TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA
SALA CONTENCIOSA Y CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA, SOCIAL Y ADMINISTRATIVA PRIMERA
AUTO SUPREMO Nº 281
Sucre, 19 de mayo de 2022
Expediente : 134/2022-S
Demandante : Dina Guzmán Gareca
Demandado : Gobierno Autónomo Municipal de Tarija
Proceso : Beneficios Sociales
Departamento : Tarija
Magistrado Relator : Lic. José Antonio Revilla Martínez
VISTOS: El recurso de casación de fs. 325 a 329, interpuesto por el Gobierno Autónomo Municipal (GAM) de Tarija, representado por Johnny Torres Terso, por intermedio de Verónica Mur Lagrava, impugnando el Auto de Vista Nº 218/2021 de 23 de noviembre de fs. 319 a 322, emitido por la Sala Social, Seguridad Social, Administrativa, Contenciosa y Contenciosa Administrativa Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Tarija, dentro del proceso laboral por pago de beneficios sociales seguido por Dina Guzmán Gareca contra la entidad municipal recurrente; el Auto Interlocutorio N° 34/2022 de 9 de marzo de fs. 341, que concedió el recurso de casación; el Auto de 22 de marzo de 2022 de fs. 348, que admitió el recurso, los antecedentes del proceso y todo lo que fue pertinente analizar:
I. ANTECEDENTES DEL PROCESO
Sentencia
Tramitado el proceso social por pago de beneficios sociales, la Juez de Trabajo y Seguridad Social, Administrativo, Coactivo Fiscal y Tributario Segundo de Tarija, emitió la Sentencia de 26 de octubre de 2016 de fs. 288 a 294, que declaró PROBADA en parte la demanda de fs. 14 a 15 y 19 y PROBADA en parte la excepción de prescripción de fs. 242 a 246, sin costas; disponiendo que la entidad demandada, pague en favor de la actora, la suma de Bs7.602.- (Siete mil seiscientos dos 00/100 Bolivianos), por concepto de vacaciones por 20 días, reintegro del bono de antigüedad de 13 de enero a diciembre de 2015; más la multa del 30% establecida por el Decreto Supremo (DS) N° 28699 de 1 de mayo de 2006, a calcularse en ejecución de Sentencia.
Auto de Vista
En grado de apelación deducido por la entidad municipal demandada, la Sala Social, de Seguridad Social, Administrativa, Contenciosa y Contenciosa Administrativa Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Tarija, emitió el Auto de Vista N° 218/2021 de 23 de noviembre de fs. 319 a 322, que CONFIRMÓ totalmente la Sentencia apelada; sin costas, en aplicación del art. 39 de la Ley N° 1178.
II. RECURSO DE CASACIÓN, CONTESTACIÓN Y ADMISIÓN
Contra el indicado Auto de Vista, el GAM de Tarija, interpuso recurso de casación, argumentando lo siguiente:
Acusó, interpretación errónea de la Ley N° 321 y aplicación indebida de la Ley General del Trabajo; toda vez que, la demandante prestó servicios en el Municipio de Tarija, primero bajo la Ley de Municipalidades y luego su relación contractual estuvo sujeta al DS N° 181; empero ninguna de las normas conceden derechos o beneficios laborales a los contratados, ni la sucesión de estos contratos da lugar a la conversión de permanentes a los contratados; por el contrario, las condiciones establecidas en los contratos, resultan los límites en cuanto a sus funciones, remuneración y tiempo de servicios.
En el caso, conforme acredita la prueba de fs. 86 a 106 y 261 a 272, la demandante no cumplía con los presupuestos para la incorporación a la Ley General del Trabajo(LGT), como ilegalmente resolvió el Tribunal de alzada; enmarcándose la contratación de la demandante, a la facultad legal establecida por el art. 44-12 de la Ley N° 2028, posteriormente, se la contrató bajo el DS N° 181; aspecto que no le permitió adquirir el carácter permanente, requisito que se exige para la incorporación a la protección de la Ley general del Trabajo; es decir, la existencia de contratos administrativos sujetos al DS N° 181, no convierte al contratado en trabajador permanente; aspecto que no fue considerado por los juzgadores y les llevó a interpretar erróneamente la Ley N° 321 y aplicar indebidamente la Ley General del Trabajo y consiguientemente, otorgarle a la demandante, derechos que no le corresponden, ocasionando daño económico al Estado.
Citando el DS N° 181, el Dictamen General N° 001/2016 y 006/2014 de 9 de diciembre, la Ley N° 1178, refirió que no corresponde el pago de vacación ni bono de antigüedad; consiguientemente, tampoco el pago de multa, en razón a que no se incumplió el pago de ningún beneficio social, porque este no correspondía; puesto que, no existió relación laboral, ni material ni aparente; consiguientemente, si se pretendiera desconocer todo lo actuado por el municipio en relación a los contratos administrativos, desconociendo su validez, deberá declararse primeramente la ineficacia jurídica de dichos contratos estatales o administrativos y este aspecto sólo puede plantearse ante una autoridad judicial competente para conocer y resolver cuestiones derivadas de este tipo de contratos del estado, excediendo de manera flagrante su ámbito competencial y afectando así al presupuesto público aprobado mediante Ley Financial, mediante actos viciados de nulidad.
En definitiva, refirió que la relación contractual de la demandante con el municipio, no fue de naturaleza laboral, sino administrativa, que emergió del ejercicio o desempeño del servicio público.
Petitorio:
En base a lo expuesto, solicitó que se emita Auto Supremo, casando la Resolución impugnada.
Contestación del recurso
Corrido en traslado el recurso de casación formulado por el GAM de Tarija, a actora, fue notificada con aludido recurso mediante diligencia de fs. 339; empero, no absolvió el traslado y mediante escrito de fs. 340, renunció a la interposición de recurso de casación.
Admisión
Mediante Auto Interlocutorio N° 34/2022 de 9 de marzo de fs. 341, la Sala Social, Seguridad Social, Administrativa, Contenciosa y Contenciosa Administrativa Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Tarija, concedió el recurso de casación formulado por el GAM de Tarija; y por Auto de 22 de marzo de 2022 de fs. 348, esta Sala admitió el recurso, que se pasa a resolver, conforme a lo siguiente:
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS LEGALES Y DOCTRINALES APLICABLES AL CASO CONCRETO
De la lectura del recurso de casación objeto de análisis, se tiene que el recurrente, acusa la errónea interpretación de la Ley N° 321 y la aplicación indebida de la Ley General del Trabajo, puesto que, según alegó, la trabajadora prestó servicios en el Municipio de Tarija, inicialmente bajo la Ley de Municipalidades y posteriormente, su relación laboral estuvo sujeta la DS N° 181; consiguientemente, no le correspondía el pago de beneficios sociales.
Ingresando en materia, el art. 1 de la Ley N° 321 de 20 de diciembre de 2012, establece lo siguiente: “I. Se incorpora al ámbito de aplicación de la Ley General del Trabajo, a las trabajadoras y los trabajadores asalariados permanentes que desempeñen funciones e servicios manuales y técnico operativo administrativo de los Gobiernos Autónomos Municipales de Capitales de Departamento y de El Alto de La Paz, quienes gozarán de los derechos y beneficios que la Ley General del Trabajo y sus normas complementarias confieren, a partir de la promulgación de la presente Ley, sin carácter retroactivo. II. Se exceptúa a las servidoras públicas y los servidores públicos electos y de libre nombramiento, así como quienes en la estructura de cargos de los Gobiernos Autónomos Municipales, ocupen el cargo de (…)”
Evidentemente la norma mencionada en su literalidad hace referencia a “trabajadoras y trabajadores asalariados permanentes”, circunstancia que haría comprender a primera vista que su alcance sólo sería -con las excepciones concretas anotadas en la misma Ley-, para aquellos trabajadores con contrato a tiempo indefinido o con ítem y no sería aplicable para aquellos con contratos temporales o eventuales; empero, la interpretación de la mencionada norma no debe ser realizada sólo bajo el método literal o gramático, sino bajo los métodos teleológico, sistemático y fundamentalmente bajo los principios protectores del derecho laboral que protegen al trabajador como el sujeto más débil de la relación empleador-trabajador, entre estos está el principio protector con sus reglas del in dubio pro operario y de la condición más beneficiosa, establecido en el art. 48-II de la CPE.
La jurisprudencia constitucional en su SCP 177/2012 de 14 de mayo, ha desarrollado el marco constitucional y doctrinal concerniente al derecho del trabajo y su relación con la estabilidad laboral, refiriéndose a los principios informadores que lo regulan, entre ellos: “El principio protector. Considerado como el principio básico y fundamental del Derecho del Trabajo con sus tres reglas o criterios, a) El in dubio pro operario que se explica en el sentido de que cuando una norma se presta a más de una interpretación, debe aplicarse la que resulte más favorable al trabajador; b) La regla de la norma favorable, según la cual aparecieran dos o más normas aplicables a la misma situación jurídica, se aplicará la que resulte más favorable al trabajador; c) La regla de la condición más beneficiosa según la cual, ninguna norma debe aplicarse si esta tiende a desmejorar las condiciones en que se encuentra el trabajador, pues la idea es de que en materia laboral las nuevas normas o reformas deben tender a mejorar las condiciones de trabajo y no a la inversa”.
Así también, el DS Nº 28699 de 1 de mayo de 2006, en su art. 4 señala y define de manera general los principios del derecho laboral, indicando: “I. Se ratifica la vigencia plena de los principios del Derecho Laboral: a) Principio Protector, en el que el Estado tiene la obligación de proteger al trabajador asalariado, entendido con base en las siguientes reglas: In Dubio Pro Operario, en caso de existir duda sobre la interpretación de una norma, se debe preferir aquella interpretación más favorable al trabajador. De la Condición más Beneficiosa, en caso de existir una situación concreta anteriormente reconocida, ésta debe ser respetada en la medida que sea más favorable al trabajador ante la nueva norma que se ha de aplicar (…)”.
Señalando el referido Decreto Supremo Nº 28699 de 1 de mayo de 2006, en su considerando en el párrafo decimosegundo, como una introducción a lo que se busca alcanzar con la promulgación del mismo: “Que sobre el rótulo de libre contratación y libre rescisión, se han dado excesos que han significado decisiones arbitrarias para despedir, maneras camufladas para burlar obligaciones laborales: como son los contratos civiles encubiertos, o los contratos a plazo fijo cuando por su naturaleza la regla son los contratos laborales indefinidos; ya que la causa de despido debe estar debidamente justificada, fundamentada y comprobada en el marco del respeto a los derechos laborales vigentes en nuestro país”.
Este mecanismo de evasión fue considerado por la Asamblea al dictar la Ley N° 321, que mediante el art. 3° de las Disposiciones Finales de la misma norma, dispuso: “Se prohíbe a los Gobiernos Autónomos Municipales de Capitales de Departamento, de El Alto de La Paz, y de aquellos que se incorporen paulatinamente a la Ley General del Trabajo, evadir el cumplimiento de la normativa socio laboral, a través de modalidades de contratación que encubran una relación laboral propia y permanente”.
En ese sentido, queda establecido que; si bien la norma anotada refiere evidentemente en su contenido el término “trabajadores permanentes”, al estar relacionado dicho término a las tareas, oficios u ocupaciones calificadas como tales, su apropiación debe ser en el marco de lo estatuido en la Resolución Administrativa N° 650/07 de 27 de abril de 2007, emitida por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, que para una correcta y uniforme aplicación de la normativa vigente en materia laboral, precisó la definición de tareas propias y permanentes y las no permanentes de la empresa.
Así, señaló que las primeras son aquellas vinculadas al giro habitual o principal actividad económica de la empresa, aquellas sin las cuales no tendría objeto la existencia de la unidad económica; y las segundas son aquellas que, si bien están vinculadas al giro habitual o principal actividad económica de la empresa, se caracterizan por ser extraordinariamente temporales, señalándose las siguientes: tareas de suplencia por licencias, bajas médicas, descansos legales, tareas por necesidades de temporada, exigencias circunstanciales del mercado, demanda extraordinaria de productos o servicios, tareas por cierto tiempo, cuya fecha de cierre o conclusión de actividades se encuentre predeterminada, entre otras.
Por ello se concluye que, si bien la Ley N° 321 refiere en su artículo primero “trabajadores permanentes”, ello no puede estar supeditado a la sola acreditación de la temporalidad o plazo establecido en el contrato, memorándum, orden de servicio, u otro tipo de documento utilizado por el empleador en su relacionamiento con el trabajador, sino a la verdad material y sus circunstancias de cada caso.
Además, el art. 2 del Decreto Ley (DL) Nº 16187 del 16 de febrero de 1979, determina: “No está permitido más de dos contratos sucesivos a plazo fijo. Tampoco están permitidos contratos a plazo en tareas propias y permanentes de la Empresa. En caso de evidenciarse la infracción de estas prohibiciones por el empleador, se dispondrá que el contrato a plazo fijo se convierta en contrato de tiempo indefinido”, existiendo en esta disposición dos situaciones que no están permitidas respecto de las contrataciones laborales a plazo fijo, una es la que no permite más de dos contratos sucesivos a plazo fijo y otra, la que no permite contratos a plazo en tareas propias y permanentes de la empresa con la que se suscribe el contrato, en resguardo de la parte trabajadora y no sean vulnerados los derechos laborales, por la parte empleadora.
En cuanto a la primera prohibición el art. 2 Ley Nº 16187 del 16 de febrero de 1979, indica: “No está permitido más de dos contratos sucesivos a plazo fijo”, de tal manera, para que pueda ser efectiva la conversión de contrato a plazo fijo a trabajador permanente, debe existir más de dos contratos sucesivos a plazo fijo, es decir que esta conversión se efectiviza a partir del tercer contrato, como señala la Sentencia Constitucional Plurinacional 134/2014 de 10 de enero, en una de las sub reglas de su contenido: “Cuando se suscriban más de dos contratos sucesivos a plazo fijo (DL 16187); es decir, a partir del tercer contrato se convierte en indefinido”.
En el caso, de acuerdo a los datos que informan el proceso, se tiene que la actora ingresó a trabajar al GAM de Tarija, el 1 de enero de 2007 hasta diciembre de 2015, realizando los servicios de Jardinería del Ornato Público del Municipio y otras funciones y trabajos en conjunto relacionadas con la función que desempeñaba; según se evidencia de las documentales de fs. 86 a 106, consistentes en 8 contratos suscritos por la actora y la entidad municipal referida.
Bajo ese contexto, se entiende que la actora ingresó dentro de las previsiones contenidas en el art. 1 de la Ley N° 321; primero, porque el referido cuerpo normativo data de 20 de diciembre de 2012, momento en que la actora ya se encontraba prestando servicios en el GAM de Tarija, con varios contratos eventuales; segundo, es claro que, las funciones que desarrollaba dentro de la entidad municipal demandada eran manuales, así lo demuestra los contratos referidos que establecen como objeto del contrato, los servicios de jardinería, dependiente del Departamento de Ornato Público del Municipio y la prestación de mano de obra para diferentes trabajos para el cumplimiento del programa Municipal de Mejoramiento y Mantenimiento de Ornato Público; finalmente, por lo anterior se concluye que, el vínculo laboral entre el actor y el GAM de Tarija está regulado por la Ley General del Trabajo; consiguientemente, ésta se convierte en una de tiempo indefinido, conforme las previsiones del DL Nº 16187 del 16 de febrero de 1979, antes referido y goza de todos los derechos que otorga a los trabajadores, la Ley General del Trabajo.
Lo anterior demuestra, que no es evidente que el Tribunal de alzada hubiese efectuado una interpretación errónea de la Ley N° 321; por el contrario, de acuerdo a los antecedentes y características antes anotadas, correspondía su aplicación y del mismo modo, la Ley General del Trabajo; y como consecuencia, la otorgación de los beneficios que ésta contempla en favor de los trabajadores y al no haber sido cancelados oportunamente, corresponde además el pago del 30% de multa, conforme establece el art. 9 del DS N° 28699.
Finalmente, el GAM de Tarija acusó, si se pretendiera desconocer lo actuado por el municipio en relación a los contratos administrativos, desconociendo su validez, debería declararse primeramente la ineficacia jurídica de dichos contratos estatales o administrativos; situación que, según indica, sólo puede plantearse ante una autoridad judicial competente para conocer cuestiones derivadas de ese tipo de contratos, dando a entender que los de instancia habrían excedido de manera flagrante su ámbito competencias y como consecuencia, se habría afectado el presupuesto público, mediante actos viciados de nulidad; que además, causarían daño económico al Estado.
Al respecto, debe establecerse que, la demanda que nos ocupa fue planteada por pago de beneficios sociales; consiguientemente, tanto los de instancia como este Tribunal, se abocaron a resolver las pretensiones de la actora, los primeros en su labor propia de valoración de la prueba y en casación, verificando la correcta aplicación de la norma. Del análisis efectuado, se llegó a la conclusión que, por la naturaleza de los trabajos desempeñados por la trabajadora, está contemplada dentro de la aplicación de la Ley N° 321 y consiguientemente, bajo el amparo de la Ley General del Trabajo, razonamiento de desvirtuó que los contratos a los que hace referencia el municipio, habrían sido suscritos bajo la modalidad establecida por el DS N° 181.
Consiguientemente, en el caso, no se trata de declarar la ineficacia o no de los aludidos contratos; por el contrario, estos fueron valorados correctamente por los de instancia, quienes, en aplicación de la normativa legal aplicable al caso, concluyeron que estos contratos, si bien tenían el rótulo de contratos administrativos, en aplicación de la normativa pertinentes, constituían la prueba de la existencia de una relación de carácter permanente e indefinida.
Al respecto, la entidad demandada debe tener presente, que los derechos y beneficios de los trabajadores se encuentran protegidos por la Constitución Política del Estado (CPE), que constituye una norma garantista por excelencia, protegiendo con especial atención, a los trabajadores; de ahí que el art. 48-II de la Norma Suprema, previene que las normas laborales se interpretarán y aplicarán bajo los principios de protección de los trabajadores, como principal fuerza productiva de la sociedad; de primacía de la relación laboral; de continuidad y estabilidad laboral; de no discriminación y de inversión de la prueba a favor del trabajador; el mismo artículo citado en su parágrafo tercero establece que, los derechos y beneficios reconocidos en favor de los trabajadores, no pueden renunciarse y son nulas las convenciones contrarias o que tiendan a burlar sus efectos; normativa concordante con el art. 4 de la LGT, que impide privar a los trabajadores de los beneficios sociales que reconocen las Leyes; asimismo, el art. 49 de la CPE, consagra como un derecho fundamental de los trabajadores, la cancelación de los beneficios sociales; por lo tanto, estos derechos gozan de la protección del Estado; por último, el art. 13-I de la CPE, establece que los derechos reconocidos en ella son inviolables, universales, interdependientes indivisibles y progresivos; y que es el Estado, quien tiene el deber de promoverlos, protegerlos y respetarlos; en consecuencia, no resulta mera arbitrariedad del juzgador el otorgar o negar el pago de beneficios sociales, ni tampoco corresponde al demandado manifestar si corresponde o no dicho pago; pues la norma que rige la materia, es clara al señalar los casos en los que procede el pago de tal o cual beneficio social.
De todo lo expuesto, se concluye que las afirmaciones realizadas en el recurso de casación, no contienen sustento legal y que el Auto de Vista recurrido se sujeta a las normas en vigencia, no observándose vulneración alguna; por lo que corresponde resolver en el marco de las disposiciones legales contenidas en el art. 220-II del CPC-2013, en cumplimiento de la norma remisiva del art. 252 del CPT.
POR TANTO
La Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia, con la atribución conferida por el art. 184-1 de la CPE y 42-I numeral 1 de la Ley del Órgano Judicial, declara INFUNDADO el recurso de casación de fs. 325 a 329, interpuesto por el Gobierno Autónomo Municipal (GAM) de Tarija, representado por Johnny Torres Terso, por intermedio de Verónica Mur Lagrava, impugnando el Auto de Vista Nº 218/2021 de 23 de noviembre de fs. 319 a 322, emitido por la Sala Social, Seguridad Social, Administrativa, Contenciosa y Contenciosa Administrativa Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Tarija.
Sin costas en aplicación de los arts. 39 de la Ley N° 1178 y 52 del DS N° 23215 de 22 de junio de 1992.
Regístrese, notifíquese y devuélvase.