 del Código de Procedimiento Civil, es necesario indicar que la Sala Especializada Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Oruro, mediante Auto Nº 232/2021 de 22 de abril, calificó el proceso de puro de derecho, habiendo corrido el Auto traslado a las partes, siendo notificada la entidad ahora recurrente el 28 de abril de 2021, conforme se acredita a fs. 98.
Notificada la entidad demandada ahora recurrente, no presentó ningún memorial en el proceso con el que haga notar u observe la calificación del proceso; por lo cual, pese a haber sido notificada con la calificación del proceso y al no haber observado en su momento ello, la entidad demandada dejó precluir su derecho para observar ese aspecto; observándose que recién a esta altura del proceso, en casación, pretende ya fuera incluso de plazo previsto por el art. 371 del CPC-1975 en concordancia con el art. 354-II del mismo Código Adjetivo, tratar de dejar sin efecto el Auto Nº 232/2021 que calificó el proceso de puro derecho; denotándose que pese a haber sido notificada la entidad recurrente, quien por dejadez propia no activó los recursos que le franquea la Ley para el objeto que pretende ahora en esta fase extraordinaria del proceso; observaciones que no pueden ya ser alegadas extemporáneamente.
De igual manera corresponde dejar constancia que, tal como se desprende del expediente, la Empresa demandante presentó alegatos conclusivos, que fueron puestos a conocimiento de la entidad demandada; habiéndose incluso conminado a ésta, respecto de lo ordenado en el Auto Nº 232/2021 de 22 de abril; conminatoria que fue notificada y reiterada en tres oportunidades; sin embargo, la entidad demandada no dio cumplimiento a lo dispuesto por la Autoridad Judicial; por lo que, como se señaló precedentemente, la entidad demandada, dejó que el proceso continúe con su trámite y fue por ello que no planteó los recursos que le correspondía para hacer valer sus derechos y actuar en su defensa; evidenciándose con ello que, la entidad demandada a través de sus representantes dejó precluir sus derechos para reclamar en las etapas pertinentes, correspondiendo aplicar las previsiones del art. 16-II de la Ley del Órgano Judicial (Ley Nº 025).
Por último corresponde indicar que, de la revisión del recurso de casación presentado por el SEDCAM – ORURO, en el mismo se observa que, el mismo no cuenta con fundamentación jurídica, pues no refiere de ninguna manera, de qué forma el Auto de Vista impugnado, hubiese infringido o vulnerado los derechos de la parte recurrente, sin haber cumplido además las exigencias previstas por el art. 274–3 del CPC–2013 que dice: “Expresará, con claridad y precisión, la Ley o leyes infringidas, violadas o aplicadas indebida o erróneamente interpretadas, especificando en qué consiste la infracción, la violación, falsedad o error, ya se trate de recurso de casación en el fondo, en la forma o en ambos. Estas especificaciones deberán hacerse precisamente en el recurso y no fundarse en memoriales anteriores, ni suplirse posteriormente”.
Es decir, no especifica de manera clara y precisa la Ley o Leyes infringidas, violadas o aplicadas indebidamente o erróneamente, que motivó la casación en la forma o en el fondo; denotándose que realiza una relación de hechos que no constituyen argumentos de derecho que puedan ser considerados como una impugnación en casación conforme exige la norma procesal transcrita.
2.- En los contratos en el que el Estado es parte, es evidente que no existen contratos de índole civil, celebrados por la Administración Pública, puesto que su competencia, voluntad y forma están regidos por el derecho administrativo, aunque su objeto en algunos casos, esté regulado por el derecho privado.
Es decir, no existen actos privados de la administración; sin embargo, en determinados casos, el objeto del acto que realiza es aplicable el derecho privado, aspecto que no significa que ese acto sea privado, la doctrina en algunos casos, acepta la existencia de contratos privados suscritos por administración pública, pero es coincidente con lo anotado; en sentido que, los contratos siempre están tutelados por el derecho público por la naturaleza del contratante, que es el Estado.
En los términos planteados, resulta indiscutible sostener que la competencia del ente administrativo, la formalidad en su celebración y la forma determinada sean las condicionantes para la celebración, propiamente dicha del contrato, aún su objeto este regido por el derecho privado. En otras palabras, la preparación y adjudicación del contrato administrativo, cualquiera sea su naturaleza, se rigen siempre por reglas del derecho administrativo; es así que, aquel contrato que tenga su objeto una prestación, todo el formalismo de su celebración, se rige por las normas administrativas para el efecto.
Bajo ese entendimiento, Eduardo García de Enterría, en la obra Curso de Derecho Administrativo aludiendo a los contratos administrativos refiere que: “La competencia y el procedimiento tienen por ello una regulación unitaria y común en todos los procesos contractuales, con independencia de la regulación, pública o privada del fondo del contrato, respecto del cual son cuestiones separables. Una Administración Pública puede arrendar un inmueble suyo para obtener una renta, el arrendamiento se regirá entonces por el Derecho Privado, pero la formación de la voluntad contractual de la entidad administrativa y la selección del contratista deberán acomodarse a las reglas del Derecho Público”.
En esa misma connotación, Agustín Gordillo, en la obra Contratos Administrativos, indica que: “Por ello, la conclusión es en definitiva la misma que respecto a los supuestos actos civiles de la administración: solo podrán regirse por el derecho civil en lo que refiere al objeto del acto o contrato, pero ello no quita que lo dominante siga siendo el derecho público, con lo cual puede calificarse al contrato en su totalidad como un contrato de derecho civil”.
Estas notas doctrinales, son coherentes con la actual normativa administrativa que se refiere al régimen de contratación estatal. Veamos que el Decreto Supremo Nº 181 de 28 de junio de 2009, Normas Básicas de Administración de Bienes y Servicios, establece los principios, normas y condiciones que regulan los procesos de administración de bienes y servicios y las obligaciones y derechos que derivan de éstos, en el marco de la Constitución Política del Estado y la Ley Nº 1178, conforme cita el art. 2 de la citada norma.
La regulación de la contratación de bienes y servicios por parte de la Administración Pública, estableciendo un tipo de modalidad para el monto que requiere la contratación (Contratación menor, Apoyo Nacional a la Producción y Empleo, Contratación Pública, Licitación por Excepción, Contratación por Emergencia, Contratación Directa de Bienes y Servicios); y en mérito a esa modalidad se destina también un procedimiento administrativo propio, para la celebración del contrato, con excepcionalidades de procedimiento previstos por la misma norma, en determinados tipos de contratación ligados a supuestos previstos con exactitud en el mismo Decreto Supremo.
El Decreto Supremo Nº 181, prevé en su cuerpo normativo toda concreción de régimen contractual que vaya a realizar la Administración Pública, mediante determinadas modalidades según el monto del contrato, o según la excepcionalidad prevista, en ese caso es de entender que aún el contrato sea en su objeto de carácter civil, o un contrato administrativo propiamente dicho (nominales como el de provisión de bienes, construcción de obras, prestación de servicios generales o servicios de consultoría), no es posible descartar por parte de los contratantes aquél régimen procedimental, puesto que el sistema de contratación sólo puede actuar cuando la Ley la habilita para ello y en los términos previstos para esa habilitación; en tal caso, el procedimiento o formalismo a seguir por el ente administrativo en un determinado contrato, es jurídicamente relevante, porque solo de esa manera se justifica la celebración contractual, que tiene conexión con la competencia de la Administración.
El art. 232 de la CPE, refiere con exactitud los principios por los cuales se rige la Administración Pública, entre los que está el principio de legalidad que se establece en esos mecanismos técnicos preestablecidos por Ley; por el cual, el ente estatal debe guiarse, es la legalidad que otorga facultades en realizar determinado acto con sus límites potestativos. A decir de García de Enterría: “Toda acción administrativa se nos presenta, así como ejercicio de un poder atribuido previamente por Ley y por el delimitado y construido. Sin una atribución legal previa de potestades la Administración no puede actuar, simplemente.”
Efectuada esta precisión, se concluye que los procedimientos preestablecidos en cada una de las modalidades de contratación estatal, tienen un origen constitucional; y en más, no es pasible la negociación de los mismos; es decir, no se puede permitir la inobservancia de estas reglas para celebrar un contrato, salvo que la Ley expresamente lo excepcione, por la relevancia jurídica que conlleva, en sentido de que no se puede alcanzar el estatus de contrato de la Administración, sin que aquel no se hubiese formado en consideración a las reglas del derecho administrativo definidas con anterioridad.
En el caso, revisada la Sentencia recurrida, así como los antecedentes del proceso, se establece que, no es evidente lo referido por la entidad recurrente, más aún cuando los contratos celebrados entre partes, ya sea en la vía la civil o administrativa tienen la misma fuerza legal y deben ser cumplidos en cada uno de sus puntos obligatoriamente, pudiendo quedar sin efecto por resolución del mismo; siempre y cuando, se demuestre dentro de proceso el incumplimiento de alguna de las cláusulas insertas en el contrato; hecho que no ocurrió en el presente caso; por lo que, no es evidente que el Tribunal al momento de emitir la Sentencia recurrida, hubiese aplicado de manera incorrecta el art. 519 del Código Civil.
Por lo analizado, se concluye que no son evidentes las infracciones denunciadas en el recurso de casación, al carecer de sustento fáctico y jurídico; lo que conlleva a afirmar que el Tribunal realizó una adecuada apreciación y valoración de los antecedentes del proceso en la emisión de la Sentencia 36/2021 de 29 de octubre, no incurriendo en transgresión de norma alguna.
POR TANTO:
La Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia, con la atribución conferida por los arts. 184.1 de la CPE, 42.I.1 de la Ley del Órgano Judicial y art. 5 de la Ley Nº 620, declara INFUNDADO el recurso de casación de fs. 120 a 121, interpuesto por el Servicio Departamental de Caminos – Oruro (SEDCAM – ORURO), por medio de su representante Demetrio Robles Mendieta, impugnando la Sentencia Nº 36/2021, de 29 de octubre de 2021, de fs. 112 a 117, emitida por la Sala Especializada Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Oruro, dentro del proceso Contencioso de cumplimiento de obligación de pago, seguido por la Empresa SETEFOR-SRL, representada por Marco Antonio Reynaga Mamani, contra el Servicio Departamental de Caminos – Oruro.
Sin costas en aplicación de los arts. 39 de la Ley Nº 1178 y 52 del DS Nº 23215.
Regístrese, notifíquese y devuélvase.